□文/ 馬浩翔 孟 梅

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

［提要］ 政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)風(fēng)險預(yù)防工具，在保障我國“糧食安全”、促進(jìn)農(nóng)戶增收以及共同富裕目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)等方面具有積極作用。奇臺縣是新疆重要的產(chǎn)糧大縣，小麥、玉米是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。通過實地調(diào)研，明晰糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險在奇臺縣落地實施情況以及所存在的問題，并提出對策建議。

我國一直以來都非常重視“三農(nóng)”問題，為了分散農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險和保障農(nóng)戶收入的持續(xù)增長，國家相繼出臺許多保障措施，農(nóng)業(yè)保險就是其中之一。奇臺縣作為新疆重要的產(chǎn)糧大縣，其糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險的開展過程中仍然存在糧農(nóng)對政策性農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足、保險專業(yè)人才缺失、保險公司服務(wù)人員服務(wù)水平較低、政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳方式單一等問題。因此，對奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險的開展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出存在的問題，對進(jìn)一步促進(jìn)奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展顯得尤為重要。

一、研究區(qū)概況

奇臺縣位于新疆東北部，總面積1.93 萬km2，屬中溫帶大陸性干旱半干旱氣候，是新疆重要的產(chǎn)糧大縣，先后被確定為全國優(yōu)質(zhì)大麥、小麥之鄉(xiāng)，是國家級商品糧基地縣和全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣標(biāo)兵，自治區(qū)認(rèn)證的綠色無公害農(nóng)產(chǎn)品基地縣，年均糧食產(chǎn)量達(dá)7.8 億公斤，占昌吉回族自治州的1/2，占新疆的1/8。近年來，奇臺縣農(nóng)作物總播面積均在126 千公頃左右，其中糧食作物100 千公頃左右，約占總播種面積的80%，小麥約60 千公頃左右，占糧食作物播種面積的2/3，占總播種面積的53%左右。2017～2023年春小麥年均產(chǎn)量為169，623 噸，冬小麥年均產(chǎn)量為256，401 噸，玉米年均產(chǎn)量為281，350 噸。2017～2022年小麥年均產(chǎn)值為109，753.67 萬元，小麥產(chǎn)值基本穩(wěn)定，2017～2022年玉米年均產(chǎn)值為57，134.37 萬元。

糧食作物種植生長過程中面臨多種自然災(zāi)害及病蟲災(zāi)害的威脅，例如冬小麥越冬返青期間遇上凍害、雪腐病、雪霉病等情況，春小麥和玉米遇上倒春寒、大雨大風(fēng)導(dǎo)致倒伏等情況，政策性農(nóng)業(yè)保險可以一定程度上彌補(bǔ)農(nóng)戶受災(zāi)時造成的損失。因此，對奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和反思，探索糧食作物政策性保險開展過程中存在的問題，研究糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險的未來發(fā)展方向，針對性地提出科學(xué)有效的改進(jìn)措施，對推動糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險的高質(zhì)量發(fā)展以及提高糧農(nóng)的抗風(fēng)險能力具有非常重要的意義。

二、奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

（一）糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼概況。奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)結(jié)構(gòu)由四個部分構(gòu)成，其中中央財政補(bǔ)貼保費(fèi)45%，自治區(qū)財政補(bǔ)貼25%，縣財政補(bǔ)貼10%，投保人自繳保費(fèi)20%。保額按保險標(biāo)的生長期內(nèi)所發(fā)生的基本直接物化成本（區(qū)、州公開數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)）確定。其中，制種玉米800 元/畝；小麥制種、玉米700 元/畝；小麥保額600 元/畝。保險費(fèi)率依據(jù)作物不同差別確定，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可根據(jù)實際情況制定不同費(fèi)率，但費(fèi)率應(yīng)在以下標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)：棉花、玉米（含制種玉米）、水稻、馬鈴薯費(fèi)率不超過7%；小麥（含制種小麥）費(fèi)率不超過5%。

