胡曉輝，林潭晨，張?zhí)靾颍瑥埿窳?/p>

［1.南京師范大學 地理科學學院 江蘇省地理信息資源開發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，南京 210023；2.哈爾濱工業(yè)大學（深圳） 建筑學院，深圳 518055；3.浙江大學 民營經(jīng)濟研究中心 浙江大學區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心，杭州 310030］

黨的“十八大”提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，目的在于對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進行修正和更新（方創(chuàng)琳，2019；陳明星 等，2019）。該戰(zhàn)略意在改變以往依靠政策和工業(yè)化驅(qū)動的，圍繞土地財政的城鎮(zhèn)化模式，更是意在改變粗放式發(fā)展主義模式（張京祥等，2013）。從政策目標看，“新型”在于強調(diào)資源集約、服務(wù)內(nèi)需和生態(tài)友好的精明增長模式，“城鎮(zhèn)化”則指基于創(chuàng)新資源而非土地資源驅(qū)動的城鎮(zhèn)化（陳明星 等，2019）?！岸蟆眻蟾婷鞔_提出：推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)建高質(zhì)量的經(jīng)濟空間平臺，打造大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，已成為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑（習近平，2022）。從國家政策層面看，新型城鎮(zhèn)化并非是一種發(fā)展概念，而是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要發(fā)展途徑、實踐內(nèi)容和政策目標?！靶滦汀敝饕w現(xiàn)在驅(qū)動城鎮(zhèn)化的核心是人在生產(chǎn)、生活和生態(tài)上的價值提升和方式轉(zhuǎn)變。

在此背景下，新型城鎮(zhèn)化實踐在全國各地展開。其中，以浙江省提出的“特色小鎮(zhèn)”最具代表性（武前波 等，2018）。特色小鎮(zhèn)是集成地方專業(yè)化、土地集約化與職住協(xié)同化的新型發(fā)展平臺（Garretsen et al., 2013）。其本質(zhì)是：通過地方政府政策引導(dǎo)和扶持，在土地和空間集約利用條件下，打造集聚生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融合的社會經(jīng)濟空間。特色小鎮(zhèn)強調(diào)借助地方特有歷史條件和資源本底，發(fā)展專業(yè)化經(jīng)濟，營造地方感和經(jīng)濟嵌入性，以此形成以人為本的城鎮(zhèn)化機制（Miao and Phelps,2019; Hu et al., 2021）。“特色小鎮(zhèn)”這一概念是時任浙江省省長李強在視察工作時提出的，僅8個月后便從地方實踐政策上升為國家正式政策（衛(wèi)龍寶等，2016；Hu et al.，2021）。地方政策的短期升級使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)在政界和學界均引起了爭論。首先，有學者認為地方政府會借助政策契機，繼續(xù)推動土地金融化，揭起新一輪的“房地產(chǎn)熱”（周魯耀 等，2017；李凌嵐 等，2018；Miao and Phelps,2019; Hu et al., 2022）。其次，會使產(chǎn)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)好的地方獲得更多機會，基礎(chǔ)較差地區(qū)則難獲政策支持，從而加劇區(qū)域不平等性（Beer and Clower,2019）。再次，特色小鎮(zhèn)強調(diào)空間排他性的地方專業(yè)化經(jīng)濟，但上級政府卻設(shè)置了政策扶持門檻和標準（如投資額完成率、旅游和居住生活配套等）（武前波 等，2021）。這使得政策本身存在既強調(diào)“地方特色”又突出“國家標準”的矛盾（Hu et al.,2021）。最后，中央將浙江經(jīng)驗作為推廣樣板，易出現(xiàn)政策簡單復(fù)制的現(xiàn)象。

在近幾年的政策實施期間，上述問題均有體現(xiàn)（劉國斌 等，2017）。為此，中央相關(guān)部門連續(xù)出臺了有關(guān)特色小鎮(zhèn)的規(guī)范性新政。如2017年，國家發(fā)改委聯(lián)合國土資源、環(huán)保和住建部共同指出特色小鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合地方需求和能力，在借鑒浙江經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行自我探索（國家發(fā)改委 等，2017）。2018年，中央弱化了“自上而下”標準化監(jiān)管，允許各省制定符合自身需求的特色小鎮(zhèn)實施細則（國家發(fā)改委，2018）。2021年，國家發(fā)改委聯(lián)合中央10個部門指出：地方政府應(yīng)遵循“少而精”要求，培育地方特色產(chǎn)業(yè)，限制地產(chǎn)、康養(yǎng)、文旅類小鎮(zhèn)發(fā)展，并明確設(shè)置了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的地方經(jīng)濟門檻和數(shù)量上限（國家發(fā)改委，2021）。這一系列政策舉措表明特色小鎮(zhèn)建設(shè)的地理邏輯和強調(diào)面向“基于地方”的務(wù)實規(guī)劃方向，對小鎮(zhèn)建設(shè)提出更為細致的科學訴求和實踐邏輯（楊茜茜 等，2019）。結(jié)合以上背景，本文試圖厘清特色小鎮(zhèn)的政策本質(zhì)和地方實踐的關(guān)系。以浙江省134個省級特色小鎮(zhèn)為研究對象，通過2017—2022年多次實地訪談和問卷調(diào)查，剖析浙江省特色小鎮(zhèn)的主要類型及其特征；并從產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和演化經(jīng)濟地理學等概念視角，闡述特色小鎮(zhèn)的政策本質(zhì)，提出一種基于類別的政策干預(yù)方法，以期為新型城鎮(zhèn)化政策實施的優(yōu)化和調(diào)整提供新視角。

