吳思奇 遲 慧

(1.中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)院 北京 100038;2.安徽省公安教育研究院偵查系 合肥 230088)

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

中印關(guān)系是世界上最復(fù)雜的雙邊關(guān)系之一。一方面,中印在聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、金磚國家、二十國集團(tuán)和上海合作組織等機(jī)制中保持溝通與協(xié)調(diào),在氣候變化、能源和糧食安全、國際金融機(jī)構(gòu)改革和全球治理等領(lǐng)域攜手合作,維護(hù)中印兩國和發(fā)展中國家的共同利益;另一方面,中印在邊界問題、巴基斯坦議題等方面存在爭議,尤其是美國推出“印太戰(zhàn)略”之后,印度借機(jī)圍堵中國,利用美國加強(qiáng)與中國競爭的砝碼。自1962年中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)后,印度國內(nèi)對中國的安全擔(dān)憂急劇上升,部分國防與安全政策調(diào)整都以中國為假想敵。尤其在2020年中印邊界沖突之后,印度在安全和情報(bào)領(lǐng)域進(jìn)行了深刻反思,并以中國為對象進(jìn)行一系列情報(bào)改革。鑒于此,對印度情報(bào)體系的研究,尤其是關(guān)注其情報(bào)改革模式和未來方向等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)界圍繞印度情報(bào)體系展開了一些討論。部分學(xué)者專門對其中一個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目進(jìn)行研究。比如印度國家情報(bào)網(wǎng)項(xiàng)目[1]、印度空軍力量研究中心[2]、印度調(diào)查分析局[3]。部分研究則關(guān)注印度情報(bào)失誤現(xiàn)象。比如對卡吉爾沖突中出現(xiàn)的情報(bào)預(yù)警失誤進(jìn)行研究[4];印度情報(bào)機(jī)構(gòu)的失敗和轉(zhuǎn)型研究[5];調(diào)查分析局人力資源缺乏的問題研究[6]。還有學(xué)者主要關(guān)注印度的情報(bào)合作。比如印美針對中國展開情報(bào)和防務(wù)合作[7];印度情報(bào)合作的驅(qū)動(dòng)力研究[8]。雖然現(xiàn)有成果為本文提供了充實(shí)的研究基礎(chǔ),但主要側(cè)重印度情報(bào)體系的某一方面,相對缺乏整體觀照。還有成果對印度情報(bào)改革的被動(dòng)和漸進(jìn)式方式進(jìn)行了研究[9]。雖然其關(guān)注了印度情報(bào)改革,但未能充分界定印度情報(bào)改革的模式,這也為本文提供了一定的研究空間。那么,究竟如何界定印度的情報(bào)改革模式?印度情報(bào)體系的歷史演進(jìn)以及情報(bào)改革的未來方向又是什么?這些問題都值得深入探討。

2 印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革及歷史演進(jìn)

情報(bào)改革是情報(bào)學(xué)研究中的重要主題之一。情報(bào)改革的動(dòng)力源于危機(jī)與沖突,國家情報(bào)理論認(rèn)為,“國家情報(bào)演化的核心動(dòng)力機(jī)制即國家沖突,其構(gòu)成了國家情報(bào)現(xiàn)象的歷史原因和現(xiàn)實(shí)主因,一切與國家情報(bào)重大轉(zhuǎn)變相關(guān)的社會(huì)現(xiàn)象都可在該動(dòng)力機(jī)制中找到恰當(dāng)?shù)慕忉尅盵10]。即便如此,各國應(yīng)對危機(jī)時(shí)的調(diào)整方案仍有所不同,這也是造成情報(bào)改革成效差異的主要原因。

縱觀美國情報(bào)體系改革的歷史,可以發(fā)現(xiàn)其情報(bào)改革與調(diào)整具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性。“美國是一個(gè)戰(zhàn)略至上的國家,其戰(zhàn)略文化非常獨(dú)特和深厚,比較注重中長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的結(jié)合”,“從其歷史演變邏輯可以看出,當(dāng)代美國的國家情報(bào)體系是跟隨國家戰(zhàn)略即國家安全戰(zhàn)略的發(fā)展而不斷深化走向成熟的”[10]。簡言之,美國的情報(bào)改革基于國家安全戰(zhàn)略,戰(zhàn)略性特征較為顯著。除此之外,美國國家情報(bào)體系演變具有系統(tǒng)性特征,這種系統(tǒng)性表現(xiàn)在制度建設(shè)的國家性等方面[10]。具體而言,美國情報(bào)體系演化是圍繞國家體制進(jìn)行的,包括二戰(zhàn)、“9·11”事件之后的情報(bào)改革,以及美國情報(bào)界的建設(shè)等都在不斷強(qiáng)化“國家管理者”的理念,具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性。