（二）保險機(jī)構(gòu)不斷健全，服務(wù)能力有所提升。奇臺縣實施保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，經(jīng)廣泛征求意見，結(jié)合農(nóng)業(yè)保險公司業(yè)務(wù)開展和綜合考評情況，確定太平洋保險奇臺縣支公司、中國人保財險奇臺縣支公司、中華聯(lián)合保險奇臺縣支公司（2021～2023年）在奇臺縣域內(nèi)劃分區(qū)域開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。太平洋財險奇臺縣支公司負(fù)責(zé)西地鎮(zhèn)、西北灣鎮(zhèn)、碧流河鎮(zhèn)、七戶鄉(xiāng)、五馬場鄉(xiāng)等區(qū)域；中國人保財險奇臺縣支公司負(fù)責(zé)吉布庫鎮(zhèn)、半截溝鎮(zhèn)、喬仁鄉(xiāng)、大泉塔塔爾鄉(xiāng)族鄉(xiāng)等區(qū)域；中華聯(lián)合財險奇臺縣支公司負(fù)責(zé)老奇臺鎮(zhèn)、東灣鎮(zhèn)、三個莊子鎮(zhèn)、古城鄉(xiāng)、坎爾孜鄉(xiāng)等區(qū)域。只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中沒有設(shè)置承保保險公司網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)戶與保險公司溝通存在一定難度。自2020年12月1日起，各保險機(jī)構(gòu)在劃定區(qū)域內(nèi)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)工作，保持保險機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶的投保承保關(guān)系相對穩(wěn)定，保持政策性農(nóng)業(yè)保險區(qū)域穩(wěn)定性和工作持續(xù)性。

（三）投保面積呈增長趨勢。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，小麥投保率相對較高原因有：第一，奇臺縣山旱地絕大多數(shù)用來種植小麥，受自然條件限制，山旱地沒有水源保障，一旦發(fā)生旱情農(nóng)戶無法挽救。第二，冬小麥越冬返青期間，容易發(fā)生凍害、倒春寒、雪腐病、雪霉病等病害，給農(nóng)戶較大的損失。玉米投保率相對較低則是因為，奇臺縣玉米一般種植在有水源保障的地區(qū)，發(fā)生災(zāi)害的概率相對低，農(nóng)戶認(rèn)為風(fēng)險較低。從投保的情況來看，農(nóng)業(yè)風(fēng)險越高的地方投保率越高，農(nóng)業(yè)保險有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響力度在風(fēng)險更大的區(qū)域更強(qiáng)。

2020年小麥種植面積104.55 萬畝，小麥投保面積79.23萬畝，投保率為75.8%，未投保小麥面積為25.33 萬畝；玉米種植面積為23.54 萬畝，玉米投保面積18.08 萬畝，投保率為76.8%，未投保的玉米面積為5.47 萬畝。2021年小麥種植面積109.13 萬畝，投保小麥面積87.33 萬畝，投保率為80%，未投保小麥面積為21.8 萬畝；玉米種植面積為36.65 萬畝，玉米投保面積24 萬畝，投保率為65.5%，未投保的玉米面積為12.65 萬畝。2022年小麥種植面積84.21 萬畝，投保小麥面積74.48 萬畝，投保率為88%，未投保小麥面積為9.73 萬畝；玉米種植面積為44.5 萬畝，玉米投保面積31.2 萬畝，投保率為70%，未投保的玉米面積為13.33 萬畝，如圖1 所示。（圖1，數(shù)據(jù)來源于奇臺縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，下同）

圖1 2020～2022年奇臺縣小麥、玉米種植與投保面積統(tǒng)計圖

（四）政策性農(nóng)業(yè)保險賠付現(xiàn)狀。2020～2022年奇臺縣小麥累計投保政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)總額為7，139.33 萬元，共兌付理賠資金7，360.99 萬元。2020～2022年奇臺縣玉米累計投保政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)總額為3，485.12 萬元，累計賠付總額為1，712.02 萬元。2020年奇臺縣發(fā)生重大旱情，糧食作物損失嚴(yán)重，賠付率較高，2020年小麥賠付率高達(dá)163.58%，玉米賠付率達(dá)到64%，政策性農(nóng)業(yè)保險一定程度上減輕了災(zāi)害給參保農(nóng)戶造成的損失，體現(xiàn)了政策性農(nóng)業(yè)保險在大災(zāi)中的保障作用。（圖2、圖3）

