■ 劉姣曼 LIU Jiaoman 顧 全 GU Quan

1 研究背景

2007 年，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治改造的指導(dǎo)意見》（建住房〔2007〕109 號），第一次對以棚戶區(qū)和危舊房為主的舊住宅區(qū)的改造標(biāo)準(zhǔn)、改造內(nèi)容、工作機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范，正式啟動老舊小區(qū)改造工作。2019 年4 月,發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳 財政部辦公廳關(guān)于做好2019 年老舊小區(qū)改造工作的通知》（建辦城函〔2019〕243 號）[1]，老舊小區(qū)改造工作全面鋪開。2020 年7 月，發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔 2020〕23 號），明確老舊小區(qū)改造的重要性，將其視為重大民生工程與發(fā)展工程，標(biāo)志著老舊小區(qū)改造邁入全面推進(jìn)的階段。

縱觀老舊小區(qū)改造政策設(shè)計和實踐探索（表1），從最初的概念界定，到2 輪試點(diǎn)城市工作的開展，再到“有機(jī)更新”和“微更新”概念的提出，老舊小區(qū)治理的改造內(nèi)容（清單）、改造標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制方法和技術(shù)路線逐步完善和規(guī)范化。在具體改造實踐中，規(guī)劃編制、方案設(shè)計和工程施工等有專業(yè)人員參與的階段易于協(xié)調(diào)和操作；而意見征詢、方案協(xié)商等需要居民參與的實施階段能否順利開展，成為老舊小區(qū)改造順利推進(jìn)的關(guān)鍵。近年，相關(guān)政策文件多次強(qiáng)調(diào)多元主體參與和共建共治共享理念，提出推動構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系[2]。多元參與是構(gòu)建共建共治共享的基礎(chǔ)，其中居民參與是不可忽視的重要組成部分。

表1 老舊小區(qū)更新改造相關(guān)政策和發(fā)展階段

我國學(xué)者對參與主體的研究主要從政府、市場、社會三元劃分的視角，探索不同類型主體在老舊小區(qū)更新改造中的角色和作用；對社會主體的研究主要聚焦第三方組織、社區(qū)規(guī)劃師參與的改造模式[3]，缺乏對居民參與（尤其是居民自主參與）的改造更新機(jī)制的探討。當(dāng)前多數(shù)老舊小區(qū)改造的規(guī)劃與設(shè)計中，決策機(jī)制仍以政府或設(shè)計單位為主導(dǎo)，更新方案更側(cè)重物質(zhì)更新，尚未重視地方文脈和居民組織，因居民參與不足而造成的矛盾與問題頻繁產(chǎn)生。相反，利用良好的“居民參與”充當(dāng)強(qiáng)有力的粘合劑，協(xié)助街道、居委會組建社區(qū)組織，與設(shè)計施工方協(xié)作，可為老舊小區(qū)改造實施帶來強(qiáng)大的助力，更好地延續(xù)老舊小區(qū)的歷史文脈、空間網(wǎng)絡(luò)和地方特色，也利于后續(xù)的維護(hù)和管理。

2 居民參與的理論基礎(chǔ)

老舊小區(qū)改造中的居民參與研究是在明確小區(qū)居民為參與主體的前提下，討論居民在小區(qū)環(huán)境和住房改造過程中的參與行為和參與程度。相比于公民參與或者市民參與，居民參與的涉及的問題更加具體，在我國關(guān)于居民參與的研究普遍借鑒公民參與理論作為理論基礎(chǔ)。

公民參與（citizen participation）一詞首先出現(xiàn)在政治話語和相關(guān)學(xué)術(shù)研究中，用于強(qiáng)調(diào)全體公民在參與國家事務(wù)時擁有投票權(quán)，后逐步成為國家進(jìn)行公共事務(wù)決策的一個重要方式。1969 年，阿恩斯坦（Arnstein）[4]在《市民參與的階梯》一文中提出公民參與階梯理論，認(rèn)為公民參與的發(fā)展類似階梯，是漸進(jìn)式的，進(jìn)而將公民參與的形式按照參與程度由低級向高級劃分為3 個階段，即無公眾參與、象征性參與（表面參與）、實質(zhì)性參與（完全參與），并細(xì)分為8 個梯級,分別是操縱、治療（引導(dǎo)/教育）、告知、咨詢、展示（安撫/限制）、合作、授權(quán)、公眾控制（圖1）。