1 特色小鎮(zhèn)的背景邏輯與分析框架

1.1 特色小鎮(zhèn)提出的政策背景

2014 年，時任浙江省省長李強在視察工作時，首次提出“特色小鎮(zhèn)”概念，并在2015年政府工作報告中，將“創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)”列為浙江省高質(zhì)量發(fā)展重要議程，其內(nèi)涵為：1）特色小鎮(zhèn)是促進人才、技術(shù)和資本集聚的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心；2）是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)培育的專業(yè)化平臺，強調(diào)對產(chǎn)業(yè)“微笑曲線”兩頭（技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè)）的提升；3）是生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能聚合的小尺度空間，但能撬動形成人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力（浙江省人民政府，2015）?？梢?，特色小鎮(zhèn)強調(diào)地方產(chǎn)業(yè)特色、內(nèi)生動力形成與制度平臺優(yōu)勢，還突出土地集約性和綠色發(fā)展理念。需要指出的是，特色小鎮(zhèn)政策根植于浙江社會經(jīng)濟長期積淀而來的特殊語境中。一方面，浙江城鎮(zhèn)化的特色是基于產(chǎn)業(yè)集群的“塊狀經(jīng)濟”。自改革開放以來，在農(nóng)村工業(yè)化、市場化和全球化浪潮下，浙江立足自身“八山一水一分田”和河道密網(wǎng)交錯的地理特征，依靠臨近上海的區(qū)位優(yōu)勢，充分激發(fā)了浙江民眾的經(jīng)商能動性，逐步形成“一鎮(zhèn)一業(yè)”專業(yè)化分工發(fā)展體系（朱華友等，2008）。另一方面，浙江具有特殊的城鄉(xiāng)人口遷移機制。在當時有限交通可達性和市場規(guī)模條件下，逐步形成“農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、就近市鎮(zhèn)交易”的空間發(fā)展模式。該模式催生出眾多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群和集鎮(zhèn)專業(yè)化市場，形成內(nèi)生型的、本地工業(yè)化驅(qū)動的人口城鎮(zhèn)化動力（徐維祥 等，2015）。本質(zhì)上，浙江的特色小鎮(zhèn)并非全新事物，其恰恰脫胎于富有浙江特色的塊狀經(jīng)濟現(xiàn)實，是政府探索推動新型城鎮(zhèn)化抓手的理性政策實踐。

在浙江的政策文件中，特色小鎮(zhèn)不是建制鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)（浙江省人民政府，2015）。然而，當其上升為國家政策時，其原本的地方性內(nèi)涵定義被曲解，以適應(yīng)政策出臺主體的自身需求。比如，住建部認為特色小鎮(zhèn)是建制鎮(zhèn)，而發(fā)改委則認為其非建制鎮(zhèn)、非園區(qū)（Miao and Phelps, 2019; Hu et al., 2021）。這使得各地對上級政策出現(xiàn)理解偏差，中央不得不對以往政策進行糾偏（馬斌，2016；王振坡 等，2017）。2018年，國家發(fā)改委指出特色小鎮(zhèn)是浙江發(fā)展的產(chǎn)物，其他地方的政策實施應(yīng)結(jié)合本地實際（國家發(fā)改委，2018）。2021 年，國家發(fā)改委聯(lián)合更多部門，分別從發(fā)展地位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式和底線約束5個方面定義了特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和實施導(dǎo)則（國家發(fā)改委，2021）?？梢姡厣℃?zhèn)的地方實踐存在諸多實際問題，急需進一步辨析其落地建設(shè)的真實特征。