圖2 2020～2022年奇臺縣小麥賠付情況統(tǒng)計圖

圖3 2020～2022年奇臺縣玉米賠付情況統(tǒng)計圖

三、奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險實踐中的問題

（一）糧農(nóng)對政策性農(nóng)業(yè)保險認(rèn)知不足，購買意愿有待提高。奇臺縣糧食作物分布在井灌區(qū)、河灌區(qū)、井河混灌區(qū)、山旱地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響較大，其分布在山旱地的糧食作物長期存在“靠天吃飯”的情況，一旦受災(zāi)，則會出現(xiàn)顆粒無收的情況。較多糧農(nóng)文化程度相對較低，缺乏風(fēng)險防范意識，對政策性農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足。在農(nóng)戶看來，政策性農(nóng)業(yè)保險設(shè)置保費(fèi)補(bǔ)貼品種、保險責(zé)任范圍基本能夠滿足其需求，但是并不能完全規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險。一些農(nóng)戶甚至錯誤地認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險是變相地向農(nóng)民收費(fèi)，投保農(nóng)業(yè)保險不僅會加重生活負(fù)擔(dān)，而且購買保險手續(xù)繁雜，索賠程序多。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民存在一種僥幸心理，就是遇到天災(zāi)的時候就慶幸為自己的糧食作物投保了政策性農(nóng)業(yè)保險，認(rèn)為遇到自然災(zāi)害是偶然性事故，投保政策性農(nóng)業(yè)保險是沒必要的。但是，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后又希望自己得到補(bǔ)償，由于缺乏農(nóng)業(yè)保險的意識，農(nóng)民主動投保積極性不高，當(dāng)出現(xiàn)重大農(nóng)業(yè)風(fēng)險時，農(nóng)戶只能自己承擔(dān)損失，給農(nóng)戶的生產(chǎn)生活造成重大的損失。

（二）基層農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才缺失。目前，縣農(nóng)業(yè)、財政主管部門普遍缺乏相應(yīng)人才，奇臺縣相關(guān)農(nóng)業(yè)保險從業(yè)者并沒有豐富的農(nóng)業(yè)知識儲備，甚至沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)。當(dāng)糧食作物受災(zāi)之后，勘測定損環(huán)節(jié)農(nóng)戶與保險公司服務(wù)人員普遍存在沖突，認(rèn)為查勘定損人員不夠?qū)I(yè)，而查勘定損人員認(rèn)為農(nóng)戶不能遵守保險合同進(jìn)行理賠，矛盾凸顯。政策性農(nóng)險的理賠流程復(fù)雜，而且涉及很多部門，又是服務(wù)于文化程度相對較低的農(nóng)戶，很多專業(yè)的知識需要保險公司服務(wù)人員用最通俗易懂的話向農(nóng)戶解釋，所以需要的是專業(yè)性的綜合型人才。人才缺失的主要原因是政策性農(nóng)業(yè)保險人才工資待遇不高，在下鄉(xiāng)給農(nóng)戶講解政策性農(nóng)業(yè)保險政策、開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)時會經(jīng)常留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這對于剛畢業(yè)的大學(xué)生或者研究生沒有吸引力，導(dǎo)致基層農(nóng)業(yè)保險行業(yè)短缺人才，為農(nóng)戶投保、理賠等工作造成不便。

