李曉鳳 ,王艷婷 ,歐陽吟靖 ,王心達(dá) ,趙金利 ,鐘海波 ,彭雯昕, 賴浩 ,蔡榛 ,陳佳為 ,郭智慧 ,鄒華春 ,李駿△

(1.珠海市橫琴新區(qū)疾病預(yù)防控制中心,廣東 珠海 519000;2.海南省社會(huì)科學(xué)院南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所;3.廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區(qū)工作辦公室社會(huì)事務(wù)局;4.中山大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院;5.中山大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院;6.復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院)

黨的二十大報(bào)告就未來的高質(zhì)量城市化發(fā)展進(jìn)程,提出了健全公共服務(wù)體系,提高公共服務(wù)水平,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要精神,明確要求推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)(以下簡(jiǎn)稱為“大灣區(qū)”)建設(shè),支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局。作為建設(shè)健康幸福大灣區(qū)事業(yè)的核心議題,推進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)協(xié)同治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)“一國兩制”背景下大灣區(qū)治理體系建設(shè)與實(shí)施具有重要戰(zhàn)略意義。

縱觀此次新冠病毒疫情防控期間,粵港澳三地在公共衛(wèi)生方面開展了密切合作,共同探索和創(chuàng)造了一系列具有區(qū)域特色的“重大傳染病疫情聯(lián)防聯(lián)控”經(jīng)驗(yàn)、做法［1],但同時(shí)也暴露出粵港澳三地在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同防控中亟待解決的一些問題。由于大灣區(qū)自身存在獨(dú)特的三種行政規(guī)則體系與治理結(jié)構(gòu)共生并存的特殊體制(港澳實(shí)行的英、葡模式的公共衛(wèi)生治理體系,而廣東省同內(nèi)地其他地區(qū)均實(shí)行的是國家統(tǒng)一的公共衛(wèi)生保障體系),目前大灣區(qū)仍缺乏統(tǒng)合的公共衛(wèi)生治理架構(gòu),尤其是對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理仍有因區(qū)域差異而存在的分散運(yùn)作、缺乏融合統(tǒng)一協(xié)作機(jī)制等問題,在面臨復(fù)雜性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)應(yīng)急與處置過程中呈現(xiàn)出一定的脆弱性。例如在新冠病毒疫情爆發(fā)初期,港澳地區(qū)的疾控中心與內(nèi)地深圳、珠海兩地的管控措施就缺乏一致性、系統(tǒng)性和協(xié)同性,肘了對(duì)于疫情在大灣區(qū)傳播擴(kuò)散的有效控制。面對(duì)重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,如何創(chuàng)新公共衛(wèi)生治理模式、實(shí)現(xiàn)粵港澳三地之間行之有效的治理、提高社會(huì)治理效能,將是推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的重要保障。

1 安全化視閾下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理

公共衛(wèi)生安全同現(xiàn)代社會(huì)的其他安全議題具有諸多共性,對(duì)它的審視可以借助安全化理論。根據(jù)安全化理論,安全是指一種“客觀上不存在威脅,主觀上不存在恐懼,主體間不存在沖突”的狀態(tài),當(dāng)公共問題上升為安全問題,就將呈現(xiàn)為“安全性”“安全感”以及“安全化”三者之間的互動(dòng),具體而言將由安全化行為體之間開展互動(dòng),相互確保安全,以期實(shí)現(xiàn)真正的安全［2],同時(shí)“這樣施動(dòng)者就可以要求一種權(quán)力,以便通過非常措施應(yīng)對(duì)威脅”［3]。

公共衛(wèi)生議題的“安全化”是指安全施動(dòng)者(一般是國家政府或世界衛(wèi)生組織等國際組織和機(jī)構(gòu))將暴發(fā)大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件,視為危及國家、地區(qū)乃至全球人民生命健康的存在性威脅,并且要求打破常規(guī)、采取特殊的緊急安全措施予以防控［4]。對(duì)此不少學(xué)者持消極意見。一方面認(rèn)為“安全化”將使得議題被操控,例如哥本哈根學(xué)派認(rèn)為“安全化”是一種不得已的政治選擇,“去安全化”才是長(zhǎng)時(shí)間范圍的最優(yōu)選項(xiàng),因?yàn)樗馕吨鴽]有問題需要用像“威脅我們”這樣的話語來表達(dá)［3]。另一方面,有學(xué)者強(qiáng)調(diào)被“安全化”的議題不一定能夠被“去安全化”［5]。但也有學(xué)者將“安全化”視為一種合理有效的治理模式,例如有學(xué)者認(rèn)為要使得非傳統(tǒng)安全威脅問題在短時(shí)間內(nèi)獲得足夠的關(guān)注和資源,識(shí)別威脅并將之“安全化”將成為安全治理的首要階段［6];同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為“安全化”一般將有助于更有效地解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件問題［4]。

