張 齊 李麗華

(1.中國(guó)人民公安大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院 北京 100038; 2.北京警察學(xué)院公安管理系 北京 102202)

0 引 言

國(guó)家安全是民族復(fù)興的根基,社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家強(qiáng)盛的前提。因此,完善國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè),防范化解國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)是時(shí)代對(duì)我們提出的必然要求。建立國(guó)家安全審查制度并對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤﹪?guó)家安全審查是國(guó)際社會(huì)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家健全國(guó)家安全保障體系、維護(hù)國(guó)家安全的通用手段。國(guó)家安全審查可以理解為通過(guò)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)活動(dòng)進(jìn)行針對(duì)性審查的形式,實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的主要目標(biāo)[1]。

美國(guó)國(guó)家安全審查制度建立最早,目前已經(jīng)形成了一套涉及外商投資[2]、網(wǎng)絡(luò)安全[3]、國(guó)土安全(Homeland Security)等諸多方面較為完備的制度體系?！?.11”事件之后,美國(guó)政府高度重視國(guó)土安全工作,2002年《國(guó)土安全法》(Homeland Security Act of 2002)的出臺(tái)和國(guó)土安全部(DHS)的成立為美國(guó)制定國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略、建立國(guó)土安全審查制度提供了法律和組織保障[4]。美國(guó)國(guó)土安全審查制度自2010開(kāi)始實(shí)施,依據(jù)美國(guó)《國(guó)土安全法》和2007年《9.11委員會(huì)法案》(9.11 Commission Act of 2007)中關(guān)于國(guó)土安全審查目標(biāo)、審查任務(wù)等論述,國(guó)土安全審查的目的在于對(duì)美國(guó)國(guó)土安全造成影響的威脅和危害以及國(guó)土安全保障能力進(jìn)行審查,明確國(guó)土安全戰(zhàn)略任務(wù),制定國(guó)土安全戰(zhàn)略,明確國(guó)土安全利益相關(guān)者之間合作措施、關(guān)鍵技術(shù)設(shè)施保護(hù)措施和財(cái)政計(jì)劃措施,保護(hù)美國(guó)本土內(nèi)的安全,保障國(guó)家安全[5]。美國(guó)國(guó)土安全審查是美國(guó)國(guó)家安全審查制度體系的重要組成部分,也是區(qū)別于其他國(guó)家特有的審查制度,這對(duì)完善我國(guó)國(guó)家安全審查制度具有重要借鑒意義。本文以剖析美國(guó)“國(guó)土安全”概念為邏輯起點(diǎn),分析美國(guó)國(guó)土安全審查對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的重要意義,梳理美國(guó)國(guó)土安全審查制度的發(fā)展歷程,然后重點(diǎn)剖析美國(guó)國(guó)土安全審查制度的框架,結(jié)合我國(guó)國(guó)家安全審查制度建設(shè)的現(xiàn)狀,探索我國(guó)國(guó)家安全審查制度建設(shè)的思路,為完善我國(guó)國(guó)家安全審查制度體系和制定國(guó)家安全戰(zhàn)略提供參考。

1 美國(guó)國(guó)土安全相關(guān)概念和內(nèi)容

1.1 美國(guó)國(guó)土安全

美國(guó)“國(guó)土安全”不同于我國(guó)語(yǔ)境下的“國(guó)土安全”,我國(guó)“國(guó)土安全”是指領(lǐng)土安全,而美國(guó)“國(guó)土安全”的概念起源于“9.11”事件,最初是指美國(guó)本土不受恐怖主義威脅,隨著時(shí)代的發(fā)展泛指美國(guó)本土內(nèi)的安全和穩(wěn)定。根據(jù)國(guó)土安全部成立之初的職責(zé)和2002年《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》對(duì)國(guó)土安全的闡述,國(guó)土安全主要是指通過(guò)國(guó)家各級(jí)政府部門(mén)一致的努力,防止美國(guó)本土發(fā)生恐怖襲擊,保障美國(guó)本土的安全[6]。隨著國(guó)際安全形勢(shì)的變化,國(guó)土安全內(nèi)涵和外延不斷豐富。2010年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》明確將國(guó)土安全納入國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要部分,指出國(guó)土安全是指通過(guò)民防、應(yīng)急管理、聯(lián)邦執(zhí)法、海關(guān)審查、邊防巡邏和移民管理等傳統(tǒng)手段以及識(shí)別和阻止風(fēng)險(xiǎn)威脅,阻止境外敵對(duì)分子在本土實(shí)施破壞、有效控制邊境、保障出入境合法交易和旅游、打擊跨國(guó)恐怖主義和有組織犯罪、保障網(wǎng)絡(luò)安全、韌性視角應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故等新型手段使美國(guó)免受恐怖主義和其他威脅危害,保障美國(guó)本土的安全[7]。國(guó)土安全部在四年期國(guó)土安全審查(Quadrennial Homeland Security Review,簡(jiǎn)稱(chēng)QHSR)中指出,國(guó)土安全是指通過(guò)全國(guó)協(xié)調(diào)一致的努力,以保障一個(gè)能夠安全、有韌性地抵御恐怖主義和其他危害的國(guó)土環(huán)境,使得本土內(nèi)民眾的利益、愿望和生活方式能夠蓬勃發(fā)展[8]。