1.2 從產(chǎn)業(yè)集群/園區(qū)到特色小鎮(zhèn)：一個解釋性分析框架

結(jié)合政策解釋，構(gòu)建特色小鎮(zhèn)的核心在于構(gòu)建地方化和專業(yè)化結(jié)合的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，并需尊重地方產(chǎn)業(yè)歷史和社會根植性（謝宏 等，2018）。一些學者從集聚經(jīng)濟、地方化經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)集群和平臺經(jīng)濟等理論出發(fā)，凝練了特色小鎮(zhèn)的3 個內(nèi)涵：1）反映政府對集聚經(jīng)濟和地域勞動分工的認可，承認專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)集群對人口城鎮(zhèn)化和地方經(jīng)濟增長的歷史作用。2）其核心任務(wù)是升級以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，賦能產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈升級，提升小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平；同時，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，服務(wù)產(chǎn)業(yè)多元化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略，提升大城市的城鎮(zhèn)化內(nèi)生能力。3）是為了構(gòu)建生產(chǎn)、生活和生態(tài)融合發(fā)展的精明發(fā)展載體。在此基礎(chǔ)上，本文認為：產(chǎn)業(yè)集群和開發(fā)區(qū)理論、演化經(jīng)濟地理學下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展視角對理解特色小鎮(zhèn)有高度關(guān)聯(lián)性，并構(gòu)建了一個理解特色小鎮(zhèn)發(fā)展本質(zhì)的分析框架（圖1）（王兆峰等，2020）。

圖1 理解特色小鎮(zhèn)本質(zhì)的演化分析框架Fig.1 An evolutionary analytical framework for understanding the nature of Specialty Town development

1）產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場是特色小鎮(zhèn)的歷史基礎(chǔ)。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和市場經(jīng)濟興起推動了農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，在有限交通可達性下，形成了以建制鎮(zhèn)為中心的城鎮(zhèn)化機制（陳明星等，2022）。如具有“第三意大利”產(chǎn)業(yè)區(qū)特征的“溫州模式”就是地方制度優(yōu)勢和市場驅(qū)動下的產(chǎn)物。這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶的產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場模式，奠定了浙江“塊狀經(jīng)濟”格局（陳前虎 等，2012）。又如，珠三角地區(qū)因臨近香港，在改革開放初期吸引了大量港資，地方政府和企業(yè)家積極承接國際產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移，形成以“三來一補”為功能的企業(yè)合作貿(mào)易模式（李燕 等，2013）。這種模式釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的體制活力，吸引了大量勞動力，促成了以出口加工為主的地域產(chǎn)業(yè)分工，出現(xiàn)了大量專業(yè)鎮(zhèn)。類似的專業(yè)化小鎮(zhèn)也存在于福建、山東、江蘇等沿海省份（林耿 等，2020）。小鎮(zhèn)專業(yè)化經(jīng)濟是中國改革開放后在全球化、市場化和工業(yè)化浪潮中的階段性產(chǎn)物（朱紀廣 等，2022）。

2）特色小鎮(zhèn)是政府主導(dǎo)下的平臺經(jīng)濟特征。如開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)是20 世紀90 年代快速工業(yè)化背景下各級政府吸引企業(yè)集聚的經(jīng)濟增長平臺（蔡善柱 等，2019）。因其能幫助城市快速完成各項經(jīng)濟指標，便出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)熱、園區(qū)熱、新城熱”等現(xiàn)象（張越 等，2015）。盡管有些園區(qū)具有產(chǎn)業(yè)（或功能）專業(yè)化導(dǎo)向（如生物醫(yī)藥園區(qū)、創(chuàng)意園區(qū)、出口加工區(qū)、高新區(qū)和自貿(mào)區(qū)等），但企業(yè)集聚扎堆并非基于產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)關(guān)聯(lián)、勞動力成本等要素，而是政府優(yōu)惠政策下的結(jié)果（Wu， 2015）。所以，園區(qū)型特色小鎮(zhèn)的主要特征是具有強政府干預(yù)性，其特色也主要體現(xiàn)在政策特殊性上。在這樣的小鎮(zhèn)中，其產(chǎn)業(yè)通常面向人才、技術(shù)和資本密集型新產(chǎn)業(yè)，用于服務(wù)地方政府特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標（衛(wèi)龍寶 等，2016；陳桂秋 等，2017）。

3）從演化經(jīng)濟地理視角出發(fā)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑選擇具有多元性，存在路徑擴展，路徑更新，路徑升級、路徑引入和路徑多元化等（賀燦飛，2018；Hassink et al., 2019; Hu and Yang, 2019）。一方面，特色小鎮(zhèn)強調(diào)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的升級，涉及增加新動力（如數(shù)字化）和新功能（如生態(tài)、旅游和生活功能），可用路徑更新/升級和路徑拓展來理解；另一方面，特色小鎮(zhèn)有園區(qū)特征，立足政府優(yōu)惠政策來推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這點符合區(qū)域路徑發(fā)展概念的主要思想。前者在于推動以小鎮(zhèn)集群或?qū)I(yè)化市場為抓手的市場驅(qū)動型城鎮(zhèn)化，后者則突出以城市園區(qū)為核心的政府引導(dǎo)型城鎮(zhèn)化（見圖1）。