有學(xué)者總結(jié)道:“縱觀主要大國國家安全情報(bào)體制的發(fā)展,突出的特點(diǎn)是:情報(bào)體制始終是跟隨著國家發(fā)展、任務(wù)調(diào)整、體制轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變的;情報(bào)體制的轉(zhuǎn)變必須要首先確立合理的機(jī)構(gòu)體系,輔以配套的立法規(guī)章,并形成必要的補(bǔ)充或協(xié)調(diào)機(jī)制”[11]。據(jù)此,美國情報(bào)改革的成效相當(dāng)顯著,這種兼具戰(zhàn)略性與系統(tǒng)性的情報(bào)改革精神被英法等國爭相借鑒。雖然印度與美國等國一樣,都是基于危機(jī)和沖突對情報(bào)體系進(jìn)行改革與調(diào)整,但由于印度的特殊國情,呈現(xiàn)出與美國等不同的情報(bào)改革模式與效果。印度情報(bào)改革最主要的問題就是缺乏戰(zhàn)略性與系統(tǒng)性。一方面,由于印度的情報(bào)體系繼承于英國殖民遺產(chǎn),導(dǎo)致其與獨(dú)立后的行政體制出現(xiàn)“排斥”反應(yīng);另一方面,印度情報(bào)體系在后天的改進(jìn)中缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃,只是在危機(jī)中不斷調(diào)整。因此,有專家總結(jié)道:印度的情報(bào)治理體系比較粗糙,缺乏長程戰(zhàn)略規(guī)劃,整體戰(zhàn)力較為低下[10]。

基于此,本文將印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革模式界定為:當(dāng)情報(bào)系統(tǒng)遇到戰(zhàn)爭、恐怖襲擊等重大危機(jī)時(shí),由于情報(bào)失誤造成了重大傷害,情報(bào)系統(tǒng)基于危機(jī)中暴露的問題,對情報(bào)體系進(jìn)行對應(yīng)性的修正。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于可及時(shí)解決出現(xiàn)的問題,缺點(diǎn)是對情報(bào)體系缺乏戰(zhàn)略性考量,使其缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃,容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清等問題,且當(dāng)遇到新危機(jī)時(shí)又被迫進(jìn)行新一輪改革。如表1所示,三次危機(jī)可被認(rèn)定為推動(dòng)印度情報(bào)改革的關(guān)鍵事件。有研究將情報(bào)失誤總結(jié)為文化因素、組織因素、決策失誤等[12]。印度在數(shù)次危機(jī)中表現(xiàn)出的情報(bào)失誤,基本都受到這幾類因素的影響。

表1 印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革的歷史演進(jìn)

2.1 20世紀(jì)60年代的兩場戰(zhàn)爭

第一場戰(zhàn)爭是1962年中國對印軍實(shí)施的自衛(wèi)反擊戰(zhàn),這是中國邊防部隊(duì)在特殊高原地區(qū)進(jìn)行的一次較大規(guī)模的反侵略作戰(zhàn)。此戰(zhàn)印度不僅在軍事上受到了挫敗,其情報(bào)領(lǐng)域短板也被充分暴露。印度情報(bào)系統(tǒng)對中國軍事行動(dòng)和外交行為的重大誤判導(dǎo)致了嚴(yán)重后果,迫使印度高層考慮對外情報(bào)領(lǐng)域的改革。有情報(bào)專家研究認(rèn)為,印度在此戰(zhàn)中的情報(bào)失誤主要表現(xiàn)在:缺乏人力情報(bào)支持;情報(bào)局專業(yè)知識(shí)不足;情報(bào)收集與分析存在語言障礙;情報(bào)分析主觀代入過強(qiáng);過度依賴英美情報(bào)機(jī)構(gòu)[13]。由于對外情報(bào)工作的重大失誤以及戰(zhàn)爭的失敗,時(shí)任印度總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯(Jawaharlal Nehru)承受了很大的壓力,故要求成立專門的對外情報(bào)機(jī)構(gòu)。第二場戰(zhàn)爭則發(fā)生于1965年8月初至1966年1月,印度和巴基斯坦因克什米爾地區(qū)分治問題爆發(fā)沖突,造成雙方數(shù)千人傷亡。此戰(zhàn)對印巴均造成了嚴(yán)重?fù)p失,且雙方都存在一定程度的情報(bào)失誤。印度作為戰(zhàn)爭的被動(dòng)方,在情報(bào)方面存在以下失誤:對巴基斯坦軍事行動(dòng)缺乏預(yù)警;對雙方軍事實(shí)力判斷失誤;情報(bào)共享缺失,軍隊(duì)協(xié)調(diào)失靈。

