邱 婷

（中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、問(wèn)題的提出

2017 年中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的根本。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展通過(guò)發(fā)掘鄉(xiāng)村旅游資源并完成其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化而得以實(shí)現(xiàn)。然而在行政資源與經(jīng)濟(jì)資源缺乏的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村旅游資源開(kāi)發(fā)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)往往需要依靠村莊外部力量支持。近年來(lái)各地政府通過(guò)調(diào)整土地規(guī)劃及招商引資的方式支持鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)，以政策引導(dǎo)和資本開(kāi)發(fā)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村旅游資源開(kāi)發(fā)成為農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要路徑。但鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中的內(nèi)部資源轉(zhuǎn)化與外部資源引入對(duì)于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展格局產(chǎn)生了怎樣的影響，仍需要進(jìn)一步探討。

鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)通過(guò)運(yùn)用一定的資金和技術(shù)，對(duì)鄉(xiāng)村旅游資源、公共投資、技術(shù)與人力資源、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等旅游產(chǎn)業(yè)要素及相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了旅游資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[1]。鄉(xiāng)村旅游在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但鄉(xiāng)村土地的旅游化流轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村利益分配、土地利用結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境等村莊秩序產(chǎn)生了重要影響[2]。本文所探討的主要是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中大量主體介入并參與鄉(xiāng)村土地旅游化開(kāi)發(fā)帶來(lái)的問(wèn)題。關(guān)于鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的影響主要可以分為兩個(gè)層面：

一是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)民的影響。部分學(xué)者著重討論了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)民生計(jì)轉(zhuǎn)型的影響。失地農(nóng)民的家庭生計(jì)由以務(wù)農(nóng)或務(wù)工為主的單一生計(jì)方式轉(zhuǎn)向兼業(yè)或非農(nóng)形態(tài)，村內(nèi)農(nóng)民生計(jì)模式出現(xiàn)顯著分化[3]；部分農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生計(jì)方式向新型旅游經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的生計(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了金融、物質(zhì)與社會(huì)資本的提升[4]。學(xué)者普遍認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，增加了農(nóng)民收入[5]；但也有學(xué)者指出，農(nóng)民參與的缺失以及利益主體互動(dòng)秩序的失衡也使得農(nóng)民土地權(quán)益、環(huán)境權(quán)益等諸多方面的權(quán)益受到侵害[6]。

二是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)村的影響。首先，在村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程及其社會(huì)地位上，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)打破了鄉(xiāng)村“中心－邊緣”的固化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的“去邊緣化”[7]，同時(shí)也推進(jìn)了中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程[8]；其次，在村莊市場(chǎng)化與現(xiàn)代化建設(shè)上，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中專業(yè)的教育、培訓(xùn)強(qiáng)化了農(nóng)民的市場(chǎng)參與，確立了市場(chǎng)營(yíng)銷理念，提高了現(xiàn)代化服務(wù)水平[9]；再次，在村莊內(nèi)部的利益分配與秩序建設(shè)上，部分地區(qū)農(nóng)村的“輪流制”開(kāi)發(fā)模式解決了村民參與旅游開(kāi)發(fā)利益分配的不均衡問(wèn)題，控制了外來(lái)投資，避免了無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)引起的經(jīng)濟(jì)利益過(guò)密化，實(shí)現(xiàn)了較為和諧的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)秩序[10]。同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)集聚、鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合的方式[11]，解決了空心化村莊的發(fā)展問(wèn)題，改善了農(nóng)村發(fā)展環(huán)境[12]。然而，也有學(xué)者指出了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)村的消極影響。鄉(xiāng)村旅游存在著開(kāi)發(fā)過(guò)度、消費(fèi)過(guò)度以及管理過(guò)度的問(wèn)題[13]。尤其是旅游開(kāi)發(fā)中的違法用地現(xiàn)象頻繁發(fā)生，極大地?fù)p害了農(nóng)村土地資源[14]，還使得區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生變化，導(dǎo)致了農(nóng)村的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)[15]。

既有研究探討了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)民基本生存及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重影響，但忽視了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)村莊治理秩序的影響。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民生活改善以及鄉(xiāng)村治理秩序必須實(shí)現(xiàn)整合。當(dāng)前，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)牽涉到地方政府、開(kāi)發(fā)商、集體和農(nóng)民等多方利益主體，各方都有自己的利益訴求和主張，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)實(shí)際上是開(kāi)發(fā)商、當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民追求各自利益最大化的博弈過(guò)程[16]；鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)需要保證政府向保障公平“歸位”，開(kāi)發(fā)商向長(zhǎng)期共贏“移位”，農(nóng)民向發(fā)展主體“正位”[17]，才能構(gòu)建政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)和農(nóng)民之間的平衡關(guān)系；才能重塑村莊秩序格局，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[18]。實(shí)際上，不同主體間的利益矛盾出現(xiàn)極為頻繁，農(nóng)民往往與開(kāi)發(fā)商形成沖突而導(dǎo)致群體性事件發(fā)生，由此造成村莊的治理困境[19]；而政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)短期內(nèi)增加了平均意義上的農(nóng)民收入，但這種利益分配秩序難以持續(xù)[20]。村級(jí)治理不能忽視農(nóng)民的利益及其主體地位，而農(nóng)民的基本利益保障與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，因此在村級(jí)治理過(guò)程中推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加重要。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，村莊土地的旅游化開(kāi)發(fā)，形成了農(nóng)民、集體、市場(chǎng)及政府之間的密切互動(dòng)，土地管理配置與不同主體的互動(dòng)關(guān)系形成了土地的實(shí)踐秩序，這種土地實(shí)踐秩序構(gòu)成了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也形塑了村級(jí)治理秩序的前提?；诖?，本研究試圖探討鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)村土地實(shí)踐秩序的影響，并比較旅游開(kāi)發(fā)前后村級(jí)治理的變化，進(jìn)而理解鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)基層治理效力的影響。

