□文/ 郭一美 劉宇軒 黃 燦

（1.中國政法大學光明新聞傳播學院；2.中國政法大學民商經(jīng)濟法學院 北京）

［提要］ 由于近年來中國慈善事業(yè)的跨越式成長，相應(yīng)公益基金會信息披露水平的提高以及測評指標的完善迫在眉睫。本文以中國慈善基金會信息披露評價網(wǎng)站中最富影響力的中基透明指數(shù)FTI 與美國慈善導航網(wǎng)為例進行對比研究，基于中國公益基金會規(guī)模大小、信息披露能力低等，探尋我國信息披露評價體系新的發(fā)展之路，提出以等級替代分數(shù)和占比性指標型等建議，以期減輕現(xiàn)存各類基金會因相同的評價指標導致分數(shù)差異過大、信息披露積極性不足等問題。

慈善事業(yè)作為一國社會保障的重要組成部分，不僅體現(xiàn)著對弱者的幫助與關(guān)愛，更是現(xiàn)代政府的基本社會責任所在。中國慈善在過去十年進入“跨越式”成長快車道，不僅社會捐贈總額大幅度飆升，慈善組織在數(shù)量、籌款能力、項目運作能力和社會影響力等方面都邁上嶄新的臺階。但是，慈善丑聞的不斷發(fā)生不僅影響基金會等慈善組織的健康發(fā)展，也引起政府和社會公眾對慈善機構(gòu)如何使用公眾資源的關(guān)注。完善和提高基金會信息披露的監(jiān)管機制和質(zhì)量，有利于提高信息披露的質(zhì)量，進而改善基金會的社會形象和公信力。

一、中基透明指數(shù)FTI 評價體系簡述

（一）評價體系綜述。中基透明指數(shù)FTI 是反映我國基金會自律透明、信息公開水平的一套綜合指標，主要以《中華人民共和國慈善法》和《慈善組織信息公開辦法》等有關(guān)信息公開的法律法規(guī)作為指標設(shè)計的參考依據(jù)。該套綜合指標的信息來源主要是慈善中國網(wǎng)站、基金會官網(wǎng)以及各省民政社會組織網(wǎng)。中基透明指數(shù)FTI 公開所有作為評價基金會透明度的指標和計算方法，其透明指標構(gòu)成考慮到當前基金會的發(fā)展水平，計算方法系統(tǒng)地考慮指標、權(quán)重、披露渠道、完整性四個方面。換而言之，中基透明指數(shù)FTI 是以指標分數(shù)為中心的信息評價體系，根據(jù)不同指標的得分得出基金會此年度總分，并就此進行排名。

（二）評價指標。中基透明指數(shù)FTI 指標內(nèi)容涵蓋基金會在治理、財務(wù)、項目和募捐等四個方面的信息披露情況。同時，包含兩個維度：合規(guī)性指標與倡導性指標。合規(guī)性指標是依據(jù)法律法規(guī)等規(guī)范性文件提煉出的、基金會應(yīng)當披露的信息；倡導性指標則是建議性質(zhì)的指標，也納入測評的范圍。

中基透明指數(shù)FTI 指標將基金會分為兩類進行評價，分別是有公募資格的基金會和無公募資格的基金會，二者的評價指標略有不同。公募基金會共有46 個指標（合規(guī)性指標40 個，倡導性指標6 個）；非公募基金會共有39 個指標（合規(guī)性指標33個，倡導性指標6 個）。二者相差的7 個指標均為合規(guī)性指標，由于公募基金會與非公募基金會性質(zhì)上的差別，非公募基金會沒有關(guān)于“公開募捐”的5 個指標，同時沒有“薪酬TOP5”“費用標準”兩個特別指標。總而言之，二者的指標區(qū)別幾乎僅體現(xiàn)在各自的性質(zhì)上，絕大多數(shù)指標都是共用的。

