普 治

2023年7月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），為推動領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法、遵規(guī)守法提供了重要的制度抓手，對于深入推進全面從嚴治黨和全面依法治國具有重要意義。《意見》緊緊圍繞“應(yīng)知應(yīng)會”這一基本要求，創(chuàng)新性地將清單制度引入領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法工作中，作出明確具體的制度安排，強化了剛性約束，具有以下主要特點。

一、堅持以習(xí)近平法治思想為統(tǒng)領(lǐng)，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“帶頭做習(xí)近平法治思想的堅定信仰者、積極傳播者、模范實踐者”

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動我國社會主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。在這一進程中，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性提出了關(guān)于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平法治思想，把中國特色社會主義法治理論和實踐推上了歷史新高度，為建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度提供了根本遵循，也是《意見》之魂。

第一，《意見》的制定出臺是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的重要舉措。習(xí)近平總書記指出，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進依法治國方面肩負著重要責(zé)任，全面依法治國，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”，①習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第118頁。深刻闡明了領(lǐng)導(dǎo)干部在推進全面依法治國中的重要作用和重大責(zé)任。從“一五”到“八五”法治宣傳規(guī)劃，司法部、全國普法辦始終堅持把領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點對象，各地各部門積極探索創(chuàng)新開展領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作。但是，依然有很多領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪東窗事發(fā)之后，說自己因為在位時不學(xué)法、不懂法，才觸犯了法律。人民網(wǎng)曾總結(jié)了貪官“懺悔錄”十大經(jīng)典臺詞，“不懂法”名列榜首。黨的二十大報告提出：“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范帶頭作用，努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會蔚然成風(fēng)。”《意見》的制定出臺，是深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平法治思想的重要舉措，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面依法治國必須堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的堅定決心和法治自覺，也反映了推動領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)規(guī)學(xué)法、遵規(guī)守法的必然要求和基本經(jīng)驗。

第二，《意見》通篇貫穿習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想像一條紅線貫穿《意見》始終，《意見》的許多內(nèi)容和要求直接源自習(xí)近平總書記的有關(guān)重要講話和指示，充分體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想的核心要義?！兑庖姟吩凇翱傮w要求”中，強調(diào)“深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想”；在“學(xué)習(xí)重點”中，把“習(xí)近平法治思想”列為第一位；提出的“工作措施”，既是近年來領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法工作的實踐經(jīng)驗總結(jié)，也是下一步深入推進習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)貫徹走深走實的制度保障。

第三，《意見》明確“把學(xué)習(xí)掌握習(xí)近平法治思想作為重要必修課程”?！兑庖姟钒选傲?xí)近平法治思想”作為各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部第一個學(xué)習(xí)重點，是應(yīng)知應(yīng)會清單中最為基本的內(nèi)容。《意見》特別強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭做習(xí)近平法治思想的堅定信仰者、積極傳播者、模范實踐者”，這就要求必須堅持不懈用習(xí)近平法治思想武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作，切實做到深學(xué)之、篤信之、廣傳之、踐行之?！吧顚W(xué)之”就是要吃透習(xí)近平法治思想的基本精神，把握核心要義，明確工作要求，做到融會貫通。“篤信之”就是要不斷增進對習(xí)近平法治思想的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同，培育社會主義法治信仰，堅定走中國特色社會主義法治道路的信心?！皬V傳之”就是要帶頭宣講習(xí)近平法治思想，使其通俗化大眾化傳播，用以教育人、引導(dǎo)人?！佰`行之”就是要自覺堅持用習(xí)近平法治思想統(tǒng)領(lǐng)本地區(qū)本部門法治建設(shè)，善于運用習(xí)近平法治思想分析問題、解決問題，切實把學(xué)習(xí)成效轉(zhuǎn)化為推進全面依法治國的生動實踐。

二、注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，強調(diào)“推動領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)，帶頭尊法學(xué)法守法用法”

中國特色社會主義法治體系是習(xí)近平法治思想的一個原創(chuàng)性貢獻。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“中國特色社會主義法治體系”這一重大概念，明確要求形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

第一，把學(xué)規(guī)與學(xué)法有機結(jié)合起來?！兑庖姟纷⒅攸h內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，一體推進領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法。在文件名稱中，把“黨內(nèi)法規(guī)”與“國家法律”并列；在“學(xué)習(xí)重點”中，單列“黨內(nèi)法規(guī)”，置于“國家法律”之前。

第二，把尊規(guī)尊法放在第一位?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法”是習(xí)近平法治思想的又一個原創(chuàng)性貢獻，體現(xiàn)了我們黨對全民守法和普法規(guī)律認識的深化。習(xí)近平總書記指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部增強法治意識、提高法治素養(yǎng)，首先要解決好尊法問題。只有內(nèi)心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。②習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第121頁。”把尊法放在第一位，要求不僅對法律認知，更要認同。同時，尊法學(xué)法守法用法是一個有機整體、環(huán)環(huán)相扣。其中，“尊法”是關(guān)鍵，解決的是“信”的問題；“學(xué)法”是基礎(chǔ)，解決的是“知”的問題；“守法”“用法”是目的，解決的是“行”的問題。四者相輔相成、相得益彰，才能達到“知信行”合一，實現(xiàn)從認知到認同、從認同到行動的轉(zhuǎn)變。