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者在豫北農(nóng)村進(jìn)行的駐村調(diào)研。通過(guò)參與觀察以及非結(jié)構(gòu)式訪談了解了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的家庭生計(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊治理等多方面的內(nèi)容。Y 村隸屬于河南省J 市，位于J市西北部，距離市區(qū)40 公里。省道穿村而過(guò)，交通較為便利。全村國(guó)土面積11 平方公里，耕地面積1620 畝，退耕還林280 畝，林地面積3000 畝；下轄10 個(gè)村民小組，361 戶，共1476 口人，該村主要收入來(lái)源是旅游服務(wù)業(yè)、林果及蔬菜育種。

二、Y村的旅游開(kāi)發(fā)實(shí)踐

Y 村地理位置臨近W 景區(qū)，處于景區(qū)兩個(gè)入口之間。20 世紀(jì)80 年代，W 景區(qū)在Y 村設(shè)立管理站，90 年代景區(qū)開(kāi)始進(jìn)行簡(jiǎn)單開(kāi)發(fā)，2000 年以后，景區(qū)實(shí)行轉(zhuǎn)企改制，觀光及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施大力投入建設(shè)，觀光旅游人數(shù)迅速增長(zhǎng)，2015 年景區(qū)觀光旅游發(fā)展形成高峰，從2015 年至今，景區(qū)繼續(xù)擴(kuò)張，Y村部分區(qū)域逐漸被納入景區(qū)開(kāi)發(fā)范圍，并成為重點(diǎn)打造的景區(qū)。

在W 景區(qū)觀光旅游發(fā)展與持續(xù)開(kāi)發(fā)的影響下，Y 村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)型，具體可以分為三個(gè)階段：第一階段，從20 世紀(jì)80 年代到2010 年，這一階段W 景區(qū)開(kāi)始初期開(kāi)發(fā)，Y 村與W 景區(qū)開(kāi)發(fā)主要涉及的內(nèi)容是景區(qū)占地問(wèn)題，Y 村整體上對(duì)W 景區(qū)以及觀光旅游的依托性不強(qiáng)，村莊仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植與副業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主。第二階段，從2010 年到2015 年，這一階段W 景區(qū)進(jìn)入中期開(kāi)發(fā)，Y 村開(kāi)始與W 景區(qū)產(chǎn)生密切互動(dòng)，村內(nèi)區(qū)位較好的小組，即臨近甚至劃入景區(qū)范圍的小組，其土地迅速得到開(kāi)發(fā)，且在景區(qū)的勞務(wù)需求下，這些小組農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)最先發(fā)展起來(lái)，一部分年輕人到景區(qū)及附近務(wù)工，一部分農(nóng)民則開(kāi)始發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，相對(duì)于務(wù)工和旅游經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出效應(yīng)開(kāi)始呈現(xiàn)出劣勢(shì)。第三階段，從2015 年至今，這一階段W 景區(qū)轉(zhuǎn)入中后期開(kāi)發(fā)，Y 村成為景區(qū)一線的重點(diǎn)打造對(duì)象。在景區(qū)打造過(guò)程中，景點(diǎn)、道路、酒店、停車場(chǎng)等配套設(shè)施建設(shè)占用了村中大量宅基地和耕地，部分小組實(shí)行了整體搬遷安置，在這一過(guò)程中，景區(qū)勞務(wù)用工與農(nóng)家樂(lè)經(jīng)濟(jì)大規(guī)模發(fā)展起來(lái)，村莊逐漸轉(zhuǎn)向發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，并對(duì)景區(qū)運(yùn)營(yíng)和客源量產(chǎn)生高度依賴。通常每年3 月到11 月屬于景區(qū)運(yùn)營(yíng)時(shí)間，其中6 月游客量最少，7 月到10 月屬于接待旺季，正常游客接待量達(dá)100 萬(wàn)，Y 村平均一天接待4000 到5000 人，最高日接待量可達(dá)1 萬(wàn)人；而每年11 月到次年3 月，由于山區(qū)大雪，高速封路，客源不達(dá)，景區(qū)封路不開(kāi)放，Y 村游客經(jīng)濟(jì)隨之陷入低迷。

目前，Y 村分為三個(gè)發(fā)展片區(qū)：一是持續(xù)開(kāi)發(fā)過(guò)程中形成的街面片區(qū)，主要在第一小組和第二小組的范圍內(nèi)，該片區(qū)位于景區(qū)山門前，主要是沿省道密集分布的各類經(jīng)營(yíng)門店，開(kāi)發(fā)時(shí)間較早，部分提供餐飲住宿，但多集中于土特產(chǎn)的規(guī)?；圪u，門店經(jīng)營(yíng)人員大部分是外來(lái)老板，少部分是本村或本地人。二是在中期開(kāi)發(fā)劃入W 景區(qū)內(nèi)的農(nóng)家樂(lè)片區(qū)，大部分在第一小組所在范圍，片區(qū)內(nèi)農(nóng)民以自家房子為基礎(chǔ)，較早開(kāi)始經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)生意。三是Y 村景點(diǎn)開(kāi)發(fā)后形成的搬遷安置新區(qū)，該片區(qū)現(xiàn)有70 多戶住戶，其中60 多戶是從景點(diǎn)建設(shè)區(qū)搬遷出來(lái)的3 組、4 組和6 組的農(nóng)民，安置小區(qū)內(nèi)現(xiàn)有40 戶左右的農(nóng)戶從事農(nóng)家樂(lè)生意。最初村莊依靠W 景區(qū)的觀光客源發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，在Y 村新景點(diǎn)打造完成后，該村吸引了部分人流和客源，刺激了消費(fèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，景區(qū)客源的不穩(wěn)定仍給農(nóng)家樂(lè)餐飲接待以及向景區(qū)的勞務(wù)派工帶來(lái)極大不確定性。