1.2 美國(guó)國(guó)家安全

美國(guó)“國(guó)家安全”既包括傳統(tǒng)的國(guó)防安全,又包括國(guó)土安全,還包括其建立在全球優(yōu)先基礎(chǔ)上的海外利益安全。美國(guó)國(guó)家安全觀經(jīng)歷了單一的國(guó)防安全觀、傳統(tǒng)國(guó)家安全觀(國(guó)防安全與經(jīng)濟(jì)安全并重)和多元化的國(guó)家安全觀(國(guó)防、經(jīng)濟(jì)、國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、科技等多種安全并重)。從美國(guó)每屆政府發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》來(lái)看,目前美國(guó)國(guó)家安全的任務(wù)包括安全(包括本土、美國(guó)盟友以及世界不穩(wěn)定地區(qū)的安全)、建立在全球優(yōu)先基礎(chǔ)上的國(guó)家利益、價(jià)值觀的普及和維護(hù)世界秩序等。2002年小布什政府正式提出將阻止恐怖主義和敵對(duì)國(guó)家威脅納入《國(guó)家安全戰(zhàn)略》[9]。2010年奧巴馬政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)家安全概念的外延,把本土恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全威脅等國(guó)土安全威脅以及財(cái)政赤字、氣候問(wèn)題等納入國(guó)家安全戰(zhàn)略。2017年特朗普政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》列出美國(guó)國(guó)家安全的四大支柱包括保衛(wèi)美國(guó)國(guó)土安全、促進(jìn)國(guó)家繁榮、以實(shí)力捍衛(wèi)和平以及提升美國(guó)全球范圍內(nèi)的影響力[10]。2022拜登政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》,分析了美國(guó)未來(lái)“決定性十年”在全球范圍內(nèi)的優(yōu)先事項(xiàng),將國(guó)家安全戰(zhàn)略聚焦于國(guó)土安全、亞洲問(wèn)題、全球共同利益和美國(guó)的全球聯(lián)盟[11]?？梢钥闯?美國(guó)國(guó)家安全從早期重視建立在霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治上的經(jīng)濟(jì)繁榮和海外利益,逐漸強(qiáng)調(diào)國(guó)土安全和海外霸權(quán)利益并重。國(guó)土安全涉及美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等廣泛領(lǐng)域的安全問(wèn)題,“9.11”事件之后,歷屆政府均將其作為國(guó)家安全的重要組成部分納入《國(guó)家安全戰(zhàn)略》,國(guó)土安全逐漸成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的核心。

對(duì)比我國(guó),我國(guó)“國(guó)家安全”是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。我國(guó)國(guó)家安全主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家自身的安全,這與美國(guó)“國(guó)家安全”中所包含的全球霸權(quán)利益具有本質(zhì)的區(qū)別,除去傳統(tǒng)的國(guó)防安全,我國(guó)“國(guó)家安全”與美國(guó)“國(guó)土安全”更為一致。因此,借鑒美國(guó)國(guó)土安全審查制度框架和方法,從戰(zhàn)略層面評(píng)估我國(guó)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)尤其是非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)并建立國(guó)家安全審查制度,對(duì)完善我國(guó)國(guó)家安全審查制度體系具有重大理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

2 美國(guó)國(guó)土安全審查制度的演變歷程

美國(guó)國(guó)土安全審查起源于聯(lián)邦政府對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的審查,由最初的國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展成為國(guó)土安全審查制度,其審查內(nèi)容、審查主體、審查流程和審查方法隨著國(guó)土安全環(huán)境在不斷的發(fā)展和完善,并逐漸形成一種機(jī)制化的國(guó)土安全審查模式。

2.1 國(guó)土安全審查的前身:《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》

2002年美國(guó)《國(guó)土安全法》的出臺(tái)和國(guó)土安全部的成立標(biāo)志著打擊恐怖主義、保護(hù)國(guó)土安全成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略重要組成部分,聯(lián)邦政府要求制定國(guó)土安全戰(zhàn)略,動(dòng)員和組織國(guó)家力量保護(hù)美國(guó)本土免遭恐怖襲擊[12], 2007年《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》將國(guó)土安全威脅的范疇進(jìn)一步擴(kuò)大,對(duì)評(píng)估國(guó)土安全面臨的主要威脅、明確國(guó)土安全任務(wù)等諸多方面進(jìn)行了規(guī)劃:將國(guó)土安全威脅由原來(lái)單一的恐怖主義擴(kuò)大為恐怖主義、重大自然災(zāi)害、重大突發(fā)性事件和其他危害;嘗試使用風(fēng)險(xiǎn)信息對(duì)國(guó)土安全威脅進(jìn)行了評(píng)估。可以說(shuō),《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》是國(guó)土安全審查的前身,為國(guó)土安全審查制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

2.2 國(guó)土安全審查制度的建立：QHSR

2007年聯(lián)邦政府通過(guò)的《9.11委員會(huì)法案》要求國(guó)土安全部進(jìn)行四年期國(guó)土安全審查(QHSR)取代前期的《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》, QHSR的目的仍然是制定國(guó)土安全戰(zhàn)略,與《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》不同的是,QHSR旨在形成標(biāo)準(zhǔn)化的國(guó)土安全戰(zhàn)略框架(見(jiàn)表1)[5]?！?.11委員會(huì)法案》對(duì)于QHSR報(bào)告的內(nèi)容要素進(jìn)行了規(guī)定,明確QHSR報(bào)告需包含總綱、國(guó)土安全戰(zhàn)略、國(guó)土安全戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃措施、部門(mén)間合作程度以及其他補(bǔ)充內(nèi)容4大模塊9大要素,這些制度化的要求是《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》所不具備的。