本研究認(rèn)為開展合理的“安全化”在當(dāng)前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理實(shí)踐中具有重要意義。一方面對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“安全化”在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)難以避免,政府引導(dǎo)下的“安全化”將更具可控性與積極作用;另一方面,對(duì)于公共衛(wèi)生安全這類非傳統(tǒng)安全議題,由于其風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與不確定性對(duì)治理體系與治理能力提出越來越高的要求。而“安全化”是進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的重要前置環(huán)節(jié),成功與否將影響具體措施的實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為,突發(fā)性公共衛(wèi)生治理需要在三個(gè)方面升級(jí),即形成治理共識(shí),推動(dòng)全社會(huì)在危機(jī)中形成共同體意識(shí);改革治理機(jī)制,充分釋放各個(gè)治理主體的平臺(tái)優(yōu)勢(shì);優(yōu)化治理方式,注重綜合性全鏈條治理。由此可以形成各個(gè)利益相關(guān)主體在理念、機(jī)制、行動(dòng)一體化進(jìn)程中的協(xié)調(diào)合作。［7]由此可見,為了達(dá)成全社會(huì)或共同體內(nèi)對(duì)于某一安全議題的共識(shí),“安全化”無疑是治理升級(jí)的一個(gè)必要前提條件。

巴里·布贊對(duì)于一個(gè)成功的“安全化”的判定分為三個(gè)步驟:(1)識(shí)別存在性威脅;(2)采取緊急行動(dòng);(3)通過破壞和擺脫自由規(guī)則來影響單元間關(guān)系［4]。對(duì)于“安全化”所涉及的要素,有學(xué)者認(rèn)為“安全化”是由言語行為、安全化行為體、聽眾所組成［8],也有學(xué)者更進(jìn)一步表示“安全化”有五個(gè)要素即安全的指涉對(duì)象、威脅的來源、“安全化”的行為主體、“安全化”的實(shí)施條件以及“安全化”的受眾。［5]基于此,本文構(gòu)建了“安全化”治理基本實(shí)施框架(如圖1),將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“安全化”過程分為識(shí)別威脅、采取行動(dòng)、建構(gòu)規(guī)范三項(xiàng)主要流程,并以此聯(lián)結(jié)存在性威脅、行為主體、受眾、實(shí)施條件、機(jī)制規(guī)范五個(gè)要素之間的關(guān)系。具體而言,對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“安全化”首先由行為主體對(duì)于該議題或行為體識(shí)別為對(duì)“受眾”具有影響的存在性威脅,再結(jié)合當(dāng)前可實(shí)施條件由行為主體采取緊急行動(dòng)如發(fā)布官方通告、進(jìn)行公開闡釋、引導(dǎo)社會(huì)輿論等,使得“受眾”接受相關(guān)安全議題確實(shí)具有存在性威脅,通過雙方之間的進(jìn)一步互動(dòng),建構(gòu)起最終的機(jī)制規(guī)范,該規(guī)范同時(shí)也將對(duì)受眾的認(rèn)知形成長(zhǎng)期影響,進(jìn)而能夠在短期內(nèi)形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速有力的反應(yīng)效力以及最大程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入應(yīng)急處置工作,長(zhǎng)期而言能夠達(dá)成一定的社會(huì)規(guī)范,形成針對(duì)相關(guān)突發(fā)事件的危機(jī)處置邏輯與應(yīng)對(duì)機(jī)制。

圖1 “安全化”治理基本實(shí)施框架

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理模式的要素分析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置和應(yīng)對(duì)是政府各部門、非政府組織、社區(qū)、企業(yè)、公民等多元主體相互作用、共同協(xié)作的過程。［9]通過一系列組織化的非線性作用產(chǎn)生協(xié)同理論中的合作現(xiàn)象和相關(guān)效應(yīng),對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高效防控和處置具有推動(dòng)作用。基于“安全化”治理基本實(shí)施框架,本研究將圍繞存在性威脅、行為主體、受眾、實(shí)施條件、機(jī)制建構(gòu)這五個(gè)要素對(duì)目前大灣區(qū)的公共衛(wèi)生事業(yè)治理現(xiàn)狀以及所存在的問題進(jìn)行分析。

2.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的存在性威脅分析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往威脅到公眾的生命健康與安全。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(國令第376號(hào);索引號(hào):000014349/2003-00086,以下簡(jiǎn)稱為《條例》),突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件［10]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的威脅往往具有嚴(yán)重性、復(fù)雜性和緊迫性等特征。一方面,《條例》作為處置規(guī)范對(duì)于判斷潛在威脅、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)具有較好的統(tǒng)籌性與指導(dǎo)性,但另一方面,在實(shí)際決策與實(shí)施措施的過程中,不同地市和地區(qū)往往呈現(xiàn)出主體差異性,而對(duì)于潛在威脅與存在風(fēng)險(xiǎn)的不準(zhǔn)確判斷將直接導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理工作難以進(jìn)行。

2.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的行為主體分析

區(qū)域治理是一種各行為主體間伙伴關(guān)系的協(xié)作過程,盡管這類關(guān)系并不必然構(gòu)成一個(gè)完整的區(qū)域治理,但其仍然是區(qū)域治理的必要組成部分［11]。因而行動(dòng)主體的多元化是協(xié)同治理的基本特征,不同行為主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理過程中將發(fā)揮不同的作用。