可見，時空屬性、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展目標是理解特色小鎮(zhèn)的核心變量，能初步識別特色小鎮(zhèn)的類型特征。具體地：1）時空屬性。特色小鎮(zhèn)依賴一定歷史基礎(chǔ)，多從產(chǎn)業(yè)集群、園區(qū)等平臺上構(gòu)建而來。特色小鎮(zhèn)有一定區(qū)位性，受經(jīng)濟發(fā)展水平、交通可達性和社會文化特點等要素影響；2）產(chǎn)業(yè)特征。包括專業(yè)化來源、發(fā)展歷史、類別屬性、發(fā)展主體類型和社會嵌入程度等；3）發(fā)展目標。特色小鎮(zhèn)均有相對明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和發(fā)展目標，可側(cè)面反映地方政府對其專業(yè)化類別的選擇動機。

2 區(qū)域概況與方法

浙江是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)源地，分別于2015—2019年批復(fù)5批特色小鎮(zhèn)名單，其中有22個省級命名小鎮(zhèn)、110個省級創(chuàng)建小鎮(zhèn)、62個省級培育小鎮(zhèn)，省級小鎮(zhèn)總數(shù)達到194個。特別是2017年起，特色小鎮(zhèn)建設(shè)逐見成效。據(jù)省發(fā)改委統(tǒng)計，2017—2019年分別年實現(xiàn)總產(chǎn)出6 930、8 742 和11 600 億元，入住國家級高新技術(shù)企業(yè)分別525、884和1 475家，已初步成為浙江新型城鎮(zhèn)化的有力抓手?；诖耍疚奶貏e關(guān)注于2017—2019年構(gòu)建的浙江省級特色小鎮(zhèn)，通過網(wǎng)絡(luò)問卷、實地訪談和文本資料分析3種方式，對共計134 個小鎮(zhèn)進行跟蹤研究。首先，經(jīng)2019年9月浙江省發(fā)改委組織協(xié)調(diào)，筆者對當年各特色小鎮(zhèn)負責人發(fā)放網(wǎng)絡(luò)問卷表，內(nèi)容涵蓋小鎮(zhèn)發(fā)展歷史、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展目標（表1）。為方便統(tǒng)計，問卷以標準化選擇題呈現(xiàn)，共發(fā)放134份，回收125份，有效率達93.3%。其次，對8個特色小鎮(zhèn)（圖2）進行田野調(diào)查。選取同小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展利益相關(guān)人為訪談對象，包括官員、企業(yè)家、員工和居民等。通過小鎮(zhèn)發(fā)展歷史、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)特征、生產(chǎn)、生活、生態(tài)情況以及政策平臺等方面的深度調(diào)研，共獲37 人次訪談數(shù)據(jù)（其中小鎮(zhèn)負責人10 名，入駐企業(yè)家8 名，政府相關(guān)人員7 名，小鎮(zhèn)就業(yè)員工6名、小鎮(zhèn)居民6名）。最后，對小鎮(zhèn)所在政府政策材料、報刊和統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行文本分析，以佐證一手數(shù)據(jù)的可靠性。

表1 基于浙江省2019年134個特色小鎮(zhèn)負責人的問卷調(diào)查結(jié)果Table 1 Results of questionnaire survey on the persons in charge of Zhejiang's 134 Specialty towns in 2019

圖2 浙江134個省級特色小鎮(zhèn)分布分類（截至2019年）Fig.2 Locations of Zhejiang provincial-level specialty towns until 2019

結(jié)果顯示：1）浙江特色小鎮(zhèn)主要分布于城鎮(zhèn)郊區(qū)和建制鎮(zhèn)；2）絕大多數(shù)小鎮(zhèn)在本地原有專業(yè)化平臺上構(gòu)建而來。其中，50.4%的小鎮(zhèn)設(shè)立在產(chǎn)業(yè)園區(qū)或新城內(nèi)，24.8%立足于產(chǎn)業(yè)集群及專業(yè)化市場，22.4%位于景區(qū)和歷史文化名鎮(zhèn)內(nèi)；3）小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分4種類型：生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、以自然資源或非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為核心基礎(chǔ)的旅游業(yè)。其中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)是主流，占總數(shù)的74.4%；4） 地方政府是特色小鎮(zhèn)的核心主體，71.2%的小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)；5）接近半數(shù)小鎮(zhèn)遵從浙江“塊狀經(jīng)濟”事實，側(cè)重于對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的升級。超過1/3 的小鎮(zhèn)謀求發(fā)展信息技術(shù)、文化、高端制造業(yè)、金融等新興產(chǎn)業(yè)。為更好地理解特色小鎮(zhèn)本質(zhì)，比較總結(jié)了浙江省特色小鎮(zhèn)不同類型的實踐特征，并大致劃分3類具有高度共性的特色小鎮(zhèn)類型（圖2）。

