張志原

一、引言

作為一個(gè)擁有廣闊地域和眾多人口的國(guó)家，中國(guó)自古代以來就形成了龐大的治理體系，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一管理。然而，國(guó)家的治理規(guī)模與治理效率之間存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，行政系統(tǒng)內(nèi)也面臨著組織管理復(fù)雜度高、信息不對(duì)稱、利益協(xié)調(diào)難等一系列的問題。[1]其中，條塊分割問題一直是影響和制約整個(gè)政府的行政管理的重要難題：在條塊結(jié)構(gòu)下，整體性的公共事務(wù)被依照業(yè)務(wù)條線(即“條條”)與屬地管理(即“塊塊”)分割為不同的領(lǐng)域和層級(jí)，造成了職權(quán)的碎片化，“條條”與“塊塊”之間各自為政，管理和決策權(quán)責(zé)不清，存在著明顯的責(zé)任推諉和職能空白情況。

黨的二十大報(bào)告提出，要“扎實(shí)推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力”。伴隨著市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加深，公共管理具有更強(qiáng)的整體性和延展性，很多事務(wù)會(huì)牽扯到更廣泛、更復(fù)雜的各個(gè)層面，幾乎很難找到一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來應(yīng)對(duì)。在這一背景下，專業(yè)化、分割式的條塊式行政體系很難切中盤根錯(cuò)節(jié)的治理問題的要害。目前，學(xué)界提出了諸多治理?xiàng)l塊分割問題的路徑，如設(shè)置權(quán)責(zé)清單、建立協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)、組織體系扁平化等。[2]然而，這些路徑主要是依托行政系統(tǒng)內(nèi)部的變革而實(shí)現(xiàn)的。相比之下，作為國(guó)家治理體系的核心，黨組織是如何嵌入到條塊結(jié)構(gòu)中的？黨可以在治理?xiàng)l塊分割問題中能夠發(fā)揮怎樣獨(dú)特的作用？對(duì)于這些問題，現(xiàn)有的研究仍然缺乏足夠的討論。

近年來，伴隨著服務(wù)型政府建設(shè)與社會(huì)管理精細(xì)化，駐京機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容從原有的政務(wù)服務(wù)保障，逐漸向協(xié)助北京市進(jìn)行首都治理、宣傳本地發(fā)展成果、開展招商引才工作、流動(dòng)人口管理與服務(wù)等多元化職責(zé)轉(zhuǎn)型，但目前學(xué)界還缺乏對(duì)這類政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理的研究。此外，作為行政派出機(jī)構(gòu)的駐京機(jī)構(gòu)面臨著突出的條塊分割問題，逐漸強(qiáng)化的駐京業(yè)務(wù)工作條線與作為行政派出機(jī)構(gòu)的屬地職能間存在著明顯的不協(xié)調(diào)、各自為政等問題。本文以Z省和S省的駐京機(jī)構(gòu)為例，通過比較分析，探究黨組織是如何發(fā)揮統(tǒng)合型作用，通過對(duì)碎片化條塊體系進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)與約束，從而轉(zhuǎn)化為治理效能的提升。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

(一)條塊關(guān)系問題的產(chǎn)生

條塊關(guān)系是中國(guó)政府治理體系中的一組至關(guān)重要的關(guān)系，是在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，依照縱向的層級(jí)制和橫向的職能制相結(jié)合的組織原則構(gòu)建起的政府管理體制。[3]回顧新中國(guó)成立以來的政府改革歷程，不同時(shí)期的行政管理重心在“條條”的屬事責(zé)任與“塊塊”的屬地責(zé)任之間不斷搖擺，呈現(xiàn)為長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的變化過程，大致可以劃分為以下四個(gè)階段。

第一階段，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的各職能部門一方面隸屬于地方政府管轄，接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面作為上級(jí)職能部門的下級(jí)機(jī)構(gòu)，也受到上級(jí)部門的管理和監(jiān)督，這一體系被稱為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。[4]在中央集權(quán)和政企合一的計(jì)劃管理體制下，這一時(shí)期實(shí)質(zhì)上是以“條條”為主。第二階段，改革開放后，為了擴(kuò)大地方政府的自主性，增強(qiáng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，中央逐漸向下分權(quán)，在這一時(shí)期，上級(jí)主管部門主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而人事權(quán)、財(cái)政權(quán)則大部分由地方政府掌握，“塊塊”開始取代“條條”在政府管理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。第三階段，隨著改革開放的進(jìn)一步深化，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力、解決地方保護(hù)主義問題成為深化改革的重點(diǎn)，從20世紀(jì)90年代末開始，稅務(wù)、金融監(jiān)管、市場(chǎng)執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)等部門陸續(xù)開始實(shí)施或試點(diǎn)垂直管理，在本系統(tǒng)內(nèi)部將人事權(quán)、財(cái)權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)集中于一條縱向的條線，以增強(qiáng)“條條”對(duì)于“塊塊”的監(jiān)督制衡能力。[5]第四階段，近年來為了強(qiáng)化治理體系特別是基層治理中應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題協(xié)調(diào)處置的能力，不少地區(qū)開始將治理重心下移至基層，賦予街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于“條條”部門的調(diào)用、協(xié)調(diào)、督辦等權(quán)力，重新提升“塊塊”的作用和地位。[6]

可以看出，中國(guó)行政體系內(nèi)的條塊關(guān)系會(huì)隨著不同時(shí)期的治理需求而做出調(diào)整，表現(xiàn)為“條條”與“塊塊”在治理體系內(nèi)主導(dǎo)權(quán)上的更替。[7]但盡管如此，條塊關(guān)系的基本制度安排并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，而這也造成了條塊矛盾仍然是困擾政府治理現(xiàn)代化的重要難題。什么是條塊矛盾？在理想化的組織體系下，條塊管理結(jié)構(gòu)兼具專業(yè)性與綜合性的優(yōu)勢(shì)，可以保障上級(jí)和下級(jí)、業(yè)務(wù)與屬地之間的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)一致。但從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況來看，條塊管理結(jié)構(gòu)也會(huì)造成條塊分割的趨勢(shì)：一方面表現(xiàn)為“部門逐利主義”，縱向的“條條”和橫向的“塊塊”分別擁有各自的利益和目標(biāo)，也會(huì)以此為基礎(chǔ)劃定管理范圍，制定對(duì)自己有利的規(guī)則，從而造成兩個(gè)系統(tǒng)之間各自為政、彼此沖突。[8]另一方面則是“政府職責(zé)碎片化”，基于條塊的行政體系將公共事務(wù)拆分成了不同層級(jí)與領(lǐng)域，使得原本作為整體的公共管理事務(wù)被“條條”和“塊塊”所分割，造成了一些公共事務(wù)的管理上互相推諉扯皮、政策不一，降低了公共管理效率，提升了公共管理成本。[9]