總體上而言,醫(yī)學(xué)防控和社會(huì)應(yīng)對(duì)是確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效應(yīng)對(duì)的兩大抓手［12]。而主要行為體可區(qū)分為行政層面與非政府主體兩方面。其中政府是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的主導(dǎo)者。這里說的政府是由各個(gè)職能部門組成的政府,主要包括衛(wèi)生行政部門、公安部門、應(yīng)急管理部門、宣傳部門、信息部門、交通運(yùn)輸部門、教育部門及水、電、煤能源供應(yīng)部門等。在非政府行政主體方面,一是疾控與醫(yī)療專家團(tuán)隊(duì)作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的支撐主體。專家團(tuán)隊(duì)主要包括負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件的科研院所、專家團(tuán)體和醫(yī)護(hù)人員等其他主體。專家和醫(yī)護(hù)人員了解疾病的癥狀,掌握相關(guān)知識(shí),并且需要專家團(tuán)隊(duì)向普通公眾進(jìn)行健康科普、普及基本公共衛(wèi)生知識(shí)、理性判斷走向;需要專家團(tuán)隊(duì)堅(jiān)守一線、研發(fā)藥物以及改善治療方案;需要專家團(tuán)隊(duì)和政府合作,幫助政府采取科學(xué)的公共衛(wèi)生干預(yù)手段,建立監(jiān)測(cè)、追蹤、隔離、診斷和治療的防控和醫(yī)療救治體系。二是社會(huì)組織作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的重要主體。社會(huì)組織主要指志愿者組織、慈善組織、非政府組織以及人民團(tuán)體,它是以非營利性、志愿性、公益性作為自己的立足之本。社會(huì)組織因其特性具有較強(qiáng)的資源動(dòng)員和整合能力,可以提高社會(huì)資源的利用效率,也可以逐漸承接政府轉(zhuǎn)移的職能,形成政府和社會(huì)組織之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),有效協(xié)同的關(guān)系,以此來緩和政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中所面臨的壓力。三是基層自治組織作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的基礎(chǔ)主體。突發(fā)公共衛(wèi)生事件因其影響范圍大、破壞程度深需要?jiǎng)訂T廣大群眾參與進(jìn)來,基層組織來源于群眾,能夠最大程度的把群眾動(dòng)員起來,共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。四是企業(yè)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的重要主體。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主角,憑借其獨(dú)特的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中承擔(dān)著物資保障的責(zé)任,是社會(huì)協(xié)同治理主體的成員之一。五是媒體作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的信息傳遞者和監(jiān)督者。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)迅速成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn),媒體在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息傳播時(shí)具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。六是公民作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的主要主體。突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響面大,每一個(gè)公民都可以是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的個(gè)體力量。

主體的多元性雖然使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理中容易出現(xiàn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的難題,但也將提供更多可能性,實(shí)現(xiàn)政府與非政府主體之間的有效聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)多種力量的結(jié)合發(fā)展。

2.3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的受眾分析

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理過程中,受眾將由地方政府和公眾兩方面組成。兩者既是行為主體,又是受眾,雙方相互影響、相互作用。

在地方政府層面,合作治理通常基于中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,以區(qū)域內(nèi)同級(jí)地方政府協(xié)商聯(lián)合的方式展開［13]。這使得對(duì)于威脅的識(shí)別以及相關(guān)“言語行為”的影響受眾也包括所相關(guān)的地方政府。在區(qū)域合作中,兩地政府達(dá)成一致有助于整合資源、減少成本,反之,當(dāng)雙方缺乏共識(shí)性將會(huì)對(duì)合作效用形成極大阻礙,涉及多方時(shí),認(rèn)知差異與不同的參與度也將給區(qū)域合作帶來重大挑戰(zhàn)。另外,地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的行為會(huì)受到來自公眾力量的作用和影響。地方政府所采取的行動(dòng)需要積極接受公眾力量的社會(huì)評(píng)價(jià)并進(jìn)行反饋,并且公眾力量本身就參與到了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理過程中,不可避免的會(huì)對(duì)地方政府的治理行為產(chǎn)生影響。

公眾作為最基本也是最主要的受眾群體,也會(huì)受到協(xié)同過程的影響。盡管突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)作治理過程強(qiáng)調(diào)公眾的有效參與,其協(xié)作效用體現(xiàn)在公眾參與的范圍及深度這兩個(gè)方面。但在其正式參與到治理過程之前,往往會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)接受政府的作用。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置初期,公眾力量往往處于待引導(dǎo)的狀態(tài)。

2.4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的實(shí)施條件分析

實(shí)施條件主要探討的是對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件議題進(jìn)行“安全化”的條件,一方面是固定性條件,包括體制機(jī)制設(shè)置、特殊國情與社會(huì)情況以及相關(guān)硬件設(shè)施;另一方面是自由程度更高的大眾媒體等信息技術(shù)的影響。這就使得任意區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理都有其特殊性,但也存在共性。而推動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理實(shí)施的關(guān)鍵在于各條件之間的結(jié)合性與向心性。