2.1 政府主導(dǎo)的新興產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)

案例一：以城市產(chǎn)業(yè)新城為平臺的杭州夢想小鎮(zhèn)

夢想小鎮(zhèn)設(shè)立在杭州余杭區(qū)未來科技城內(nèi)。作為中組部、國資委確定的全國四大未來科技城之一，杭州未來科技城強調(diào)人才驅(qū)動的科技創(chuàng)新和產(chǎn)城融合。早年阿里巴巴總部的入駐，確立該地以信息技術(shù)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，為夢想小鎮(zhèn)奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。該地的專業(yè)化并非是企業(yè)自發(fā)集聚而成的，而是未來科技城和特色小鎮(zhèn)雙重政策疊加的結(jié)果。調(diào)研顯示：小鎮(zhèn)企業(yè)多為小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)，難以成為阿里的上下游企業(yè)；其入駐動機是政策驅(qū)動，包括一站式企業(yè)注冊、人才補貼、低租金稅收、現(xiàn)代辦公環(huán)境和相關(guān)金融服務(wù)等。被訪的夢想小鎮(zhèn)管委會政府人員表示：夢想小鎮(zhèn)是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的一個政策加速器，意在加快互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)集聚，服務(wù)未來科技城的城市發(fā)展理念。

該類小鎮(zhèn)有2點共性：首先，常位于國家、省市的產(chǎn)業(yè)新城（園區(qū)）平臺內(nèi)，側(cè)重知識或技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)（圖3）；其次，服務(wù)國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略。該類小鎮(zhèn)存在2方面不足：1）企業(yè)和人才集聚由政策驅(qū)動，當政策條件出現(xiàn)波動時，企業(yè)根植性弱；2）因其區(qū)位特征，為土地金融化提供了機會，易致生產(chǎn)生活成本增加，不利于城鎮(zhèn)化進程（Miao and Phelps, 2019）。

圖3 未來科技城內(nèi)的余杭夢想小鎮(zhèn)（a）和國家高新區(qū)內(nèi)的嘉興光伏小鎮(zhèn)（b）Fig 3 Dream Town in future tech city (a) and GIS Town in National High-Tech Industrial Park (b)

案例二：以城郊產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)的嘉興光伏小鎮(zhèn)

嘉興光伏小鎮(zhèn)位于國家級高新區(qū)——即嘉興秀洲光伏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園內(nèi)。2010年，浙江省為發(fā)展“綠色經(jīng)濟”部署了省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)——秀洲光伏產(chǎn)業(yè)園，并于2015年升級為國家級高新區(qū)。這為該地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)提供了有力基礎(chǔ)。光伏小鎮(zhèn)的創(chuàng)建并非是企業(yè)或市場行為，而是產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺下的特定產(chǎn)物。受訪企業(yè)普遍指出，入駐小鎮(zhèn)的原因之一是當?shù)赜休^好的光伏設(shè)備生產(chǎn)基礎(chǔ)；更重要的是光伏相關(guān)企業(yè)能享受多級政府（含國家、浙江省、嘉興市、秀洲區(qū)、高新區(qū)和特色小鎮(zhèn)五級）

的特殊優(yōu)惠疊加政策。

該類小鎮(zhèn)有3點共性：1）以政府主導(dǎo)的城郊產(chǎn)業(yè)園平臺為主；2）小鎮(zhèn)專業(yè)化形成依賴平臺既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但更多是特殊政策優(yōu)勢下的結(jié)果；3）小鎮(zhèn)經(jīng)濟即是園區(qū)經(jīng)濟，坐落于當?shù)丶扔挟a(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，因遠離城市中心，缺乏既有的城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活文旅功能（見圖3）。構(gòu)建該類小鎮(zhèn)往往需投入更多成本，如增加城市公共設(shè)施和配套服務(wù)，因受到園區(qū)目標的影響，其早期發(fā)展可能面臨產(chǎn)城融合和人口流入不足等問題。

2.2 企業(yè)集群主導(dǎo)的專業(yè)化市場型特色小鎮(zhèn)