事實(shí)上，政府機(jī)構(gòu)中的條塊結(jié)構(gòu)是一個(gè)科層體制中的普遍現(xiàn)象，但為什么中國(guó)出現(xiàn)了明顯的條塊分割問題？目前的學(xué)界觀點(diǎn)可以被歸納為以下四個(gè)方面。

第一，一些學(xué)者認(rèn)為，條塊分割的核心癥結(jié)在于“職責(zé)同構(gòu)”。[10]各層級(jí)的政府并不是以應(yīng)該承擔(dān)的職能為基礎(chǔ)劃分事權(quán)，而是在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理”下共同對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行管理，即“上下對(duì)口，左右同齊”，各級(jí)政府都承擔(dān)了很多不該管、管不了、也管不好的公共事項(xiàng)。[11]只有打破“職責(zé)同構(gòu)”，合理調(diào)整政府縱向間權(quán)責(zé)劃分，才能夠在此基礎(chǔ)上理順政府間關(guān)系，解決條塊分割問題。

第二，還有學(xué)者提出，條塊分割問題的原因在于法制化程度不足。對(duì)于各級(jí)政府和職能部門的職權(quán)關(guān)系及權(quán)力運(yùn)行方式都缺乏明確具體的規(guī)定。[12]從這一視角出發(fā)，條塊關(guān)系問題的癥結(jié)是人治和法治間的沖突，缺乏明確的職權(quán)劃分可以為行政權(quán)力的自由裁量提供空間，但不利于提升治理的可預(yù)期性。特別是在基層治理中，大量職權(quán)不明晰的任務(wù)都被布置給了作為“塊塊”的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大大增加基層政府的工作負(fù)擔(dān)。

第三，激勵(lì)不相容也是條塊分割問題產(chǎn)生的原因之一。在干部的考察、任免、交流等各環(huán)節(jié)，條塊之間常常缺乏溝通和合作，在各自考核指揮棒的引導(dǎo)下，對(duì)地方利益和部門利益最大化的追求可能會(huì)超過整個(gè)政府體系的治理目標(biāo)，導(dǎo)致“有的活沒人干、有的活搶著干”的現(xiàn)象。[13]

第四，從央地關(guān)系的視角出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為條塊矛盾產(chǎn)生于一統(tǒng)體制下多元化的國(guó)家能力建構(gòu)所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，是中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的沖突。[14]中國(guó)自古以來是大一統(tǒng)國(guó)家，“條條”代表了中央權(quán)力滲透至地方的能力與意愿，而“塊塊”則是地方自主性和特殊性的體現(xiàn)，二者間的張力構(gòu)成了條塊矛盾長(zhǎng)期存在又難以消除的政治根源。

(二)條塊關(guān)系問題的治理

目前關(guān)于治理?xiàng)l塊分割問題的主要觀點(diǎn)可以分為以下三類。

首先，從政府職能優(yōu)化的角度看，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“職責(zé)同構(gòu)”向“職責(zé)異構(gòu)”的轉(zhuǎn)型，清晰界定條塊之間的職權(quán)邊界。例如周振超提出，每一層級(jí)的政府都應(yīng)當(dāng)有自己特定的職責(zé)范圍，分清哪些職責(zé)應(yīng)該是中央專有，哪些屬于地方專有，對(duì)于中央和地方相交叉的事項(xiàng)，則要明確以哪一方的領(lǐng)導(dǎo)為主，以避免職責(zé)不清，互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。[15]而針對(duì)法制化程度不足、職權(quán)關(guān)系不明晰的問題，十八大以后的普遍做法是建立“權(quán)力清單”，例如在“放管服”改革中，梳理部門和地方管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單以明確責(zé)任主體和條塊管理各自的職責(zé)權(quán)限，以做到政府“法無授權(quán)不可為”，市場(chǎng)、社會(huì)主體“法無禁止即可為”。[16]

其次，建立超越條塊結(jié)構(gòu)之上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也是解決條塊分割問題的重要途徑。具體包含以下三種方式：第一，在存在職能交叉的領(lǐng)域建立協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，如領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、委員會(huì)等等[17]，并且選用更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人以增強(qiáng)權(quán)威[18]。第二，以網(wǎng)格化管理來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)條塊融合，增強(qiáng)信息共享、流程再造與資源整合。[19]第三，通過項(xiàng)目制管理協(xié)調(diào)條塊關(guān)系。業(yè)務(wù)條線通過發(fā)布項(xiàng)目的方式向?qū)俚卣┙o資源并附加考核，實(shí)現(xiàn)“以條為主”縱向整合。[20]也有學(xué)者提出，除了正式的制度設(shè)計(jì)外，也有許多非正式的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)現(xiàn)實(shí)政府運(yùn)作具有重要作用，例如通過訴諸個(gè)人間的關(guān)系與感情，培養(yǎng)共贏文化等，可以作為正式制度設(shè)計(jì)的補(bǔ)充。[21]

再次，信息技術(shù)的發(fā)展也為解決條塊分割問題提供了方案。一些研究提出，通過建設(shè)扁平化組織與平臺(tái)管理，也可以實(shí)現(xiàn)行政管理組織的“流程再造”，從而在一定程度上彌合條塊結(jié)構(gòu)中的“裂隙”。特別是近些年來，數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展，基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能化管理應(yīng)用不斷產(chǎn)生，對(duì)組織改革形成了賦能。例如在新冠肺炎疫情防控期間，諸如健康寶、市民熱線、基層治理智慧平臺(tái)等技術(shù)手段被廣泛應(yīng)用到基層社會(huì)事務(wù)中，形成了許多打破和超越傳統(tǒng)政府部門界限的管理方案。[22]