表1 QHSR報(bào)告的9大要素以及分類(lèi)

2.3 國(guó)土安全審查制度的發(fā)展:逐漸模式化

對(duì)比2014QHSR[13]與2010QHSR[8],美國(guó)國(guó)土安全審查在不斷發(fā)展并逐漸模式化,主要表現(xiàn)為:審查主體的多元化、參與的機(jī)制化、審查流程的明確化,審查方法的透明化等(見(jiàn)表2)。雖然美國(guó)國(guó)土安全審查仍然存在一些問(wèn)題,但相比2010QHSR,2014QHSR的模式化更加明顯,審查主體更加多元、參與機(jī)制更加健全、審查流程更加明確,審查方法更加透明。2016 年國(guó)土安全部要求蘭德國(guó)防研究所(NDRI)設(shè)計(jì)并實(shí)施國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,并將其作為國(guó)土安全審查的必要手段, 2018年蘭德國(guó)防研究所設(shè)計(jì)的《國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征化:風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法》(Homeland Security National Risk Characterization,簡(jiǎn)稱(chēng)HSNRC)報(bào)告為后續(xù)國(guó)土安全審查提供了參考,也為進(jìn)一步完善國(guó)土安全審查制度奠定了基礎(chǔ)[14]。

表2 2010QHSR報(bào)告與2014QHSR報(bào)告對(duì)比分析

3 美國(guó)國(guó)土安全審查的框架與內(nèi)容

目前,美國(guó)國(guó)土安全審查制度已經(jīng)日臻成熟,形成了由國(guó)土安全部主導(dǎo)、聯(lián)邦政府、非聯(lián)邦政府和部門(mén)等多元主體協(xié)同參與,以識(shí)別并排序國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)、明確國(guó)土安全任務(wù)并制定國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略為目標(biāo),以國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分析國(guó)土安全任務(wù)為主要環(huán)節(jié),具有明確制度保障和審查流程的國(guó)土安全審查模式(見(jiàn)圖1)。

3.1 審查目標(biāo):識(shí)別國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn),明確國(guó)土安全關(guān)鍵任務(wù),制定國(guó)土安全戰(zhàn)略

美國(guó)國(guó)土安全審查以識(shí)別國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序,明確國(guó)土安全關(guān)鍵任務(wù),制定國(guó)土安全戰(zhàn)略為審查目標(biāo)。按照2007年《9.11委員會(huì)法案》所要求的審查標(biāo)準(zhǔn),QHSR報(bào)告應(yīng)包含9大要素(見(jiàn)表1),主要分為三個(gè)方面:一是描述國(guó)土安全威脅并對(duì)關(guān)鍵威脅進(jìn)行優(yōu)先排序,制定國(guó)土安全戰(zhàn)略;二是制定與國(guó)土安全戰(zhàn)略相適應(yīng)的規(guī)劃措施;三是評(píng)價(jià)國(guó)土安全利益相關(guān)者跨部門(mén)間的合作程度。從上述審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,美國(guó)國(guó)土安全審查的主要目標(biāo)可以概括為描述當(dāng)前國(guó)土安全威脅,對(duì)國(guó)土安全關(guān)鍵任務(wù)進(jìn)行排序,制定國(guó)土安全戰(zhàn)略,并通過(guò)構(gòu)建多部門(mén)合作機(jī)制執(zhí)行國(guó)土安全戰(zhàn)略措施。

3.2 審查制度保障:《國(guó)土安全法》、《9.11委員會(huì)法案》和《國(guó)家安全戰(zhàn)略》

美國(guó)國(guó)土安全審查具有明確的制度保障,主要包括《國(guó)土安全法》《9.11委員會(huì)法案》和《國(guó)家安全戰(zhàn)略》。自《國(guó)土安全法》頒布和國(guó)土安全部成立,聯(lián)邦政府開(kāi)始制定《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》,可以說(shuō)《國(guó)土安全法》是國(guó)家安全審查制度最深層次的制度保障。2007年《9.11委員會(huì)法案》要求國(guó)土安全部自2010年開(kāi)展四年期國(guó)土安全審查取代前期的《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》,要求國(guó)土安全部組織協(xié)調(diào)國(guó)土安全事業(yè)(Homeland Security Enterprise)的利益相關(guān)者參與審查,并明確要求QHSR報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn),故《9.11委員會(huì)法案》是建立國(guó)土安全審查制度最直接的制度保障。2010年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》將國(guó)土安全面臨的威脅和國(guó)土安全任務(wù)進(jìn)行了較為詳細(xì)的論述,2010QHSR報(bào)告所列出的國(guó)土安全威脅和關(guān)鍵任務(wù)與2010《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中所列國(guó)土安全事項(xiàng)高度一致,這表明國(guó)土安全戰(zhàn)略是國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分,故《國(guó)家安全戰(zhàn)略》可以理解為國(guó)土安全審查制度的一個(gè)重要制度保障。