案例三：以小鎮(zhèn)專業(yè)化市場為平臺的紹興襪藝小鎮(zhèn)

襪藝小鎮(zhèn)位于世界最大襪子生產(chǎn)基地——紹興諸暨大唐鎮(zhèn)。小鎮(zhèn)以專業(yè)化市場為依托，其產(chǎn)業(yè)圍繞當?shù)匾m業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計、包裝營銷和質(zhì)量檢測服務(wù)等。據(jù)企業(yè)訪談，大唐鎮(zhèn)具有襪業(yè)領(lǐng)域全國最為成熟的產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場，企業(yè)和企業(yè)家具有強社會根植性。當?shù)卣藛T指出，專業(yè)化市場在浙江建制鎮(zhèn)普遍存在，創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的目的在于升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)化市場（圖4），通過賦能人才、技術(shù)和品牌能力，以提升產(chǎn)業(yè)價值鏈地位，并發(fā)揮建制鎮(zhèn)對人口城鎮(zhèn)化的作用。

圖4 位于中國大唐襪業(yè)城（專業(yè)化市場）的襪藝小鎮(zhèn)（a）和小鎮(zhèn)內(nèi)景（b）Fig 4 Socks Art Town in China Datang Sock City (specialized market) (a)and a glimpse of the Town (b)

該類小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)具有自下而上性，嵌入在成熟本地產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)市場中，具有天然的經(jīng)濟環(huán)境和社會資本優(yōu)勢。同時，該類小鎮(zhèn)的構(gòu)建反映地方政府的理性行為，其目標是推動本地現(xiàn)有核心產(chǎn)業(yè)的路徑升級和更新。通過對專業(yè)化市場的功能增加（如增加設(shè)計、會展、旅游和文化等功能），以此提升集群綜合競爭力。然而，因依賴于以建制鎮(zhèn)為尺度的有限經(jīng)濟規(guī)模和社會網(wǎng)絡(luò)，使得外地創(chuàng)業(yè)者和就業(yè)人員存在較高社會融入成本。此外，因該類小鎮(zhèn)由鎮(zhèn)級政府管理，小鎮(zhèn)被長期歷史積淀而來的產(chǎn)品交易、市場文化及其物理空間所占據(jù)，同時在人才、投資和城市基建配套上缺乏足夠吸引力（見圖4）。

2.3 基于地方特有資源的旅游型特色小鎮(zhèn)

案例四：以溫泉資源為特色的金華溫泉小鎮(zhèn)

溫泉小鎮(zhèn)位于金華市武義縣溫泉旅游度假區(qū)內(nèi)。自20 世紀90 年代以來就形成了以溫泉旅游、康養(yǎng)度假和會議接待為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，是中國唯一一個由自然資源部命名的“中國溫泉之城”。近年來，隨著溫泉旅游產(chǎn)品趨于同質(zhì)化和飽和化，武義縣經(jīng)濟出現(xiàn)負面影響。2015年，武義政府提出創(chuàng)建溫泉小鎮(zhèn)，旨在提升溫泉產(chǎn)業(yè)的品牌效應(yīng)，以此吸引新的外部投資。據(jù)相關(guān)企業(yè)訪談，盡管自小鎮(zhèn)創(chuàng)建以來吸引了11家酒店、度假村、博物館等企業(yè)投資，但小鎮(zhèn)因地處自然山區(qū)且遠離城區(qū)，普遍存在投資回報期限長和產(chǎn)品特色性單一等的問題。近年來，由于投資建設(shè)進度逐步放緩，使得旅游產(chǎn)品多樣性欠缺，旅游收益十分有限，使得小鎮(zhèn)出現(xiàn)了難以達到省級特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建標準。據(jù)《2018年浙江省特色小鎮(zhèn)評估報告》顯示：所有旅游類小鎮(zhèn)的投資額和經(jīng)濟收益均未達標，溫泉小鎮(zhèn)面臨摘牌的風險（浙江省人民政府，2018；浙江省發(fā)展改革委員會，2018）。

可見，該類特色小鎮(zhèn)主要依賴于地方特有的旅游資源，這種資源可以是諸如武義這樣的自然資源，也可以是地方特有的文化資源。該類小鎮(zhèn)試圖通過特色小鎮(zhèn)政策加持，以提升配套設(shè)施，豐富旅游附加產(chǎn)品和價值（如文化，音樂和體育），尋找當?shù)匕l(fā)展的新機遇、新資產(chǎn)和新路徑。但該類小鎮(zhèn)存在3方面的發(fā)展不確定性：1）容易受旅游市場和外部危機的影響；2）可能面臨更多的金融投資風險；3）因區(qū)位存在一定缺陷，難形成有規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化機制。