2.5 突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的機(jī)制建構(gòu)分析

機(jī)制的建構(gòu)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程,面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件,首先需要從過往的機(jī)制中尋找適用的協(xié)同方案。如未能達(dá)成預(yù)期目標(biāo),就需要進(jìn)一步進(jìn)行協(xié)同,即聯(lián)合商議、制定工作機(jī)制,通過“言語行為”影響,實(shí)施“安全化”,進(jìn)而展開各行動(dòng)主體為了共同目標(biāo)而不斷互動(dòng)協(xié)作的過程。通常在協(xié)作過程結(jié)束之后,行動(dòng)主體在物質(zhì)和思想層面都會(huì)發(fā)生變化。在行為層面上,各行動(dòng)主體應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力會(huì)有所提升。在思想層面上,各行動(dòng)主體會(huì)意識(shí)到彼此之間是息息相關(guān)的,并為了共同目標(biāo)不斷探索解決方案。對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中的責(zé)任落實(shí),建立問責(zé)制度對(duì)于解決協(xié)同處置中遇到的底線問題固然重要,但要更好地解決各行動(dòng)主體之間溝通不暢、背離共同目標(biāo)等問題,應(yīng)在前期指定職責(zé)分工、建立監(jiān)督機(jī)制,并不斷查漏補(bǔ)缺、及時(shí)完善更新,確保治理效用的穩(wěn)定發(fā)揮。

3 大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理現(xiàn)狀與困境

粵港澳大灣區(qū)“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”的特殊性［14]使其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理方面呈現(xiàn)一定獨(dú)特性,并面臨特殊困境。具體而言,在互動(dòng)協(xié)同理論視域下,當(dāng)前大灣區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理方面存在以下五方面問題。

3.1 大灣區(qū)針對(duì)威脅判定缺乏一致性

從前文所述五要素之一的“存在性威脅”這一視角來看,目前大灣區(qū)尚未在人類衛(wèi)生健康共同體的價(jià)值確認(rèn)層面形成相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制。［15]其原因包括兩個(gè)方面:一方面是粵港澳三地在應(yīng)急管理理念上的差別,包括在針對(duì)應(yīng)急信息的發(fā)布、公民權(quán)利的保護(hù)等方面的觀念上存在較大差異。例如內(nèi)地的應(yīng)急管理理念以人民為中心,強(qiáng)化應(yīng)急管理已是全社會(huì)的共識(shí);香港多是延續(xù)美國、英國、加拿大的應(yīng)急管理理念,重視公信力、信息發(fā)布的問題;澳門則更加注重吸收內(nèi)地的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)［16],但也更加關(guān)注公民個(gè)人權(quán)利。另一方面,由于香港與澳門在“一國兩制”前提下由特區(qū)政府治理,轄區(qū)政府的行為意識(shí)和行為習(xí)慣往往比較局限于轄區(qū)內(nèi),其在威脅認(rèn)定過程中將較少關(guān)注于轄區(qū)外出現(xiàn)的情況,進(jìn)而導(dǎo)致治理機(jī)制的整體運(yùn)行陷入集體行動(dòng)的困境。

3.2 大灣區(qū)行為主體難以達(dá)成協(xié)同性

從參與協(xié)作治理的層次和主體看,粵港澳大灣區(qū)的協(xié)作治理主體主要涉及中央政府及相關(guān)部委,香港特區(qū)政府、澳門特區(qū)政府及相關(guān)部門,廣東省政府及相關(guān)部門、珠三角9個(gè)地級(jí)以上城市［17],以及包括非政府組織和在公共衛(wèi)生領(lǐng)域比較有影響力的個(gè)體在內(nèi)的非政府行為體。大灣區(qū)涉及行為主體眾多,各主體間難以達(dá)成協(xié)同模式:一方面,在政府層面,由于層級(jí)不同、溝通平臺(tái)較難形成。同時(shí)大灣區(qū)的行政邊界較為復(fù)雜,制度異質(zhì)性和多中心的灣區(qū)結(jié)構(gòu)在一定程度上會(huì)引發(fā)城市群內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng),增加了區(qū)域協(xié)調(diào)的難度［18]。另一方面,處置多為政府之間的聯(lián)動(dòng)行為,非政府行為體作用發(fā)揮有限,表現(xiàn)在政府組織與非政府組織的互動(dòng)不足;非政府主體彼此之間的合作平臺(tái)有限;公民在公共衛(wèi)生安全中的“主人翁”意識(shí)有待提升等方面。尤其是港澳兩地更加注重發(fā)揮非政府組織的力量,這使得雙方在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)方案上存在較大差異。此外,在醫(yī)療防疫衛(wèi)生合作過程中,行為主體往往缺乏全局觀或國家整體利益觀。例如香港醫(yī)界甚至有一部分人擔(dān)心與內(nèi)地全面合作會(huì)失去醫(yī)療市場(chǎng),并通過各種方式影響特區(qū)政府決策［19]。上述種種問題,就要求在搭建大灣區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系時(shí)考慮不同層級(jí)政府部門、不同非政府主體的訴求,暢通溝通渠道,并強(qiáng)化各行為主體的“主人翁意識(shí)”,發(fā)揮多方的主觀能動(dòng)性。