第三，把尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)、尊法學(xué)法守法用法的過程變成深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義、堅決做到“兩個維護”的過程。黨的十八大以來，我們黨注重用以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)體系和以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，確立和鞏固習(xí)近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，確立和鞏固習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)地位。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法的過程，就是深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義、深入領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的過程；領(lǐng)導(dǎo)干部守規(guī)用規(guī)、守法用法，就是以實際行動堅決維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

三、明確以增強法治觀念、提升法治思維能力、遵守黨規(guī)國法為目標，強調(diào)“善于運用法治思維和法治方式謀劃和推進工作”

《意見》明確提出“以增強法治觀念、提升法治思維能力、遵守黨規(guī)國法為目標，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度”。這是多年來領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法工作的經(jīng)驗總結(jié)，是多方面的共識，為領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法設(shè)定了更加精準和科學(xué)的目標。

第一，深刻把握法治精神。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法，掌握基本的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律知識是基礎(chǔ)，但更重要的是增強法治觀念、提升法治思維能力，并最終落到遵守黨規(guī)國法上。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)規(guī)學(xué)法的時候，不僅要學(xué)習(xí)法條，而且要理解和把握法條背后蘊含的法治精神，知其然更知其所以然，從而增強依法決策、依法辦事的意識。正因如此，《意見》在每一個黨內(nèi)法規(guī)和國家法律門類中，在列舉具體的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的同時，都明確了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當學(xué)習(xí)掌握的法律原則和法治精神。例如，在強調(diào)認真學(xué)習(xí)刑法的同時，要求深刻把握罪刑法定、對任何人犯罪在適用法律上一律平等、罪責(zé)刑相適應(yīng)等刑法基本原則。在強調(diào)認真學(xué)習(xí)行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法、公務(wù)員法等的同時，要求深刻把握合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等行政法基本原則，牢固樹立職權(quán)法定、法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為等法治理念，強化依法行政意識。

第二，牢固樹立基本法治觀念。習(xí)近平總書記強調(diào)：“每個領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權(quán)壓法。”③習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第121頁。樹立憲法法律至上的觀念，就是要求堅決維護憲法權(quán)威，使之成為一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民個人的根本行為準則；就是要對憲法法律始終保持敬畏之心，始終在憲法法律范圍內(nèi)活動。樹立法律面前人人平等的觀念，就是要求任何人都不能凌駕于法律之上，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權(quán)，任何人違反憲法法律都要受到追究；就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部不論職務(wù)多高、資歷多深、貢獻多大，都嚴格按程序辦事，遵守法律沒有特權(quán)，執(zhí)行法律沒有例外。樹立權(quán)由法定、權(quán)依法使的觀念，就是要求“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，增強依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序推進國家各項工作的意識和能力，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里。

第三，著力提升法治思維能力。法治思維是黨的十八大以來習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)的思維方式之一。習(xí)近平總書記強調(diào)：“各級黨組織和黨員、干部要強化依法治國、依法執(zhí)政觀念，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力?！雹芰?xí)近平：《推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》，2020年第22期。在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記又把法治思維等7大思維作為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進黨和國家各項事業(yè)的科學(xué)思想方法。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治思維的本質(zhì)是規(guī)則思維。規(guī)則思維具有確定性、可預(yù)期和可執(zhí)行的特點，是人們對事物理性期待的體現(xiàn)。之所以強調(diào)要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，就是因為法治是一種規(guī)則，能夠以法律的權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任一致性來調(diào)整社會利益和需求的多樣性，以法律的可預(yù)期性來應(yīng)對前進道路上的不確定性。法治方式是一個與法治思維密切相關(guān)的命題，是法治思維實際作用于人的行為的外在表現(xiàn)。它要求摒棄在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不符合的辦事方式，如托關(guān)系、找門子。法治思維和法治方式是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當具備的基本思維方式。對法治思維的重視標志著我們黨對黨的執(zhí)政規(guī)律的認識、對法治的認識、對領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力建設(shè)的認識都提升到了新高度。