3 基于分類的特色小鎮(zhèn)政策干預(yù)建議

綜上，作為一種全國性政策實踐，特色小鎮(zhèn)有一定的規(guī)范性和共性。同時，不同地方的歷史基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展目的使得特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑、方式和結(jié)果具有差異性。表2對特色小鎮(zhèn)進行歸類，并提供了差別化政策干預(yù)方法。

表2 特色小鎮(zhèn)類型特征和分類政策方法Table 2 Types of Specialty Towns and towards a typological policy approach

3.1 園區(qū)型小鎮(zhèn)的政策方向

政府主導(dǎo)型小鎮(zhèn)包括產(chǎn)業(yè)新城和園區(qū)2類，側(cè)重培育新興產(chǎn)業(yè)集聚空間。該類小鎮(zhèn)肩負發(fā)展城市新形態(tài)、新功能和新增長點的責任。但園區(qū)經(jīng)濟是該類小鎮(zhèn)的本底：其專業(yè)化是政策規(guī)劃而來，企業(yè)集聚也得益于優(yōu)惠政策。該類小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)可能從無到有，其企業(yè)和人才通常需外部引入，社會嵌入性需時間培養(yǎng)。此外，以土地為中心的開發(fā)模式仍會持續(xù)，小鎮(zhèn)被用作抬高地價的重要基礎(chǔ)，有土地金融化和經(jīng)濟過熱的風險?？偟膩碚f，該類小鎮(zhèn)是培育城市新興產(chǎn)業(yè)的重要平臺。未來政策需引導(dǎo)小鎮(zhèn)嵌入本地既有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持企業(yè)融入本地社會-經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，加強外部知識吸收和本地技術(shù)衍生能力，形成地方性和開放性兼容的企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力。

3.2 專業(yè)化市場型小鎮(zhèn)的政策方向

該類小鎮(zhèn)的核心目標是解決因低技術(shù)型、勞動密集型和出口導(dǎo)向型造成的集群鎖定問題。強調(diào)通過制度設(shè)計、技術(shù)創(chuàng)新和品牌構(gòu)建來推動產(chǎn)業(yè)鏈升級，進而推動面向服務(wù)型的制造業(yè)升級。為此，未來政策不僅需支持本地企業(yè)參與新技術(shù)研發(fā)、品牌推廣和標準化建設(shè)，還應(yīng)引入和借助外部人才、技術(shù)和資本，或是進行跨區(qū)域的合作模式設(shè)計（如反向科創(chuàng)飛地模式），提升產(chǎn)品價值及其產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量體系。此外，該類小鎮(zhèn)依賴于本地傳統(tǒng)集群，其發(fā)展得益于小尺度的、稠密的本地生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、社會資本和市場渠道，而對外部高端人才有一定排他性。此外，未來政策應(yīng)幫助地方企業(yè)擺脫“代工為主的制造業(yè)小鎮(zhèn)”的定位，激勵企業(yè)差異化創(chuàng)新，促成面向自主品牌和產(chǎn)品品質(zhì)的創(chuàng)新鏈形成，通過機制創(chuàng)新將價值鏈的話語權(quán)掌握在小鎮(zhèn)企業(yè)手中；將本地技能培養(yǎng)和外部人才共享相結(jié)合；不應(yīng)根據(jù)企業(yè)規(guī)模、納稅額或投資額等來判定政策扶持入圍與否，而應(yīng)將指標放在諸如勞動力吸引、本地技能轉(zhuǎn)型、企業(yè)技術(shù)攻關(guān)和制度文化創(chuàng)新上。

3.3 旅游/文化型小鎮(zhèn)的政策方向

該類小鎮(zhèn)是發(fā)展旅游經(jīng)濟的抓手。創(chuàng)建該類小鎮(zhèn)涉及景區(qū)建設(shè)、固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)品多元化/升級。為此，未來政策設(shè)計不應(yīng)以投資完成量為主要考核指標，防止以景區(qū)面積拓展、或產(chǎn)品多元化升級為目的的小鎮(zhèn)創(chuàng)建，規(guī)避以投資或改善基建的方式來驅(qū)動小鎮(zhèn)發(fā)展。小鎮(zhèn)建設(shè)主體需首先明確地方特有資源的排他性，將本地社會風俗、原真文化元素和實體經(jīng)濟等納入旅游業(yè)，以此提升地方品牌。此外，該類小鎮(zhèn)通常有強資源臨近效應(yīng)，可能因遠離城市難以引入大量勞動力。因此，未來政策需更多面向連接周邊鄉(xiāng)村，將小鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村振興和富民政策的重要途徑，重點吸附小鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)村勞動力，通過開設(shè)旅游培訓機構(gòu)，拓展旅游業(yè)相關(guān)業(yè)態(tài)和服務(wù)內(nèi)容，以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4 結(jié)論