（三）保險公司服務(wù)人員服務(wù)水平有待提高。保險公司服務(wù)水平的高低主要從三個方面進(jìn)行評價，分別是服務(wù)態(tài)度、保險理賠效果、購買保險的便利性。服務(wù)態(tài)度方面，保險機(jī)構(gòu)工作人員在面對距離縣城相對較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時有畏難情緒，部分農(nóng)戶反映工作人員服務(wù)態(tài)度較差，對于政策性農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)條款講解不到位，一些農(nóng)戶甚至沒有收到保險憑證，各承保機(jī)構(gòu)在落實監(jiān)管的“五公開、三到戶”要求時，對主要涉及的保險政策、承保、理賠、服務(wù)規(guī)則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管政策和實踐要求等及時公開聲明的實施不足，各承保機(jī)構(gòu)都出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中理賠公示過于簡單化。保險理賠效果方面，因農(nóng)戶在購買政策性農(nóng)業(yè)保險時，工作人員對于理賠期限、理賠標(biāo)準(zhǔn)講解不到位，導(dǎo)致受災(zāi)之后糧農(nóng)與保險公司查勘定損人員普遍存在沖突，嚴(yán)重影響理賠效率，損害糧農(nóng)利益。在購買政策性農(nóng)業(yè)保險的便利性方面，各承保機(jī)構(gòu)在保單設(shè)計上沒有做到通俗易懂，投保的相關(guān)程序也相對麻煩。

（四）政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳方式單一。農(nóng)業(yè)保險宣傳形式不夠多樣，對農(nóng)戶的引導(dǎo)講解有限，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍依靠保險公司進(jìn)行宣傳。而保險公司宣傳方式單一，大部分采取發(fā)放宣傳手冊，少部分依靠微信、QQ 等方式發(fā)送農(nóng)業(yè)保險信息進(jìn)行宣傳，農(nóng)戶依靠宣傳資料自行理解政策，導(dǎo)致農(nóng)戶理解不到位、有偏差，沒有進(jìn)行講解和案例分析對比，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險作用發(fā)揮不夠。在一些少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展政策性農(nóng)業(yè)保險時，保險公司人員面對的農(nóng)戶多數(shù)是少數(shù)民族，但不能完全配備少數(shù)民族服務(wù)人員，給少數(shù)民族農(nóng)戶講解保險條款、保險對象、保險標(biāo)的、單位保額、保險責(zé)任、保費(fèi)分?jǐn)偟葘I(yè)、深奧的名稱，宣傳效果就不甚理想。有的宣傳形式、宣傳角度不夠簡單明了到能讓農(nóng)戶聽得懂、會操作，使得農(nóng)戶對參與的政策性農(nóng)業(yè)保險還處在懵懵懂懂的狀態(tài)。

四、奇臺縣糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展建議

（一）提高糧農(nóng)對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識，增強(qiáng)風(fēng)險意識。在發(fā)生災(zāi)害后，農(nóng)戶需要轉(zhuǎn)變消極應(yīng)對的思維習(xí)慣，主動采取積極的農(nóng)險干預(yù)措施，主動進(jìn)行風(fēng)險的管理。一方面農(nóng)戶應(yīng)積極培養(yǎng)風(fēng)險意識，轉(zhuǎn)變觀念上的“無風(fēng)險意識”和“無保險意識”觀念，注重風(fēng)險經(jīng)營；另一方面農(nóng)戶也要主動地學(xué)習(xí)、認(rèn)識糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險，深入了解政策性農(nóng)業(yè)保險承保、理賠的相關(guān)知識。同時，政府要開辦專門針對糧食作物政策性保險條例的知識培訓(xùn)，給予糧農(nóng)多交流、多學(xué)習(xí)的機(jī)會。此外，建議農(nóng)戶加強(qiáng)與政府等相關(guān)部門和保險公司的溝通，主動溝通自身的保險需求，主動且及時地調(diào)整自己內(nèi)心對農(nóng)業(yè)保險的賠付預(yù)期，積極建立與各農(nóng)業(yè)保險公司的利益共同體意識，從而形成良性的合作伙伴關(guān)系?；鶎哟褰M織也應(yīng)積極與奇臺縣各農(nóng)業(yè)保險公司進(jìn)行合作和溝通，廣開言路，積極參與農(nóng)業(yè)保險公司宣傳工作，表達(dá)自己所在村組的保險需求，并配合農(nóng)業(yè)保險公司進(jìn)行生產(chǎn)資料的損失調(diào)查和確定工作，切實做好保險保障工作，積極配合農(nóng)業(yè)保險公司做好必要的防災(zāi)減災(zāi)工作，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的災(zāi)害損失。