上述治理路徑主要還是依托行政系統(tǒng)內(nèi)部的變革實(shí)現(xiàn)的，而在我國(guó)黨政體制下，黨組織對(duì)于治理?xiàng)l塊分割問題也具有重要意義。目前，一些學(xué)者論證了黨組織所發(fā)揮的協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的作用。黨的十八大以來，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心任務(wù)，在這一背景下，許多實(shí)踐創(chuàng)新得以涌現(xiàn)，例如成立專門性的“工作組”、臨時(shí)性的“工作小組”等，保證中央最高決策的統(tǒng)一實(shí)施，以解決行政體系條塊管理的協(xié)調(diào)性問題。[23]然而，僅僅將黨組織的功能限定為“協(xié)調(diào)”，事實(shí)上忽視了黨在條塊關(guān)系處理中更廣泛的作用。近年來，有學(xué)者提出了“黨建統(tǒng)合”的概念，由于幾乎所有的政府層級(jí)、機(jī)構(gòu)都存在著黨組織，可以通過黨的系統(tǒng)自上而下地完成動(dòng)員、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、約束等工作，從而完成其他機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)的整合任務(wù)。目前，從“黨建統(tǒng)合”視角分析條塊問題治理的研究還較為有限，本文將基于駐京機(jī)構(gòu)的案例研究具體闡述如何基于黨的組織體系形成治理?xiàng)l塊分割問題的有效路徑。

三、駐京機(jī)構(gòu)的條塊設(shè)置與治理困局

(一)駐京機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生與發(fā)展

政府駐外辦事機(jī)構(gòu)是一種特殊的政府組織形式。作為我國(guó)行政派出管理中的一類模式，駐外辦事機(jī)構(gòu)是政府職能在外地的延伸，負(fù)責(zé)政府在其他地區(qū)各類事務(wù)的具體執(zhí)行。以地方政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)為例，我國(guó)作為一個(gè)自古以來的幅員遼闊的中央集權(quán)國(guó)家，一方面受制于地理交通、信息傳輸?shù)木窒?，中央與地方之間在信息傳遞上存在著滯后性問題，另一方面，地方政府也有了解中央政府動(dòng)態(tài)、強(qiáng)化與中央各部門間聯(lián)系的動(dòng)機(jī)，因此，設(shè)置駐京辦事機(jī)構(gòu)就可以為中央與地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)提供便利。

總體上看，政府駐京機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從粗放化設(shè)立到規(guī)范化管理的發(fā)展歷程。我國(guó)除北京外，各級(jí)地方政府及重要部門一般都設(shè)有駐京辦事處或聯(lián)絡(luò)處。改革開放后，中央政府相關(guān)部門在分配資源時(shí)享有較大的自由裁量權(quán)，因此各級(jí)地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛自行設(shè)立駐京辦事處，利用駐京辦加強(qiáng)與中央各相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。由于缺乏統(tǒng)一管理與法制規(guī)劃，各地方駐京辦呈現(xiàn)出了混亂無序的局面，在經(jīng)費(fèi)使用、人員管理等方面都缺乏必要的監(jiān)督。因此，在1988年、1990年和2010年，國(guó)務(wù)院分別出臺(tái)文件對(duì)各地區(qū)駐京辦進(jìn)行了集中摸排、清理。對(duì)于已設(shè)立的各層級(jí)駐京辦事機(jī)構(gòu)，派出地政府辦公室要向省級(jí)政府報(bào)批，經(jīng)批準(zhǔn)后，確實(shí)因工作需要的可以保留，否則一律撤銷。駐京機(jī)構(gòu)的管理工作也開始逐漸步入正軌。[24]

近年來，隨著我國(guó)政府開始逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，駐京機(jī)構(gòu)的職責(zé)也從設(shè)立之初的獲取中央政府的各種政策信息、為地方官員赴京辦事提供各種便利，轉(zhuǎn)向?yàn)榉?wù)于本地區(qū)的在京流動(dòng)人口，吸引人才回本地就業(yè)，協(xié)助首都城市治理等。首先，在流動(dòng)人口服務(wù)方面，一些農(nóng)民工輸出大省如四川、重慶等地，在各級(jí)駐京辦下就設(shè)有農(nóng)民工服務(wù)中心，提供法律維權(quán)服務(wù)、聯(lián)系商會(huì)安排返鄉(xiāng)列車、在過節(jié)期間組織走訪慰問等。其次，在招才引智方面，隨著高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)日益深入人心，各地區(qū)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)建設(shè)，都推出了很多吸引企業(yè)、人才落戶的政策，北京作為科教資源豐富、各行業(yè)人才富集的中心城市，許多地區(qū)駐京辦都成立了招商引資、招才引智的“雙招雙引”工作組，吸引特別是地方籍貫的人才回鄉(xiāng)工作。最后，在配合首都治理方面，各地駐京辦協(xié)助北京市政府開展了很多重要工作，例如，在疏解非首都功能的專項(xiàng)治理中，各地方駐京部門需配合北京市做好外來務(wù)工人員的有關(guān)工作，有些駐京機(jī)構(gòu)將非首都功能疏解與吸引人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，取得了不錯(cuò)的工作效果。

(二)駐京機(jī)構(gòu)的條塊關(guān)系問題

現(xiàn)階段駐京機(jī)構(gòu)工作也面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中較為突出的一個(gè)就來自條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)上。駐京機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的“條條”是駐京業(yè)務(wù)工作，包括政務(wù)服務(wù)保障、協(xié)助首都治理、招商引才工作、流動(dòng)人口管理與服務(wù)、宣傳本地發(fā)展與政策等。根據(jù)2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》，由國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)省級(jí)駐京辦事機(jī)構(gòu)的管理、協(xié)調(diào)、審計(jì)工作，省駐京辦也對(duì)下級(jí)地市駐京聯(lián)絡(luò)處具有聯(lián)系、指導(dǎo)等職責(zé)，由此形成了從國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)管理事務(wù)局—省駐京辦事處—各地市駐京聯(lián)絡(luò)處的“條條”架構(gòu)。

駐京機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的“塊塊”則源自其作為行政派出機(jī)構(gòu)的屬性。例如，各省駐京辦事處、地市駐京聯(lián)絡(luò)處大多由省、地市兩級(jí)政府負(fù)責(zé)直接管理，承擔(dān)省、市黨委和政府委托的各類事項(xiàng)；一些國(guó)有企業(yè)、政府部門的駐京聯(lián)絡(luò)處也是向原單位直接負(fù)責(zé)。此外，目前的駐京機(jī)構(gòu)還包括一些駐京臨時(shí)工作組，例如招商引資工作組、信訪工作組等，其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也都隸屬于原派出機(jī)構(gòu)。

總的來看，駐京機(jī)構(gòu)的條塊關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的“塊強(qiáng)條弱”“條塊分割”狀況。各駐京機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為行政派出機(jī)構(gòu)，由原派出機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)，主要職能也是完成原單位委托的服務(wù)保障、信息溝通、招商引資等工作。相比之下，省級(jí)駐京辦對(duì)地市級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，缺乏必要的管理、監(jiān)督手段。而對(duì)于一些駐京臨時(shí)工作組，駐京辦則連指導(dǎo)關(guān)系也不存在，只是互為“兄弟單位”，在實(shí)際工作中各負(fù)其責(zé)。

