岑迪 龔蔚霞 黃建欣

摘要：推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化是新時期推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的重要切入點和關(guān)鍵抓手，對助推實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。本研究選取廣東省57個縣（市）作為研究對象，從落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和完善主體功能區(qū)制度的視角，揭示了廣東省縣域主體功能區(qū)的重要特征，以及廣東省縣域城鎮(zhèn)化、縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況和問題，并以底線優(yōu)先、發(fā)展賦能、政策疊加的原則和思路，對銜接主體功能區(qū)戰(zhàn)略的廣東省縣城進(jìn)行了歸類，對不同類別縣城以產(chǎn)業(yè)為牽引推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑提出了具體對策建議，以期為支撐廣東深入推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”、為其他省市推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)戰(zhàn)略；縣域城鎮(zhèn)化；“百千萬工程”；產(chǎn)業(yè)牽引；分類路徑

【中圖分類號】 F299.27? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.01.008

引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院明確提出我國要走新型城鎮(zhèn)化道路。2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）則提出，要以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力；“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也明確提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。這些政策文件的出臺，對全面推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。根據(jù)學(xué)界的研討，與以往的城鎮(zhèn)化理念不同，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，強調(diào)的是以縣城為首的縣域建設(shè)發(fā)展理念、以縣域為基的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局、以功能為實的差異化發(fā)展路徑[1]，已成為當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化的重點和關(guān)鍵。

主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)差異，因地制宜確定不同區(qū)域的功能定位。黨的二十大報告就深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略做出部署，提出要健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。習(xí)近平總書記強調(diào)，“各地區(qū)要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化”[2]。近年來，國內(nèi)關(guān)于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的研究主要集中在國土空間規(guī)劃的分區(qū)管制政策（含政策文本分析）[3]、評估調(diào)整（浙江省[4]、陜西省[5]）、建設(shè)用地規(guī)模分解[6]、縣域城鄉(xiāng)用地效率[7]等方面。然而，圍繞主體功能區(qū)戰(zhàn)略從省級到縣級的傳導(dǎo)機(jī)制，在戰(zhàn)略實施中如何統(tǒng)籌底線管控與發(fā)展賦能、避免“一管就死”、調(diào)動地方主體的積極性和靈活性等方面的研究還存在不足；圍繞主體功能區(qū)戰(zhàn)略與地方實踐方面的研究，目前主要是片段式的規(guī)劃總結(jié)，尚未有相關(guān)研究揭示廣東省縣域主體功能區(qū)的特征。

此外，城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展的自然歷史過程，也是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化具有相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系。國內(nèi)對工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的研究始于1980 年以來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路的探索；進(jìn)入21世紀(jì)，辜勝阻等剖析了我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的主要特征及發(fā)展戰(zhàn)略[8-9]；有學(xué)者從工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動關(guān)系入手開展研究，涉及省域和特定縣域不同范圍（如山西省[10]、安徽省[11]、天津市[12]、晉江市[13]等）；也有學(xué)者分析縣域城鎮(zhèn)化與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系[14]，認(rèn)為其互動演進(jìn)受到區(qū)域政策、經(jīng)濟(jì)和文化等影響。過往研究主要基于經(jīng)驗判斷和定量分析，對城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系開展探討。但在當(dāng)前廣東深入推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的形勢下，基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的縣域城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展路徑研究仍有待進(jìn)一步明晰，特別是以產(chǎn)業(yè)為牽引推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化分類發(fā)展研究有待進(jìn)一步深入。

一、廣東省縣域城鎮(zhèn)化、

縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和主要問題

目前，廣東省轄57個縣級市、縣、自治縣（以下簡稱“縣（市）”），面積占比達(dá)72.1%。2022年12月，《中共廣東省委關(guān)于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定》指出，廣東實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的突出短板在縣、薄弱環(huán)節(jié)在鎮(zhèn)、最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。按照《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》，廣東省域范圍主體功能區(qū)包括優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、生態(tài)發(fā)展和禁止開發(fā)四類區(qū)域，其中優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、生態(tài)發(fā)展區(qū)域以縣級行政區(qū)為基本單元，劃定重點開發(fā)區(qū)11個、重點生態(tài)功能區(qū)25個、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)21個。廣東省納入生態(tài)、農(nóng)業(yè)主體功能的縣（市）數(shù)量達(dá)80.7%（圖1），遠(yuǎn)高于浙江、江蘇、山東等省的同類比例，成為廣東縣域主體功能區(qū)的重要特征，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用和深層次影響。

