張永明（江蘇省無錫市司法局）

歐陽蕙敏（江蘇省無錫市梁溪區(qū)司法局）

在江蘇，民營經(jīng)濟(jì)可以撐起“半邊天”。無錫市作為百年工商名城，民營經(jīng)濟(jì)歷來是地區(qū)發(fā)展的重要支撐。全市現(xiàn)有民營經(jīng)濟(jì)市場主體超過100萬家，貢獻(xiàn)了全市60%以上的GDP和70%以上的就業(yè)崗位。對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的支持，是創(chuàng)造公平公正的良好市場環(huán)境。法治化營商環(huán)境是良好市場環(huán)境的基石，持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化法治化營商環(huán)境是新時期全市司法行政系統(tǒng)面臨的重大課題。近年來，江蘇省無錫市司法行政系統(tǒng)緊扣高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，立足扶企助企，充分發(fā)揮職能作用，探索創(chuàng)新為企服務(wù)方式，不斷完善保障舉措，著力構(gòu)建優(yōu)化法治化營商環(huán)境的司法行政服務(wù)保障體系，取得一定成效。但在實踐過程中，對比其他法治化營商環(huán)境相對成熟的地區(qū)，仍存在亟待改進(jìn)之處。

一、實踐路徑

為更好服務(wù)和保障民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，2019年，無錫市出臺《無錫市進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的實施方案》，2023年9月，無錫市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，旨在護(hù)航民營企業(yè)發(fā)展，通過全面開展優(yōu)化法治化營商環(huán)境的具體實踐，保障區(qū)域社會高質(zhì)量發(fā)展。

（一）優(yōu)化公平競爭環(huán)境，加強(qiáng)企業(yè)權(quán)益法治保障

公平競爭的市場環(huán)境是民營經(jīng)濟(jì)成長壯大的沃土，也是廣大民營企業(yè)家的熱切期盼。為進(jìn)一步強(qiáng)化公平競爭制度支撐，全面清理對民營企業(yè)設(shè)置的不合理限制和隱性壁壘，提升民營企業(yè)對發(fā)展環(huán)境的滿意度，無錫市《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》提出，重點(diǎn)圍繞完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、公平競爭審查機(jī)制、公共資源交易規(guī)范等方面，加強(qiáng)各類政策中涉及公平競爭內(nèi)容的審查、落實、評估、清理等全鏈條工作，全面實現(xiàn)市場“非禁即入”“非限即入”以及資源交易“一視同仁”，強(qiáng)化競爭政策“基礎(chǔ)地位”，保障民營企業(yè)公平競爭。以公平競爭制度為民營經(jīng)濟(jì)做基礎(chǔ)支撐，同時以法治保障穩(wěn)民營經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展。實際工作中，全市政法系統(tǒng)將聚焦民營企業(yè)及企業(yè)家合法財產(chǎn)保障、監(jiān)管方式優(yōu)化、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，通過完善產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)機(jī)制，包容和鼓勵創(chuàng)新交易模式和結(jié)構(gòu)，推廣設(shè)立“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)前哨”，發(fā)揮無錫知識產(chǎn)權(quán)法庭作用等舉措，推動“涉企輕罰免罰清單”落地生效，加快實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“無事不擾”，不斷增強(qiáng)民營企業(yè)發(fā)展安全感。此外，營造敢闖敢干的社會氛圍和暖心的政府服務(wù)也是政府努力的重點(diǎn)方向，為此，全市開展“民營企業(yè)服務(wù)月”活動，全力營造“尊商重商”的社會氛圍，提供“有求必應(yīng)”的企業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)企業(yè)服務(wù)感受度的全方位提升。

（二）推進(jìn)包容審慎監(jiān)管，助力民營企業(yè)“輕裝上陣”