從總體發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，Y 村的區(qū)域開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展具有明顯的造點(diǎn)特征。在建設(shè)景點(diǎn)及配套設(shè)施內(nèi)容上，比如學(xué)習(xí)基地、安置小區(qū)、門面房等，政府給予了大量政策、資源以及資金支持。位于Y 村內(nèi)的景點(diǎn)打造及其運(yùn)營(yíng)通過(guò)客源引流，刺激了村內(nèi)餐飲、住宿等消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，村莊發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向了依托旅游的商業(yè)服務(wù)業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型對(duì)村莊社會(huì)造成了深遠(yuǎn)影響。對(duì)于農(nóng)民而言，隨著越來(lái)越多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)型進(jìn)入農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)或從事買賣經(jīng)濟(jì)，餐宿行業(yè)的高額利潤(rùn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠骄麧?rùn)，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)收入本質(zhì)上仍是家庭勞動(dòng)力的投入收益，但餐宿經(jīng)濟(jì)對(duì)景區(qū)及客源形成的高度依賴與旅游市場(chǎng)的波動(dòng)，又給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)本身帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于村莊而言，在旅游開(kāi)發(fā)與村莊建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，村莊利益密集度越來(lái)越高、人口流動(dòng)性愈益增強(qiáng)，村莊社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜性愈發(fā)加深，村莊治理也迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

（表1）Y 村10 個(gè)村民小組的土地占用與土地調(diào)整情況

三、旅游開(kāi)發(fā)背景下的村莊土地秩序變遷

土地秩序是指在村莊生產(chǎn)生活實(shí)踐過(guò)程中形成的土地配置格局與關(guān)系模式[21]。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展本質(zhì)上是通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，提升其附加值，從而刺激具有高效益的商品與服務(wù)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這一發(fā)展路徑離不開(kāi)政府支持、資本投資和市場(chǎng)擴(kuò)張，但這一發(fā)展模式也改變了鄉(xiāng)村原有的生產(chǎn)方式和人地關(guān)系，形成了土地承包、流轉(zhuǎn)和征用等多種形態(tài)的土地實(shí)踐[22]。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)為村莊提供了更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，但也造成了村莊內(nèi)部開(kāi)發(fā)格局的差異，隨之而來(lái)村莊利益和社會(huì)交往更加密集，相關(guān)主體圍繞著土地而形成密切互動(dòng)，重塑了村莊土地秩序。

（一）地利分化：旅游開(kāi)發(fā)形成了土地的利益差序格局

農(nóng)村實(shí)施家庭承包責(zé)任制后，土地的承包權(quán)歸于農(nóng)戶，而土地所有權(quán)繼續(xù)歸于集體；集體通過(guò)土地調(diào)整不斷實(shí)踐和強(qiáng)化土地的集體所有制，同時(shí)確保了集體成員的基本生存權(quán)和村莊的公平分配秩序。

Y 村共有1620 畝耕地，其中1400 多畝耕地分到小組一級(jí)，詳細(xì)情況如表1 所示。在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)、征收之前，各個(gè)小組掌握本組農(nóng)地調(diào)整的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán)。農(nóng)地分配以人均口糧為基準(zhǔn)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，調(diào)地時(shí)間間隔一般3～5 年，各小組視組內(nèi)情況靈活而定。在人口增減與口糧分配出現(xiàn)明顯不平衡的情況下，一般由添加人口的農(nóng)戶向小組長(zhǎng)提出調(diào)地主張，小組長(zhǎng)逐一核實(shí)情況并記錄，隨后召開(kāi)小組大會(huì)，公開(kāi)需調(diào)地農(nóng)戶的人口和土地情況，并在大會(huì)上討論具體調(diào)地方案；組長(zhǎng)和兩名群眾代表統(tǒng)一計(jì)算小組的人口和口糧分配量，丈量組內(nèi)全部耕地、劃段計(jì)算耕地產(chǎn)量并進(jìn)行編號(hào)，最后將每一段編號(hào)打亂，由每戶派一名代表抓鬮選段，直至抓夠家庭所有人口口糧總和。由于土地調(diào)整的工作量巨大，而農(nóng)民調(diào)地訴求分散，小組往往要綜合考慮工作成本和農(nóng)民訴求，須待調(diào)地訴求集中到一定程度再統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整，以此來(lái)確立各自的調(diào)整周期。

景區(qū)開(kāi)發(fā)使得大量土地劃入景區(qū)范圍，土地的區(qū)位特征使得土地的開(kāi)發(fā)和管理秩序發(fā)生明顯變化。越是靠近景點(diǎn)與交通要道等具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，受旅游經(jīng)濟(jì)的影響越大，土地越容易被征收或流轉(zhuǎn)，農(nóng)民越是傾向于轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)并留在村莊。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)于土地調(diào)整以及土地租金收益分配訴求也會(huì)越強(qiáng)烈，小組調(diào)地仍在根據(jù)需要進(jìn)行。而區(qū)位條件較差的區(qū)域，土地往往難以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民通常以務(wù)農(nóng)為主，且在較低的農(nóng)業(yè)收入下，農(nóng)民往往選擇外出或在景區(qū)務(wù)工，土地由老人耕種，或直接拋荒，小組內(nèi)土地長(zhǎng)期沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整。

景區(qū)自開(kāi)發(fā)以來(lái)在Y 村占地近600 畝，主要涉及7 個(gè)小組，其中，2 個(gè)小組土地全部被占用，5 個(gè)小組土地被部分占用。Y 村土地開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性：第一，被占用土地的所屬主體、被占時(shí)間、面積、賠償標(biāo)準(zhǔn)不一。按照Y 村傳統(tǒng)，組內(nèi)小路歸屬于小組所有，池塘及村中大路歸屬于行政村所有，流轉(zhuǎn)或征收區(qū)域內(nèi)池塘、大路的補(bǔ)償歸于村集體所有，而流轉(zhuǎn)或征收組內(nèi)小路的補(bǔ)償屬于村民小組所有。而從景區(qū)開(kāi)發(fā)初期至今，土地占用持續(xù)發(fā)生，每畝土地每年流轉(zhuǎn)租金從1500 元到8000 元不等。第二，土地被占用性質(zhì)有差異，主要包含征收和流轉(zhuǎn)兩種情形。全村被景區(qū)征收土地有120 畝，其中耕地占70%，而流轉(zhuǎn)土地達(dá)600 畝，被征收土地通常一次性獲賠土地征收款，流轉(zhuǎn)土地租金則不固定，最低標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝支付1000斤小麥?zhǔn)袃r(jià)。第三，涉及占用者多。比如第一小組被占用的100 多畝土地中，涉及景區(qū)、事業(yè)單位、企業(yè)、私人老板、村集體等7 個(gè)占地主體。此外，還有3 個(gè)小組土地沒(méi)有被占用，主要種植玉米、小麥或是完全拋荒。在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)位條件的復(fù)合作用下，村莊形成了土地開(kāi)發(fā)的差異格局與土地收益分化，土地作為無(wú)差異的生產(chǎn)資料，其使用價(jià)值弱化，交換價(jià)值越來(lái)越突出。