那么，如何提高法治思維能力？習(xí)近平總書記指出:“領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要受監(jiān)督，這既是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，也是對領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力的制度保護?！雹萘?xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第125頁。守法律、重程序，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部在作決策、辦事情時，有法律規(guī)定的，遵循法律規(guī)定；沒有法律規(guī)定的，遵循法治原則、法治精神。作出重大決策時要嚴格按照程序辦事，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明，防止“拍腦袋決策，拍胸脯擔保，拍屁股走人”的現(xiàn)象發(fā)生。牢記職權(quán)法定，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，決不能越界逾軌。近年來，各地普遍推行了政府工作部門權(quán)力清單制度，按照職權(quán)法定原則，將各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等進行清理、調(diào)整，以清單形式明確列示出來，向社會公布，目的就是要明晰權(quán)力邊界，嚴格職責(zé)權(quán)限。保護人民權(quán)益，原因就在于人民是依法治國的主體和力量源泉，依法保障人民權(quán)益是全面依法治國的根本目的。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅持以人民為中心，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到依法治國的全過程。接受監(jiān)督，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部時刻牢記有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，要把自己置于監(jiān)督之下，習(xí)慣在“探照燈”下工作。

四、圍繞“應(yīng)知應(yīng)會”對領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法工作作出制度性安排，強調(diào)“把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為依法決策、依法辦事的自覺行動”

制定領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單，應(yīng)緊扣“應(yīng)知應(yīng)會”，從實際出發(fā)，著眼提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念、法治思維，聚焦基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，立足履職需要，區(qū)分不同情形，不宜過細過繁，防止流于形式?！兑庖姟穱@“應(yīng)知應(yīng)會”，從制度上解決了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)什么、如何學(xué)、達到什么效果等基本問題。

第一，圍繞“應(yīng)知應(yīng)會”明確學(xué)習(xí)重點。據(jù)統(tǒng)計，截至2023年7月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3826部。截至2023年9月，我國現(xiàn)行有效法律298件，行政法規(guī)599件。這么多的黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)，要領(lǐng)導(dǎo)干部都學(xué)習(xí)掌握既不現(xiàn)實也沒必要。據(jù)此，《意見》從兩個角度明確了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)重點。一方面，明確了所有領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)知應(yīng)會的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律。主要有5個方面：習(xí)近平法治思想，黨章，憲法、民法典、刑法。這是所有領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的“最大公約數(shù)”和“最小口徑”。另一方面，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)工作需要，應(yīng)當學(xué)習(xí)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律。主要包括根據(jù)工作需要，學(xué)習(xí)黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)；根據(jù)工作需要，學(xué)習(xí)總體國家安全觀和國家安全法，推動高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)法律，行政法律，與履職密切相關(guān)的其他法律等。據(jù)統(tǒng)計，《意見》中直接列舉的黨內(nèi)法規(guī)有35部，國家法律有35部；概括性列舉的法律門類有14類，如建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系相關(guān)的法律、社會治理領(lǐng)域的法律等。

第二，圍繞“應(yīng)知應(yīng)會”提出工作措施?！兑庖姟芬蟾鞯貐^(qū)各部門從實際出發(fā)，區(qū)分不同層級、不同崗位，準確理解把握應(yīng)知應(yīng)會要求，抓住關(guān)鍵、突出重點，充分考慮工作需要和學(xué)習(xí)效果，合理編制應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單，進一步細化、明確領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法的內(nèi)容。特別強調(diào)中央和國家機關(guān)要帶頭制定“條條”清單，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。各地區(qū)各部門分級分類制定的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單，和《意見》一起，形成一個覆蓋完整、科學(xué)有效的清單制度體系，推動領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)學(xué)法各項要求落地落實。《意見》明確要求把領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律學(xué)習(xí)納入干部教育體系，把應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律納入各級黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，納入各級黨校（行政學(xué)院）教學(xué)內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部任職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)的必訓(xùn)課程，確保培訓(xùn)課時數(shù)量和培訓(xùn)質(zhì)量；結(jié)合工作實際，納入政府常務(wù)會議學(xué)規(guī)學(xué)法、單位領(lǐng)導(dǎo)班子會前學(xué)規(guī)學(xué)法、重大決策前學(xué)規(guī)學(xué)法等重要內(nèi)容?！兑庖姟窂娬{(diào)建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法激勵機制，落實并完善有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部年終述法制度，加強督促檢查評估，納入考核評價干部內(nèi)容，使之成為剛性約束。

第三，圍繞“應(yīng)知應(yīng)會”加強學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化。學(xué)習(xí)的目的全在于應(yīng)用，學(xué)規(guī)學(xué)法的最終目的就是用規(guī)用法。學(xué)規(guī)學(xué)法必須與實踐運用相結(jié)合，堅持以學(xué)促干、以干檢學(xué)，用依規(guī)依法決策辦事的實干實績作為衡量和檢驗學(xué)規(guī)學(xué)法成效的主要標尺。目前，黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)、政府法律顧問、公職律師、重大決策合法性審查等制度機制已普遍建立。許多中央國家機關(guān)帶頭開展法治機關(guān)建設(shè)，制定法治行業(yè)建設(shè)評價指標體系，推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，這些舉措有力推動了領(lǐng)導(dǎo)干部把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為依法決策、依法辦事的自覺行動。