特色小鎮(zhèn)是專業(yè)化經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟和新城鎮(zhèn)化運動的產(chǎn)物，本身并非是新生事物，而是在浙江原有產(chǎn)業(yè)地域特色和新型城鎮(zhèn)化實踐中的新發(fā)展形態(tài)，是新的政府引導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場為平臺的空間經(jīng)濟新載體（Hu et al., 2021）。從更廣的功能定位、發(fā)展目標和歷史基礎(chǔ)看，特色小鎮(zhèn)不僅是新型城鎮(zhèn)化體系中的特色活力點，更是促進鄉(xiāng)村-小城鎮(zhèn)-縣域-大中城市協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的重要紐帶，其強調(diào)土地高效利用、平臺經(jīng)濟抓手和綠色低碳“三生融合”發(fā)展的理念，本身就是當前社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容，具有舉足輕重的地位。

本文從產(chǎn)業(yè)集群、園區(qū)經(jīng)濟和演化經(jīng)濟地理視角對特色小鎮(zhèn)本質(zhì)進行研究。通過對浙江省案例的分析得出：創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)需充分尊重地方原有的先決條件，如歷史平臺、產(chǎn)業(yè)屬性和發(fā)展目標等，并致力于產(chǎn)生具有地方內(nèi)生動力的城鎮(zhèn)化機制。在此基礎(chǔ)上，歸納了特色小鎮(zhèn)的3種類型：以政府主導(dǎo)的園區(qū)型特色小鎮(zhèn)，基于小鎮(zhèn)集群的專業(yè)化市場型特色小鎮(zhèn)、以本地特殊自然（或特殊文化遺產(chǎn)）資源為基礎(chǔ)的旅游型特色小鎮(zhèn)。同時，提出了基于小鎮(zhèn)類別的差異化政策干預(yù)方向：1）園區(qū)型小鎮(zhèn)側(cè)重發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以企業(yè)嵌入、內(nèi)生聚集和相關(guān)多樣化為導(dǎo)向，避免土地金融化；2）對專業(yè)化市場型小鎮(zhèn)而言，推動本土產(chǎn)業(yè)集群的路徑升級、更新和拓展。將新知識引入產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵社會組織參與企業(yè)升級；3）對于自然或文化資源類小鎮(zhèn)而言，政策干預(yù)應(yīng)強調(diào)地方資源特殊性，評估其在發(fā)展旅游經(jīng)濟方面的潛力，建立有利于當?shù)剞r(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)培訓機制。

從國家層面看，特色小鎮(zhèn)政策反映中央政府對集聚經(jīng)濟、專業(yè)化和地方性經(jīng)濟的認可，承認其對提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合發(fā)展的重要歷史作用，也明確了人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅(qū)動、具有空間排他性的地方專業(yè)化和小尺度增長平臺對推動人口城鎮(zhèn)化的核心功效。但從地方實踐看，特色小鎮(zhèn)通常會理性地落腳于既有地政府規(guī)劃的增長平臺上，脫離不開對傳統(tǒng)集聚平臺的基礎(chǔ)支撐作用，但也不乏從無到有的新型園區(qū)建設(shè)。本研究展示更為深層次的問題，即因早期對多頭部門理解偏差和以浙江為模版的政策指引，使得不少特色小鎮(zhèn)急于落地，容易進入“政策復(fù)制、政策失真”的怪圈，其中容易忽視地方真實的社會經(jīng)濟條件和產(chǎn)業(yè)專業(yè)特色。這是國家政策在地方實施的普遍問題，特別是當這種政策有自下而上性和入圍標準化時，地方實踐偏差和問題似乎難以避免。為此，在未來地方實踐過程中，一方面，應(yīng)避免短期且不基于地方事實的政策復(fù)制和實施，或當政策移動時，需要設(shè)立引導(dǎo)機制，協(xié)調(diào)中央和地方政策共識，允許彈性實施空間和柔性評價體系；另一方面，應(yīng)避免設(shè)置“一刀切的”政策入圍標準，尊重基于地方的產(chǎn)業(yè)路徑選擇權(quán)和行動目標，承認特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、功能和目的上的多樣性，注重本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系的基礎(chǔ)和通道，根據(jù)地方實際情況，設(shè)計建設(shè)特色小鎮(zhèn)的激勵體系和目標方向；科學細致地尊重和利用“基于地方特有的”稟賦條件、矛盾問題和發(fā)展訴求，設(shè)計“具有方向引導(dǎo)性且具有地方性的”的分類政策和實施步驟。