基于兩次戰(zhàn)爭中對外情報(bào)的重大失誤,印度迫切需要通過情報(bào)改革來鞏固國家安全。起初,印度情報(bào)局(IB)負(fù)責(zé)內(nèi)部和外部情報(bào),經(jīng)歷過上述兩次重大情報(bào)失誤后,政府意識(shí)到需要通過加強(qiáng)對外情報(bào)工作來應(yīng)對國際挑戰(zhàn)。1968年,英迪拉·甘地(Indira Gandhi)政府決定建立獨(dú)立且高效的對外情報(bào)機(jī)構(gòu),時(shí)任情報(bào)局副局長拉梅什瓦爾·納特·高(Rameshwar Nath Kao)對新機(jī)構(gòu)進(jìn)行了制度設(shè)計(jì),并擔(dān)任第一任負(fù)責(zé)人,這就是印度情報(bào)體系中非常重要的調(diào)查分析局(Research and Analysis Wing,簡稱R&AW),該機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)外部情報(bào)工作,并重點(diǎn)關(guān)注中國和巴基斯坦[3]。經(jīng)過多年發(fā)展,該機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)一步拓展和完善,成為印度情報(bào)體系的三大支柱之一。

2.2 1999年卡吉爾戰(zhàn)爭

得益于上述的情報(bào)改革,印度在1971年的印巴沖突中占據(jù)了優(yōu)勢地位。然而,1999年的卡吉爾戰(zhàn)爭再一次暴露了印度情報(bào)體系的缺陷?？獱枒?zhàn)爭主要分為三個(gè)階段:第一階段,巴基斯坦向印控克什米爾地區(qū)滲透部隊(duì)并占領(lǐng)戰(zhàn)略要地;第二階段,印度發(fā)現(xiàn)滲透并予以應(yīng)對;第三階段,印巴軍隊(duì)展開大規(guī)模戰(zhàn)斗,印度重新奪回巴基斯坦軍隊(duì)控制的大部分領(lǐng)土,隨后巴軍隊(duì)在國際壓力下撤回控制線。此戰(zhàn)印度雖取得了勝利,卻付出了重大代價(jià),情報(bào)領(lǐng)域的重大失誤再次引發(fā)國內(nèi)的擔(dān)憂。因此,戰(zhàn)爭結(jié)束三天之后,印度立刻成立卡吉爾審查委員會(huì)(Kargil Review Committee,簡稱KRC)調(diào)查相關(guān)事宜,并形成了報(bào)告,就印度情報(bào)改革提出相關(guān)建議。該報(bào)告總結(jié)了印度存在的情報(bào)失誤:情報(bào)收集不足,印度未及時(shí)發(fā)現(xiàn)巴基斯坦相關(guān)活動(dòng);情報(bào)機(jī)構(gòu)各自為政,缺乏情報(bào)共享與合作;決策層被印巴關(guān)系緩和所蒙蔽,導(dǎo)致情報(bào)分析失誤[14]。

2000年4月17日,印度成立了部長小組(Group of Ministers,簡稱GoM),以審議卡吉爾委員會(huì)報(bào)告的建議,并發(fā)布了關(guān)于國家安全體系改革的報(bào)告。根據(jù)卡吉爾審查委員會(huì)和部長小組的相關(guān)建議,印度政府對國家安全體系進(jìn)行了全面審查,完善了國家安全機(jī)制頂層設(shè)計(jì),改革相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)。具體包括:1、將國家安全顧問(National Security Advisor,簡稱NSA)全職化,其任務(wù)是定期就有關(guān)印度內(nèi)外部威脅等向總理提供建議,并代表總理進(jìn)行監(jiān)督,這是印度國家安全頂層設(shè)計(jì)的重要改革;2、設(shè)立國防情報(bào)局(DIA),旨在成立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)軍隊(duì)情報(bào)的分析和處理工作,該機(jī)構(gòu)的主責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)情報(bào)工作而非實(shí)施偵察;3、成立國家技術(shù)研究組織(NTRO),該機(jī)構(gòu)是國家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)技術(shù)情報(bào)機(jī)構(gòu),主要從事高科技監(jiān)控工作,包括衛(wèi)星監(jiān)控、地面監(jiān)控、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控,向其他機(jī)構(gòu)提供有關(guān)內(nèi)外部安全的技術(shù)情報(bào)。除此之外,卡吉爾審查委員會(huì)和部長小組的一些建議后續(xù)逐漸得到落實(shí),包括完善衛(wèi)星和無人機(jī)的空中監(jiān)視、設(shè)立國防參謀部、改進(jìn)軍隊(duì)年齡結(jié)構(gòu)等。