（二）規(guī)則失效：社區(qū)開(kāi)發(fā)造成土地的分配規(guī)則模糊

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民擁有的基本保障性權(quán)益，宅基地審批管理不僅維護(hù)了集體成員權(quán)益，同時(shí)確立了共識(shí)性分配規(guī)則、程序和秩序。

Y 村的宅基地管理審批權(quán)在村一級(jí)手中，按照規(guī)定，村中凡年滿18 周歲的男性，都可以申請(qǐng)獲得一塊宅基地，且新審批宅基地地塊通常在本小組之內(nèi)。具體申請(qǐng)審批方案是：一般兩個(gè)兒子的家庭只能擁有兩塊宅基地，而一個(gè)兒子的家庭只能有一塊宅基地，老人與最后結(jié)婚的兒子共用一塊宅基地，不單獨(dú)擁有宅基地；同時(shí)，宅基地允許繼承，對(duì)于沒(méi)有兒子的農(nóng)戶，如果女兒留在村中，女兒可以繼承父親的宅基地。在宅基地獲批后，農(nóng)戶必須按照規(guī)定，在獲批后2 年內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，否則，村里有權(quán)收回。

在景點(diǎn)開(kāi)發(fā)搬遷和安置小區(qū)建設(shè)之后，未發(fā)生搬遷安置的農(nóng)戶，宅基地基本遵循既有規(guī)定進(jìn)行管理和分配，對(duì)于搬遷安置的農(nóng)戶，安置小區(qū)形成了新的宅基地管理和分配秩序。村里首先對(duì)搬遷戶進(jìn)行統(tǒng)計(jì)以確定各戶搬遷至安置小區(qū)的宅基地分配面積，同時(shí)對(duì)搬遷戶老宅及地面建筑進(jìn)行丈量和計(jì)算以確定對(duì)各戶的賠償金額。一般磚房按900 元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，土房按300 元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，宅基地的地面與耕地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)一樣，即每畝1000 斤小麥的市場(chǎng)價(jià)格。搬遷戶通過(guò)置換在安置小區(qū)獲得一塊宅基地，并購(gòu)買戶型和面積，每層購(gòu)買費(fèi)用12 萬(wàn)，實(shí)際操作上即是用老宅房屋補(bǔ)償款與安置小區(qū)購(gòu)買住房面積費(fèi)用抵賬，并按照中間差額多退少添完成交付。安置小區(qū)現(xiàn)有住戶70 戶，其中68 戶屬于3 組、4 組和6 組的搬遷戶，每戶均分5 分地，但實(shí)際住房占地3分，每戶門前道路、屋后綠化等公攤面積占2 分，住房最終占地20 畝左右，其余主要是道路、綠化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村里要求安置小區(qū)住房可蓋一層和多層，但不可超過(guò)3 層，村民選定戶型和面積后，村里統(tǒng)一施工建設(shè)好毛坯房，最后由農(nóng)戶自行裝修，但村里要求所有房屋外部裝修風(fēng)格須保持一致。除此之外，村里統(tǒng)一建設(shè)維護(hù)道路、路燈、綠化、天然氣、供暖、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，按照物業(yè)管理方式提供服務(wù)并進(jìn)行收費(fèi)，不同于村莊其他小組，安置小區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等直接由村里負(fù)責(zé)，現(xiàn)代化社區(qū)建設(shè)使得部分農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了就地“上樓”。

安置小區(qū)的宅基地分配和管理形成了諸多混亂：一是在宅基地面積置換的實(shí)踐上。按照老宅基地的面積測(cè)算，安置小區(qū)分配給農(nóng)民的宅基地面積普遍減半，但包括住房、綠化和道路的占地面積名義上都屬于置換后分配給農(nóng)戶的宅基地面積，部分農(nóng)戶對(duì)于村莊統(tǒng)一建設(shè)劃入公攤的做法并不認(rèn)賬，普遍出現(xiàn)占道使用、經(jīng)營(yíng)并將綠化地改為自家菜園子的情形，造成了私人對(duì)村莊公共品的侵占。二是在宅基地分配與動(dòng)態(tài)管理上。安置小區(qū)搬遷戶宅基地分配，實(shí)際上是以搬遷發(fā)生時(shí)統(tǒng)計(jì)的農(nóng)戶為基準(zhǔn)進(jìn)行的分配，忽視了家庭再生產(chǎn)過(guò)程中不斷增加的住房和宅基地申請(qǐng)需求。在安置小區(qū)建設(shè)用地存量有限的條件下，村莊將無(wú)法回應(yīng)農(nóng)民因家庭再生產(chǎn)而產(chǎn)生的宅基地申請(qǐng)?jiān)V求，安置小區(qū)宅基地分配實(shí)際上演變?yōu)橐淮涡苑峙洌瑢?duì)于兒子多的農(nóng)民家庭，必然面臨著住房上的問(wèn)題和矛盾。三是在安置小區(qū)宅基地的成員分配范圍上。安置小區(qū)預(yù)留有一定的建設(shè)用地面積，原則上可以作為預(yù)留資源滿足搬遷戶的新增宅基地申請(qǐng)需求，然而實(shí)際上，非搬遷戶小組村民也可通過(guò)申請(qǐng)和購(gòu)買的方式獲準(zhǔn)進(jìn)入安置小區(qū)，同時(shí)，村集體以戶口及審批宅基地作為交換引入外來(lái)老板和商業(yè)資本，外來(lái)老板由此在安置小區(qū)獲得宅基地使用權(quán)。