3.3 審查主體:多元主體協(xié)同參與

美國(guó)國(guó)土安全審查強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與審查,形成了以國(guó)土安全部為主導(dǎo),其他聯(lián)邦政府、非聯(lián)邦政府和機(jī)構(gòu)(包括州政府、地方政府、法制、情報(bào)、智庫(kù)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等)、聯(lián)盟國(guó)家政府等多元利益相關(guān)者在協(xié)同參與機(jī)制下共同參與的審查主體(見(jiàn)表3)。國(guó)土安全保障體系被解釋為一種廣泛的、多樣的國(guó)土安全事業(yè),強(qiáng)調(diào)以聯(lián)邦政府、州(地方、部落、地區(qū))政府、非政府組織、私營(yíng)部門(mén)、社區(qū)、家庭和個(gè)人等多元主體的共同責(zé)任和努力保護(hù)國(guó)土安全。國(guó)土安全審查作為制定國(guó)土安全戰(zhàn)略的必要手段,要求國(guó)土安全事業(yè)中利益相關(guān)者高質(zhì)量、全過(guò)程參與審查。2010QHSR報(bào)告與2014QHSR報(bào)告中的參與主體大致可以分為三個(gè)層級(jí):第一層為國(guó)土安全部,第二層為其他聯(lián)邦政府部門(mén),第三層由州(地方、部落、地區(qū))政府、地方警察、法制部門(mén)、情報(bào)部門(mén)、智庫(kù)和學(xué)術(shù)界等組成的非政府組織以及聯(lián)盟國(guó)家政府組成。審查主體的參與機(jī)制主要包括會(huì)議會(huì)商直接參與機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查間接參與機(jī)制以及直接間接相結(jié)合的參與機(jī)制,各層級(jí)審查主體首先通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)土安全情報(bào)信息的高度融合,然后通過(guò)會(huì)議會(huì)商為主、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查為輔助方式開(kāi)展審查,通過(guò)信息和知識(shí)的融合實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同參與,以保證戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置以最高優(yōu)先權(quán)事項(xiàng)為導(dǎo)向,促使國(guó)土安全戰(zhàn)略規(guī)劃在各部門(mén)各層級(jí)達(dá)成共識(shí),以最大限度保障美國(guó)本土安全[15]。

表3 2014QHSR的參與主體及參與機(jī)制

表4 HSNRC中風(fēng)險(xiǎn)特征指標(biāo)集

3.4 審查流程:融合多元主體協(xié)同參與的四個(gè)流程

根據(jù)聯(lián)邦政府問(wèn)責(zé)辦公室(Government Accountability Office,簡(jiǎn)稱(chēng)GAO)2016年第371號(hào)文件(GAO-16-371)[16]對(duì)2014QHSR報(bào)告的評(píng)價(jià),國(guó)土安全審查流程可以分4個(gè)階段(見(jiàn)圖2):準(zhǔn)備階段、研究和分析階段、撰寫(xiě)和決策階段、報(bào)告發(fā)布階段,四個(gè)流程由三個(gè)層級(jí)的審查主體協(xié)同參與完成。a.準(zhǔn)備階段,包括情報(bào)的搜集和共享、國(guó)土安全戰(zhàn)略環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及審查任務(wù)的明確,目的是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定國(guó)土安全審查的關(guān)鍵戰(zhàn)略任務(wù)。其中國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)信息的搜集由三個(gè)層級(jí)的審查主體分工負(fù)責(zé)完成,國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體實(shí)施主要由國(guó)土安全部主責(zé)部門(mén)(包括國(guó)土安全情報(bào)分析辦公室和戰(zhàn)略、計(jì)劃、分析和風(fēng)險(xiǎn)辦公室 (簡(jiǎn)稱(chēng)SPAR ))、國(guó)家情報(bào)部門(mén)、智庫(kù)、研究所等完成,確定國(guó)土安全審查任務(wù)主要由國(guó)土安全部和其他聯(lián)邦政府部門(mén)組成的QHSR執(zhí)行委員會(huì)完成;b.研究和分析階段,主要完成對(duì)國(guó)土安全關(guān)鍵任務(wù)項(xiàng)的審查。首先,來(lái)自國(guó)土安全部和國(guó)土安全研究分析所(HSSAI)的領(lǐng)域?qū)＜医M成的關(guān)鍵任務(wù)項(xiàng)研究小組通過(guò)會(huì)議會(huì)商完成關(guān)鍵任務(wù)項(xiàng)的審查,對(duì)關(guān)鍵任務(wù)進(jìn)行拆解,制定戰(zhàn)略規(guī)劃措施,然后國(guó)土安全部與聯(lián)邦政府、非聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的外部合作機(jī)制進(jìn)一步對(duì)研究分析結(jié)果進(jìn)行審查修訂,最后由國(guó)土安全部?jī)?nèi)部高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)確定國(guó)土安全審查的結(jié)論;c.QHSR報(bào)告撰寫(xiě)和決策階段,主要由SPAR主導(dǎo),根據(jù)《9.11委員會(huì)法案》規(guī)定的9大要素,在其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的協(xié)助下完成QHSR草案的討論和撰寫(xiě);d.QHSR報(bào)告發(fā)布階段,由SPAR主導(dǎo)、國(guó)土安全事業(yè)利益相關(guān)者最終確定審查結(jié)論并發(fā)布QHSR報(bào)告。從四個(gè)流程來(lái)看,準(zhǔn)備階段和研究與分析階段是最重要的階段,準(zhǔn)備階段從風(fēng)險(xiǎn)的視角進(jìn)行國(guó)土安全戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,為明確國(guó)土安全任務(wù)、制定國(guó)土安全戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ),研究與分析階段基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果拆解、細(xì)化國(guó)土安全任務(wù)并制定國(guó)土安全戰(zhàn)略。因此,國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是國(guó)土安全審查的首要環(huán)節(jié),也是保證國(guó)土安全審查科學(xué)性的必要手段。