2.3 2008年孟買恐怖襲擊

2008年11月,印度孟買遭受一系列恐怖襲擊,據(jù)印度稱,襲擊者來自恐怖組織虔誠軍(Lashkar-e-Toiba),襲擊共造成175人死亡,另有300多人受傷。襲擊平息后,政府處置危機(jī)不力引起民眾不滿,負(fù)責(zé)國內(nèi)安全事務(wù)的內(nèi)政部長引咎辭職。孟買恐怖襲擊案暴露了印度在情報(bào)領(lǐng)域存在的重大缺陷,主要包括兩方面。第一,反恐情報(bào)能力不足且缺乏協(xié)調(diào)。印度警察系統(tǒng)高度分散且協(xié)調(diào)不足。印度各邦承擔(dān)了大多數(shù)治安工作,其擁有自身的反恐和情報(bào)部門,但是往往缺乏訓(xùn)練、裝備不足、腐敗嚴(yán)重。中央與地方的情報(bào)調(diào)查機(jī)構(gòu)則只是進(jìn)行表面上的合作,不僅缺乏協(xié)同且相互之間爭權(quán)奪利。第二,國際情報(bào)合作不足。事實(shí)上,美國、英國和印度的情報(bào)部門在事前均獲得了相關(guān)恐怖襲擊的線索。但由于國際情報(bào)合作乏力,導(dǎo)致情報(bào)碎片難以整合。美國通過各種渠道發(fā)現(xiàn)了虔誠軍策劃襲擊的跡象;英國也很早就開始追蹤襲擊者在互聯(lián)網(wǎng)上的活動(dòng);印度也對潛在襲擊者有所關(guān)注。但是各國機(jī)構(gòu)互相并不清楚對方的動(dòng)向。正如時(shí)任印度外交部長所言:“美國、英國和印度都未能獨(dú)自整理出完整的情況”[15]。

孟買恐怖襲擊事件發(fā)生后,印度調(diào)整了反恐情報(bào)機(jī)構(gòu),加強(qiáng)了中央與地方的反恐情報(bào)合作,具體改革內(nèi)容包括:1、成立國家調(diào)查局(NIA),襲擊發(fā)生后政府意識(shí)到需要一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來處理印度境內(nèi)的恐怖主義活動(dòng),其任務(wù)是調(diào)查和起訴相關(guān)犯罪行為;2、設(shè)立國家情報(bào)網(wǎng)格(NATGRID),這是一個(gè)綜合情報(bào)框架,與印度政府安全機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫相連接;3、設(shè)立國家反恐中心(NCTC),但是該提議遭到了各邦的強(qiáng)烈反對,他們認(rèn)為這是削弱印度聯(lián)邦制的一種手段;4、加強(qiáng)美印反恐合作,美國聯(lián)邦調(diào)查局與印度安全部門之間加強(qiáng)了合作力度,尤其是美國與印度的情報(bào)共享也有所增加。

3 改革后印度情報(bào)體系的頂層設(shè)計(jì)與機(jī)構(gòu)概況

基于三次危機(jī)中的情報(bào)失誤,印度進(jìn)行了一系列情報(bào)改革并形成了較為成熟的情報(bào)體系,具體可從頂層設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)概況兩方面進(jìn)行考察。如圖1所示,在頂層設(shè)計(jì)方面,印度國家安全委員會(huì)(National Security Council ,簡稱NSC)負(fù)責(zé)就國家安全和戰(zhàn)略利益問題向總理辦公室提供建議,是印度國家安全管理體系的最高機(jī)構(gòu)。在委員會(huì)之下設(shè)立:戰(zhàn)略政策小組(Strategic Policy Group)、國家安全顧問委員會(huì)(National Security Advisory Board)和聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)(Joint Intelligence Committee)。戰(zhàn)略政策小組是國家安全委員會(huì)決策機(jī)構(gòu)的核心,負(fù)責(zé)戰(zhàn)略防御審查,對短期和長期威脅進(jìn)行評估,并提供政策建議。國家安全顧問委員會(huì)由政府以外的國家安全權(quán)威專家組成,他們來自國內(nèi)外安全、外交、國防、科技和經(jīng)濟(jì)事務(wù)領(lǐng)域并具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)。聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)整合來自印度情報(bào)局、調(diào)查分析局以及國防情報(bào)局的情報(bào)數(shù)據(jù),系統(tǒng)分析國內(nèi)外情報(bào)。

圖1 印度安全與情報(bào)體系的頂層設(shè)計(jì)

印度情報(bào)機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜,已知公開的情報(bào)機(jī)構(gòu)大約有數(shù)十個(gè),其中部分機(jī)構(gòu)存在隸屬關(guān)系。根據(jù)表2可知,情報(bào)機(jī)構(gòu)可分為內(nèi)部安全、外部安全、國防情報(bào)、經(jīng)濟(jì)情報(bào)等。

表2 印度情報(bào)機(jī)構(gòu)的概況

a.內(nèi)部安全方面。印度情報(bào)局(IB)是一個(gè)著名的老牌情報(bào)機(jī)構(gòu),隸屬于內(nèi)政部,主要負(fù)責(zé)搜集和整理有關(guān)國內(nèi)安全的所有情報(bào),兼有反間諜任務(wù);中央調(diào)查局(CBI)是印度主要的警察調(diào)查機(jī)構(gòu),隸屬于人事、公眾申訴和養(yǎng)老金部,致力于反腐敗、經(jīng)濟(jì)犯罪和特殊犯罪相關(guān)的情報(bào);國家調(diào)查局(NIA)隸屬于內(nèi)政部,專門的反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu),主要任務(wù)是調(diào)查和起訴具有國內(nèi)和跨境影響的犯罪行為;全印度無線電監(jiān)測服務(wù)(AIRMS)負(fù)責(zé)監(jiān)測印度境內(nèi)的廣播以及必要的外國廣播;麻醉品管制局(NCB)隸屬于內(nèi)政部,該機(jī)構(gòu)的任務(wù)是打擊販毒和使用非法藥物。