條塊分割問題是造成駐京機(jī)構(gòu)管理混亂、各自為政的重要組織原因。一方面，在缺乏來自條線的管理約束下，各地方政府有動(dòng)機(jī)來擴(kuò)張駐京機(jī)構(gòu)的職權(quán)邊界，模糊經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)，以此來獲得更好的服務(wù)保障待遇，在招商引資中取得更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而這也是被輿論廣泛批評(píng)的“駐京機(jī)構(gòu)管理亂象”產(chǎn)生的重要原因。另一方面，隨著駐京工作逐漸從最初的公務(wù)接待轉(zhuǎn)向服務(wù)在京流動(dòng)人口、招才引智、配合屬地政府做好流動(dòng)人口管理等更豐富的職能，將各分散化、碎片化的駐京機(jī)構(gòu)整合起來，形成“全省一盤棋”就顯得尤為重要。但受困于行政體制架構(gòu)與機(jī)制設(shè)計(jì)，駐京機(jī)構(gòu)之間各自為政、缺乏協(xié)調(diào)，甚至存在著互相競(jìng)爭(zhēng)，從而表現(xiàn)為“駐京機(jī)構(gòu)只歸屬于原派出單位管理但駐京工作需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)”這一突出矛盾。

在條塊分割的困境下，一些省市的駐京機(jī)構(gòu)嘗試著以黨組織建設(shè)為抓手，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)，以黨員動(dòng)員打破部門壁壘，以黨紀(jì)與工作考核相結(jié)合的方式，探索出了一條以黨建統(tǒng)合治理?xiàng)l塊分割的實(shí)踐路徑。本文將以Z省和S省為案例進(jìn)行分析。Z省和S省都是經(jīng)濟(jì)大省，GDP總量在全國(guó)范圍內(nèi)位居前列，有大量的本省籍流動(dòng)人員在北京工作，省、地市級(jí)駐京辦的工作職責(zé)都包含了服務(wù)保障、雙招雙引、宣傳本地、配合北京市屬工作等內(nèi)容。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在黨組織架構(gòu)的設(shè)置上，黨建引領(lǐng)是S省駐京工作的一大亮點(diǎn)，在省委書記和組織部的批準(zhǔn)下，S省成立了統(tǒng)一的在京機(jī)構(gòu)人員工作委員會(huì)，之下還設(shè)立了省—市—縣—支部的四級(jí)流動(dòng)黨員黨組織體系，以黨組織網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)合了各個(gè)在京機(jī)構(gòu)，可以作為黨建對(duì)駐京工作“全面統(tǒng)合”的代表；相比之下，Z省尚未建立起統(tǒng)一的黨員管理體系，各機(jī)構(gòu)的黨組織分別隸屬于不同的上級(jí)黨組織，只有駐京信訪工作組實(shí)現(xiàn)了本體系內(nèi)部的省—地市—區(qū)縣三級(jí)黨組織的整合，因此可以算作“部分統(tǒng)合”的代表。

本文選擇以地方政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)為案例，分析黨建如何統(tǒng)合條塊關(guān)系成為治理行政系統(tǒng)內(nèi)條塊分割問題的治理路徑，主要有兩方面的考量。第一，駐京機(jī)構(gòu)具有明顯的“塊大于條”特征，可以代表性案例來分析這一類型的條塊分割問題如何治理。例如在當(dāng)前的基層治理中，常有“條塊結(jié)合，以塊為主”的說法，但如何解決由此帶來的專業(yè)性與監(jiān)管問題，本文的案例分析將會(huì)提供借鑒。第二，行政派出機(jī)構(gòu)的屬性使得對(duì)于駐京機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)，很難通過權(quán)責(zé)清單、項(xiàng)目制管理，抑或是成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等模式對(duì)于條塊分割問題進(jìn)行治理。因此，駐京辦的案例可以被視為案例選擇中的“最不可能案例”，也即，如果在駐京機(jī)構(gòu)中，通過黨建統(tǒng)合實(shí)現(xiàn)了對(duì)于條塊分割的治理，則意味著這一路徑也有潛力在行政系統(tǒng)的其他部門中適用以解決條塊問題。

四、“部分統(tǒng)合”模式：Z省的駐京工作實(shí)踐

(一)Z省駐京機(jī)構(gòu)的條塊設(shè)置

Z省的政府駐京機(jī)構(gòu)大致分成兩類：駐京行政機(jī)構(gòu)和駐京工作組。其中，駐京行政機(jī)構(gòu)包括Z省人民政府駐北京辦事處和地市級(jí)政府駐京聯(lián)絡(luò)處，分別是省政府和各市政府的派出機(jī)構(gòu)；駐京工作組包括各省、地市、區(qū)縣派出的信訪工作組和雙招雙引工作組，都隸屬于原工作單位管轄。此外，還存在著很多不屬于政府系統(tǒng)的在京機(jī)構(gòu)，例如，Z省在京商會(huì)就是由Z省在京企業(yè)家組成的社會(huì)團(tuán)體，也形成了省級(jí)在京商會(huì)—地市級(jí)商會(huì)—區(qū)縣級(jí)分會(huì)的組織架構(gòu)。另外，還有Z省地方國(guó)企的駐京辦事處等機(jī)構(gòu)。

圖1 Z省駐京機(jī)構(gòu)條塊組織架構(gòu)

圖1描述了Z省政府駐京機(jī)構(gòu)的基本條塊組織架構(gòu)。首先，從各級(jí)政府內(nèi)部組織關(guān)系來看，盡管在原單位架構(gòu)中，各級(jí)人民政府對(duì)于各政府組成部門擁有明確的隸屬和管轄關(guān)系，但作為派出機(jī)構(gòu)，駐京辦/駐京聯(lián)絡(luò)處卻對(duì)派駐北京的各專項(xiàng)工作組既沒有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也沒有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。其次，從各級(jí)政府之間的組織關(guān)系來看，在一般的行政體系架構(gòu)中，省—地市—區(qū)縣級(jí)人民政府層層管轄，有著明確的上下級(jí)關(guān)系，但作為派出機(jī)構(gòu)，省級(jí)駐京辦對(duì)地市級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處不存在行政上的隸屬，而是分別向原派出單位負(fù)責(zé)，省駐京辦只保留業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系和各地市駐京聯(lián)絡(luò)處負(fù)責(zé)人任命時(shí)的建議權(quán)。由此可見，駐京機(jī)構(gòu)的組織系統(tǒng)要比地方行政系統(tǒng)架構(gòu)的條塊關(guān)系要更加復(fù)雜，政出多門、互不統(tǒng)屬的情況更加明顯。