（一）廣東省縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展情況

1.全省縣域城鎮(zhèn)化率偏低，處于加速上升階段。根據(jù)第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數(shù)據(jù)，2020年廣東省縣域常住人口為3547.01萬人，占比28.15%；常住人口城鎮(zhèn)化率為43.53%，遠(yuǎn)低于廣東省、江蘇省、浙江省和全國的常住人口城鎮(zhèn)化率水平（分別為74.15%、73.44%、72.17%、63.89%）。此外，縣域消費與城市的差距較大，根據(jù)《2021廣東統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2020年全省縣級社會消費品零售總額占全省比重僅為14.1%，上升潛力和可釋放空間巨大。

2.縣域人口流動呈“外散內(nèi)聚”態(tài)勢。一方面，全省縣域勞動力“外散”珠三角地區(qū)。根據(jù)“七普”和“六普”（第六次全國人口普查）數(shù)據(jù)，2020年廣東縣域常住人口較2010年減少95.35萬人，對比2020年的戶籍人口，縣域人口整體凈流出109.46萬人，“外散”態(tài)勢明顯。粵東西北地區(qū)縣域勞動力普遍外流至珠三角城區(qū)，如惠來、翁源和雷州等縣（市），轄區(qū)1/3左右勞動力遷移至珠三角城市，進(jìn)入勞動密集型行業(yè)。全省有39個縣（市）人口出現(xiàn)不同程度的人口流失，僅鶴山、新會、博羅、惠東、開平和恩平等珠三角地區(qū)縣（市）人口為凈流入。另一方面，全省縣域人口正加速向縣城“內(nèi)聚”。2020年廣東省縣域城鎮(zhèn)人口為1543.93萬人，較2010年增加約190.26萬人，提升約6.36個百分點。其中，2020年縣城常住人口為1120.55萬人，較2010年增加約168.61萬人，反映出縣城對人口具有較強的集聚吸引力?？h域內(nèi)的就地城鎮(zhèn)化促使人口尤其是勞動力人口主要向縣城集聚，以乳源瑤族自治縣為例，根據(jù)“七普”和“六普”數(shù)據(jù)，近十年縣城人口所占比重上升11.05個百分點，中心鎮(zhèn)人口比重下降4.47個百分點，一般鎮(zhèn)人口占比下降5.6個百分點。

（二）廣東省縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和問題

1.縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷壯大，但第二產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)下降。根據(jù)2011—2021年的廣東統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2010年全省縣域?qū)崿F(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5863.81億元，2011—2014年間以每年千億元的速度擴(kuò)大，2016年破萬億元大關(guān)，2020年達(dá)1.39萬億元，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的12.52%，較2010年增加約0.8萬億元，增幅達(dá)140%；縣域三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2010年的22.6∶42∶35.4發(fā)展至2020年的22.0∶30.8∶47.2，為“三二一”結(jié)構(gòu)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展特征來看，第一產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)調(diào)整，但維持在20%左右的相對穩(wěn)定水平；第二產(chǎn)業(yè)比重從2010年的42.4%下降至2020年的30.8%，10年間下降11.6個百分點，收縮明顯；第三產(chǎn)業(yè)比重逐年攀升，10年間上升11.2個百分點，其中商貿(mào)服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，2020年縣域農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額超750.6億元，位列全國首位。

與此同時，縣域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增速放緩的趨勢。2010年后，縣域GDP增速、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速、農(nóng)村居民人均可支配收入增速有所放緩（圖2）。至2020年，縣域人均地區(qū)生產(chǎn)總值3.91萬元，僅相當(dāng)于全省人均地區(qū)生產(chǎn)總值的44.3%，反映出縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動能不足的問題，面臨“失速”的風(fēng)險。