旅游開(kāi)發(fā)之前的所有農(nóng)戶以及未實(shí)行搬遷安置的絕大多數(shù)農(nóng)戶基本遵照村莊傳統(tǒng)宅基地管理規(guī)定參與申請(qǐng)和分配，但在旅游開(kāi)發(fā)之后，安置小區(qū)建設(shè)逐漸打破了傳統(tǒng)的分配規(guī)則和共識(shí)，宅基地申請(qǐng)成員范圍、宅基地地塊位置以及宅基地動(dòng)態(tài)管理等方面都發(fā)生了顯著變化，傳統(tǒng)分配規(guī)則與新分配方案形成了明顯沖突。安置小區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)不僅造成了村莊內(nèi)部資源的分配失衡，同時(shí)極大地沖擊了村莊原有土地分配規(guī)則。

（三）旅游開(kāi)發(fā)前后村莊的土地管理秩序轉(zhuǎn)變

旅游開(kāi)發(fā)之前，土地實(shí)踐中的關(guān)系互動(dòng)主要在村莊內(nèi)部，土地調(diào)整與分配實(shí)踐不僅具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意涵，還包含著村莊政治的邏輯。不同主體在土地實(shí)踐中達(dá)成自身的利益訴求，同時(shí)也在實(shí)踐中形成了鄉(xiāng)村的治理秩序。

首先，土地的調(diào)整分配實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民廣泛的動(dòng)員與參與。土地承載著農(nóng)民的價(jià)值追求和生存?zhèn)惱?，農(nóng)民參與土地秩序的實(shí)踐，在村莊內(nèi)部形成持續(xù)、穩(wěn)定的互動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民與土地的關(guān)系。土地分配與調(diào)整主張由農(nóng)戶提出，調(diào)整方案由全體組員商議通過(guò)后確定，每一個(gè)集體成員都可以分得口糧地；同時(shí)小組保留有一定的機(jī)動(dòng)地。機(jī)動(dòng)地用于分配給添丁農(nóng)戶，也可以小組名義經(jīng)營(yíng)或承包給其他農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)以獲取組集體經(jīng)濟(jì)收入，用于小組內(nèi)建設(shè)，比如道路、水渠、機(jī)井等。這一土地實(shí)踐過(guò)程不僅保障了所有成員的權(quán)益，還維護(hù)了集體發(fā)展的基礎(chǔ)。

其次，土地的層級(jí)管理實(shí)踐創(chuàng)造了村、組之間的彈性互動(dòng)空間。在農(nóng)地調(diào)整分配上，村一級(jí)不干涉，小組有完全的自主權(quán)，而小組也通過(guò)農(nóng)地調(diào)整確立了小組治理的基本秩序。Y 村各小組以土地產(chǎn)量與口糧為基礎(chǔ)、按產(chǎn)量劃段而形成的土地調(diào)整分配方案，形塑了公平的分配秩序，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)小組的認(rèn)同感。在這個(gè)過(guò)程中，土地的分配規(guī)則得到確認(rèn)和強(qiáng)化，小組長(zhǎng)的治理威信得以建立，農(nóng)民的政治參與和社會(huì)參與增加，組內(nèi)土地、人力等資源實(shí)現(xiàn)了有效整合，小組治理能力得以提升。而在宅基地分配管理問(wèn)題上，村一級(jí)具有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)。農(nóng)戶的申請(qǐng)?jiān)V求經(jīng)由小組長(zhǎng)上報(bào)到村，村一級(jí)負(fù)責(zé)審批，宅基地的范圍和地塊劃定，由村一級(jí)統(tǒng)籌考慮村莊規(guī)劃和小組存量及條件而定。村、組兩級(jí)通過(guò)對(duì)不同土地資源的重新分配，確保了土地的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，保障了集體發(fā)展和集體成員權(quán)利，同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民廣泛的政治參與以及村組之間的有序互動(dòng)，形成了有效的層級(jí)治理模式。

土地調(diào)整以農(nóng)民的主動(dòng)主張為起點(diǎn)，調(diào)整了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以人均口糧及產(chǎn)量為基礎(chǔ)的無(wú)差別分配方案，保證了公平，成為農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的起點(diǎn)，同時(shí)由于這一調(diào)整分配方案程序多、工作量大，土地調(diào)整實(shí)施周期不僅需要考慮人口增減下的土地分配平衡問(wèn)題，還需要考慮村莊調(diào)地工作的時(shí)間成本，當(dāng)前者比較突出時(shí)，調(diào)地周期相對(duì)較短，反之，則較長(zhǎng)，而農(nóng)民對(duì)于早調(diào)與晚調(diào)的敏感度不大。

在旅游開(kāi)發(fā)之后，政府、企業(yè)等諸多主體在土地開(kāi)發(fā)中與村莊形成密切互動(dòng)，村莊內(nèi)利益密集度大為增加，以農(nóng)民為主體的政治互動(dòng)更加頻繁，并不斷擴(kuò)展延伸且趨于復(fù)雜化。

一是利益敏感推動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與及監(jiān)督強(qiáng)化。在土地流轉(zhuǎn)之后，小組仍遵循生增死減的動(dòng)態(tài)管理規(guī)則調(diào)整土地的租金收益，調(diào)整周期趨于規(guī)律化、分配形式逐漸規(guī)范化。相對(duì)于調(diào)地的繁復(fù)過(guò)程和程序，租金收益調(diào)整相對(duì)簡(jiǎn)單。租金收益由土地占用方統(tǒng)一支付到村集體賬戶，再?gòu)拇寮w劃到組集體賬戶，村組賬務(wù)統(tǒng)一由鄉(xiāng)財(cái)政管理，小組長(zhǎng)只需統(tǒng)計(jì)人口逐級(jí)上報(bào)，每年的租金收益便會(huì)以人口數(shù)為基準(zhǔn)均分并直接打到各戶。土地流轉(zhuǎn)形成的直接收益和利益密度轉(zhuǎn)變使得農(nóng)民對(duì)于土地租金標(biāo)準(zhǔn)及成員分配權(quán)更為敏感，對(duì)土地利益分配的監(jiān)督也更為主動(dòng)，關(guān)于小組成員資格的確認(rèn)以及小組土地流轉(zhuǎn)租金收益的爭(zhēng)議頻繁成為小組大會(huì)的主題，農(nóng)民開(kāi)始援引不同的規(guī)則進(jìn)行爭(zhēng)論，導(dǎo)致意見(jiàn)分歧和矛盾時(shí)有發(fā)生。在Y村第五小組，2016 年土地流轉(zhuǎn)后，組內(nèi)所有土地被占用，農(nóng)民開(kāi)始分配土地租金收益。在均分模式下，人口變動(dòng)直接影響每個(gè)人每一戶的收益分配，部分村民主張對(duì)組內(nèi)離婚、再婚、外嫁、入贅戶的家庭成員進(jìn)行身份核實(shí)，由此小組內(nèi)召開(kāi)了5 次小組大會(huì)，最終通過(guò)大會(huì)確定了集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與租金收益的分配規(guī)則。