3.3 大灣區(qū)治理受眾群體具有復(fù)雜性

大灣區(qū)具備全球互通性和高度人口流動(dòng)性。作為跨地區(qū)、跨國經(jīng)濟(jì)的重要樞紐和文化交流、國際貿(mào)易的重要窗口,大灣區(qū)與全球其他地區(qū)的聯(lián)系非常緊密,每天有大量人員在區(qū)域內(nèi)實(shí)施跨境活動(dòng)。與此同時(shí),傳染病和其他公共衛(wèi)生問題可不受地理空間的限制,隨著人員的頻繁流動(dòng)、貨物(動(dòng)植物、生物及生物制品)跨境跨區(qū)域運(yùn)輸、社會(huì)聚集性活動(dòng)增加等,突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)也將增加。全球互通性和高度人口流動(dòng)性無疑為大灣區(qū)帶來了全球范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生威脅,這將增大管理難度,也使得構(gòu)建公共衛(wèi)生治理體系時(shí)需要顧及的受眾組成更趨復(fù)雜。例如當(dāng)前,橫琴與澳門深度合作的新體系正在不斷成型,在此背景下,橫琴深度合作區(qū)人員進(jìn)出高度便利,“一線”(合作區(qū)與澳門特別行政區(qū)之間)通關(guān)便利化水平提升,“二線”(橫琴與中華人民共和國關(guān)境內(nèi)其他地區(qū))人員進(jìn)出不作限制。分線管理的特殊監(jiān)管體制以及發(fā)展基礎(chǔ)對(duì)合作區(qū)疫情防控、突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)提出了新的挑戰(zhàn)。與此同時(shí),不分港澳民眾對(duì)大灣區(qū)內(nèi)常見的傳染病風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)同防控的主要措施缺乏了解與認(rèn)同,導(dǎo)致可能存在對(duì)協(xié)同防控疫情不配合或配合不當(dāng)?shù)那闆r。

3.4 大灣區(qū)治理實(shí)施條件存有差異性

大灣區(qū)內(nèi)不同城市和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未達(dá)到平衡,法律法規(guī)不完全一致,公共衛(wèi)生服務(wù)水平、公眾的衛(wèi)生意識(shí)與健康素養(yǎng)水平也存在差異,同樣給突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來了挑戰(zhàn)。在新冠病毒疫情中,珠海的醫(yī)療資源相較于廣州、深圳、澳門。香港等周邊城市顯得格外單薄。截至2020年8月,廣州市擁有各種類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)5093個(gè),可提供病床100100張,醫(yī)療職工人數(shù)達(dá)202700人,萬元以上醫(yī)療設(shè)備合計(jì)達(dá)195700萬元,遙遙領(lǐng)先于其他城市。香港擁有41474張床位,84000名醫(yī)療工作人員,醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量雖然不多,但醫(yī)療水平較高,醫(yī)療資源整體比較豐富。深圳市近年來公共衛(wèi)生投入高,醫(yī)療資源近年來快速發(fā)展,現(xiàn)已擁有超過4513家醫(yī)療機(jī)構(gòu),51470床位,在崗醫(yī)療職工達(dá)125 354人。澳門擁有713家醫(yī)療診所,1 628個(gè)床位,但城市體量小,總?cè)丝诓坏?0萬,人均醫(yī)療機(jī)構(gòu)和床位數(shù)高于香港和珠海市。珠海市的醫(yī)療資源相對(duì)較少,醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量(838家)﹑床位數(shù)(10233個(gè))和在崗醫(yī)療職工數(shù)量(23690人)均最少。［20]推行完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理政策必須因地制宜。在存在人文經(jīng)濟(jì)、規(guī)則與機(jī)制差異的情況下,如何整合資源、合理調(diào)配也將成為聯(lián)動(dòng)協(xié)同的一個(gè)難點(diǎn)。

3.5 大灣區(qū)治理機(jī)制建構(gòu)存在挑戰(zhàn)性

跨境合作不同于國內(nèi)、省內(nèi)的地區(qū)間的一體化合作。歷史、文化、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法系體系、社會(huì)等諸多的差異性,使得跨境合作的進(jìn)程十分艱難。［21]盡管粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的合作屬于同一主權(quán)下的跨境合作,相較于單一制度下的區(qū)域公共衛(wèi)生治理,大灣區(qū)公共衛(wèi)生治理仍面臨三法系的法律沖突、跨界公共衛(wèi)生信息處置與地域差異的矛盾［15],這將加大在大灣區(qū)構(gòu)建突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)與治理機(jī)制的難度。在“一國兩制”這一基本前提下,香港和澳門有獨(dú)立的衛(wèi)生政策和管理制度,而作為一個(gè)內(nèi)地省份,廣東省有著與之不同的衛(wèi)生政策和管理制度,二者在規(guī)則與機(jī)制、人文經(jīng)濟(jì)等方面也存在諸多差異,例如粵港澳三地在醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、醫(yī)生人才職級(jí)認(rèn)定、醫(yī)療服務(wù)規(guī)范、醫(yī)療規(guī)則銜接等方面均存在體制機(jī)制障礙。［22]在“大灣區(qū)”這一語境中,上述差異不僅影響了衛(wèi)生資源的分配和利用,也阻礙了衛(wèi)生政策的協(xié)調(diào)和完善,使其廣域的治理體系建構(gòu)面臨種種挑戰(zhàn),亟需通過頂層設(shè)計(jì)與制定廣域適用的規(guī)范,求同存異、統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)、尋求突破與創(chuàng)新［23]。