碎片化的條塊組織架構(gòu)影響到了Z省駐京工作的展開，具體表現(xiàn)為三方面的癥結(jié)。

第一，駐京工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。由于主要的駐京機(jī)構(gòu)都是由各級(jí)地方政府派出，使得其工作內(nèi)容和目標(biāo)都帶有很強(qiáng)的地方性色彩。當(dāng)想要統(tǒng)一推行某項(xiàng)政策時(shí)，駐京工作容易出現(xiàn)一盤散沙、工作力不從心的情況，很難做到統(tǒng)一思想意識(shí)、全省“一盤棋”。以Z省在京流動(dòng)人員的服務(wù)和支持為例，Z省駐京辦掌握著很多政策資源，如人才政策、本省企業(yè)的人才需求、各類社會(huì)活動(dòng)的參與機(jī)會(huì)等，但由于各市、區(qū)縣沒能協(xié)調(diào)起來，各自為政，沒有做到信息的開放互通，因此與在京流動(dòng)人口的對(duì)接程度仍然較為有限。

第二，駐京機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)耗。在晉升錦標(biāo)賽的體制下，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)為了追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而展開晉升，努力讓自己的治理績(jī)效超過同層級(jí)的其他地區(qū)。而這種晉升激勵(lì)也會(huì)傳導(dǎo)至駐京辦的工作中，以招商引資、招才引智的“雙招雙引”工作為例，各地市駐京工作組都會(huì)為了本市的發(fā)展而大力宣傳政策、爭(zhēng)取資源，地市之間存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而由于省駐京辦對(duì)于下級(jí)駐京機(jī)構(gòu)缺乏足夠的約束和協(xié)調(diào)能力，在緩解內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、形成工作合力方面能夠發(fā)揮的效力比較有限。

第三，缺乏監(jiān)督約束機(jī)制。駐京工作的業(yè)務(wù)條線缺少“抓手”用來指導(dǎo)和監(jiān)督各下級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處及各類駐京工作組。在訪談中，Z省駐京辦的干部提道：

相比于省內(nèi)的條線部門，比如工商系統(tǒng)對(duì)于下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，我們駐京部門是比較弱的，各地市駐京辦的政務(wù)服務(wù)、招引工作都是聽命于地方的，我們(省駐京辦)只能做一些統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的工作，但真能起到多大效果不好說。

盡管Z省駐京辦嘗試通過工作例會(huì)、專題讀書會(huì)和黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)席會(huì)等活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)掛靠處室和各市駐京機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，但掌握的制度“抓手”仍然較為有限。

(二)黨組織與條塊問題治理——Z省駐京信訪工作組的“部分統(tǒng)合”

針對(duì)Z省駐京機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的條塊分割問題，Z省駐京信訪工作組首先做出了改革，其核心要求就在于以黨組織統(tǒng)合分散的條塊機(jī)構(gòu)，開展統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在行政組織架構(gòu)上，Z省駐京信訪工作組由省、市、縣(區(qū))組成。駐京信訪工作人員的構(gòu)成較為多元，省級(jí)的駐京信訪工作組由省信訪局、公安廳、省高級(jí)法院的工作人員抽調(diào)而來，各地市級(jí)、縣級(jí)信訪工作組的人員則由屬地的相關(guān)部門分別派駐而來。由此就造成了信訪駐京工作組在工作方面的諸多問題：首先，各地區(qū)派駐北京的工作人員居住分散在北京市各區(qū)，工作時(shí)間也并不固定，人員流動(dòng)性很大，很難進(jìn)行協(xié)調(diào)管理；其次，信訪工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性，但由于各層級(jí)的駐京工作組都對(duì)屬地政府負(fù)責(zé)，缺少來自業(yè)務(wù)條線的監(jiān)督，容易出現(xiàn)工作失當(dāng)?shù)膯栴}。

針對(duì)駐京信訪工作存在的突出問題，Z省以黨組織建設(shè)為抓手，進(jìn)行了兩個(gè)方面的改革。

首先，建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的駐京黨組織架構(gòu)。2021年12月，Z省駐京信訪工作組成立功能性黨委，以區(qū)縣為單位統(tǒng)一管理全省駐京信訪工作的黨員。在組織架構(gòu)方面，由省信訪局副局長(zhǎng)兼任Z省駐京工作組黨委書記，在省一級(jí)駐京信訪工作組黨委下，成立各地市、區(qū)縣功能性黨支部。雖然黨組織關(guān)系依然保留在原單位，但功能性黨組織的建立已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)在京開展黨員管理、教育學(xué)習(xí)等工作。目前，Z省在京信訪機(jī)構(gòu)的200多名黨員都已經(jīng)納入了流動(dòng)黨員管理中。

其次，以黨的紀(jì)律加強(qiáng)對(duì)駐京工作組的約束。在功能性黨組織成立之后，Z省通過建立省—地市—區(qū)縣三級(jí)黨組織體系，將駐京信訪工作一竿子插到底，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一調(diào)度。在紀(jì)律約束方面，Z省駐京信訪工作組黨委將信訪工作與黨建評(píng)優(yōu)評(píng)先結(jié)合起來，簽訂責(zé)任書，層層壓實(shí)管黨責(zé)任，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，對(duì)于駐京信訪工作表現(xiàn)突出的單位或個(gè)人發(fā)函推薦，取得了較好的效果。

總體而言，Z省駐京信訪工作組黨委的成立加強(qiáng)了黨對(duì)于信訪工作的指導(dǎo)。特別是在行政組織架構(gòu)難以直接調(diào)整的情況下，黨組織既扮演了治理過程中“柔性”的要素，通過功能性黨組織的設(shè)立建立起了統(tǒng)一管理的組織體系；同時(shí)，黨組織也發(fā)揮了“剛性”的約束作用，以黨的紀(jì)律強(qiáng)化信訪工作的各項(xiàng)執(zhí)行要求，從而改變了此前駐京信訪工作缺乏管理、各自為政的問題。

然而，目前Z省只完成了信訪工作中條塊關(guān)系的黨建統(tǒng)合，在整體的駐京機(jī)構(gòu)中，黨組織結(jié)構(gòu)仍然較為分散化。例如，省駐京辦黨組既受原派出單位即Z省省直機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也受國(guó)務(wù)院國(guó)管辦綜合司黨委領(lǐng)導(dǎo)，所屬市級(jí)駐京辦黨委一部分歸屬于省駐京辦黨委下管理，而另一些則由原屬地黨委直接領(lǐng)導(dǎo)。此外，省駐京辦與信訪工作組黨委間也沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，“雙招雙引”工作組更是大量沒有建立起流動(dòng)黨員黨組織。黨組織建設(shè)上的缺位使得Z省從整體上缺乏強(qiáng)有力的“抓手”來統(tǒng)合分散的條塊關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一的駐京工作體系。