二是擁有集體訴求的農(nóng)民與外來(lái)資本的斗爭(zhēng)博弈。土地流轉(zhuǎn)時(shí)間不同，租金支付標(biāo)準(zhǔn)不一，尤其是長(zhǎng)期合同與固定租金支付造成了土地收益上的同地不同價(jià)。同時(shí)，在依托于土地生產(chǎn)向依托于土地獲取收益的轉(zhuǎn)變中，農(nóng)民與土地流轉(zhuǎn)方進(jìn)行要價(jià)談判的動(dòng)力更加強(qiáng)烈。2015 年，景區(qū)修繕工程占了第二小組一戶農(nóng)戶一分左右的地，景區(qū)與組里協(xié)商每年給該戶2000 元作為占地補(bǔ)償，并一次性支付10 年補(bǔ)償款，但該組村民認(rèn)為2000 元的補(bǔ)償太少，因而不同意景區(qū)提出的補(bǔ)償金額和一次性補(bǔ)償方案，便自發(fā)組織起來(lái)到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行阻工。村民們認(rèn)為，被占的一分地當(dāng)下階段由被占地農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，但“土地是集體的，是所有人的地”，到了土地調(diào)整的時(shí)候，被占地及其附著收益將會(huì)進(jìn)行重新分配，因此，土地補(bǔ)償與小組的每一個(gè)人都相關(guān)，村民往往容易組織起來(lái)共同行動(dòng)。不同于土地征收，流轉(zhuǎn)模式下的土地所屬仍歸于集體，在長(zhǎng)期的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，農(nóng)民尤其是小組不斷調(diào)整土地流轉(zhuǎn)方案，與外來(lái)土地占用主體形成了持續(xù)斗爭(zhēng)和利益博弈。

三是身份－權(quán)屬交錯(cuò)下的村、組矛盾激化。村、組之間的矛盾主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)收益的分配問(wèn)題上，其根源在于，在長(zhǎng)期的土地實(shí)踐中，土地所有權(quán)歸屬于組集體，但小組并不具備獨(dú)立的法人身份，無(wú)法經(jīng)營(yíng)土地，因而也無(wú)法獲取高于土地流轉(zhuǎn)租金的土地經(jīng)營(yíng)性收入，而村集體作為完備的一級(jí)法人，有權(quán)經(jīng)營(yíng)土地并從中獲得土地的經(jīng)營(yíng)收益，但土地并不歸屬于村集體所有。舉個(gè)例子，安置小區(qū)所在區(qū)域原是第五小組的耕地，整體占地近70 畝，其中40 畝耕地經(jīng)由省里調(diào)整土地發(fā)展規(guī)劃被劃為建設(shè)用地。2014 年，第五小組以每年每畝1000 斤小麥的市價(jià)將所有土地流轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)公司，但企業(yè)最后只承擔(dān)了20 畝住房占地的租金。小組與開(kāi)發(fā)公司交涉無(wú)果，2019 年，村集體承擔(dān)了50 畝土地的租金并支付給第五小組，在省財(cái)政的支持下，村集體又在安置小區(qū)道路旁建設(shè)了40 多間門面房，以每間2000 元/年的價(jià)格出租。目前，所有門面房只剩下2 間未租出，除1 戶租給外村人，其他都由本村人承租，租金收入歸村集體。蓋門面房時(shí)，第五小組與村里產(chǎn)生矛盾并進(jìn)行了協(xié)商，門面房占地屬于小組小路，組里不同意村里建設(shè)。通過(guò)協(xié)商，村里承諾統(tǒng)一建設(shè)，建成后租給村里失地農(nóng)民，并將租金給第五小組。實(shí)際上，村一級(jí)最終只分了6 間門面房的租金收益權(quán)到小組，并且租金尚未到賬，第五小組由此對(duì)村一級(jí)產(chǎn)生不滿，而村集體認(rèn)為，門面房建在安置小區(qū)流轉(zhuǎn)的土地范圍內(nèi)，村集體已經(jīng)支付過(guò)占地范圍的流轉(zhuǎn)租金，因此對(duì)于道路、渠、荒地、廢地，村集體都有權(quán)使用。但由于流轉(zhuǎn)土地的所屬仍在小組一級(jí)，村集體無(wú)法忽視小組的利益但也無(wú)法完全滿足小組訴求。收益分配的折中方案暫時(shí)緩解了村組之間的緊張關(guān)系，但土地經(jīng)營(yíng)收益的快速增長(zhǎng)，必然會(huì)繼續(xù)引發(fā)村組之間新的矛盾與分歧。

圍繞著土地而產(chǎn)生的利益博弈與復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，使得小組長(zhǎng)不僅需要完成自上而下的任務(wù)，還需要做好組集體的土地管理和土地收益分配工作，更需要及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民訴求、疏導(dǎo)組內(nèi)關(guān)系，處理好村民、小組與村集體以及其他土地占用者的關(guān)系。問(wèn)題在于，一方面小組越發(fā)成為當(dāng)下協(xié)調(diào)土地實(shí)踐中不同利益主體間關(guān)系的關(guān)鍵，另一方面小組治理的主體性在土地秩序與治理現(xiàn)代化變遷中受到了沖擊。