圖1 公民參與類型與程度階梯圖[4]

公民參與階梯理論是基于政治語境對公民權(quán)利的分析，是市民政治權(quán)利的爭奪。隨著社會的發(fā)展，公民參與的范圍拓展到經(jīng)濟(jì)、文化、社會各個方面。當(dāng)以權(quán)力為內(nèi)核的公民參與階梯理論引入中國時，不僅涉及集體觀念的沖突，涉及黨的重要作用無法體現(xiàn)，還涉及有序和無序的探討[5]。此外，參與階梯理論中并沒有暗含對參與程度的評價，在實踐中采用何種參與類型需要綜合當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、社會狀況以及居民素質(zhì)、具體公共事務(wù)等多種因素進(jìn)行判斷。需要明確的是，理論的引介應(yīng)經(jīng)過本土化的過程才能適用，由于黨建引領(lǐng)貫穿老舊小區(qū)改造的全過程，因此我國居民參與不會達(dá)到“公眾控制”的最終階段。我國參與階梯應(yīng)在不同環(huán)境中建立適度的參與深度和廣度，達(dá)到多元主體參與的責(zé)任激發(fā)與利益平衡。

3 居民參與的類型研究

居民參與在社會治理和城市管理等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，對居民參與的類型界定，眾多學(xué)者從多元角度進(jìn)行全面探討。阿恩斯坦[4]的公民參與階梯理論按照參與程度，將公民參與分為3 個階段和8 個梯級；Kotus等[6]基于公民參與階梯的3 個參與階段，加入5 種類型形成新的階梯；托馬斯[7]以目標(biāo)為導(dǎo)向，將公眾參與分為獲取信息、強(qiáng)化公眾對決策理解以及建立政府與公眾強(qiáng)有力合作關(guān)系3類；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織[8]以互動關(guān)系視角將公眾參與分為告知、咨詢與積極參與3 類；佩特曼[9]以參與決策為視角，將公眾參與分為“真參與”和“假參與”，“真參與”包括部分參與和充分參與，“假參與”包括表演性參與[10]和儀式性（形式化）參與；國際公眾參與協(xié)會在2014 年將公眾參與劃分為告知、咨詢、參與、合作和授權(quán)5 個類型。

我國的居民參與發(fā)展經(jīng)歷了“政治化參與—義務(wù)性參與—當(dāng)代推廣”3個階段，對居民參與類型的研究多采用二分法。例如：周婕等[11]提出“涉及到公共利益時的被動參與”與“涉及到個人利益時的激烈參與”；邱夢華[12]以居民參與途徑分出“個體化參與”與“組織化參與”；朱建剛[13]依據(jù)社區(qū)內(nèi)部是否有參與的源動力區(qū)分出“內(nèi)生型參與”與“外入型參與”；朱淋[14]根據(jù)社區(qū)參與形式分為“非制度性參與”與“制度性參與”等。二分法對居民參與行為從參與深度、層次和方向上做出有效的縱向區(qū)分，卻沒有對居民參與行為進(jìn)行橫向區(qū)分，忽視了居民參與過程的動態(tài)發(fā)展和復(fù)雜需求。