無錫市認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，積極創(chuàng)新和推行包容審慎監(jiān)管，指導(dǎo)民政、人社、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)單位制定包容審慎監(jiān)管措施，全面推廣不予、減輕和從輕處罰“三張清單”，讓市場主體感受到“監(jiān)管有力度、處罰有溫度”，有效激發(fā)市場主體活力。一是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。倡導(dǎo)“主動服務(wù)、靠前服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)、聯(lián)動服務(wù)”意識，建議各行政執(zhí)法單位采取政策輔導(dǎo)、行政建議、警示告誡、規(guī)勸提醒、走訪約談、行政回訪等柔性措施，主動登門，變末端執(zhí)法為事前指導(dǎo)、靠前服務(wù)。為最大限度減少執(zhí)法對立，將柔性執(zhí)法貫穿監(jiān)管全過程，慎用行政處罰，創(chuàng)新說服教育、勸導(dǎo)示范等方式，督促企業(yè)自覺糾正違法行為。自全面推行“三張清單”以來，實施免罰輕罰600余件，減免金額4000余萬元（見圖1）。二是創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。無錫市以城市運(yùn)行管理中心為依托，打造全市綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺，積極推行“線上+線下”監(jiān)管，實現(xiàn)部分行政處罰權(quán)力事項實時預(yù)警、自動監(jiān)管。同時，加大案卷評查、投訴核查等工作力度，重點(diǎn)抓好行政處罰“三張清單”情況抽檢，以“定向查+隨機(jī)查”的方式，定期掌握各級行政部門柔性執(zhí)法情況。無錫市通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和創(chuàng)新監(jiān)管方式，以服務(wù)為民的實際行動，變“重管理”為“細(xì)服務(wù)”，變“嚴(yán)罰式”為“容錯式”，讓執(zhí)法既有力度又有溫度，實現(xiàn)法律效果和社會效果相統(tǒng)一，助力企業(yè)“輕裝上陣”。

圖1 無錫市近年來柔性執(zhí)法案件數(shù)統(tǒng)計圖

（三）加大產(chǎn)業(yè)支撐力度，保障民營企業(yè)健康發(fā)展

以“引法強(qiáng)鏈、雙鏈融合”為目標(biāo)， 針對無錫“465”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，搭建“1+1+1”服務(wù)平臺，全市每個特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)成立一個產(chǎn)業(yè)鏈法律服務(wù)中心，組建一個產(chǎn)業(yè)鏈法律服務(wù)聯(lián)盟，配套建立一個專家律師庫，先后建立了物聯(lián)網(wǎng)、集成電路、生物醫(yī)藥等11個產(chǎn)業(yè)鏈法律服務(wù)中心、聯(lián)盟和律師庫，實現(xiàn)信息共享、服務(wù)聯(lián)通、力量融合。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，編制《集成電路產(chǎn)業(yè)鏈法律服務(wù)手冊》《生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)合規(guī)建設(shè)藍(lán)皮書》等法律服務(wù)指引，開展“一對一”個性化法律服務(wù)；實施“產(chǎn)業(yè)鏈+法律服務(wù)”專項行動，圍繞鏈上企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、鏈上合同履行等實施系列法律服務(wù)行動，為產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的法治化營商環(huán)境。市律師協(xié)會組織召開“產(chǎn)業(yè)鏈+法律服務(wù)”工作推進(jìn)會，聚焦“企業(yè)控鏈”“創(chuàng)新優(yōu)鏈”“基礎(chǔ)固鏈”“開放延鏈”“解紛護(hù)鏈”五個方面，一體規(guī)劃“產(chǎn)業(yè)鏈+法律服務(wù)”提質(zhì)增效工作。深化服務(wù)融合，面向重點(diǎn)企業(yè)、民營企業(yè)、涉外企業(yè)、小微企業(yè)因企施策，有力增強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)鏈+法律服務(wù)”匹配度和精準(zhǔn)度，取得良好成效。自專項行動開展以來，為鏈上企業(yè)推出產(chǎn)業(yè)法律服務(wù)清單200余項，制定“一企一策”法律服務(wù)方案581份，有針對性提出規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理法律建議和改進(jìn)措施3000余條（見表1）。