（三）評價邏輯。中基透明指數(shù)FTI 的信息評價邏輯是基于一個公式，通過計算每個指標的得分，并根據(jù)不同指標的權(quán)重來計算最終的總分。這個指數(shù)以具體的分數(shù)（數(shù)字）形式展示基金會的信息透明度水平。在計算總分時，合規(guī)性指標占據(jù)了絕大多數(shù)的權(quán)重，這意味著該指數(shù)更加關(guān)注基金會在信息披露和規(guī)范治理方面的表現(xiàn)。

與此同時，中基透明指數(shù)對于基金會的分類相對較簡單，沒有特別要求不同類型的基金會必須滿足特定的指標。這意味著不同類型的基金會在參與評價時將面臨相似的標準和要求。

這種評價邏輯的設(shè)計有其合理性和實用性。通過更加重視合規(guī)性指標，中基透明指數(shù)能夠幫助捐贈者和公眾更好地了解基金會在信息披露和治理方面的表現(xiàn)，從而提供更為準確和全面的信息供他們做出決策。此外，采用相對簡單的分類標準，可以使評估過程更加高效和便捷，減少對不同類型基金會的特別要求，使整個評價過程更具普適性。

二、慈善導航網(wǎng)評價體系簡述

（一）評價體系綜述。慈善導航網(wǎng)成立于2001年，是美國最大、使用最多的慈善評級機構(gòu)。2022年11月開始，該網(wǎng)站將“星級”和“Encompass 評級系統(tǒng)”統(tǒng)一，創(chuàng)建一個單一的評級系統(tǒng)，滿分四星。截至目前，該新系統(tǒng)根據(jù)四個標準對公共慈善機構(gòu)進行評估：影響與結(jié)果、問責與財務(wù)、文化和社區(qū)、領(lǐng)導力和適應(yīng)性。慈善導航網(wǎng)利用IRS 表格990 中的幾個字段為慈善機構(gòu)的問責制和財務(wù)信標生成分數(shù)。慈善機構(gòu)需要至少三年的數(shù)據(jù)才能獲得分數(shù)。而除了電子提交990 表納稅申報表外，非營利組織還需要提交數(shù)據(jù)以獲得“影響與結(jié)果”“文化與社區(qū)”以及“領(lǐng)導力與適應(yīng)性”信標。換而言之，該套信息評價體系的觀測來源相對多樣，基金會獲得分數(shù)的門檻也更高。

（二）評價邏輯。慈善導航網(wǎng)認為并非所有指標和信標都能平等地預測慈善機構(gòu)的成功。在評估慈善機構(gòu)的綜合評級時，每個信標對于組織總體評級的貢獻百分比是根據(jù)組織獲得的信標數(shù)量來決定的。不同組織擁有不同數(shù)量的信標，因此相同的信標在評級中所占比例也不同。

這套評價體系的底層邏輯是以等級為中心，根據(jù)信標比例為不同規(guī)模和類型的基金會進行賦分。通過考量不同規(guī)模和類型的基金會所獲得的信標比例，慈善導航網(wǎng)可以更全面地評估這些機構(gòu)的績效和透明度。慈善導航網(wǎng)在評估基金會時，不僅依托990 表進行分析，還重視其他方面的信息披露，包括基金會的財務(wù)狀況、項目執(zhí)行情況以及組織治理和透明度等。通過綜合考慮這些方面的信息，慈善導航網(wǎng)能夠更全面地評估基金會的績效和可信度。

三、評價體系對比分析

（一）信息來源。從信息來源看，慈善導航網(wǎng)依托于990 表這一規(guī)范性文件，來源更為可靠，信息更為細分，同時各非營利組織須主動提交其他三個模塊的信息用于評級；中基透明指數(shù)FTI 信息來源更為細碎，主要靠基金會中心網(wǎng)團隊收集信息，較為被動。