隨著理論研究的發(fā)展，對居民參與類型的探討延展出更多的維度。楊敏[15]設(shè)定參與者“是否參與公共議題”和“是否參與決策過程”2 個變量，按照參與自主性由低到高劃分為強(qiáng)制性參與、引導(dǎo)性參與、自發(fā)性參與和計劃性參與4 種類型；汪錦軍[16]將居民參與劃分為提供和決策2 個階段，提供階段有校正型、改善型和合作型參與3 種方式，決策階段有決策型、有限吸納型和告知型參與3 種方式；楊濤[17]將社區(qū)參與歸納為事務(wù)性參與、維權(quán)性參與、公益性參與和娛樂性參與4 種類型；徐林等[18]根據(jù)居民的參與意愿和參與能力，將居民參與劃分為積極主導(dǎo)型、消極應(yīng)對型、自我發(fā)展型和權(quán)益訴求型4 種類型；顏玉凡等[19]基于居民“是否需要他人動員”和“是否與基層政府聯(lián)系緊密”，將居民參與劃分為依附型、即興型、自娛自樂型和發(fā)揮余熱型4 種類型；何雪松[5]借鑒公民參與階梯理論，提出適合中國國情的城市社區(qū)居民參與階梯，按照參與主動性劃分為被動式參與、配合式參與和主動式參與3 個層次，構(gòu)建8 個梯級的本土居民參與階梯。

綜上所述，國外居民參與研究主要適用于社會治理和城市管理，提供了參與階梯理論、公民參與理論、計劃行為理論等理論基礎(chǔ)，但并未提出適用于社區(qū)層面的居民參與路徑。相比之下，我國引入居民參與理論較晚，相關(guān)研究基于中國本土國情調(diào)整了研究重心，對居民參與的類型研究多圍繞社區(qū)治理、街道管理、公共服務(wù)等方面展開。

4 杭州市老舊小區(qū)更新改造中居民參與類型

自2019 年起，杭州市作為第二輪老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市，積極響應(yīng)并落實國家對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的決策部署，迅速做出新一輪城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造提升的行動。通過引領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)、先出樣板、領(lǐng)跑改革，杭州市在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作中取得一定的成績，為全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作做出“杭州經(jīng)驗”和“全國樣板”。堅持居民主體是杭州老舊小區(qū)更新改造的重要特點(diǎn)，通過構(gòu)建“居民主體、政府引導(dǎo)、社會參與”的改造模式，實行兩個“雙三分之二”條件，確保居民參與權(quán)，以居民意愿量身定制改造內(nèi)容，搭建合議平臺，并將改造完成后的居民滿意度作為績效評價的重要內(nèi)容，多項舉措為落實居民參與打下了堅實的基礎(chǔ)。因此，本文選取18 個杭州市老舊小區(qū)更新改造案例，運(yùn)用實地調(diào)研、文本分析等研究方法，分析居民主體的參與類型及其協(xié)作機(jī)制的建立過程、成效及優(yōu)缺點(diǎn)。

本文以公民參與階梯理論為依據(jù)，通過參與手段和參與階段2 個指標(biāo)，衡量更新改造過程中居民參與類型和程度，并將18 個案例進(jìn)行制表分析（表2），劃分出5 種居民參與類型。

表2 杭州市老舊小區(qū)更新改造案例居民參與類型

4.1 類型Ⅰ：黨建引領(lǐng)+被動型居民參與

類型Ⅰ的居民參與傾向于公民階梯理論中象征性參與的階段，在更新改造過程中居民以告知、咨詢、展示的形式參與其中，具體表現(xiàn)為參與政府組織的宣傳教育和公示告知，以及為獲取居民實際需求的民意調(diào)查和意見征求（協(xié)商）等。此類型的居民參與處于被動接受的地位，通過黨建引領(lǐng)方式，提升居民參與的程度。下城區(qū)武林街道麒麟街小區(qū)和下城區(qū)文暉街道流水北苑小區(qū)在更新改造過程中的居民參與屬于類型Ⅰ。

麒麟街小區(qū)的改造工作完成于2020 年9 月，其改造內(nèi)容涉及架空管線“上改下”、智慧安防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加裝電梯和公共設(shè)施升級。改造前期，通過“一名黨員一幢樓”的工作機(jī)制，發(fā)動黨建引領(lǐng)，街道、社區(qū)干部和黨員深入樓棟，收集居民意見，居民“看單點(diǎn)菜”，提升居民參與的有效程度；在方案設(shè)計階段，居民意見通過街道納入改造方案論證研究中，使得改造方案更得民心。