2.縣域工業(yè)規(guī)模偏小、層次不高，全省產(chǎn)業(yè)“一盤棋”局面尚未形成。廣東省縣域規(guī)模以上工業(yè)份額偏低，根據(jù)《2021廣東統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2020年縣域規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值占全省比重僅約7.3%，較2016年下跌近5個百分點。2021年，位居廣東縣（市）經(jīng)濟(jì)總量和競爭力首位的博羅縣規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值為1308.6億元，與江蘇省昆山市（10284.5億元）、陜西省神木市（3302.6億元）等其他省份同類縣（市）差距較大①。縣域工業(yè)發(fā)展層次不高、頭部企業(yè)牽引力不足，如開平市的水暖衛(wèi)浴作為特色支柱產(chǎn)業(yè)，大部分是中小型企業(yè)，存在企業(yè)規(guī)模偏小、盈利能力較弱、經(jīng)營管理注重短期利益等問題，而且頭部企業(yè)匱乏，年產(chǎn)值10億元以上企業(yè)僅1家。

同時，位于珠三角外圍地區(qū)、粵東西北的縣（市）與珠三角核心區(qū)之間尚未形成良好的產(chǎn)業(yè)梯度協(xié)同，全省產(chǎn)業(yè)“一盤棋”局面未能充分形成?？h域工業(yè)大多依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)賢投資，以資源密集型為主，產(chǎn)業(yè)鏈水平較低；縣區(qū)間的高端產(chǎn)業(yè)要素有效流動不足、協(xié)同聯(lián)動不夠緊密，發(fā)展水平不平衡。如仁化縣是著名的“中國鋅都”，縣內(nèi)有亞洲最大的鉛鋅礦基地（凡口鉛鋅礦），目前主要以開采、冶煉、回收為主，位于價值鏈的末端。此外，部分產(chǎn)業(yè)特色化、品牌化建設(shè)不足，附加值未能充分顯現(xiàn)。如吳川市雖有“塑料鞋之都”的美譽，但長期以來其制鞋（服裝）以貼牌為主，產(chǎn)品溢價不高，缺少在全國叫得響的知名品牌，未能走上“高端市場”。

3.生態(tài)、農(nóng)業(yè)主體功能縣（市）推進(jìn)工業(yè)化取得一定成效，但也面臨一些制約因素。近年來，廣東部分生態(tài)、農(nóng)業(yè)主體功能縣（市）積極承接大產(chǎn)業(yè)、大項目，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)實地調(diào)研，作為省級重點生態(tài)功能區(qū)的陸河縣，在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境良性運行的前提下，大力培育發(fā)展新能源汽車、綠色環(huán)保型建筑裝飾材料、電子信息、生物醫(yī)藥等先進(jìn)制造業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，打造“萬畝千億”②大平臺，其中比亞迪汽車（陸河）項目已落戶投產(chǎn)（圖3）。作為國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的懷集縣，依托廣佛肇（懷集）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，引進(jìn)工業(yè)項目160個，已投產(chǎn)企業(yè)100家，其中高新技術(shù)企業(yè)22家、規(guī)模以上企業(yè)34家（圖4）。

從政策層面看，為配合《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》實施，廣東省級層面先后出臺《廣東省主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄（2014年本）》《廣東省國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》《廣東省主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年本）》等產(chǎn)業(yè)配套政策，實施以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為剛性遵循的分類差異化產(chǎn)業(yè)管理制度。因此，在占廣東絕大比例的重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣（市）中，有一些縣（市）由于在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和要素保障等方面存在限制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨較大制約。例如，蕉嶺縣因?qū)偕鷳B(tài)主體功能區(qū)導(dǎo)致能耗總量指標(biāo)短缺，影響了作為傳統(tǒng)支柱的資源型產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大。

二、主體功能區(qū)戰(zhàn)略下

廣東省縣域城鎮(zhèn)化分類發(fā)展路徑

（一）銜接主體功能區(qū)戰(zhàn)略的廣東省縣城歸類

作為典型的空間政策分區(qū)，主體功能區(qū)既是功能分區(qū)，也是政策分區(qū)，提供了一種適應(yīng)廣東省國土空間治理的具有應(yīng)用性、創(chuàng)新性、前瞻性的綜合區(qū)劃方式，并與縣域的行政空間單元一致，對縣域城鎮(zhèn)化起到重要的管控和引導(dǎo)作用。然而，當(dāng)前主體功能區(qū)政策在縣域?qū)嵺`應(yīng)用方面的適應(yīng)性、協(xié)同性還要進(jìn)一步加強，特別是對一些重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣（市）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入帶來一定制約，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為引導(dǎo)的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑仍有較大的深化空間。