圖2 QHSR流程及運(yùn)行機(jī)制(以2014QHSR為例)

3.5 審查方法:國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

與重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)活動(dòng)的國(guó)家安全審查制度要求一致,美國(guó)國(guó)土安全審查同樣要求使用國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,基于國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)國(guó)土安全進(jìn)行審查。美國(guó)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)不斷完善和標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程,目前采用風(fēng)險(xiǎn)排序的審議方法(Deliberative Method for Ranking Risks,簡(jiǎn)稱(chēng)DMRR),首先識(shí)別國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建初始風(fēng)險(xiǎn)清單,然后從風(fēng)險(xiǎn)的可能性和后果構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)特征的統(tǒng)一指標(biāo)描述各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)信息清單,最后基于專(zhuān)家審議對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序。

聯(lián)邦政府問(wèn)責(zé)辦公室的文件GAO-11-873[17]指出,2010QHSR報(bào)告沒(méi)有使用風(fēng)險(xiǎn)信息對(duì)國(guó)土安全威脅和危害進(jìn)行優(yōu)先排序,導(dǎo)致審查結(jié)論不達(dá)標(biāo)。GAO-16-371文件指出,2014QHSR報(bào)告中雖然使用了風(fēng)險(xiǎn)信息,并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法定義為國(guó)土安全戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估(Homeland Security Strategic Environment Assessment,簡(jiǎn)稱(chēng)HSSEA),但該方法過(guò)程不明確、不透明、不可復(fù)制,且審查結(jié)論未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略?xún)?yōu)先排序。HSSEA是幾種評(píng)估方法的綜合,包括當(dāng)前戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估(Current Security Environment,簡(jiǎn)稱(chēng)CSE)、未來(lái)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估(Future Security Environment,簡(jiǎn)稱(chēng)FSE)、國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征化(HSNRC)、系統(tǒng)映射倡議(System Mapping Initiative)(見(jiàn)圖3),其中CSE、FSE根據(jù)國(guó)土安全環(huán)境識(shí)別國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)因子,構(gòu)建初始威脅和危害集;HSNRC對(duì)初始威脅和危害集構(gòu)建統(tǒng)一的特征指標(biāo)集,通過(guò)特征指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)威脅和危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)特征化描述,是HSSEA的關(guān)鍵環(huán)節(jié);系統(tǒng)映射倡議(System Mapping Initiative)從系統(tǒng)視角理解當(dāng)前和未來(lái)5年影響國(guó)土安全的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。但2014QHSR報(bào)告沒(méi)有對(duì)HSSEA過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)描述,過(guò)程不明確、不透明、不可復(fù)制,且未對(duì)各類(lèi)威脅和危害進(jìn)行戰(zhàn)略?xún)?yōu)先排序,從而導(dǎo)致審查結(jié)論缺乏科學(xué)依據(jù),各部門(mén)執(zhí)行國(guó)土安全戰(zhàn)略措施時(shí)不能達(dá)成一致。所以,建立一種透明的、可復(fù)制的國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法是實(shí)施國(guó)土安全審查的必要手段。

圖3 2014QHSR中的HSSEA過(guò)程

由于國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的任務(wù),涉及安全保障、韌性應(yīng)對(duì)、海關(guān)和貿(mào)易審查等國(guó)家戰(zhàn)略層面上的諸多優(yōu)先權(quán)選項(xiàng),管理各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先項(xiàng)以應(yīng)對(duì)恐怖主義、自然災(zāi)害和重大風(fēng)險(xiǎn)需要理解一系列廣泛的威脅和危害集合,且國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)具有高后果但低可能的特征,具有重大的不確定性,導(dǎo)致國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估極具挑戰(zhàn)[18],而對(duì)不同類(lèi)型的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序更具挑戰(zhàn)。例如基于死亡或受傷人數(shù)特征評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)必然低估網(wǎng)絡(luò)攻擊的危害。2018年《國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征化:風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法》報(bào)告對(duì)國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征化方法進(jìn)行了詳細(xì)描述,該方法從風(fēng)險(xiǎn)的定義R=f(L,C)出發(fā),將“風(fēng)險(xiǎn)”定義為由意外、突發(fā)事件等引起的,并由可能性和后果所決定的潛在的、不受歡迎的結(jié)果,從可能性和后果兩個(gè)維度構(gòu)建各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一特征集,基于統(tǒng)一的特征集對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了描述[14],在國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征描述的基礎(chǔ)上利用定性審議對(duì)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和排序,即風(fēng)險(xiǎn)排序的審議法(DMRR)。DMRR起源于90年代末20世紀(jì)初,由卡內(nèi)基梅隆大學(xué)設(shè)計(jì),是用于制定環(huán)境政策時(shí)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法[19],除了HSNRC中的4個(gè)步驟,還包含使用定性審議的方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序。因此DMRR是量化評(píng)估和定性審議的結(jié)合體,事實(shí)上由于國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性和復(fù)雜性,單一使用量化評(píng)估方法是不現(xiàn)實(shí)的[20],直接使用定性方法也存在一些限制,故在量化評(píng)估的基礎(chǔ)上融入定性審議是有效的[21]。DMRR方法在國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)用可以理解為兩個(gè)環(huán)節(jié):一是國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征化(HSNRC)過(guò)程,二是基于定性審議進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序的過(guò)程(見(jiàn)圖4)。