五、“全面統(tǒng)合”模式：S省的駐京工作實(shí)踐

(一)S省駐京機(jī)構(gòu)的條塊設(shè)置

S省的駐京機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上與Z省基本一致，大致可以參考圖1中所示的條塊結(jié)構(gòu)。其中，S省駐京辦事處的單位性質(zhì)是事業(yè)單位，由S省人民政府設(shè)立，具體由S省政府辦公廳負(fù)責(zé)管理，職責(zé)包括加強(qiáng)與中央機(jī)構(gòu)的信息聯(lián)絡(luò)，開展雙招雙引、宣傳本地發(fā)展，公務(wù)活動(dòng)服務(wù)保障，駐地維穩(wěn)等工作。S省下轄各市也設(shè)有駐京聯(lián)絡(luò)處，均由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)直接管理。此外，S省也設(shè)有駐京信訪工作組等機(jī)構(gòu)，駐京信訪工作組是各級(jí)信訪局的派出機(jī)構(gòu)，由原派出單位負(fù)責(zé)直接管理。

在這一條塊組織架構(gòu)下，S省出現(xiàn)了與Z省相似的問題，包括工作協(xié)調(diào)困難、機(jī)構(gòu)管理混亂、缺少監(jiān)督抓手等。此外，與Z省在京流動(dòng)人口多為工商業(yè)從業(yè)群體不同，S省距離北京更近，在京人口數(shù)量更多，且很大一部分為外來務(wù)工人員，在對(duì)這些群體進(jìn)行組織、聯(lián)絡(luò)、服務(wù)中面臨更大的困難。

(二)黨組織與條塊問題治理——S省駐京機(jī)構(gòu)的“全面統(tǒng)合”

為了解決條塊分割所帶來的諸多治理問題，S省以黨建工作為抓手，利用黨的組織優(yōu)勢(shì)對(duì)碎片化的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)與約束。

首先，在全省駐京機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的黨組織架構(gòu)。相較于Z省僅在駐京信訪工作系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了以黨建統(tǒng)合條塊關(guān)系，S省的改革則更為徹底。S省黨建工作是該省駐京工作的一個(gè)主要亮點(diǎn)。2017年，為了統(tǒng)籌做好S省在京流動(dòng)黨員教育管理工作，省委決定依托省政府駐北京辦事處成立S省委在京機(jī)構(gòu)人員工作委員會(huì)，為正廳級(jí)單位，與S省駐京辦事處合署辦公。在組織架構(gòu)上，省委在京機(jī)構(gòu)人員工委根據(jù)流動(dòng)黨員的群體特點(diǎn)，指導(dǎo)各市在黨支部設(shè)置中本著方便黨員參加組織生活的原則，從流動(dòng)黨員流出地、流入地和從屬行業(yè)三個(gè)維度構(gòu)建了“流出地+區(qū)域+行業(yè)”流動(dòng)黨員黨組織網(wǎng)格。共成立在京流動(dòng)黨員黨組織765個(gè)，其中，黨委127個(gè)，黨總支21個(gè)，黨支部617個(gè)，形成了“省—市—縣—支部”的四級(jí)流動(dòng)黨員黨組織體系，將在京流動(dòng)黨員全部納入管理覆蓋范圍。

其次，依靠黨組織對(duì)一些駐京工作中的治理難題進(jìn)行處置和協(xié)調(diào)。例如，如何與北京市政府間協(xié)調(diào)配合是駐京辦事處面臨的一大難題，但同時(shí)也存在著較大的合作空間，一方面，北京的場(chǎng)所資源比較昂貴，部分駐京機(jī)構(gòu)難以設(shè)立固定的活動(dòng)場(chǎng)所，組織活動(dòng)、開展工作存在限制；另一方面，北京市也需要各省駐京組織的支持協(xié)助管理流動(dòng)人員，以及引導(dǎo)流動(dòng)黨員下沉社區(qū)參與社會(huì)治理。由于S省實(shí)施了統(tǒng)一化的組織架構(gòu)，S省委組織部得以在省一級(jí)層面與北京市各區(qū)簽約，并要求各市駐京黨組織主動(dòng)協(xié)調(diào)落實(shí)雙向共管責(zé)任，與北京市有關(guān)方面建立結(jié)對(duì)共建點(diǎn)126個(gè)，開展各類共建活動(dòng)505次。各市級(jí)政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)自身?xiàng)l件和需要開展共建活動(dòng)，例如LY市各級(jí)在京流動(dòng)黨員黨組織與其所在街道的工作委員會(huì)等駐地黨組織開展“社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”等共建活動(dòng)200余次，累計(jì)參與3600余人次。

圖2 S省駐京機(jī)構(gòu)條塊組織架構(gòu)

最后，依托組織紀(jì)律和資源供給的方式進(jìn)行約束和激勵(lì)。S省在建立了從省級(jí)駐京黨工委到地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的黨組織結(jié)構(gòu)后，依照來源地，即屬地為標(biāo)準(zhǔn)，將分散的駐京機(jī)構(gòu)納入黨組織網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一、整合的領(lǐng)導(dǎo)體系。在此基礎(chǔ)上，S省還建立了《在京流動(dòng)黨員黨委基層黨建工作考核暫行辦法》等規(guī)章制度，用以壓實(shí)駐京機(jī)構(gòu)黨委的責(zé)任，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，使得駐京機(jī)構(gòu)擁有了管理下屬“塊塊”和“條條”的抓手。此外，也可以通過黨組織提供資源的方式支持和約束下級(jí)黨組織。例如，針對(duì)基層黨組織在組織場(chǎng)地和人員上的不足，S省駐京工作組黨委及時(shí)反映協(xié)調(diào)解決基層流動(dòng)黨員黨組織在開展工作中遇到的困難，引導(dǎo)有條件的黨組織共享活動(dòng)場(chǎng)所，制作黨員活動(dòng)室共享手冊(cè)，有效解決黨員活動(dòng)場(chǎng)地不足的問題。目前，各級(jí)在京流動(dòng)黨員黨組織共配備專兼職黨務(wù)工作人員1600余人，通過整合在京機(jī)構(gòu)或企業(yè)、商會(huì)資源，全部落實(shí)了日常辦公場(chǎng)所，通過財(cái)政或黨費(fèi)列支等途徑，全部明確了工作經(jīng)費(fèi)來源。