（二）評價邏輯。慈善導航網(wǎng)評級系統(tǒng)中的四個板塊：影響與結(jié)果、問責與財務(wù)、文化和社區(qū)、領(lǐng)導力和適應(yīng)性相當于一種分類方式，類比中基透明指數(shù)FTI 將所有指標分為合規(guī)性指標與倡導性指標兩種。與中基透明指數(shù)FTI 的區(qū)別在于慈善導航網(wǎng)的評價邏輯完全不同。前者以分數(shù)為呈現(xiàn)方式，用權(quán)重處理各個指標；后者以等級為呈現(xiàn)方式，用比例處理各個指標，不是所有的基金會得分的“分母”都相同。例如，如果一個組織沒有向慈善導航網(wǎng)提供“領(lǐng)導力與適應(yīng)性”數(shù)據(jù)，它不會失去任何星點，因為這個模塊不會算到評級的“分母”中去。如此一來便解決了許多基金會因低分而主動信息披露積極性不高的問題。在統(tǒng)一系統(tǒng)下，不僅便于捐助者尋找信息，也可以給予基金會一種“同級壓力”，與此同時，評級系統(tǒng)允許非營利組織在財務(wù)之外更全面地了解其組織。新的系統(tǒng)完全用星級代替分數(shù)，沒有排名，因為慈善導航認為分數(shù)有時候會有偏差，排名可能會誤導捐助者，所以凡是達到某一階層的都只用星級代替。（圖1）

圖1 獲得四個信標與三個信標時權(quán)重變化對比圖

（三）數(shù)據(jù)聯(lián)通與網(wǎng)站定位

1、數(shù)據(jù)聯(lián)通。中基透明指數(shù)FTI 主要與慈善中國網(wǎng)站、基金會官網(wǎng)以及各省民政社會組織網(wǎng)互通，但未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，關(guān)于基金會的信息零碎地分散在各個網(wǎng)站，而且各個網(wǎng)站之間無一鍵式跳轉(zhuǎn)鏈接，這導致無論是基金會中心網(wǎng)還是普通第三方在完整獲取基金會各類信息上都困難重重，信息收集的成本頗高。美國慈善基金會則不然，美國法律規(guī)定，基金會必須提供三年內(nèi)財務(wù)情況的報表給任何提出相關(guān)要求的人。而慈善導航網(wǎng)站將基金會的各類信息分類整理，每個指標的得分詳情都可直觀查詢，且用鏈接與IRS（美國國稅局官網(wǎng)）和990 表格聯(lián)通，形成便于查詢的數(shù)據(jù)庫。

2、網(wǎng)站定位。建立基金會信息評價體系的根本目的是以強制性的信息披露要求倒逼基金會提升自身的透明度和治理水平。這一體系的推行旨在確保公眾對于基金會的運作和使用善款的過程有更加全面和準確的了解。通過透明度和治理水平的提升，基金會能夠更好地履行其社會責任，建立起公眾對其信任的基礎(chǔ)。

中基透明指數(shù)FTI 作為民間自發(fā)推動行業(yè)自律的載體，通過介紹自身歷史、評分指標、基金會評分等基礎(chǔ)信息，為公眾提供了一定程度上的了解。然而，這些信息并未有更多的延展，無法滿足公眾對于基金會全方位了解的需求。

與此不同的是，慈善導航網(wǎng)致力于從“幫助人們尋找值得信賴的基金會”出發(fā)，為公眾提供基金會全方位的信息。它不僅提供基金會的基本信息，還提供更加詳細和全面的信息，如基金會的項目、使用善款的情況、運營機制等。通過這些信息，公眾可以更好地了解基金會的運作方式和所承擔的社會責任，從而更有信心地選擇捐助的對象。慈善導航網(wǎng)在某種意義上具有引導善款走向的功能，促進了善款善物的充分涌流。