b.外部安全方面。調(diào)查分析局(R&AW)是印度負(fù)責(zé)境外情報(bào)最重要的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)搜集整理外國的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、宗教等情報(bào),并兼顧印度核計(jì)劃的安全;航空研究中心(ARC)是印度的圖像情報(bào)組織,負(fù)責(zé)空中監(jiān)視、信號(hào)情報(bào)、偵察飛行、邊界監(jiān)控、圖像情報(bào)等;無線電研究中心(RRC)負(fù)責(zé)通信和信號(hào)情報(bào),其任務(wù)包括與駐外使館通信、向駐外特工發(fā)送密碼、攔截固定線路和無線通信;電子與技術(shù)服務(wù)部(ETS)負(fù)責(zé)電子情報(bào),包括電子戰(zhàn)、電子監(jiān)視、遙測、數(shù)據(jù)跟蹤與監(jiān)視等。

c.國防情報(bào)方面。國防情報(bào)局的主要職責(zé)是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)三軍情報(bào)搜集部門的工作并實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享;軍事情報(bào)局是陸軍的情報(bào)部門,首要任務(wù)是為軍隊(duì)的戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)役和戰(zhàn)略層面的需求提供及時(shí)、相關(guān)、準(zhǔn)確和同步的情報(bào)支持;海軍情報(bào)局是海軍的情報(bào)部門;空軍情報(bào)局是空軍的情報(bào)部門;聯(lián)合密碼局是印度武裝部隊(duì)的一個(gè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)信號(hào)情報(bào)和密碼分析,并協(xié)調(diào)軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)的相關(guān)行動(dòng);印度海軍信息管理和分析中心是海事數(shù)據(jù)融合的機(jī)構(gòu),將公海、海岸線和島嶼領(lǐng)土的信息聯(lián)系起來;圖像處理與分析中心和信號(hào)情報(bào)局負(fù)責(zé)與軍事有關(guān)的圖像和信號(hào)情報(bào)。

d.經(jīng)濟(jì)情報(bào)方面。經(jīng)濟(jì)情報(bào)委員會(huì)是負(fù)責(zé)監(jiān)督印度經(jīng)濟(jì)情報(bào)和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的最高機(jī)構(gòu);中央經(jīng)濟(jì)情報(bào)局負(fù)責(zé)收集信息并監(jiān)控經(jīng)濟(jì)和金融部門的經(jīng)濟(jì)犯罪和戰(zhàn)爭;稅務(wù)情報(bào)局是反走私情報(bào)、調(diào)查和行動(dòng)機(jī)構(gòu);所得稅調(diào)查總局是財(cái)政部下屬的執(zhí)法機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)調(diào)查違反印度稅法的行為;經(jīng)濟(jì)執(zhí)法總局是國內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)情報(bào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)法和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪。

4 新形勢下印度情報(bào)體系的缺陷及改革方向

根據(jù)前文可知,印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革模式缺乏戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性,故無法解決其情報(bào)體系的根本問題,面臨新危機(jī)和新形勢時(shí),缺陷可能會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。2020年6月15日,在中印邊境加勒萬河谷地區(qū),中印雙方發(fā)生激烈的肢體沖突。印方一線邊防部隊(duì)公然打破雙方軍長級(jí)會(huì)晤達(dá)成的共識(shí),在局勢已經(jīng)趨緩的情況下,再次跨越實(shí)控線蓄意挑釁,甚至暴力攻擊中方交涉的官兵,進(jìn)而引發(fā)激烈肢體沖突,造成人員傷亡[16]。沖突發(fā)生之后,印度前內(nèi)政部長指出,印度在沖突方面的情報(bào)存在一些失誤;陸軍上校出身的情報(bào)專家也指出了情報(bào)部門工作中的一些缺陷[17]。雖然中印邊界沖突已經(jīng)平息,但是印度國內(nèi)對情報(bào)部門能否應(yīng)對新的挑戰(zhàn)依然存疑,這也導(dǎo)致關(guān)于印度情報(bào)改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。除中印關(guān)系之外,恐怖主義新態(tài)勢與高科技革新也對印度安全格局造成了一定影響。這些新形勢的出現(xiàn)導(dǎo)致印度正在面臨新的情報(bào)困境,這也增強(qiáng)了其情報(bào)改革的動(dòng)力。

4.1 情報(bào)機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)籌與未來改革的重點(diǎn)