四、土地管理秩序轉(zhuǎn)變對(duì)基層治理的影響

農(nóng)地與宅基地的調(diào)整分配以及土地租金的調(diào)整分配，實(shí)踐了土地的集體所有權(quán)，但從Y 村的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上是建構(gòu)在組集體的土地集體所有之上的，組集體土地所有權(quán)的保留和實(shí)踐確立了小組在集體經(jīng)濟(jì)中的成員權(quán)，是小組保留穩(wěn)定一級(jí)的根本，也是治理下沉到小組并得以落到實(shí)處的根本，最終形成了有效的層級(jí)化治理。但在旅游開(kāi)發(fā)之后，土地秩序及其實(shí)踐互動(dòng)模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對(duì)村莊層級(jí)治理秩序產(chǎn)生了顯著影響。

（一）組集體弱化：小組治理的風(fēng)險(xiǎn)

土地調(diào)整內(nèi)容轉(zhuǎn)變?nèi)趸私M集體內(nèi)的政治整合力。土地流轉(zhuǎn)之后，小組對(duì)于土地的管理從動(dòng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)賬，保持著農(nóng)民的政治參與活力，但原本以調(diào)整土地為核心的深度動(dòng)員過(guò)程受到削弱，通過(guò)土地分配調(diào)整而激發(fā)的村莊治理整合力受到影響。

土地收益分配失衡造成了小組間的治理資源競(jìng)爭(zhēng)。權(quán)屬于小組的土地流轉(zhuǎn)后，全部換算為貨幣化的土地租金收益，通過(guò)集體賬戶最終分發(fā)到農(nóng)戶手中，小組缺失了獨(dú)立收益空間。小組不僅難以通過(guò)農(nóng)戶賬戶截留資金，甚至還需要通過(guò)小組賬務(wù)幫農(nóng)民完成繳納保險(xiǎn)等支出項(xiàng)目，而小組公共事務(wù)的完成，不得不依賴外部資源，比如修路、修水渠等都需要自上而下投入的項(xiàng)目來(lái)完成，而這些項(xiàng)目往往又是極具吸引力的資源，這就使得小組之間形成了更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)擠壓。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬爭(zhēng)議導(dǎo)致了村組關(guān)系的緊張。當(dāng)前土地的流轉(zhuǎn)和土地的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)主要掌握在市場(chǎng)主體或是村集體手中。在土地流轉(zhuǎn)收益與經(jīng)營(yíng)收益的巨大反差下，村一級(jí)借由土地流轉(zhuǎn)契機(jī)獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而越來(lái)越多地掌控了村莊土地的經(jīng)營(yíng)收益與分配，小組越來(lái)越被動(dòng)地卷入不均衡的利益分配格局中，村組之間的矛盾開(kāi)始增多。

（二）科層化：村級(jí)治理的結(jié)構(gòu)固化

小組作為基本治理單元，激發(fā)了群眾內(nèi)部的活力，但在村莊土地秩序轉(zhuǎn)變以及治理現(xiàn)代化的背景下，基于土地組集體所有的小組自治受到削弱，并逐漸被吸納進(jìn)科層化治理體系中，村級(jí)治理呈現(xiàn)出明顯的行政化特征。

首先，村組之間相互獨(dú)立、互不干涉。一方面組與鎮(zhèn)的關(guān)系不能左右村一級(jí)，另一方面，小組在村組治理中的作用不可忽略，具體表現(xiàn)為：村一級(jí)動(dòng)用、占用小組的土地，需要與小組協(xié)調(diào)；村干部協(xié)助但不能代替小組長(zhǎng)，如果村干部以及其他人做了小組干部要干的事，就會(huì)被視為“不把組長(zhǎng)放在眼里”，從而引起矛盾沖突。

其次，村組之間出現(xiàn)明顯的層級(jí)區(qū)分，村實(shí)組虛，雙向溝通渠道不通暢[23]。村干部或包組干部“命令”、督促組長(zhǎng)完成工作，小組執(zhí)行村的政令時(shí)，村是小組的上級(jí)，以此層層實(shí)現(xiàn)對(duì)組織意圖的貫徹。上下級(jí)之間互相不可忽略，組不能跨越村一級(jí)直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)村一級(jí)也不能隨意取消組長(zhǎng)。

在大量發(fā)展性任務(wù)之下，涉及群眾的工作，村干部動(dòng)員不了，只有小組長(zhǎng)才能“叫得動(dòng)”群眾。同時(shí)，一旦村一級(jí)取消組長(zhǎng)，組長(zhǎng)便會(huì)站在村干部對(duì)立面，村里就干不成事；而只有鄉(xiāng)里出臺(tái)政策宣布取消，組長(zhǎng)才不會(huì)有意見(jiàn)。筆者在村莊中訪談，一位老支書(shū)評(píng)價(jià)現(xiàn)在的村干部“官不大，僚不小”。

“官僚”直接表達(dá)了當(dāng)下村莊治理結(jié)構(gòu)的特征，在國(guó)家事務(wù)下沉過(guò)程中，小組長(zhǎng)逐漸被行政科層體系吸納，成為上級(jí)的辦事員，而村干部逐漸演變?yōu)樾〗M長(zhǎng)的上級(jí)；同時(shí)，村干部與小組長(zhǎng)互相之間不可越權(quán)。村組干部的官僚化與村組關(guān)系的科層化最終導(dǎo)致村級(jí)治理的結(jié)構(gòu)固化。

（三）治理錯(cuò)位：村組關(guān)系利益連帶斷裂

村級(jí)治理是面向村莊的總體性治理，小組治理有效及其困境需要納入村級(jí)治理的整體中加以理解。小組的治理效力建構(gòu)在對(duì)群眾不規(guī)則訴求的有效回應(yīng)之上，而村級(jí)的治理效力在于，村一級(jí)充分利用小組的治理實(shí)效，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)籌推動(dòng)村莊整體的發(fā)展。從現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，村級(jí)治理面臨的最大困境在于原有的村組連帶關(guān)系出現(xiàn)了斷裂。具體表現(xiàn)為兩方面：一是小組村民的需求得不到有效回應(yīng)；二是村干部對(duì)于小組長(zhǎng)表現(xiàn)出明顯的強(qiáng)勢(shì)。而這一困境又受到多重因素影響：首先，小組治理所需要的發(fā)展性資源，越來(lái)越依賴于小組之外的供給，尤其是自上而下的資源分配。其次，村莊工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，謀求村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展跳過(guò)了滿足村民的基本生活訴求這一基礎(chǔ)前提，群眾的需求與村莊的工作產(chǎn)生了明顯錯(cuò)位。最后，村級(jí)治理的行政化與懸浮化，造成基層組織體系難以有效溝通、合作。最終，外部資源輸入與農(nóng)民需求無(wú)法對(duì)接，而農(nóng)民訴求的向上表達(dá)通道又在科層體系下受到壓制。