圖4 美國(guó)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程

3.5.1HSNRC過(guò)程

HSNRC包含4個(gè)步驟:選擇威脅和危害、選擇風(fēng)險(xiǎn)特征,收集關(guān)于威脅和危害的數(shù)據(jù)、威脅和危害的特征化。HSNRC實(shí)現(xiàn)了國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的統(tǒng)一化、透明化,4個(gè)步驟通過(guò)國(guó)土安全事業(yè)利益相關(guān)者的持續(xù)參與有機(jī)結(jié)合在一起,既保障了信息的完整性和信息來(lái)源的廣泛性,也使得利益相關(guān)者更深入?yún)⑴c風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程,提升了評(píng)估的有效性。

步驟1:識(shí)別威脅和危害。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)(是否可能發(fā)生在美國(guó)本土內(nèi)的、是否持續(xù)出現(xiàn)且相互獨(dú)立、是否屬于國(guó)土安全戰(zhàn)略?xún)?yōu)先事項(xiàng)、是否由國(guó)土安全部主責(zé)且對(duì)健康和安全、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境以及政府造成潛在的重大影響)明確初始威脅與危害集。國(guó)土安全事業(yè)利益相關(guān)者可以結(jié)合當(dāng)前以及今后五年的形勢(shì)對(duì)初始威脅和危害集進(jìn)行修正。2018年《國(guó)土安全國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)特征化:風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法》選擇的初始威脅和危害集為恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)威脅、非法活動(dòng)、自然災(zāi)害、健康危害、人為失誤或設(shè)備老化導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施危害等幾大類(lèi)別,每個(gè)類(lèi)別又細(xì)分為不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型,例如恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)包括攻擊領(lǐng)導(dǎo)人、攻擊關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、生化武器攻擊、核武器攻擊、放射性武器攻擊以及小型武器或爆炸物攻擊等。

步驟2:構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)特征集。從風(fēng)險(xiǎn)的定義出發(fā),確定可能性和后果性?xún)深?lèi)一級(jí)指標(biāo),然后根據(jù)可衡量性、相關(guān)性、完整性、唯一性和簡(jiǎn)潔性的原則細(xì)化兩個(gè)類(lèi)別的具體特征指標(biāo)。后果性特征以是否對(duì)人類(lèi)健康安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境安全以及政府安全具有重大影響4個(gè)方面展開(kāi)評(píng)價(jià),每個(gè)指標(biāo)的計(jì)量單位和含義需明確釋義,量化指標(biāo)按照指標(biāo)含義進(jìn)行計(jì)算,定性指標(biāo)根據(jù)受影響的程度設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),如單次事件的最大環(huán)境破壞,按照事件的持續(xù)時(shí)間和波及范圍進(jìn)行定性評(píng)估,分為低、中、高三個(gè)等級(jí);可能性特征包括發(fā)生頻率、可預(yù)測(cè)性、精確性,各指標(biāo)的釋義、計(jì)量單位與后果性指標(biāo)相類(lèi)似。

步驟3:收集風(fēng)險(xiǎn)特征數(shù)據(jù)。國(guó)土安全部協(xié)同國(guó)土安全利益相關(guān)者收集和整理國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù),包括原始數(shù)據(jù)搜集、調(diào)用國(guó)土安全部各部門(mén)二手?jǐn)?shù)據(jù)、數(shù)據(jù)整理,確保數(shù)據(jù)完整、數(shù)據(jù)格式一致,并且從數(shù)據(jù)來(lái)源的可靠性和內(nèi)容的有效性?xún)蓚€(gè)維度對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。

步驟4:風(fēng)險(xiǎn)特征化描述。使用特征數(shù)據(jù)描述各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn),生成風(fēng)險(xiǎn)信息清單,為后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和排序提供信息。風(fēng)險(xiǎn)信息清單包括風(fēng)險(xiǎn)的闡釋、風(fēng)險(xiǎn)特征數(shù)據(jù),各個(gè)特征指標(biāo)的解釋等。相關(guān)研究表明,由于風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的精確性低導(dǎo)致量化區(qū)分度非常有限,對(duì)于威脅和危害的特征化描述并不能很好的區(qū)分各類(lèi)威脅[22]。另外由于風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性導(dǎo)致不同風(fēng)險(xiǎn)特征差距很大(例如自然災(zāi)害和網(wǎng)絡(luò)威脅的特征數(shù)據(jù)存在較大差異),僅依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)的量化評(píng)估是不現(xiàn)實(shí)的,可以將量化結(jié)果以一種更直觀、可比較的方式呈現(xiàn)以更好為后面的審議提供信息。例如,蘭德公司在2013年《使用風(fēng)險(xiǎn)排序的專(zhuān)家審議法對(duì)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序》(Comparing Homeland Security Risks Using a Deliberative Risk Ranking Methodology)中將風(fēng)險(xiǎn)特征值歸一化為0-1之間的值,使用雷達(dá)圖對(duì)各類(lèi)威脅進(jìn)行可視化描述,通過(guò)觀察雷達(dá)圖更直觀理解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn),為后續(xù)的審議和排序奠定基礎(chǔ)[23]。