之所以將印度的情報(bào)改革稱為“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”,是因?yàn)楝F(xiàn)有的印度情報(bào)體系主要是為了應(yīng)對危機(jī)而增設(shè)情報(bào)機(jī)構(gòu)等,故其既有情報(bào)體系明顯呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)嵌套、功能重疊、權(quán)責(zé)不清的特征。有專家認(rèn)為:“新情報(bào)搜集手段不斷出現(xiàn),專業(yè)的情報(bào)搜集機(jī)構(gòu)隨之建立…各個(gè)情報(bào)門類都有獨(dú)立的搜集、處理、分析和分發(fā)途徑,情報(bào)搜集的效率大為提高,但它們之間互不聯(lián)通,各個(gè)部門之間信息不能共享”[18]。印度國防研究與分析研究所(IDSA)關(guān)于印度情報(bào)機(jī)構(gòu)改革的建議中,加強(qiáng)情報(bào)機(jī)構(gòu)整合成為重點(diǎn)方向[19]。

第一,情報(bào)機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清。雖然印度已經(jīng)形成較為成熟的情報(bào)體系,但部分情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的功能重疊,情報(bào)收集重復(fù),且未形成良好的共享機(jī)制。比如,在針對克什米爾問題的情報(bào)搜集上,盡管軍事情報(bào)系統(tǒng)、調(diào)查分析局、印度情報(bào)局、國家調(diào)查局都參與其中,但依然出現(xiàn)了各種紕漏,這暴露了情報(bào)機(jī)構(gòu)之間共享機(jī)制的缺失。第二,情報(bào)體系與印度官僚系統(tǒng)的適配性。印度許多情報(bào)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建僅僅是為了暫時(shí)應(yīng)對危機(jī),缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。此外,有的機(jī)構(gòu)設(shè)置只是照搬西方模式,與印度的政治和官僚體系不匹配,導(dǎo)致執(zhí)行能力低于設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。比如,印度將對外情報(bào)獨(dú)立出來,其出發(fā)點(diǎn)是模仿美國中情局和英國軍情六處,但由于印度固有的官僚系統(tǒng),導(dǎo)致很多情報(bào)共享存在問題。第三,中央與地方情報(bào)部門爭奪權(quán)限。印度屬于聯(lián)邦制國家,中央與地方治理存在很多分歧。在情報(bào)領(lǐng)域,地方政府一直對中央過于集權(quán)存在不滿。尤其是2008年孟買恐怖襲擊之后,中央為增加反恐行動(dòng)的有效性,試圖成立國家反恐中心(NCTC),然而各邦認(rèn)為賦予中央機(jī)構(gòu)如此廣泛的權(quán)力將嚴(yán)重侵犯地方政府的自治權(quán)。

印度情報(bào)體系的統(tǒng)籌問題屬于“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”改革的后遺癥,因?yàn)閷φ麄€(gè)情報(bào)體系缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃,導(dǎo)致這種應(yīng)對危機(jī)的改革只是修修補(bǔ)補(bǔ),其存在的情報(bào)收集與共享問題始終難以解決。因此,印度各界都認(rèn)為,制定情報(bào)改革的戰(zhàn)略規(guī)劃,解決其統(tǒng)籌問題是最重要的方向。尤其是面對中印競爭的新形勢,軍事情報(bào)整合與統(tǒng)籌將成為其當(dāng)前和未來改革的重點(diǎn)。莫迪上臺(tái)之后,為應(yīng)對新的國際挑戰(zhàn),進(jìn)一步加強(qiáng)了軍事情報(bào)與行動(dòng)的協(xié)同整合。莫迪政府于2019年8月宣布設(shè)立國防參謀長(CDS)職位[20],其目的是促進(jìn)軍隊(duì)內(nèi)部的聯(lián)合與協(xié)調(diào)。

4.2 情報(bào)活動(dòng)中高科技能力的缺乏與提高

近年來,隨著人工智能、量子計(jì)算機(jī)、集成電路、無人機(jī)、新型衛(wèi)星等技術(shù)愈發(fā)成熟,相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)用也日漸加強(qiáng)。新技術(shù)的發(fā)展給印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革帶來了新局面。新技術(shù)在情報(bào)領(lǐng)域的應(yīng)用已然成為世界各國尤其是大國情報(bào)競爭的重點(diǎn)。有專家指出:“在信息時(shí)代,情報(bào)信息已成為直接的作戰(zhàn)要素,戰(zhàn)爭在很大程度上已成為爭奪信息優(yōu)勢的對抗。因此,每個(gè)國家都時(shí)時(shí)刻刻在使用信息技術(shù)裝備及信息系統(tǒng)進(jìn)行著維護(hù)本國安全和利益的斗爭,并且這種斗爭不局限于軍事領(lǐng)域,它在政治、外交、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域都在激烈進(jìn)行著”[21]。對印度而言,在技術(shù)日新月異的時(shí)代,制定以科技為核心的國家情報(bào)戰(zhàn)略成為其未來情報(bào)改革的重要方向。根據(jù)2019年外交關(guān)系委員會(huì)創(chuàng)新與國家安全工作組的觀點(diǎn):“如果不迅速獲取和部署相關(guān)技術(shù),情報(bào)界將落后于潛在對手”[22]。在情報(bào)技術(shù)方面,印度自身能力嚴(yán)重缺失,幾乎完全依賴以色列和美國。但事實(shí)上,尖端技術(shù)往往被美國用來加強(qiáng)對其他國家的操控。因此,莫迪政府已經(jīng)開始重視在軍事、安全和情報(bào)系統(tǒng)中融入高科技因素。針對印度相關(guān)部門在技術(shù)方面的不足,多位專家對這些問題進(jìn)行了闡述,也代表了未來印度情報(bào)部門在技術(shù)層面改革的方向[23]。