（四）提高常態(tài)化參與程度，強(qiáng)化民營企業(yè)防風(fēng)險能力

據(jù)統(tǒng)計，企業(yè)涉訴風(fēng)險主要集中在四大環(huán)節(jié)：一是企業(yè)對外簽訂和履行合同環(huán)節(jié)；二是企業(yè)對外融資擔(dān)保環(huán)節(jié)；三是企業(yè)內(nèi)部管理環(huán)節(jié)；四是企業(yè)糾紛處理環(huán)節(jié)（見圖2）。為有效提升企業(yè)風(fēng)險防范能力，全市司法行政系統(tǒng)以“法企同行”“送法進(jìn)企業(yè)”等活動為平臺，深入轄區(qū)民營企業(yè)尤其是小微企業(yè)，針對企業(yè)主要涉訴風(fēng)險領(lǐng)域舉辦法治講座，加大宣傳力度。組織律師和基層法律服務(wù)工作者深入企業(yè)開展“法治體檢”，為企業(yè)發(fā)放“法治體檢診斷書”，提示企業(yè)在經(jīng)營管理、公司治理等方面存在的法律風(fēng)險，盡力從源頭避免、減少企業(yè)糾紛。組織律師、人民調(diào)解員、基層法律服務(wù)工作者及司法所工作人員深入經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)企業(yè)走訪，了解高新技術(shù)企業(yè)法治服務(wù)需求，及時提供法律咨詢、糾紛調(diào)解等專項服務(wù)。在條件成熟的規(guī)模民營企業(yè)、商會協(xié)會培育一批調(diào)解工作隊伍，引導(dǎo)涉企矛盾糾紛內(nèi)部化解，強(qiáng)化矛盾糾紛源頭治理。2022年以來，全市司法行政系統(tǒng)通過對民營企業(yè)進(jìn)行走訪，梳理服務(wù)需求，共計開展相關(guān)法律講座280余次，為1200多家企業(yè)開展“法治體檢”，梳理法律風(fēng)險2000余個，幫助企業(yè)制定法律風(fēng)險防范方案1600余份，截至目前，全市成立企事業(yè)單位人民調(diào)解組織70個，商會人民調(diào)解組織13個，法律服務(wù)常態(tài)化助企機(jī)制基本形成。

圖2 企業(yè)涉訴風(fēng)險分布統(tǒng)計圖

（五）提升國際化服務(wù)水平，護(hù)航民營企業(yè)“揚(yáng)帆出海”

對于企業(yè)來說，碰上國際貿(mào)易爭端是件很頭疼的事情，涉及國際法律法規(guī)、世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)定等多方面專業(yè)知識，因此，及時獲得專業(yè)高效的法律服務(wù)尤為重要。為此，市律師協(xié)會積極籌建市“一帶一路”法律服務(wù)新境外分中心，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)“出海”涉外法律服務(wù)覆蓋面。市司法局不斷深化涉外法律服務(wù)協(xié)作機(jī)制，推動市“一帶一路”法律服務(wù)中心與市商務(wù)局、工商聯(lián)、貿(mào)促會等全面建立涉外法律服務(wù)聯(lián)席會議機(jī)制；針對企業(yè)實際需求，籌備開展錫律護(hù)企“揚(yáng)帆出?！毙袆?；建立涉外法律服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)機(jī)制，加強(qiáng)“一企一策”涉外法律服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)。

2022年，成立于1988年的無錫本土企業(yè)亞太科技，在泰國遭遇針對中國鋁制品企業(yè)的反傾銷調(diào)查。市律師協(xié)會迅速組織專家團(tuán)隊，并搭建起無錫、北京和泰國三地律師應(yīng)訴團(tuán)隊。經(jīng)過多方努力，2023年6月迎來終審裁決，泰國傾銷和補(bǔ)貼審查委員會發(fā)布公告，裁定中國涉案產(chǎn)品未對泰國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害，不對中國涉案產(chǎn)品采取反傾銷措施。隨著民營企業(yè)加速“出?！保髽I(yè)不可避免地會遭遇風(fēng)浪沖擊。在這場反傾銷案里，無錫法律界人士有效維護(hù)了民營企業(yè)在海外的權(quán)益，也為國內(nèi)企業(yè)將來應(yīng)對更加復(fù)雜的反傾銷案件積累了寶貴經(jīng)驗，對于開拓更廣闊的海外市場起到了積極促進(jìn)作用。