3.5.2基于審議的風(fēng)險(xiǎn)排序

該過(guò)程對(duì)HSNRA生成的風(fēng)險(xiǎn)信息清單進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)審議和評(píng)估,生成最終的國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)排序,為制定國(guó)土安全任務(wù)和措施奠定基礎(chǔ),主要包括5個(gè)步驟。步驟1:初始排序。參與者根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息表對(duì)威脅和危害進(jìn)行初始排序;步驟2:對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行排序并賦權(quán)。參與者根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)的特征重要性對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行排序,并確定不同風(fēng)險(xiǎn)各個(gè)特征的權(quán)重,重要性越高權(quán)重越大,權(quán)重值由參與者決定,例如,對(duì)于大規(guī)模流行病將死亡人數(shù)為第一重要特征,那么死亡人數(shù)在大規(guī)模流行病中權(quán)重值最高,而網(wǎng)絡(luò)攻擊將影響范圍作為第一重要特征,影響范圍的特征權(quán)重值最高,即各個(gè)特征在不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型中的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重值不同;步驟3:基于特征權(quán)重和特征值進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序。基于特征數(shù)據(jù)和特征權(quán)重計(jì)算各個(gè)威脅和危害風(fēng)險(xiǎn)值并進(jìn)行排序,并檢查基于特征計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)排序與初始排序的不同之處并進(jìn)行調(diào)整;步驟4:審議排序結(jié)果。參與者共同審議排序結(jié)果,共享結(jié)論和判斷依據(jù),并調(diào)整各自的風(fēng)險(xiǎn)排序;步驟5:達(dá)成一致的排序結(jié)論。參與者提出異議并討論最終達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)排序的共識(shí)[24]。

4 美國(guó)國(guó)土安全審查制度的啟示

根據(jù)美國(guó)國(guó)土安全概念的解析,美國(guó)“國(guó)土安全”與我國(guó)“國(guó)家安全”在安全目標(biāo)和安全保障能力的解釋具有一致性,尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域國(guó)家安全的概念高度一致。美國(guó)國(guó)土安全審查已經(jīng)逐步形成較為成熟的框架和方法,對(duì)維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全發(fā)揮著重要作用。根據(jù)美國(guó)國(guó)土安全部新公開(kāi)的2023QHSR報(bào)告,通過(guò)國(guó)土安全審查,美國(guó)國(guó)土安全部對(duì)變化的恐怖主義威脅、移民問(wèn)題、跨國(guó)有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)威脅、戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)等9個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)威脅進(jìn)行了審查,通過(guò)研究和分析、專(zhuān)家審議、起草撰寫(xiě)和最終發(fā)布四個(gè)環(huán)節(jié),確定今后幾年國(guó)土安全6個(gè)優(yōu)先事項(xiàng):組織和應(yīng)對(duì)恐怖主義、保護(hù)邊境、管理國(guó)家移民系統(tǒng)、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全、建立韌性國(guó)家以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以及打擊剝削犯罪,并對(duì)6個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)的主責(zé)部門(mén)進(jìn)行了明確,為制定國(guó)土安全戰(zhàn)略計(jì)劃、年度預(yù)算制定程序和國(guó)家安全戰(zhàn)略提供信息[25]。借鑒美國(guó)國(guó)土安全審查的框架和方法,從審查目標(biāo)、審查內(nèi)容、審查主體、審查方法和制度保障等多個(gè)維度構(gòu)建我國(guó)國(guó)家安全審查制度,為防范化解國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)、完善國(guó)家安全審查制度體系提供參考。

4.1 國(guó)家全審查的目標(biāo)和內(nèi)容:防范化解國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)

借鑒美國(guó)國(guó)土安全審查的審查目標(biāo)和內(nèi)容,我國(guó)國(guó)家安全審查的目的在于防范化解國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定。按照總體國(guó)家安全觀,國(guó)家安全包含十七個(gè)領(lǐng)域,是一個(gè)系統(tǒng)化的國(guó)家安全體系,涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域,所以國(guó)家安全審查是一項(xiàng)涉及多個(gè)領(lǐng)域、龐大且復(fù)雜的任務(wù),其審查目標(biāo)應(yīng)包括識(shí)別社會(huì)各領(lǐng)域尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域潛在的重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述和排序,明確國(guó)家安全關(guān)鍵任務(wù),完善國(guó)家安全戰(zhàn)略,構(gòu)建各領(lǐng)域部門(mén)協(xié)同機(jī)制以落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略措施等。審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是根據(jù)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外的安全環(huán)境,運(yùn)用科學(xué)的方法,協(xié)同社會(huì)各個(gè)部門(mén),考慮各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)演化的機(jī)理,識(shí)別社會(huì)各領(lǐng)域尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn),形成國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)清單,明確國(guó)家安全審查重點(diǎn)任務(wù),為制定國(guó)家安全戰(zhàn)略和防范化解國(guó)家安全重大潛在風(fēng)險(xiǎn)提供參考。