四、我國公益基金會信息披露現(xiàn)狀及創(chuàng)新發(fā)展策略

（一）基金會信息披露現(xiàn)狀。截至2020年12月31日，全國共有基金會8，220 家，其中2，561 家基金會納入FTI2022 觀測范圍，占全國基金會數(shù)量的31%，公募基金會平均62.07 分，非公募基金會平均58.18 分，F(xiàn)TI2022 平均59.07 分。從基金會中心網(wǎng)提供的年度報告得出，我國整體慈善基金會信息披露水平較低，一味地增加指標的數(shù)量并不能實際有效地提高各基金會披露信息的主動性。不斷增多高要求但無差別的指標可能會讓“透明水平中游的基金會”分數(shù)“越來越難看”，打擊它們主動披露信息的積極性。近幾年，中基透明指數(shù)FTI 在5.0 版本上對個別指標進行修改，評價體系未有變化。而評價指標的修改解決的是整體信息評價衡量的全面性問題，在信息評價的系統(tǒng)性上仍有較大不足。

（二）創(chuàng)新發(fā)展策略

1、構(gòu)建新的信息披露評價體系。在評價體系的橫向建構(gòu)上，中基透明指數(shù)FTI 不能因為大部分基金會未做到而舍棄對倡導性指標的增加，停止提升對基金會信息披露考察的全面性。但新的評價邏輯、重構(gòu)新的評價體系才是更為根本的解決方法。對此，可以根據(jù)基金會的捐贈收入和資產(chǎn)規(guī)模等因素，將基金會分為小微、中型和大型基金會等層級。不同規(guī)模的基金會可以執(zhí)行不同的信息披露要求，這樣可以在一定程度上減輕小型基金會信息披露的成本和壓力。通過這樣的分類管理，我們可以根據(jù)基金會的實際情況，制定更加合理和可行的信息披露要求，使各個規(guī)模的基金會都能夠盡力履行信息披露的責任。

同時，重構(gòu)評價體系也是必要的。我們需要重新思考評價邏輯，確保評價指標能夠真正反映基金會的透明度和公信力。這可能包括對基金會財務(wù)狀況、項目執(zhí)行情況、治理結(jié)構(gòu)等方面進行更加細致的考察和評價。只有通過全面而深入的評價，才能準確地評估基金會的透明度和公信力，進而推動整個慈善行業(yè)的發(fā)展和進步。

2、改變基金會透明度呈現(xiàn)方式。采用等級替代分數(shù)和占比性指標型的信息披露評價體系可以在更大程度上減少不同規(guī)模和類型基金會因相同評價指標而導致分數(shù)差異較大的情況。

這種評價體系的靈活性和公平性更高，通過使用等級替代分數(shù)的方式，評價體系可以更加細致地刻畫基金會的信息披露水平。不同程度的信息披露可以被劃分為不同的等級，以反映基金會的透明度和披露的詳盡程度。這樣一來，即使在某個指標上得分較低，但如果基金會在其他指標上表現(xiàn)良好，仍然能夠獲得相應(yīng)的高等級評價。這種評價方式不僅使評價結(jié)果更加全面客觀，也能夠更準確地反映基金會的信息披露水平。

占比性指標型的評價體系也能夠在一定程度上增加透明水平中游基金會的信息披露主動性。傳統(tǒng)的評價體系往往只關(guān)注分數(shù)的高低，導致那些透明水平中游的基金會因低分而喪失了主動披露信息的積極性。而占比性指標型的評價體系可以通過設(shè)定信息披露占總評價分數(shù)的一定比例，鼓勵基金會在信息披露方面進行更加主動和全面的努力。信息披露體系在縱深層面上得到延伸，趨于系統(tǒng)化，而非機械地將本身有差異的各基金會放在同一高度上爭頂。

3、加強數(shù)據(jù)聯(lián)通。作為信息評價體系，中基透明指數(shù)FTI應(yīng)當加強與其他慈善平臺的數(shù)據(jù)聯(lián)通，形成一個完整的信息查詢和呈現(xiàn)體系。不僅僅是單獨的工具查詢，中基透明指數(shù)FTI通過對各類數(shù)據(jù)進行處理，并以清晰明朗的形式向公眾展示。這樣，普通社會公眾就能夠方便地查詢公益主體、公益項目等關(guān)鍵信息，實現(xiàn)對慈善行為的實時監(jiān)督。