（六）優(yōu)化多面專業(yè)領(lǐng)域，賦能營商環(huán)境多維發(fā)展

法治化營商環(huán)境的優(yōu)化，不僅在于以傳統(tǒng)方式增強(qiáng)人們的法治觀念，還需要根據(jù)社會發(fā)展趨勢和科技進(jìn)步方向，及時更新需要優(yōu)化的領(lǐng)域，在實踐過程中，要積極面對新時代、擁抱新技術(shù)、研究新方向。近年來，無錫市司法局?jǐn)y手市律師協(xié)會，統(tǒng)籌法律服務(wù)資源，全程參與全國商業(yè)秘密保護(hù)創(chuàng)新試點(diǎn)地區(qū)、國家知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)市建設(shè)試點(diǎn)城市等無錫市年度知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)重點(diǎn)項目建設(shè)，推動全市知識產(chǎn)權(quán)管理服務(wù)提質(zhì)增效。無錫市公證行業(yè)協(xié)會通過錫城公證處自主研發(fā)的商業(yè)秘密平臺等信息化產(chǎn)品，致力于為知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供專業(yè)化、多元化的公證服務(wù)，破除時間和空間限制，提升知識產(chǎn)權(quán)公證線上辦理體驗，提升智慧服務(wù)惠民質(zhì)效。全市公證系統(tǒng)積極構(gòu)建“綜合性、窗口化、一站式”法律服務(wù)平臺，專門成立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)團(tuán)隊，在知識產(chǎn)權(quán)集聚區(qū)設(shè)立公證咨詢窗口，推進(jìn)群眾法律服務(wù)需求“閉環(huán)式”解決；強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)合作，與市場監(jiān)管部門積極對接，建立長期合作關(guān)系，雙方形成良性循環(huán)，增強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)合力。政府法律服務(wù)團(tuán)發(fā)揮法治智庫作用，首次發(fā)布物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、突發(fā)重大事件、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營等綜合法律服務(wù)指引，以高水平法治護(hù)航無錫現(xiàn)代化建設(shè)。

二、困境分析

（一）部分民營企業(yè)交易規(guī)則意識與自身合規(guī)管理不足

當(dāng)前，部分民營企業(yè)交易規(guī)則意識不足。一方面表現(xiàn)為部分小微企業(yè)在交易過程中不簽訂書面合同或者僅簽訂缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定的合同草件，在買賣、租賃、承攬等傳統(tǒng)商事糾紛中比較突出；另一方面表現(xiàn)為部分企業(yè)在簽訂合同后不按合同履行，無理拒絕履行義務(wù)，甚至出現(xiàn)偽造證據(jù)等違法行為。此外，大部分的民營企業(yè)還存在法務(wù)及合規(guī)隊伍建設(shè)力度不足，企業(yè)合規(guī)管理面臨成本高、人才不足等問題，再加上企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)需求面臨多樣化趨勢，民營企業(yè)內(nèi)部防腐機(jī)制不完善等，影響了企業(yè)的健康發(fā)展。

（二）小微企業(yè)破產(chǎn)特殊問題亟待解決

民營企業(yè)中的小微企業(yè)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)靈活性和多樣性，增強(qiáng)了社會和經(jīng)濟(jì)的彈性，是市場中創(chuàng)業(yè)活力和財富創(chuàng)造力的關(guān)鍵引擎?，F(xiàn)行的企業(yè)破產(chǎn)法缺乏針對小微企業(yè)破產(chǎn)中面臨的特殊問題和解決方案，難以滿足快速出清無生命力的小微企業(yè)和拯救有生命力的小微企業(yè)的現(xiàn)實需要。當(dāng)前面臨的問題主要有：現(xiàn)有的企業(yè)破產(chǎn)程序時間長、成本高、過程繁瑣，小微企業(yè)基本難以承受；大部分小微企業(yè)無法獲得破產(chǎn)保護(hù)適用資格，不利于對市場主體進(jìn)行平等保護(hù)；缺乏適合小微企業(yè)的重整模式，使小微企業(yè)通過重整獲得挽救的可能性低等。

（三）法治化營商環(huán)境區(qū)域協(xié)作有待進(jìn)一步深化

2019年，滬蘇浙皖四?。ㄊ校┨剿髀?lián)合舉辦“法治長三角”系列論壇活動之基層依法治理論壇，聯(lián)合建設(shè)長三角律師信息查詢平臺以及聯(lián)合組建“長三角法治專家智庫”等（見表2）。2022年，在無錫市大力推動下，長三角生態(tài)環(huán)?！爱a(chǎn)業(yè)鏈+法律服務(wù)”聯(lián)盟成立。近年來，為適應(yīng)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的需要，長三角地區(qū)在加強(qiáng)立法協(xié)作等方面做了很多積極探索，但由于法律法規(guī)的滯后性、地方適用環(huán)境的差異性等客觀原因，營商環(huán)境協(xié)同立法尚處于探索階段，相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件的規(guī)劃性、實操性不強(qiáng)，立法共治的步伐與公司高質(zhì)量發(fā)展的需求難以匹配。具體表現(xiàn)為：協(xié)同立法機(jī)制不完備；行政壁壘仍未完全消除；聯(lián)動立法領(lǐng)域有待拓展。