流水北苑的改造工作完成于2020年1 月，改造前期與居民進(jìn)行深入溝通，并進(jìn)行意見征詢，確定了“10+5”模式（10 個必選改造項目和5 個自選增加項目）的綜合改造提升設(shè)計方案。流水北苑創(chuàng)新提出“四問四權(quán)”居民參與機(jī)制，具體內(nèi)容為：①問情于民，前期公示施工范圍、設(shè)計方案和改造效果，賦予居民知情權(quán)；②問需于民，征求居民的實際需求和改造意見，賦予居民選擇權(quán)；③問計于民，將改造細(xì)部以實物展示，征求居民的修改建議，賦予居民參與權(quán)；④問績于民，邀請居民代表參與施工安全監(jiān)管、施工質(zhì)量監(jiān)督，賦予居民監(jiān)督權(quán)。居民參與手段涉及公示、咨詢、協(xié)商、監(jiān)督，參與階段涉及調(diào)查研究、商討決策、監(jiān)督評估，同時堅持“一名黨員一幢樓”的黨建引領(lǐng)機(jī)制，是較為典型且完善的“黨建引領(lǐng)+居民被動式參與”類型。

綜上所述，“黨建引領(lǐng)+居民被動式參與”類型是一種易于管理和實施的居民參與方式，常見于老舊小區(qū)更新改造中。通過黨建引領(lǐng)，發(fā)動街道干部和社區(qū)黨員以公示、咨詢、協(xié)商的手段與居民溝通，收集改造意見，優(yōu)化設(shè)計方案，并在改造實施階段，讓居民共同監(jiān)督。

4.2 類型Ⅱ：搭建溝通議事平臺+啟發(fā)引導(dǎo)

類型Ⅱ的居民參與類似于公民階梯理論中實質(zhì)性參與階段的授權(quán)環(huán)節(jié)，更新改造過程從靠基層管逐漸向自治共管轉(zhuǎn)變，但并沒有達(dá)到完全自治階段，仍處在啟發(fā)自治階段。授權(quán)于居民，主要通過成立居民監(jiān)督小組和搭建溝通議事平臺等舉措，為居民提供便捷的溝通渠道，在改造的不同階段及時將意見反映給街道及設(shè)計施工單位，居民還可在施工過程中監(jiān)督工程進(jìn)度、質(zhì)量和安全。類型Ⅱ的居民參與包含了類型Ⅰ中的參與手段和參與階段，在參與意識上由完全被動向主人翁意識轉(zhuǎn)化，將社區(qū)改造轉(zhuǎn)化成小區(qū)居民共同的行為方式，實現(xiàn)“共謀、共建、共管、共評、共享”的新格局。拱墅區(qū)和睦街道和睦新村和桐廬縣城南街道春江花園小區(qū)在更新改造過程中的居民參與屬于類型Ⅱ。

和睦新村改造工程分為3 期，一期于2019 年8 月竣工；二期于2020年11 月竣工，2021 年開展三期改造工程。和睦新村創(chuàng)新“三上三下”居民參與機(jī)制：一上匯總居民需求，一下形成改造清單；二上居民勾選內(nèi)容，二下安排實施項目；三上邀請協(xié)商代表，三下編制設(shè)計方案。通過宣傳引導(dǎo)、邊聽邊改、實時監(jiān)督，增強(qiáng)居民主體意識，鼓勵居民參與建設(shè)，引導(dǎo)居民自治；同時，打造溝通議事平臺“和睦議事港”，成立居民監(jiān)督小組，構(gòu)建共同締造的建管生態(tài)（圖2）。