4 構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件創(chuàng)新治理模式

基于以上對(duì)于大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理困境的討論,本研究試圖通過“安全化”的三個(gè)關(guān)鍵步驟搭建“互動(dòng)合作觀念-多元參與施動(dòng)-機(jī)制規(guī)范保障”的創(chuàng)新治理模式。具體而言,一是轉(zhuǎn)變認(rèn)知觀念,確保威脅認(rèn)知對(duì)象一致;二是采取積極行動(dòng),通過多元參與方式、合力共治;三是構(gòu)筑規(guī)范機(jī)制,加強(qiáng)制度保障。

4.1 觀念認(rèn)知轉(zhuǎn)變

“安全化”的前提條件在于能夠?qū)ν{認(rèn)知對(duì)象達(dá)成共識(shí),為在大灣區(qū)形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系,就需要樹立合作共治的新理念,達(dá)成對(duì)威脅認(rèn)知的一致性,具體可從三個(gè)層面樹立:一是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)?；浉郯娜鼐柽_(dá)成對(duì)于“要始終堅(jiān)持生命至上的觀念,守住人民群眾的生命紅線”的共識(shí),地方政府應(yīng)以區(qū)域公眾健康和生命安全方面的公共利益為價(jià)值取向,將整個(gè)區(qū)域的公眾健康和生命安全作為自己的行動(dòng)邏輯出發(fā)點(diǎn),主動(dòng)承擔(dān)解決區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件的責(zé)任。二是樹立互信理念。合作治理區(qū)域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件離不開地方政府之間合作理念的形成,各方人員在疫情防控工作中要加強(qiáng)會(huì)商共管,堅(jiān)持“一盤棋”思想,強(qiáng)化全局思維。各司其職、團(tuán)結(jié)合作,保障合作區(qū)疫情防控工作有效開展。三是改變發(fā)展思維。一直以來,地方政府把經(jīng)濟(jì)合作視為區(qū)域合作的中心任務(wù),而對(duì)政策性和社會(huì)性公共事務(wù)的合作較少。以此次新冠病毒疫情為例,可以深刻體會(huì)到增加政策性和社會(huì)性聯(lián)動(dòng)機(jī)制與合作將大大提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置成效、優(yōu)化區(qū)域公共衛(wèi)生治理,降低經(jīng)濟(jì)損失、惠于公眾,且可持續(xù)發(fā)展的觀念需要與“以人為本”的要求結(jié)合起來進(jìn)行考量。

4.2 多元參與模式

一是加強(qiáng)各個(gè)地區(qū)之間的聯(lián)系與參與,發(fā)揮各地特色優(yōu)勢(shì)。目前各個(gè)地區(qū)之間應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的業(yè)務(wù)、信息、人員之間的銜接和協(xié)同機(jī)制脫節(jié),聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制需進(jìn)一步完善,協(xié)同配合、信息共享機(jī)制流程有待優(yōu)化。為了提高區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理效能,需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生資源整合,建立和完善跨區(qū)域公共衛(wèi)生服務(wù)體系,推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)跨區(qū)域共享,從而形成區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生資源網(wǎng)絡(luò),在專業(yè)技術(shù)人才、監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)、檢測(cè)化驗(yàn)?zāi)芰Φ确矫鎱f(xié)同。具體來看,珠海市公共衛(wèi)生資源總量豐富,疾病預(yù)防控制體系完善,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備,而澳門公共衛(wèi)生應(yīng)急體系較為成熟,具備一定的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力,因此可以整合珠海的公共衛(wèi)生資源的總量?jī)?yōu)勢(shì)以及澳門公共衛(wèi)生的應(yīng)急體系優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。此外,大灣區(qū)城市之間、以及各部門、工作組、工作專班之間在具體工作中加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流,積極傳達(dá)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展、研判、工作進(jìn)度等具體信息,及時(shí)做好工作方案動(dòng)態(tài)調(diào)整,彌補(bǔ)不同部門間的業(yè)務(wù)差異。