首先是網(wǎng)絡(luò)方面,印度的網(wǎng)絡(luò)威脅除了來自巴基斯坦等國之外,還包括網(wǎng)絡(luò)虛假信息等。無論是戰(zhàn)略制定、運(yùn)營、資金投入等,印度的網(wǎng)絡(luò)能力都與中美存在較大差距。雖然提升意愿極強(qiáng),但實(shí)際能力卻不足以解決根本問題。其次是無人機(jī)方面,無人機(jī)行動(dòng)既可以完成情報(bào)、監(jiān)視和偵察任務(wù),也可以直接參與沖突襲擊,但是印度軍方的無人機(jī)能力相對有限。再次是人工智能方面,印度安全部門已經(jīng)開始深度應(yīng)用人工智能技術(shù),但是相關(guān)技術(shù)水平仍有待提高,除此之外印度安全部門在負(fù)責(zé)任使用人工智能(Responsible use of Artificial Intelligence)方面存在明顯短板,未來印度政府除了在情報(bào)領(lǐng)域應(yīng)用人工智能技術(shù)之外,相關(guān)規(guī)范也將成為努力方向。最后是印美國防技術(shù)合作,雙方已經(jīng)制定了多項(xiàng)旨在促進(jìn)防務(wù)合作的提案和倡議。2023年6月莫迪對美國進(jìn)行重要訪問,其主要任務(wù)就是加強(qiáng)與美國在國防和安全領(lǐng)域的合作,其中多項(xiàng)合作都與情報(bào)能力建設(shè)有關(guān),未來加強(qiáng)與美國情報(bào)工具與技術(shù)合作是印度情報(bào)技術(shù)提升的重要補(bǔ)充。

4.3 情報(bào)部門權(quán)力濫用與監(jiān)督加強(qiáng)

印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革的后果之一是情報(bào)部門的權(quán)力不斷增強(qiáng),對公眾的隱私等造成了嚴(yán)重侵害,在信息日益透明的當(dāng)下,印度國內(nèi)對情報(bào)監(jiān)督問題愈發(fā)關(guān)注。各國均面臨情報(bào)監(jiān)督問題,尤其是斯諾登事件之后,公眾和媒體對本國情報(bào)部門的不信任日益增加,加強(qiáng)對情報(bào)部門權(quán)力限制的呼聲不僅存在于美國、英國和歐盟等,印度國內(nèi)對情報(bào)機(jī)構(gòu)的警惕也形成了高度共識(shí)。事實(shí)上,針對印度情報(bào)監(jiān)督的嘗試一直在進(jìn)行。第一位倡導(dǎo)情報(bào)監(jiān)督改革的印度領(lǐng)導(dǎo)人是時(shí)任副總統(tǒng)的哈米德·安薩里(Hamid Ansari),他于2010年1月19日在調(diào)查分析局總部發(fā)表演講時(shí)呼吁對情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)。隨后,國會(huì)議員馬尼什·特瓦里(Manish Tewari)在2011年3月提出了一項(xiàng)法案,即《2011年情報(bào)服務(wù)(權(quán)力和監(jiān)管)法案》,以模仿英國法律對印度三大情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行規(guī)范化[24]。然而,印度政府并未通過該法案。近年來,在有關(guān)以色列的飛馬(Pegasus)間諜軟件負(fù)面影響的討論中,特瓦里于2021年再次提出設(shè)立情報(bào)監(jiān)督法[25]。印度國防研究與分析研究所(IDSA)在關(guān)于印度情報(bào)機(jī)構(gòu)改革的建議中,提出設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)對情報(bào)部門進(jìn)行監(jiān)督[19]。