圖2 和睦新村更新改造中的建管程序和居民參與

春江花園改造工程始于2019年，以改造雨污管網(wǎng)、增加停車位、改造安防設(shè)施為三大重點(diǎn)改造內(nèi)容。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”共建共治共享等線上線下手段，搭建溝通議事平臺，實現(xiàn)社區(qū)黨建引領(lǐng)的多種基層協(xié)商。由于改造內(nèi)容主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施，在方案設(shè)計階段主動了解居民的改造訴求，并發(fā)動小區(qū)業(yè)主代表和業(yè)委會共同參與制定改造方案；施工期間賦予居民監(jiān)督權(quán)；改造完成后，邀請居民參與管理和評估，社區(qū)黨建指導(dǎo)業(yè)委會探索業(yè)主自治管理，保障物業(yè)管理和停車分區(qū)收費(fèi)管理，建立長效管理的機(jī)制。

可見，類型Ⅱ的居民參與是黨建引導(dǎo)的啟發(fā)自治類型，以溝通議事平臺或居民監(jiān)督組織為媒介，激發(fā)居民的改造參與意識，讓居民盡可能參與小區(qū)改造的全過程，本質(zhì)上屬于被動引導(dǎo)階段，但居民擁有實質(zhì)性的參與內(nèi)容——參與決策與監(jiān)督。

4.3 類型Ⅲ：民間組織+聯(lián)合體社區(qū)治理

類型Ⅲ的居民參與相較于類型Ⅰ、Ⅱ，最主要的區(qū)別在于組建居民組織團(tuán)體，實現(xiàn)了公民階梯理論中實質(zhì)性參與階段的合作環(huán)節(jié)，即協(xié)商與權(quán)利分配實現(xiàn)共同責(zé)任。居民組織團(tuán)體的成員不再限于業(yè)委會和黨員干部，退休黨員、居民骨干成為主力軍，在改造過程中不僅配合施工、監(jiān)督工程質(zhì)量，還主動調(diào)解居民矛盾，成為居民參與的有效途徑。類型Ⅲ的居民參與以類型Ⅱ的基層議事平臺為依托，加入居民組織團(tuán)體，不僅在改造過程中與政府、設(shè)計施工方緊密聯(lián)系，在后期的日常管理中也凸顯了居民自治管理的優(yōu)勢。案例中9 個改造項目的居民參與屬于類型Ⅲ，均在黨建引領(lǐng)下，形成居委會、物業(yè)和居民組織合作的聯(lián)合體社區(qū)治理模式。

上城區(qū)南星街道電廠二宿舍項目中，社區(qū)形成了由老黨員和居民骨干組成的“微更新智囊團(tuán)”，以及監(jiān)督工程全過程的“紅管家”，居民組織團(tuán)體參與居民懇談和意見征求會7次，小型協(xié)調(diào)會40 余次，確保居民意見能夠落實傳達(dá)。下城區(qū)潮鳴街道小天竺、知足弄項目中，前期通過線下“潮鄰議事廳”、線上“潮鳴鄰里會”兩大議事平臺開展民主協(xié)商工作；退休黨員、在職黨員和居民骨干成立“潮爸潮媽志愿者服務(wù)隊”，參與方案施工、監(jiān)督評估和矛盾調(diào)解工作。下城區(qū)天水街道環(huán)北新村組織群眾接待工作組，定期走訪入戶、收納民意，居民組建百姓議事團(tuán)、居民監(jiān)督隊、平安巡防隊等，將社區(qū)更新改造變成百姓自家的“大裝修”。

拱墅區(qū)米市巷街道葉青苑改造項目中的居民參與是類型Ⅲ中比較全面的案例（圖3）。項目改造期間，社區(qū)充分發(fā)揮黨員、居民骨干為代表的群眾作用，創(chuàng)建“老舊小區(qū)改造民間監(jiān)理員”團(tuán)隊，全程參與改造過程，主要方法有：①黨建引領(lǐng)，由黨員、熱心居民、業(yè)委會帶頭入戶征求改造意見，方案公示后，以問卷調(diào)查、座談比選、意見征集會等形式再次征集居民意見；②設(shè)計師、專業(yè)監(jiān)理師、民間監(jiān)理員隊伍以“三師匯合”的方式進(jìn)行合作，設(shè)計師和監(jiān)理師對民間監(jiān)理員隊伍進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，由民間監(jiān)理員監(jiān)督施工；③設(shè)計師全程駐點(diǎn)小區(qū)，與專家業(yè)主和熱心居民共同協(xié)商完善改造方案；④打造“米市巷街道基層民主協(xié)商鈴”議事平臺，居民意見可通過手機(jī)小程序直接反映社區(qū)終端；⑤居民參與溝通，調(diào)解改造矛盾。