4.2 國(guó)家安全審查主體和參與機(jī)制:多主體、多層級(jí)的協(xié)同參與

建立由國(guó)家層面、各領(lǐng)域?qū)I(yè)部門(mén)和地方政府部門(mén)三個(gè)層級(jí)協(xié)同參與的國(guó)家安全審查機(jī)制。美國(guó)國(guó)土安全審查強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者的高質(zhì)量和持續(xù)性參與,并且規(guī)定各級(jí)參與主體的參與機(jī)制,以保障國(guó)土安全審查的客觀性和科學(xué)性。根據(jù)我國(guó)《國(guó)家安全法》,“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào),研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作”。國(guó)家安全事關(guān)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和各類(lèi)活動(dòng),實(shí)施國(guó)家安全審查應(yīng)該是一種國(guó)家行為,國(guó)家安全委員會(huì)是我國(guó)國(guó)家安全最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),國(guó)家安全審查也應(yīng)該由國(guó)家安全委員會(huì)或者國(guó)家安全委員會(huì)指定部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),社會(huì)各領(lǐng)域?qū)I(yè)部門(mén)如公安部、國(guó)家安全部、衛(wèi)生部、應(yīng)急管理部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署、國(guó)防部、國(guó)家反恐辦、財(cái)政部以及學(xué)術(shù)團(tuán)體等專(zhuān)業(yè)部門(mén)作為第二層級(jí)主責(zé)實(shí)施審查,地方各級(jí)政府和部門(mén)作為協(xié)同部門(mén)作為第三層級(jí)負(fù)責(zé)前期數(shù)據(jù)搜集和整理,三個(gè)層級(jí)部門(mén)需要制定明確的審查參與機(jī)制和審查流程,以確保各主體高質(zhì)量、持續(xù)性的參與。

4.3 國(guó)家安全審查方法:國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

強(qiáng)化國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的國(guó)家安全審查辦法。美國(guó)國(guó)土安全審查是建立在國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)之上的安全審查,強(qiáng)調(diào)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是國(guó)土安全審查的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。我國(guó)《國(guó)家安全法》規(guī)定要建立國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,定期開(kāi)展各領(lǐng)域國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估。目前各重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)活動(dòng)的安全審查均納入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)并建立了基本的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。與重點(diǎn)領(lǐng)域國(guó)家安全審查不同的是,國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)涉及不同領(lǐng)域(政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等)和不同類(lèi)型事件(恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)威脅、災(zāi)害事故、公共衛(wèi)生事件等),風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性對(duì)構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)特征集提出了挑戰(zhàn),這在我國(guó)目前的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究中鮮有成果。借鑒美國(guó)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法,根據(jù)國(guó)內(nèi)外安全戰(zhàn)略環(huán)境,識(shí)別國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建國(guó)家安全初始風(fēng)險(xiǎn)集,從風(fēng)險(xiǎn)的可能性和后果兩個(gè)維度分析國(guó)家各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的共性特征,構(gòu)建統(tǒng)一的特征指標(biāo)集對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行特征化描述,在特征化的基礎(chǔ)之上考慮各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素,進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo),采用定性或者定量的方法對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和戰(zhàn)略排序,形成國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法,為國(guó)家安全審查奠定基礎(chǔ)。

4.4 國(guó)家安全審查的制度保障:以《國(guó)家安全法》為基本法的法律保障體系

以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo),以《國(guó)家安全法》為基本法,充分借鑒我國(guó)各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度的立法建設(shè)以及美國(guó)國(guó)土安全審查制度的立法建設(shè),制定具有針對(duì)性的國(guó)家安全審查法律法規(guī),為國(guó)家安全審查奠定堅(jiān)實(shí)的制度保障?？v觀我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查和網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的構(gòu)建歷程以及美國(guó)國(guó)土安全審查、外商投資國(guó)家安全審查和網(wǎng)絡(luò)安全審查制度的構(gòu)建歷程,完備的立法是建立審查制度的基礎(chǔ),因此,從宏觀層面構(gòu)建我國(guó)國(guó)家安全審查制度需要建立相應(yīng)的制度保障。目前與國(guó)家安全審查相關(guān)的法律主要有《國(guó)家安全法》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及各領(lǐng)域國(guó)家安全法律法規(guī),但《國(guó)家安全法》系是國(guó)家安全各個(gè)領(lǐng)域的基本法,《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更多從控制、應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)而制定,目前還缺少?gòu)膰?guó)家宏觀角度進(jìn)行國(guó)家安全審查的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)和條例。因此,制定具有針對(duì)性的國(guó)家安全審查法律法規(guī)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

5 結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)國(guó)土安全審查制度是美國(guó)國(guó)家安全審查制度體系的重要組成部分,在日益復(fù)雜的安全環(huán)境下,對(duì)制定美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全發(fā)揮著重要的作用。本文深度分析了美國(guó)國(guó)土安全審查的框架,重點(diǎn)對(duì)國(guó)土安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法進(jìn)行了剖析,在此基礎(chǔ)之上結(jié)合我國(guó)國(guó)家安全審查制度建設(shè)的現(xiàn)狀,從審查目標(biāo)和內(nèi)容、審查主體和參與機(jī)制、審查方法和審查制度保障等幾個(gè)方面提出構(gòu)建我國(guó)國(guó)家安全審查制度的思路,為完善我國(guó)國(guó)家安全審查制度提供參考。在本文研究的基礎(chǔ)之上,重點(diǎn)研究國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法尤其是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法,構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和機(jī)制,是科學(xué)進(jìn)行國(guó)家安全審查的必要條件,也是完善國(guó)家安全審查制度的必備條件。