六、黨建統(tǒng)合：黨組織應(yīng)對(duì)條塊分割的治理邏輯

統(tǒng)合型治理被一些學(xué)者用以描述中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理模式。例如，歐陽靜提出，統(tǒng)合型治理是以黨委為中心，通過資源整合、結(jié)構(gòu)重塑以克服官僚制缺陷與惰性的一種政治機(jī)制，目的在于完成那些具有綜合性和緊迫性的中心工作。[25]何艷玲則提出，在松散型制度環(huán)境中，基層黨組織發(fā)展出統(tǒng)合治理模式，借助“黨委統(tǒng)籌的項(xiàng)目制”“基層黨組織體系擴(kuò)展”和“黨員骨干下沉”等機(jī)制重塑基層社會(huì)，并拓展復(fù)雜治理的能力。[26]現(xiàn)有關(guān)于統(tǒng)合型治理的論述大多集中于分析黨組織如何作用于社會(huì)治理、縣域治理中，對(duì)分散化的治理資源進(jìn)行整合以達(dá)成治理目標(biāo)。而本文基于Z省和S省駐京機(jī)構(gòu)的案例認(rèn)為，在解決政出多門、多重領(lǐng)導(dǎo)的條塊分割問題時(shí)，黨組織也發(fā)揮著統(tǒng)合式作用，通過建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體系、組織紀(jì)律考核、動(dòng)員黨員骨干、分配治理資源，從而打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)“條條”與“塊塊”之間的整合與協(xié)作。

(一)以黨的統(tǒng)領(lǐng)整合行政組織架構(gòu)

李侃如將改革開放后中國(guó)的行政系統(tǒng)概括為“碎片化的威權(quán)主義”，由于提出和通過新政策的權(quán)力被分散化地掌握在不同部門之間，加之下放權(quán)力后各部門有更強(qiáng)地追求自身利益的動(dòng)機(jī)，中國(guó)的政策過程將面臨著潛在的部門之間協(xié)調(diào)困難的問題。[27]盡管經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了40多年的快速發(fā)展，中國(guó)的政府治理體系已經(jīng)有了顯著的變化，但李侃如所提及的行政體系內(nèi)部權(quán)力碎片化的問題依舊長(zhǎng)期存在。特別是隨著現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程的深入，日益復(fù)雜的公共事務(wù)遠(yuǎn)非單一的行政部門可以獨(dú)自解決，而是需要“條條”與“塊塊”間更多的協(xié)作配合。在這一背景下，公共事務(wù)治理的整體性與行政職權(quán)分配的碎片化之間的矛盾就顯得格外突出，各個(gè)部門只負(fù)責(zé)分內(nèi)之事，對(duì)職能之外的事務(wù)置之不理，甚至互相競(jìng)爭(zhēng)，很難形成治理合力。Z省駐京機(jī)構(gòu)所面臨的困境就明顯地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

與碎片化的條塊結(jié)構(gòu)相比，黨組織體系具有更強(qiáng)的整體性。S省的駐京機(jī)構(gòu)都由原單位派出，在行政系統(tǒng)內(nèi)屬于高度的分散化結(jié)構(gòu)，互不統(tǒng)屬、各自為政，但通過建立統(tǒng)一的黨委在京工作委員會(huì)，可以將分散的行政組織都?xì)w屬在一個(gè)組織框架內(nèi)，構(gòu)建起了組織間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而能夠充分調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)和整合各部門的資源實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌布局，協(xié)同治理。此外，與剛性較強(qiáng)的行政組織體系相比，黨組織架構(gòu)在設(shè)計(jì)上具有更強(qiáng)的靈活性。例如，Z省駐京工作組的黨員群體，其黨組織關(guān)系都保留在原派出單位，但駐京工作組可以設(shè)置功能性黨組織，由原單位委托對(duì)在京黨員進(jìn)行管理和教育，而類似的對(duì)人員管理體制的靈活變更則很難在行政體系下實(shí)現(xiàn)。黨組織與條塊結(jié)構(gòu)間具有相互補(bǔ)充的關(guān)系。前者可以發(fā)揮整體推進(jìn)、統(tǒng)一謀劃的組織優(yōu)勢(shì)，來調(diào)節(jié)科層體制部門分割、職責(zé)不清的劣勢(shì)；后者則承擔(dān)具體的事務(wù)性執(zhí)行，在統(tǒng)籌安排下依托自身的專業(yè)性完成治理事項(xiàng)。

(二)以黨的紀(jì)律壓實(shí)工作責(zé)任

中國(guó)的行政系統(tǒng)有別于馬克斯·韋伯經(jīng)典意義上的科層制體系，帶有很多“壓力型體制”“行政發(fā)包制”的特征，但仍然是以行政職權(quán)分配為基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的按部就班、照章辦事、專業(yè)分工、層級(jí)分明的特點(diǎn)。然而，黨組織所代表的政治邏輯則不同，要求總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，對(duì)于重點(diǎn)任務(wù)則可以施加政治性考核，通過傳遞政治壓力，要求干部承擔(dān)政治責(zé)任的方式，激勵(lì)黨員干部回應(yīng)重點(diǎn)問題和訴求。在訪談中，Z省的一位駐京辦書記提道：“從黨的角度出發(fā)，對(duì)于干部怎么要求都不過分，而行政條線則不行?！边@反映了科層制邏輯和黨組織所代表的政治邏輯間的重要區(qū)別。在高敏感性的駐京信訪工作中，僅依靠業(yè)務(wù)條線的指導(dǎo)關(guān)系很難對(duì)由各地方派駐的信訪工作組形成有力的約束，而通過建立駐京信訪工作組黨委，將黨紀(jì)考核與信訪工作結(jié)合起來，就可以把考核機(jī)制壓實(shí)，Z省的駐京信訪工作也得以在全國(guó)同級(jí)單位中名列前茅。

同時(shí)，黨的紀(jì)律也可以成為統(tǒng)一約束和管理“條條”和“塊塊”的重要抓手。條塊分割問題出現(xiàn)的一個(gè)重要原因在于，“條條”和“塊塊”有各自的職責(zé)分工與考評(píng)體系，在考核指揮棒的導(dǎo)向下，就使得各部門的工作人員傾向于“部門本位主義”或是“地方本位主義”。這一問題在駐京工作中體現(xiàn)得較為明顯，由于各駐京機(jī)構(gòu)、工作組都是由地方派出，服務(wù)于地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益是其首要目標(biāo)，因此客觀上增加了彼此間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與協(xié)調(diào)難度。而在S省，由于建立起了統(tǒng)一的黨組織管理體系，可以依靠黨組織架構(gòu)分配和協(xié)調(diào)任務(wù)關(guān)系，并進(jìn)行相應(yīng)的職責(zé)考核和監(jiān)督，為駐京業(yè)務(wù)條線提供約束下級(jí)部門的有力“抓手”，從而彌補(bǔ)了“條條”與“塊塊”之間的不平衡狀態(tài)。