圖3 葉青苑更新改造中的居民參與

綜上所述，類型Ⅲ中的居民民間組織團(tuán)體雖由黨建引導(dǎo)成立，但是出現(xiàn)協(xié)商與權(quán)利分配實現(xiàn)共同責(zé)任的合作行為，本質(zhì)上由被動參與向主動參與轉(zhuǎn)變。居民民間組織成為居民參與更新改造工作的有效橋梁，形成共建、協(xié)商、自理的良好氛圍。

4.4 類型Ⅳ：居民參與設(shè)計+資金共擔(dān)

類型Ⅳ的居民參與綜合了公民階梯理論中實質(zhì)性參與階段的合作和授權(quán)環(huán)節(jié)，民間組織團(tuán)體的職能突破了協(xié)助調(diào)查、施工監(jiān)督、調(diào)解矛盾等中間人角色的作用，帶頭參與設(shè)計改造方案和居民自籌資金成為類型Ⅳ居民參與的重要特點(diǎn)。

拱墅區(qū)大關(guān)街道東二苑、東三苑改造工程中的居民參與是類型Ⅳ中的典型案例。在小區(qū)方案設(shè)計階段，綜合“四問四權(quán)”“三上三下”機(jī)制，完成小區(qū)改造的初步設(shè)計方案，并在公示期間持續(xù)收集居民意見，過程中讓居民完全知曉方案更新情況；初步設(shè)計方案定稿后，召集居民代表、樓棟長、街道、社區(qū)、物業(yè)、設(shè)計師等多方進(jìn)行方案匯報，通過反復(fù)修改，最終形成實施方案。同時，為解決資金短缺的情況，改造項目還實現(xiàn)了資金共擔(dān)籌措：①政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施改造資金，如市政道路、建筑本體、景觀綠化、雨污管網(wǎng)、安防消防等改造；②管線單位或國有專營企業(yè)等產(chǎn)權(quán)單位出資改造相關(guān)單項工程，如水、暖、電、氣、通信等設(shè)施設(shè)備的提升改造；③居民根據(jù)“誰受益、誰出資”原則，合理共擔(dān)部分資金，政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼，如空調(diào)外機(jī)罩、雨棚、晾衣架、公共景亭等改造內(nèi)容。

可見，相較于前3 種類型的居民參與，類型Ⅳ的居民參與在方案設(shè)計階段的參與程度更加深入，雖然也經(jīng)歷了民意調(diào)查、公示告知、意見征求的參與過程，但是居民對方案設(shè)計的話語權(quán)明顯提高，通過多次的商討和反復(fù)的優(yōu)化而得出改造方案，這種參與感是單向菜單式征集意見和方案投票無法比擬的。在資金籌集方面，類型Ⅳ的居民參與呈現(xiàn)居民共擔(dān)籌措的新局面，不僅可以有效解決老舊小區(qū)改造的資金短缺的問題，也可以提高老舊小區(qū)改造的效果，進(jìn)一步提高居民生活品質(zhì)，例如，拱墅區(qū)大關(guān)街道德勝新村改造中需加裝電梯1 臺，政府補(bǔ)貼20 萬元，居民自愿承擔(dān)剩余30 萬元。當(dāng)然，居民共擔(dān)改造資金在現(xiàn)階段并不是普及的做法，需要正確引導(dǎo)居民，提升居民的獲得感和受益感。