按照《意見》，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，并劃分了大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五大類。本研究在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對銜接主體功能區(qū)戰(zhàn)略的廣東省縣城按照以下原則和思路進(jìn)行歸類。首先，堅持底線優(yōu)先原則。優(yōu)先傳導(dǎo)落實縣域底線管控類的主體功能定位，統(tǒng)籌國土、海洋、林草等政策，提升剛性保護(hù)政策的精準(zhǔn)度，引導(dǎo)空間資源和支撐要素的有效配置，更好地發(fā)揮戰(zhàn)略性支撐和底線保護(hù)作用。其次，強化發(fā)展賦能作用。加大發(fā)改、工信、科技等部門的政策支持力度，立足各縣域發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦和比較優(yōu)勢，選擇適宜產(chǎn)業(yè)方向，做大做強特色優(yōu)勢集群；重點圍繞生態(tài)、農(nóng)業(yè)主體功能縣（市）以及位于珠三角、沿海經(jīng)濟(jì)帶外圍地帶的縣（市），在底線嚴(yán)控的前提下增強提升產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的“顆粒度”，多措并舉推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度有序轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。再次，發(fā)揮政策疊加優(yōu)勢。在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化中避免主體功能區(qū)戰(zhàn)略“非此即彼”的單一化定位方式，更加注重定位疊加的政策效用，增強政策的兼容性。一是充分發(fā)揮大城市周邊縣城/專業(yè)功能縣城、專業(yè)功能縣城/農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城的“發(fā)展疊加”政策效能，注重政策、項目和資金使用方面疊加效用，避免浪費和重復(fù)建設(shè)；二是注重專業(yè)功能縣城/重點生態(tài)功能區(qū)縣城的“發(fā)展+保護(hù)”政策平衡，推進(jìn)協(xié)同發(fā)力，在生態(tài)保護(hù)的前提下優(yōu)選適宜產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展反哺生態(tài)保護(hù)的協(xié)同機(jī)制；三是對既是重點生態(tài)功能區(qū)縣城/農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，又是人口流失縣城，順應(yīng)人口流動規(guī)律，做好生態(tài)、農(nóng)業(yè)方面的“集約化管束”，探索資源指標(biāo)的彈性、最優(yōu)配置。

遵循以上原則和思路，結(jié)合《意見》和中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳于2023年9月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干措施》要求，對廣東省縣城進(jìn)行具體歸類如下（圖5、表1）：一是優(yōu)先落實生態(tài)、農(nóng)業(yè)的底線管控要求，劃定21個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、25個重點生態(tài)功能區(qū)縣城；二是在重點開發(fā)區(qū)域的11個縣（市）中，根據(jù)其所在的都市圈及與大城市的區(qū)位關(guān)系，將其中10個劃入大城市周邊縣城；三是結(jié)合地方特色和專業(yè)特長，將6個重點開發(fā)區(qū)域、5個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、2個重點生態(tài)功能區(qū)共13個縣（市）劃為專業(yè)功能縣城；四是根據(jù)縣城人口近十年的變化情況，參考相關(guān)研究以人口流失為量化指標(biāo)判斷城鎮(zhèn)收縮的結(jié)論[15]，將縣城人口流失比例大于10%或年均人口流失率大于1%的4個縣（市）劃為人口流失縣城③。

（二） 以產(chǎn)業(yè)牽引的廣東省縣域城鎮(zhèn)化分類發(fā)展路徑

產(chǎn)業(yè)是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的根基。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，需要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)的牽引能力和城鎮(zhèn)化的支撐能力，通過“一縣一策”科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從而突出特色、實現(xiàn)錯位發(fā)展。針對廣東省縣城歸類情況和縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，本研究嘗試對不同類別縣城以產(chǎn)業(yè)為牽引推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的分類路徑提出如下建議（表2）：

1.大城市周邊縣城。聚焦建設(shè)深度融入都市圈的衛(wèi)星縣城群發(fā)展目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以“強融合、補鏈條”為重點。一是發(fā)揮縣城勞動力、地價等比較優(yōu)勢，積極承接大城市的產(chǎn)業(yè)資源和要素轉(zhuǎn)移，打造支撐型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)互利共贏發(fā)展。二是推動縣域產(chǎn)業(yè)選擇與大城市功能互補、錯位分工，深化“總部+基地”“研發(fā)+制造”等合作模式，建立梯度有序的區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度、創(chuàng)新鏈條。三是融入國家、省級大型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，提升地均產(chǎn)出和平臺能級，建成“萬畝千億”大平臺。縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)，創(chuàng)新合作體制機(jī)制，打造互聯(lián)直通的“交通圈”、宜居優(yōu)質(zhì)的“生活圈”、深度融合的“服務(wù)圈”，深度融入“一群五圈”④發(fā)展。