村級(jí)治理行政化是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容之一，行政化意味著國(guó)家與村莊社會(huì)建構(gòu)的緊密聯(lián)系產(chǎn)生于事務(wù)下沉的需要。因此，可以從事務(wù)內(nèi)容的角度理解村級(jí)治理行政化。事務(wù)下沉可以區(qū)分為兩類：一類是公務(wù)事務(wù)的下沉，通常通過(guò)行政命令、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接駐村來(lái)完成。另一類是部門事務(wù)，而這類事務(wù)又根據(jù)事務(wù)多少有不同需求，當(dāng)部門事務(wù)下沉較多，可以直接采用行政下沉的方式完成，而當(dāng)這類事務(wù)不多，則可以通過(guò)專職干部的行政化、職業(yè)化解決問(wèn)題，比如鄉(xiāng)村醫(yī)生的行政化。在絕大多數(shù)中西部村莊，這兩類事務(wù)下沉的行政化需求并不多，因此實(shí)現(xiàn)村干部職業(yè)化或行政化的需求并不突出，這類村莊的村級(jí)治理主要在于處理村莊中不規(guī)則的事務(wù)。

五、分級(jí)整合：發(fā)展型村莊基層治理秩序的重塑

在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，村莊土地快速得以開(kāi)發(fā)，圍繞著土地開(kāi)發(fā)而來(lái)的則是農(nóng)民、集體、市場(chǎng)以及政府之間的密切互動(dòng)，不同主體之間的互動(dòng)形塑了新的土地實(shí)踐秩序，這種土地實(shí)踐秩序構(gòu)成了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也形塑了村級(jí)治理秩序再造的前提。豫北Y 村的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)不僅呈現(xiàn)了中西部農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地管理實(shí)踐的變遷樣貌，同時(shí)也呈現(xiàn)了發(fā)展型農(nóng)村村級(jí)治理轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

就村級(jí)治理而言，治理事務(wù)是治理的核心，一般包含著兩類事務(wù)，一種是常規(guī)性的，主要面向農(nóng)民群眾，而群眾的事務(wù)往往是瑣碎的、模糊的，同時(shí)群眾訴求具有極大的偶然性和不規(guī)則性，甚至難以進(jìn)行有效甄別；另一種是發(fā)展性的，主要面向村集體，村級(jí)的事務(wù)是系統(tǒng)的、有計(jì)劃性的，同上級(jí)有著緊密關(guān)系。只有通過(guò)不同層級(jí)對(duì)不同治理事務(wù)需求進(jìn)行有效回應(yīng)才能重新塑造基層治理的有效力。一方面是常規(guī)性事務(wù)下的治理單元下沉。小組作為與農(nóng)民群眾聯(lián)系最密切的生產(chǎn)生活單元，通常成為回應(yīng)群眾訴求、處理群眾事務(wù)的基本治理單元，小組的治理有效通常借助兩個(gè)重要的治理下沉過(guò)程實(shí)現(xiàn)：一是土地調(diào)整分配中的治理有序。土地調(diào)整、分配的直接目的是通過(guò)土地權(quán)屬重新確認(rèn)集體成員資格，不僅確立了小組長(zhǎng)的治理威信，強(qiáng)化了公共規(guī)則的適用性，還實(shí)現(xiàn)了土地、人力等資源的重新整合，形成了穩(wěn)定的土地分配格局。二是小組“結(jié)平衡賬”中的政治整合。一般而言，緊密生活的村莊共同體中，農(nóng)民之間的瑣碎矛盾和糾紛難以避免，通常的做法是避開(kāi)正式途徑，私下解決；但在社會(huì)輿論壓力較強(qiáng)的華北村莊，村莊中的矛盾分歧往往受外在約束而長(zhǎng)期隱匿，對(duì)村莊治理形成了潛在威脅。小組“結(jié)平衡賬”通常借助某一個(gè)具體事件節(jié)點(diǎn)而爆發(fā)，這個(gè)節(jié)點(diǎn)性事件提供了一個(gè)解決問(wèn)題的空間，農(nóng)民可以充分地將受壓抑的情緒、想法、訴求等利用“結(jié)平衡賬”的時(shí)機(jī)公開(kāi)表達(dá)出來(lái)，形成示范效應(yīng)，這個(gè)表達(dá)場(chǎng)域不僅提供了村民化解內(nèi)部矛盾的機(jī)會(huì)，還形成了消解社會(huì)壓力的安全閥。另一方面是使發(fā)展性事務(wù)的治理單元上升。相比較于小組，村集體既是作為一級(jí)獨(dú)立的行政層級(jí)，同時(shí)也被默認(rèn)為獨(dú)立的法人，可以向上爭(zhēng)取體制資源，也可以獨(dú)立經(jīng)營(yíng)集體土地，而發(fā)展性事務(wù)涉及村莊整體，涉及與群眾、市場(chǎng)、行政等多元主體的互動(dòng)，發(fā)展性任務(wù)上升到村一級(jí)，不僅可以減少組織參與互動(dòng)的成本，還可以通過(guò)村集體實(shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)籌和經(jīng)營(yíng)。治理單元下沉到組一級(jí)形成了對(duì)群眾常規(guī)事務(wù)需求的有效回應(yīng)，而發(fā)展單元上升到村一級(jí)則完成了對(duì)村莊整體發(fā)展需求的有效對(duì)接，基于任務(wù)需求的治理層級(jí)形成了明確的分工合作體系，有利于從整體上提高村莊治理效力。