（二）培育綜合性人才，助力基層農(nóng)保團(tuán)隊。在選人用人時，奇臺縣政府和當(dāng)?shù)馗鞅ｋU支公司要盡可能地選擇參加過相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)村居民或者有農(nóng)村生活經(jīng)驗的高學(xué)歷人才，這不僅要求保險從業(yè)人員對與之相關(guān)的保險條款有深刻的理解，具備熟練處理保險事故的能力，還要求保險從業(yè)人員具備一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各方面的知識。根據(jù)農(nóng)保案例的實際情況靈活處理，將政策的靈活性與原則性有機(jī)地結(jié)合起來，使政策性農(nóng)業(yè)保險在基層得到及時、有效的開展。同時，保險公司需要建立完善的崗前培訓(xùn)機(jī)制，保證農(nóng)業(yè)保險工作人員的業(yè)務(wù)水平，要按照市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的要求配強(qiáng)基層農(nóng)保隊伍，解決有人辦事、能辦成事的問題，不斷提高服務(wù)意識和效率，贏得廣大參保農(nóng)戶的認(rèn)可、支持，以此促進(jìn)農(nóng)保事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要改善基層政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)人員的工作待遇和獎勵，給予相應(yīng)人力和財力保障，暢通相應(yīng)服務(wù)人員的晉升渠道，吸引保險專業(yè)的大學(xué)生服務(wù)于基層農(nóng)業(yè)保險，切實加強(qiáng)基層農(nóng)保隊伍建設(shè)，充實年輕力量，補(bǔ)充新鮮血液，培養(yǎng)農(nóng)保人才，不斷提高服務(wù)意識和效率。

（三）提高保險公司服務(wù)水平。提升保險公司的服務(wù)水平主要涉及以下方面：服務(wù)態(tài)度、保險理賠效果、購買保險的便利性。服務(wù)態(tài)度方面，保險公司在農(nóng)戶購買政策性農(nóng)業(yè)保險之前需要認(rèn)真講解保險相關(guān)條款、理賠額度、查勘定損認(rèn)定方式等。在面對少數(shù)民族農(nóng)戶且對方普通話不流暢的情況下，盡量派公司內(nèi)懂少數(shù)民族語言的業(yè)務(wù)員去開展業(yè)務(wù)。保險理賠效果方面，在遇災(zāi)后保險公司也應(yīng)該進(jìn)一步提高索賠工作效率，對自然災(zāi)害現(xiàn)場情況進(jìn)行科學(xué)查勘，并認(rèn)真記錄。農(nóng)戶需要索賠時，要明確索賠程序、公布賠償標(biāo)準(zhǔn)、提高索賠效果、縮短索賠期限、公布索賠結(jié)論，不斷做細(xì)做優(yōu)理賠服務(wù)。購買保險的便利性方面，在保單設(shè)計上必須做到通俗易懂，同時投保的有關(guān)程序也必須確保簡單方便，或使用惠農(nóng)App 讓農(nóng)戶足不出戶可以購買政策性農(nóng)業(yè)保險。

（四）加大政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳力度。宣傳方式上多措并舉，可以利用報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)的媒體，也可以利用微信公眾號、抖音、快手、惠農(nóng)App 等新媒體媒介。在宣傳內(nèi)容上，要重點(diǎn)宣傳農(nóng)業(yè)保險相關(guān)理論知識，將糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險的意義、主要險種、保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼比例、保險金額和保險責(zé)任等宣傳到千家萬戶，并加強(qiáng)身邊人、身邊事的典型農(nóng)險案例宣傳，消除農(nóng)戶參保的疑慮，克服僥幸心理，提高農(nóng)民主動參與保險的意識。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參保，幫助農(nóng)民認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險是轉(zhuǎn)移分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險的重要途徑，引導(dǎo)其了解投保、理賠、防災(zāi)減災(zāi)等知識，逐步將被動投保轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⒈！?/p>