印度情報(bào)部門一直在針對普通公眾進(jìn)行視頻監(jiān)視、人臉識(shí)別、電話監(jiān)控、生物識(shí)別等。近年來,印度啟動(dòng)了多項(xiàng)大規(guī)模監(jiān)控計(jì)劃。其一,國防研究與發(fā)展組織項(xiàng)目(DRDO NETRA),這是印度的一個(gè)大規(guī)模監(jiān)視項(xiàng)目,該系統(tǒng)可以在幾秒鐘內(nèi)從電子郵件、即時(shí)消息、狀態(tài)更新和推文中檢測到“炸彈”“爆炸”“攻擊”或“殺戮”等重點(diǎn)詞語。其二,合法攔截和監(jiān)控項(xiàng)目(LIM),這是由印度電信技術(shù)開發(fā)中心遠(yuǎn)程信息處理發(fā)展中心(C-DOT)部署的一項(xiàng)大規(guī)模秘密電子監(jiān)視計(jì)劃,用來攔截語音記錄、短信、通話詳細(xì)記錄等,并監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)流量和電子郵件等。其三,國家網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)中心項(xiàng)目(NCCC)是印度擬議的網(wǎng)絡(luò)安全和電子監(jiān)控項(xiàng)目,旨在篩選通信元數(shù)據(jù)并協(xié)調(diào)其他機(jī)構(gòu)的情報(bào)收集活動(dòng)。其四,電信執(zhí)法資源和監(jiān)控項(xiàng)目(TERM)則是印度電信部的警戒和監(jiān)控部門。

如此大規(guī)模的監(jiān)控,引起印度公眾和媒體的普遍不滿,加強(qiáng)情報(bào)監(jiān)督的呼聲越來越高,因此,情報(bào)監(jiān)督成為未來印度情報(bào)改革不得不兼顧的方向。第一,完善情報(bào)立法,對情報(bào)機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行規(guī)范化;第二,加強(qiáng)議會(huì)監(jiān)督,議會(huì)監(jiān)督是各國情報(bào)監(jiān)督的重點(diǎn),印度在模仿美國和英國的情報(bào)體制過程中,議會(huì)對情報(bào)預(yù)算、流程、人員招募、問責(zé)等都是標(biāo)準(zhǔn)程序,這也是印度未來情報(bào)監(jiān)督改革的重點(diǎn);第三,強(qiáng)化媒體監(jiān)督,針對重點(diǎn)事件、新設(shè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)立法,發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督功能;第四,整合情報(bào)內(nèi)部自查機(jī)制,這有利于情報(bào)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)。

5 結(jié) 語

根據(jù)前文可知,印度“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型”情報(bào)改革模式是基于危機(jī)而對情報(bào)體系進(jìn)行修正,這種模式缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃和系統(tǒng)性安排,導(dǎo)致情報(bào)體系陷于“危機(jī)——調(diào)整——危機(jī)”的惡性循環(huán)之中。雖然印度已經(jīng)意識(shí)到這種情報(bào)改革模式的缺陷與危害,但由于其行政體制繼承于殖民體系,導(dǎo)致其無法從根源上擺脫這種模式。第一,印度的行政機(jī)構(gòu)一定程度上繼承了前宗主國的機(jī)構(gòu)設(shè)置,情報(bào)機(jī)構(gòu)亦如此,而印度則更是在獨(dú)立后繼續(xù)學(xué)習(xí)英國,這可能引發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置與印度現(xiàn)實(shí)不符,從而出現(xiàn)解決舊問題又引發(fā)新問題的局面;第二,“印度”某種程度是地理概念,獨(dú)立后的印度繼承了英國殖民時(shí)期的疆界,導(dǎo)致不同地方在語言、文化、宗教、制度層面差別較大,地方自治性較強(qiáng),而中央與地方之間利益分歧也很大,情報(bào)工作需要上下齊心,這種央地矛盾導(dǎo)致印度情報(bào)改革困難重重。短期內(nèi),印度顯然無法克服這些問題,因此情報(bào)改革之路還需繼續(xù)探索。

對中國而言,第一,要密切關(guān)注印度情報(bào)機(jī)構(gòu)的改革動(dòng)向,尤其是針對中國的情報(bào)活動(dòng)。2020年中印邊界沖突之后,印度進(jìn)一步加強(qiáng)了針對中國的情報(bào)改革,尤其是在情報(bào)統(tǒng)籌和高科技應(yīng)用方面。同時(shí),印度借助美國提升自身情報(bào)能力的意圖更加明顯,莫迪訪美取得一系列技術(shù)合作,這些將應(yīng)用于對華情報(bào)活動(dòng),需要引起高度警惕。第二,吸取印度情報(bào)改革過程中缺乏戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),形成兼具戰(zhàn)略眼光與系統(tǒng)規(guī)劃的良性情報(bào)改革模式。有專家建議:隨著全球化和信息化的興起,革新“煙囪式”情報(bào)體制,動(dòng)員全民族的智力資源,整合情報(bào)界掌握的全部信息,共同應(yīng)對傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅,滿足國家、軍隊(duì)和其他部門對情報(bào)的需求,形成一個(gè)分統(tǒng)有序、協(xié)調(diào)一致、信息共享的情報(bào)體制,是情報(bào)改革的必然選擇,也是21世紀(jì)情報(bào)工作的發(fā)展方向[18]?？傊?印度情報(bào)改革還在繼續(xù),我們需要持續(xù)關(guān)注其最新動(dòng)向,及時(shí)制定相應(yīng)對策,切實(shí)維護(hù)中國的國家安全。