表2 部分長三角法治建設(shè)一體化項目情況

三、進(jìn)路設(shè)計

（一）弘揚(yáng)法治，著重依法治理

黨的二十大報告提出，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。弘揚(yáng)社會主義法治精神，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。貫徹落實好黨的二十大精神，必須弘揚(yáng)社會主義法治精神，加快建設(shè)法治社會。一是深入開展法治宣傳教育，增強(qiáng)全民法治觀念。要堅持法治教育與法治實踐相結(jié)合，堅持全民普法和守法。通過深入開展法治宣傳教育，使人們深刻認(rèn)識到，法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范。二是共育企業(yè)法治文化，提升誠信經(jīng)營理念。把法治文化融入企業(yè)經(jīng)營管理人員和員工的日常工作中，培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，形成守法光榮的良好社會氛圍，在潛移默化中樹牢誠信經(jīng)營理念。三是共推企業(yè)合規(guī)管理，提高依法治企水平。企業(yè)合規(guī)管理規(guī)定是依法治理企業(yè)的重要組成部分，也是企業(yè)參與市場競爭特別是針對當(dāng)下日益復(fù)雜的國內(nèi)市場的必然要求，要不斷增強(qiáng)風(fēng)險意識、合規(guī)意識，建立健全自身風(fēng)險體系，營造企業(yè)合規(guī)環(huán)境，將合規(guī)理念貫穿企業(yè)發(fā)展始終，提高企業(yè)依法治理水平。四是共筑內(nèi)部腐敗防線。市場監(jiān)管、審計、司法等部門要主動發(fā)揮職能作用，建立完善聯(lián)動會商制度，通過加強(qiáng)制度建設(shè)、采用科技信息化手段堵塞漏洞等方式，堅決打擊腐敗行為，嚴(yán)懲違法人員，共同維護(hù)公開公平公正的市場競爭與交易秩序，攜手依法保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益。

（二）源頭治理，規(guī)范法律法規(guī)

構(gòu)建法治化營商環(huán)境，市場主體對法律法規(guī)的規(guī)范性依據(jù)有著天然的高期待。一是在法律法規(guī)的制定方面，政府在進(jìn)行重大決策時應(yīng)充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會以及商會意見，做到程序規(guī)范。二是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)要對營商環(huán)境法治化建設(shè)積極回應(yīng)，在完善《行政許可法》《反壟斷法》等法律規(guī)范的同時，不斷推動相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章的修訂和完善。三是針對小微企業(yè)破產(chǎn)特殊問題，應(yīng)加快立法研究，重點(diǎn)研究小微企業(yè)在破產(chǎn)中的具體情況，量身制定專門的解決方案。具體內(nèi)容包括如何構(gòu)建小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序，滿足小微企業(yè)破產(chǎn)中的特殊需求；如何設(shè)計機(jī)制，盡早解決小微企業(yè)財務(wù)困境以及如何調(diào)動債權(quán)人積極性主動協(xié)同參與破產(chǎn)程序等。立法方面結(jié)合實際需求制定相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步保障市場主體平等性，激發(fā)小微企業(yè)活力，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境。

（三）區(qū)域協(xié)作，共優(yōu)營商環(huán)境

積極融入長三角法治營商環(huán)境一體化建設(shè)進(jìn)程，通過協(xié)同立法為本土企業(yè)提供法律保障，有效幫助企業(yè)減少地域性摩擦、防范市場風(fēng)險，保持穩(wěn)定的營商環(huán)境，實現(xiàn)促進(jìn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的良性循環(huán)。對接長三角其他地區(qū)，建立聯(lián)動的常態(tài)化法規(guī)清理機(jī)制，對不適應(yīng)長三角一體化發(fā)展要求的陳舊法規(guī)進(jìn)行及時修改或廢止，拓展協(xié)同協(xié)商立法空間；探索多元化協(xié)同立法模式，嘗試采取協(xié)商溝通、分別立法方式，提高政府出臺的規(guī)章、規(guī)范性文件的整體適用性；緊扣“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鏈”目標(biāo)，推動律師行業(yè)多行業(yè)建立長三角一體化“產(chǎn)業(yè)鏈+法律服務(wù)”協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)長三角產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)企業(yè)在企業(yè)上市、涉外高端法律服務(wù)等領(lǐng)域的深度合作。