(三)以資源動(dòng)員打破部門壁壘

在以條塊結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的行政體系內(nèi)部，各類資源的動(dòng)員和調(diào)配都是沿著“條條”和“塊塊”進(jìn)行的，很容易產(chǎn)生資源分配上的部門阻隔。例如在社會(huì)治理體系中，基層部門往往承擔(dān)著綜合性的職責(zé)，但在人力資源、財(cái)力資源上相較于更高層級(jí)的政府具有明顯劣勢(shì)，就常常造成行政部門權(quán)責(zé)不一、有心無力的情況。而黨組織則可以發(fā)揮其組織動(dòng)員能力，打破條塊結(jié)構(gòu)對(duì)于治理資源的分割，轉(zhuǎn)而通過黨組織系統(tǒng)對(duì)人力資源和財(cái)力資源在各部門間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配以滿足任務(wù)需求。黨員是黨組織肌體的細(xì)胞，其因黨員身份而具有響應(yīng)組織號(hào)召的政治義務(wù)，能夠根據(jù)黨的意志變化、重點(diǎn)工作的調(diào)整而隨時(shí)調(diào)適其強(qiáng)度、范圍和應(yīng)用領(lǐng)域。例如，在疫情防控等突發(fā)任務(wù)中，S省駐京辦就可以憑借其上級(jí)黨委的身份，超越部門分割，充分調(diào)動(dòng)起各分散的駐京機(jī)構(gòu)中的黨員群體，集合力量配合北京市的防疫工作。

黨組織也可以發(fā)揮物質(zhì)資源輸送和分配的功能。黨的十八大后，黨建的重要性被充分提高，黨建活動(dòng)無論是在經(jīng)費(fèi)還是場(chǎng)地上都有了更多的支持。上級(jí)黨組織可以通過支持下級(jí)單位開展黨建工作向下調(diào)配資源，以彌補(bǔ)“條條”或“塊塊”在履行職責(zé)時(shí)的弱勢(shì)地位，而下級(jí)黨組織也可以將業(yè)務(wù)工作與黨建活動(dòng)相結(jié)合，以此向上級(jí)爭(zhēng)取更多的資源。比如，S省的LY市駐京辦基于革命老區(qū)所具有的紅色資源，獲得上級(jí)批準(zhǔn)得以在北京市建立了黨員教育基地，一方面可以向中央部委、北京市屬部門宣傳和介紹本地文化及發(fā)展情況，另一方面也以此為契機(jī)獲得了較為充分的活動(dòng)場(chǎng)地，為駐京業(yè)務(wù)的開展提供了基礎(chǔ)。

七、結(jié)語

本文對(duì)Z省和S省駐京機(jī)構(gòu)進(jìn)行了比較案例研究，對(duì)黨組織如何發(fā)揮統(tǒng)合型作用以解決政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的條塊分割問題做了分析。黨組織可以建立起統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和職責(zé)分配體系，通過將黨的紀(jì)律與工作責(zé)任制相結(jié)合，明確、壓實(shí)組織和個(gè)人的責(zé)任，并發(fā)揮黨員先鋒模范作用，引導(dǎo)行政資源下沉，增強(qiáng)條塊執(zhí)行任務(wù)的能力。盡管駐京機(jī)構(gòu)作為行政派出單位，在行政職責(zé)、隸屬關(guān)系上都不同于常規(guī)的政府部門，但作為條塊分割較為嚴(yán)重，部門碎片化程度較高的行政部門，駐京機(jī)構(gòu)依托黨組織建設(shè)治理?xiàng)l塊分割的成功經(jīng)驗(yàn)，仍然可以為政府治理體系的改革與發(fā)展提供借鑒。

自黨的十八大以來，中央高度重視黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理體系中所發(fā)揮的重要作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力”，以黨建引領(lǐng)國(guó)家治理已成為中國(guó)之治的重大命題之一。但相比于實(shí)務(wù)界如火如荼的創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)于“為什么要黨建引領(lǐng)”“黨建如何引領(lǐng)”這些關(guān)鍵命題依然缺乏足夠的學(xué)理闡釋。本文對(duì)于理解黨政關(guān)系如何塑造中國(guó)行政體系的運(yùn)作具有重要啟示。黨建統(tǒng)合的實(shí)質(zhì)在于，作為政治生活主體的黨組織對(duì)分散化、碎片化的“條條”和“塊塊”進(jìn)行重構(gòu)，利用黨作為政治組織所擁有的整體領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、黨員動(dòng)員、政治考核、資源輸送等組織優(yōu)勢(shì)，對(duì)各自為政、層級(jí)分明、部門分割的政府行政體系進(jìn)行整合和重構(gòu)。

黨建統(tǒng)合的目標(biāo)并不是簡(jiǎn)單地以黨代政，而是利用黨組織具備的組織特性和管理優(yōu)勢(shì)，賦能行政體系，提高行政效率，使其更有效地執(zhí)行公共治理職能、解決社會(huì)問題。事實(shí)上，在目前的實(shí)踐中也常常出現(xiàn)將條塊關(guān)系協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移給黨的部門，解決條塊矛盾依靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的情況，對(duì)黨的治理精力與資源造成不必要的消耗。發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)主要依托于制度化建設(shè)，通過在重點(diǎn)事項(xiàng)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)、紀(jì)律監(jiān)察、組織動(dòng)員作用，以點(diǎn)帶面，將黨的“統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)四方”功能運(yùn)用到政府運(yùn)行過程之中。

本文的研究也存在著一些局限，特別是在案例選擇上，駐京機(jī)構(gòu)可以作為一個(gè)因“塊大于條”而形成條塊分割的典型案例，而對(duì)于其他“條大于塊”的問題則需要進(jìn)一步拓展案例選擇。事實(shí)上，諸如北京市黨建引領(lǐng)“接訴即辦”改革，就依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“塊塊”對(duì)于“條條”的動(dòng)員與協(xié)調(diào)。而對(duì)于諸如此類案例的分析，將進(jìn)一步拓展對(duì)黨建統(tǒng)合治理?xiàng)l塊問題的研究，增進(jìn)對(duì)于黨組織建設(shè)及其功能的理解。