二是發(fā)揮政府各部門和非政府機(jī)構(gòu)的職能。目前各地區(qū)普遍存在基層建設(shè)較為完善但衛(wèi)生建設(shè)缺乏組織的問題。政府各部門之間應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)合作,建立經(jīng)常性溝通平臺(tái);通過培訓(xùn)和教育,協(xié)同加強(qiáng)基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力,提高基層和非政府機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員的綜合素質(zhì)和能力。在此基礎(chǔ)上,區(qū)域內(nèi)不同城市的疾控機(jī)構(gòu)也應(yīng)充分考慮本城市實(shí)際情況、充分利用各自的公共衛(wèi)生資源,因地制宜,從城市實(shí)情出發(fā)加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)。面對(duì)公眾的衛(wèi)生意識(shí)和健康素養(yǎng)水平差異,應(yīng)實(shí)現(xiàn)責(zé)任分包,由各城市疾控和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)加強(qiáng)衛(wèi)生教育和宣傳,提高本城市公眾的衛(wèi)生意識(shí)和健康素養(yǎng)、促進(jìn)良好的健康行為習(xí)慣,增強(qiáng)公眾自我保護(hù)和協(xié)同防控能力,助力大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理。加強(qiáng)非政府機(jī)構(gòu)的公信力和透明度,以提高組織間的信任程度。要建立和完善信息披露機(jī)制,通過官方網(wǎng)站、社交媒體等多種途徑,公開和宣傳組織的參與公共應(yīng)急工作的方式和內(nèi)容、重大決策、財(cái)務(wù)開支等內(nèi)容,提高非政府機(jī)構(gòu)的透明度,樹立良好的組織形象。［24]具體路徑上堅(jiān)持多部門協(xié)作,各職能部門組建專班進(jìn)駐12345政務(wù)服務(wù)便民熱線后臺(tái),及時(shí)高效處理群眾訴求;充分發(fā)揮街道、社區(qū)、物業(yè)、工會(huì)、社會(huì)組織的作用,加強(qiáng)各類形式的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的教育工作;企事業(yè)單位落實(shí)主體責(zé)任,將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常教育融入工作,并在出現(xiàn)疫情時(shí)發(fā)揮重要作用。

三是充分發(fā)揮公眾力量。目前存在公眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)知度不足,參與積極性較低的問題。通過信息服務(wù)的社會(huì)化,堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向,加強(qiáng)政策解讀,通過多樣化的媒體傳播手段以及社會(huì)服務(wù)組織,及時(shí)宣傳各類政策信息,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,廣泛凝聚社會(huì)共識(shí),提高轄區(qū)居民的知曉率和參與度,營造全社會(huì)關(guān)心、理解和支持公共衛(wèi)生應(yīng)急事業(yè)的良好氛圍。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)群防群控健康教育,根據(jù)《新型冠狀病毒肺炎健康教育手冊(cè)(第二版)》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等國家權(quán)威信息,通過電視、網(wǎng)絡(luò)、媒體、公眾號(hào)、宣傳欄、專家講座等各類傳統(tǒng)與新興傳播手段,多方面、全方位的傳播健康知識(shí),提高公民健康素養(yǎng)。

四是引入其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法。大灣區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置方面,主要由廣州市、深圳市、珠海市突出內(nèi)地經(jīng)驗(yàn)做法,并可以汲取內(nèi)地其他城市和地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法(如北京、上海、浙江等);由澳門和香港突出結(jié)合了國際化標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)對(duì)模式,來自國外(如美國三級(jí)響應(yīng)與綜合性管理機(jī)制、英國快速危機(jī)溝通機(jī)制、日本危機(jī)管理準(zhǔn)則)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)策略亦可以為大灣區(qū)提供一定借鑒。具體而言,在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急的體系建設(shè)上,上海市疾病預(yù)防控制中心按照功能對(duì)應(yīng)、分級(jí)管理和能級(jí)指導(dǎo)的要求,組建區(qū)、縣疾控中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心,形成上海市疾病預(yù)防控制三級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系。深圳市疾病預(yù)防與控制系統(tǒng)形成了以市疾控中心為龍頭,以10個(gè)區(qū)疾控中心為骨干,以100多家醫(yī)院防?？萍敖值李A(yù)防保健所和600多個(gè)社區(qū)健康服務(wù)中心為網(wǎng)底的網(wǎng)絡(luò)體系。大灣區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新,通過搭建平臺(tái),促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)地城市與港澳之間公共衛(wèi)生資源整合、專業(yè)技術(shù)和管理人員交流,突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理規(guī)則與機(jī)制對(duì)接。長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可依托大灣區(qū)總體發(fā)展優(yōu)勢(shì),引入一定數(shù)量的葡語國家、英語國家專家,從而提升大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的國際視野,并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)粵港澳三地的技術(shù)的交流和合作,共同開展研究和培訓(xùn),共享先進(jìn)的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),引入國際前沿理論及實(shí)踐方法,從而提高區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的服務(wù)水平和治理效能。