2.專業(yè)功能縣城。圍繞構(gòu)建具有重大區(qū)域影響力的專業(yè)功能強縣發(fā)展目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)著力“重特色、強引領(lǐng)”。一是充分把握縣域產(chǎn)業(yè)定位、專業(yè)特色，塑造“一縣一品”或“一縣多品”產(chǎn)業(yè)名片，建成百千億級產(chǎn)業(yè)集群。二是聚焦核心部類、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主體部分，打造區(qū)域引領(lǐng)型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動周邊產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈服務(wù)鏈“強鏈補鏈”。三是升級完善產(chǎn)業(yè)平臺產(chǎn)服設(shè)施，重點支持“四上”企業(yè)⑤和就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化引領(lǐng)力和影響力。縣域城鎮(zhèn)化的重點在于拓展城鎮(zhèn)空間發(fā)展框架、升級城鎮(zhèn)功能，構(gòu)建職住平衡的融合發(fā)展格局；通過公共服務(wù)和市政設(shè)施提檔升級，增加高水平高質(zhì)量的學(xué)位、醫(yī)療等服務(wù)供給，吸引人才、資金和技術(shù)等要素集聚，提升發(fā)展能級。

3.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。著眼建成穩(wěn)產(chǎn)保供的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展縣發(fā)展目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)注重“工農(nóng)互促、多元拓展”。一是以農(nóng)促產(chǎn)，立足本地農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品（“三品一標(biāo)”⑥）等優(yōu)勢，以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”⑦為抓手，重點發(fā)展農(nóng)食精深加工和“預(yù)制菜”產(chǎn)業(yè)。二是以工振農(nóng)，發(fā)展專用裝備、零部件制造和維修保養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。三是圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“延鏈擴(kuò)鏈”，建成多元支柱體系和多個特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，拓展產(chǎn)業(yè)鏈寬度和深度?？h域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于推進(jìn)公共服務(wù)和市政設(shè)施補短板強弱項，有序承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，提升縣城綜合承載能力；順應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)半徑擴(kuò)大的新趨勢，滿足縣城就業(yè)、農(nóng)村居住，或鄉(xiāng)村工作、縣城居住的新需求。

4.重點生態(tài)功能區(qū)縣城。聚焦生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和縣城可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)著重把握“適宜方向、適度集聚”。一是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)“兩高一低”⑧產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)改造；結(jié)合產(chǎn)業(yè)新發(fā)展趨勢，優(yōu)選面向未來的適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源。二是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。結(jié)合生態(tài)資源優(yōu)勢，培育新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，借鑒瑞士相關(guān)經(jīng)驗發(fā)展相適宜的“精細(xì)工業(yè)”，將生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢。三是適度集聚。合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化園區(qū)選址，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模集群集聚發(fā)展，實現(xiàn)低沖擊開發(fā)、筑牢生態(tài)屏障。縣域城鎮(zhèn)化的重點與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城一致，主要在于提質(zhì)升級、增強承載能力，以城帶鄉(xiāng)、推動城鄉(xiāng)融合。

5.人口流失縣城。面向富有活力、集約高效的現(xiàn)代化縣城發(fā)展目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點應(yīng)是“盤活整合、專精高效”。一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型升級，盤活低效產(chǎn)能和沒落行業(yè)，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，扭轉(zhuǎn)行業(yè)萎縮困境，引導(dǎo)人口人才回流。二是引導(dǎo)資源枯竭地區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，探索特色轉(zhuǎn)型之路，促進(jìn)資源指標(biāo)向優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移集中，實現(xiàn)區(qū)域最優(yōu)配置。三是產(chǎn)業(yè)培育不求大求全、盲目高端化，而是打造特色高效、規(guī)模適配、精而專的產(chǎn)業(yè)集群?？h域城鎮(zhèn)化的重點在于盤活存量用地資源，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化資源的精準(zhǔn)配置；依據(jù)人口流動規(guī)律，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施彈性配備，推進(jìn)設(shè)施和服務(wù)有效高效供給。