4.5 類型Ⅴ：網(wǎng)格化模式下的全過程參與

類型Ⅴ的居民參與在前4 種類型的基礎(chǔ)上強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的網(wǎng)格化基礎(chǔ)，以網(wǎng)格黨支部為單位，發(fā)動街道機(jī)關(guān)、社區(qū)全員力量下沉網(wǎng)格，實行“一網(wǎng)兜底”的服務(wù)模式。居民參與從“被動接受—被動引導(dǎo)—啟發(fā)自治—準(zhǔn)自主”向“自發(fā)自治”轉(zhuǎn)變，民間組織團(tuán)體的成立，呈現(xiàn)出由黨建引領(lǐng)向自發(fā)組織轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)。

上城區(qū)紫陽街道新工社區(qū)改造工程全面展現(xiàn)了類型Ⅴ居民參與的特點(diǎn)（圖4）。①在設(shè)計前期和改造期間進(jìn)行2 輪網(wǎng)格大走訪，針對改造實施情況查漏補(bǔ)缺，按照“誰接待、誰反饋”原則包干到底，形成問題“收集—處理—反饋—評價”的閉環(huán)管理機(jī)制。②工作專班進(jìn)駐施工一線，組建臨時黨支部，及時解決痛點(diǎn)問題。③施工期間，黨員骨干、居民代表組成“三微先鋒”，為改造更新建言獻(xiàn)策；居民自發(fā)成立施工監(jiān)督隊、安全巡邏隊、送清涼小隊等志愿者隊伍，起到良好的示范作用。④搭建“鄰里議事坊”平臺，發(fā)動群策群治，激發(fā)居民參與改造的熱情；成立一支擁有法律、經(jīng)濟(jì)、建筑等領(lǐng)域?qū)＜业纳鐓^(qū)業(yè)主自管會，激活社區(qū)自治氛圍；推廣社區(qū)、物業(yè)、業(yè)委會三方“業(yè)聯(lián)體”模式，促進(jìn)居民自治活力。

圖4 新工社區(qū)更新改造中的居民參與

可見，類型Ⅴ的居民參與是最趨近于全過程的居民參與，參與手段和參與階段較為全面，涵蓋公民階梯理論中實質(zhì)性參與階段的主要內(nèi)容。在類型Ⅴ中，居民參與出資雖然沒有到“控制項目資金來源”的程度，卻在出資量上大大提高，有效破解資金籌措難題。

5 結(jié)語

本文以公民參與階梯理論為依據(jù)，通過參與手段和參與階段2 個指標(biāo)衡量更新改造過程中的居民參與類型和程度，對18 個杭州市老舊小區(qū)更新改造案例進(jìn)行分析，劃分出5 種居民參與類型（圖5），即：黨建引領(lǐng)+被動型居民參與（類型Ⅰ）、搭建溝通議事平臺+啟發(fā)引導(dǎo)型居民參與（類型Ⅱ）、民間組織+聯(lián)合體社區(qū)治理（類型Ⅲ）、居民參與設(shè)計+資金共擔(dān)（類型Ⅳ）、網(wǎng)格化模式下的全過程參與（類型Ⅵ）。這5 種參與類型參與自主程度依次增強(qiáng)，實現(xiàn)了“被動參與—啟發(fā)自治—主動合作—參與設(shè)計—自發(fā)自治”的演變過程。其中，類型Ⅰ近似于公民參與階梯理論中象征性參與，類型Ⅱ～Ⅴ屬于公民參與階梯理論中實質(zhì)性參與范疇。

圖5 居民參與的5 種類型

從“杭州經(jīng)驗”中可以看到，居民是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的主體，是改造成果的最大受益者。老舊小區(qū)更新改造工作不能由政府唱獨(dú)角戲，改造過程更不能由設(shè)計單位和施工方獨(dú)立的設(shè)計和實施，應(yīng)充分發(fā)揮居民參與的主體作用，調(diào)動多元力量和社會資本，推動共同參與、共同出資，激發(fā)居民參與基層自治的能力，實現(xiàn)居民當(dāng)家作主的權(quán)利。另外，居民自治對改造完成后小區(qū)的長效管理至關(guān)重要，物業(yè)、業(yè)委會、居民自治組織三方協(xié)同，有利于小區(qū)的后期維護(hù)管理，建立長效管理機(jī)制。