4.3 機(jī)制規(guī)范保障

盡管早在2003年粵港澳三地就聯(lián)合 簽訂《粵港澳傳染病防治交流合作機(jī)制協(xié)議》,確定了三地傳染病防控信息交流合作機(jī)制,而后又共同簽署《粵港澳大灣區(qū)衛(wèi)生健康合作共識(shí)》,但缺乏具體的配套實(shí)施方案。且后期建立的健康碼、人員隔離和豁免檢疫人群等互認(rèn)機(jī)制,患者救治后備醫(yī)院協(xié)議等大多為應(yīng)急性、局部性舉措,缺乏長(zhǎng)效的制度化協(xié)同合作機(jī)制。對(duì)此需要建立可操作性強(qiáng)的具體機(jī)制,保障兩岸三地針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)有效的協(xié)同應(yīng)對(duì)與處置。

一是建立信息共享機(jī)制,消除信息壁壘,確保互信互聯(lián)互通。大灣區(qū)需要建立整體化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息共享平臺(tái),獲取區(qū)域內(nèi)最新疫情信息,對(duì)疫情進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分析,并制定科學(xué)有效地采取處置和干預(yù)措施,及時(shí)預(yù)警突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)異常情況,最大程度地降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和傳播風(fēng)險(xiǎn)。如在新發(fā)傳染病流行期間,及時(shí)共享疫情數(shù)據(jù)信息,建立聯(lián)控聯(lián)控機(jī)制,加強(qiáng)跨境流動(dòng)人員的健康管理和疫情防控措施、加強(qiáng)邊境衛(wèi)生檢疫、使用健康碼查驗(yàn),同時(shí)應(yīng)做好數(shù)據(jù)對(duì)接工作,打通數(shù)據(jù)關(guān)口,優(yōu)化操作流程,統(tǒng)一準(zhǔn)確及時(shí)匯聚各類數(shù)據(jù),實(shí)施數(shù)據(jù)平臺(tái)互通,“一碼互通,一碼展示”,為人民生活生產(chǎn)及疫情防控提供便利,建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),多平臺(tái)互通機(jī)制,一鍵可查,一碼通用的體系。尤其是應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群疫情防控,及時(shí)發(fā)現(xiàn)散發(fā)病例和聚集性疫情,做到早、小、嚴(yán)、實(shí),科學(xué)精準(zhǔn),有力、有序、有效處置疫情。

二是建設(shè)人力、技術(shù)、資源互補(bǔ)互通機(jī)制。在人力方面,三地之間應(yīng)加強(qiáng)工作人員日常信息交流及專業(yè)技能的相互學(xué)習(xí)提升,強(qiáng)化統(tǒng)一培訓(xùn)。疫情發(fā)生后按需配備一定量的流動(dòng)人員,通過人員流動(dòng),人員借調(diào),臨時(shí)聘用,支援補(bǔ)充來保證特殊時(shí)期的人力充沛?？梢劳谢浉酆献髀?lián)席會(huì)議、粵澳合作聯(lián)席會(huì)議、等溝通機(jī)制,與港澳政府、高校、企業(yè)、社會(huì)組織等群體建立緊密聯(lián)系,共同推進(jìn)公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)建設(shè);在技術(shù)方面,可以通過對(duì)疫情防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的方式消除技術(shù)壁壘,需日常加強(qiáng)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn),例如在針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中針對(duì)采樣、接種、隔離、轉(zhuǎn)運(yùn)、診斷、治療等方面以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)開展培訓(xùn);在資源方面,粵港澳均需做好生活物資及防控物資保障工作,按照“平時(shí)物資共儲(chǔ),戰(zhàn)時(shí)物資共用”的方式,按需定量配備物資,突發(fā)情況下涉及物資跨部門跨地區(qū)調(diào)用的,由合作區(qū)疫情指揮部統(tǒng)一調(diào)配。

三是推動(dòng)法律機(jī)制保障。在“一國兩制”的背景下,從法律層面探索粵港澳三地在公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域的異同。通過法律轉(zhuǎn)化,將港澳法律法規(guī)轉(zhuǎn)化成內(nèi)地相應(yīng)的、適用于合作區(qū)的法律法規(guī),進(jìn)而指導(dǎo)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接、融合互通。同時(shí)需要在粵港澳三地以常態(tài)化的法治教育培養(yǎng)、健全的法律制度、嚴(yán)格的依法追責(zé)問責(zé)倒逼公共衛(wèi)生法治意識(shí)提升。

粵港澳大灣區(qū)“一國兩制三關(guān)稅區(qū)”的特殊性既使得該地區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)存在更多挑戰(zhàn),同時(shí)也賦予了該地區(qū)在公共衛(wèi)生方面實(shí)施創(chuàng)新治理更多的可能?！盎?dòng)合作觀念-多元參與施動(dòng)-機(jī)制規(guī)范保障”的創(chuàng)新治理模式即利用衛(wèi)生應(yīng)急管理的理論和思想,應(yīng)用于區(qū)域性疫情防控復(fù)雜情勢(shì),并為解決區(qū)域性疫情防控復(fù)雜情勢(shì)、增強(qiáng)區(qū)域公共衛(wèi)生治理成效、構(gòu)建科學(xué)研判、聯(lián)防聯(lián)控、平戰(zhàn)結(jié)合的地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系提供了新思路,對(duì)探索“一國兩制”下多地一體化協(xié)作發(fā)展創(chuàng)新具有重要參考價(jià)值。