結(jié)語

隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實施，廣東省生態(tài)、農(nóng)業(yè)主體功能縣（市）占比高的獨特格局對推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和縣域城鎮(zhèn)化的“隱性”約束作用逐漸顯化。本研究基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略視角，以縣城為重要載體，就廣東省推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化提出了具有針對性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點和城鎮(zhèn)化分類路徑等建議，如深化主體功能區(qū)戰(zhàn)略“非此即彼”的單一化定位方式，兼顧“發(fā)展+保護(hù)”的政策平衡，并深入實施“擴(kuò)權(quán)強縣”和“強縣擴(kuò)權(quán)”改革，推進(jìn)“放活”權(quán)限、“盤活”資源、“激活”要素，擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)、增強縣域經(jīng)濟(jì)活力和實力，以期為支撐廣東深入推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”、為國家和其他省市制定相關(guān)政策和深化完善主體功能區(qū)制度提供有益參考。后續(xù)研究將進(jìn)一步針對典型案例和關(guān)鍵問題開展實證分析，以提升研究結(jié)論的實操性和可推廣性。

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注釋：

①數(shù)據(jù)來自博羅縣委十四屆三次全會《堅定保持“三個環(huán)境” 乘勢而上提升博羅縣域綜合競爭力報告》（2022年2月）以及《2021年昆山市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《2021年神木市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

②“萬畝千億”是指面向重量級未來產(chǎn)業(yè)、具有萬畝空間左右、千億以上產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)平臺。

③根據(jù)“六普”“七普”常住人口數(shù)據(jù)，人口流失縣城主要基于以下三種情況進(jìn)行劃分：一是根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》分類要求，基于收縮城市人口流失的劃分標(biāo)準(zhǔn)（人口流失數(shù)量占總?cè)丝谥辽?0%或年均人口流失率大于1%，詳見參考文獻(xiàn)[16]），將饒平縣、揭西縣、興寧市、紫金縣劃為人口流失縣。二是綜合考量縣（市）資源本底情況對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口要素的影響，依據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，其將韶關(guān)市認(rèn)定為資源衰退型城市，但從縣城常住人口的年均人口變化情況和人口變化數(shù)量占縣城總?cè)丝诒壤齺砜?，韶關(guān)市管轄的7個縣（市）的縣城常住人口均呈增長狀態(tài)，均不屬于人口流失縣。三是根據(jù)最新的廣東省成長型資源型城市（地區(qū)）劃分標(biāo)準(zhǔn)，將韶關(guān)市、云浮市、清遠(yuǎn)市、梅州市、陽江市陽春市列為衰退型資源型城市（地區(qū)），按照收縮城市人口流失的劃分標(biāo)準(zhǔn)，以上4個地級市和1個縣級市所包含的縣城（市區(qū)）僅有興寧市為人口流失縣（市）。本研究按照第一種情況進(jìn)行劃分。

④“一群五圈”指珠三角世界級城市群以及廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈。

⑤“四上”企業(yè)是規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)、資質(zhì)等級建筑業(yè)企業(yè)、限額以上批零住餐企業(yè)、國家重點服務(wù)業(yè)企業(yè)等這四類規(guī)模以上企業(yè)的統(tǒng)稱。

⑥“三品一標(biāo)”是指無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志。

⑦“糧頭食尾”是指糧食生產(chǎn)在前端，農(nóng)產(chǎn)品消費在尾端，著力銜接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與消費；“農(nóng)頭工尾”是指農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在前端，工業(yè)產(chǎn)業(yè)在尾端，兩者通過產(chǎn)業(yè)融合共同推動發(fā)展。

⑧“兩高一低”是指高耗能、高排放、低水平。

作者簡介：岑迪，廣東省科學(xué)院廣州地理研究所高級工程師、注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師。龔蔚霞（通訊作者），廣東省科學(xué)院廣州地理研究所正高級工程師、注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師。黃建欣，廣東省科學(xué)院廣州地理研究所助理工程師。

責(zé)任編輯：李? ? 鈞

【基金項目】國家自然科學(xué)基金重點項目“新時代粵港澳大灣區(qū)人地關(guān)系的全球模式與地方響應(yīng)”（42130712）、廣東省人民政府發(fā)展研究中心重大決策咨詢研究課題“以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化促進(jìn)廣東高質(zhì)量發(fā)展”（2022-2211）研究成果。