駱涌 尚海龍

摘? ? ? 要：目前，應(yīng)急管理部門承擔(dān)安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”職責(zé)，相關(guān)部門承擔(dān)“行業(yè)監(jiān)管”職責(zé)，厘清安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系成為難解之題。現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管起源于勞動保護工作，但是監(jiān)管內(nèi)容已經(jīng)偏離了維護勞動者的勞動安全衛(wèi)生權(quán)，造成監(jiān)管理念和監(jiān)管方式不能滿足社會需要，多頭執(zhí)法與監(jiān)管漏洞并存的局面。為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增進民生福祉和維護社會穩(wěn)定，需要不斷優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，深化行政執(zhí)法體制改革，健全勞動法律法規(guī)。可以將當前安全生產(chǎn)監(jiān)管職能以勞動保護的名義劃歸人力資源和社會保障部門，實施勞動保障綜合行政執(zhí)法，推動勞動安全衛(wèi)生立法。安全生產(chǎn)的概念回歸到工業(yè)領(lǐng)域，由工業(yè)與信息化部門負責(zé)促進工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全。

關(guān)? 鍵? 詞：安全生產(chǎn)；勞動保護；勞動安全衛(wèi)生；應(yīng)急管理；機構(gòu)改革

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1007-8207（2024）02-0062-15

我國安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制幾經(jīng)變革，政府主管部門由1998年的勞動部門先轉(zhuǎn)為經(jīng)濟貿(mào)易部門，隨后轉(zhuǎn)為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（以下簡稱安監(jiān)部門），2018年轉(zhuǎn)為應(yīng)急管理部門；主要法律依據(jù)從《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）轉(zhuǎn)為《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）等相關(guān)法律。當前，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭兄鞴懿块T“綜合監(jiān)管”和其他部門“行業(yè)監(jiān)管”相結(jié)合的工作機制。如何厘清“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系成為難解之題，2016年曾作為一項重要工作任務(wù)寫入《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號）。然而，至今有關(guān)部門對商砼、危險廢物、燃氣等領(lǐng)域安全監(jiān)管責(zé)任仍存在爭議，一些地方多頭執(zhí)法與監(jiān)管漏洞并存。

現(xiàn)實中，實務(wù)界往往圍繞著“行業(yè)”的監(jiān)管責(zé)任分析爭辯，一個被忽視的問題是安全生產(chǎn)監(jiān)管原本是保障勞動者的勞動安全衛(wèi)生權(quán)，即勞動保護工作。多年來，學(xué)界指出我國勞動安全衛(wèi)生權(quán)保障制度的不足，例如：部門監(jiān)管職能“碎片化”，立法目的存在偏差，不乏對政府規(guī)制體制的反思。這為解決當前安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任爭議提供了思路。

一、“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的爭議

近年來，關(guān)于安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的爭議案例數(shù)量較多，引發(fā)社會關(guān)注與探討。

（一）張某、劉某玩忽職守案中的監(jiān)管性質(zhì)之爭

張某、劉某二人是原H省M縣安監(jiān)局工作人員，被控玩忽職守。他們認為安監(jiān)局“綜合監(jiān)管”的對象是行業(yè)主管部門，對發(fā)生事故的商砼企業(yè)沒有直接監(jiān)管職責(zé)，涉事企業(yè)應(yīng)由行業(yè)主管部門住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門（以下簡稱住建部門）實施“行業(yè)監(jiān)管”。該案二審刑事裁定書指出，住建局對涉事企業(yè)負有“行業(yè)監(jiān)管”職責(zé)，安監(jiān)局負有“綜合監(jiān)管”職責(zé)，“綜合監(jiān)管之責(zé)就是把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實到位”。如按此理解，“綜合監(jiān)管”是直接監(jiān)管，“行業(yè)監(jiān)管”似乎沒有存在的必要，難免引發(fā)了“綜合監(jiān)管”部門人員的質(zhì)疑。現(xiàn)今，一些地方應(yīng)急管理部門未對商砼企業(yè)進行過執(zhí)法檢查，認為應(yīng)由住建部門“行業(yè)監(jiān)管”，也有一些地方應(yīng)急管理部門對商砼企業(yè)執(zhí)法檢查，并實施行政處罰。

（二）危險廢棄物安全監(jiān)管責(zé)任之爭

2019年，J省某化工有限公司特別重大爆炸事故調(diào)查期間，有關(guān)部門對經(jīng)營處置危險廢棄物企業(yè)的安全監(jiān)管責(zé)任產(chǎn)生爭議。應(yīng)急管理部給J省應(yīng)急管理廳的復(fù)函指出，專業(yè)處置危險廢棄物企業(yè)的生產(chǎn)活動應(yīng)由有關(guān)行業(yè)主管部門進行監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部給J省生態(tài)環(huán)境廳的復(fù)函指出，生態(tài)環(huán)境部門對生態(tài)保護工作實施監(jiān)督管理，不是某一行業(yè)的主管部門，不負責(zé)廢棄危險化學(xué)品處置的安全監(jiān)管。兩個部門意見相左，基層一時無所適從。2020年初，黨中央、國務(wù)院提出完善危險化學(xué)品監(jiān)管體制機制，要求應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境及有關(guān)部門“密切協(xié)調(diào)配合”“共同做好危險化學(xué)品安全監(jiān)管各項工作”。目前，一些地方企業(yè)發(fā)生涉及環(huán)保設(shè)施設(shè)備的事故以后，應(yīng)急管理部門與生態(tài)環(huán)境部門對監(jiān)管責(zé)任仍存爭議。

（三）燃氣安全監(jiān)管責(zé)任之爭

《安全生產(chǎn)法》2021年修正，新增第36條第4款規(guī)定：“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃氣的，應(yīng)當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用?！?021年9月10日，L省D市某居民家中燃氣泄漏爆炸造成多人傷亡；9月13日，該市應(yīng)急管理局黨委書記和局長被宣布免職；9月15日，當?shù)赝▓驞市委對市應(yīng)急管理局領(lǐng)導(dǎo)班子進行組織調(diào)整，對免職人員另行安排工作，不再強調(diào)是追責(zé)，并指出住建部門對燃氣安全“行業(yè)監(jiān)管”存在突出問題。這一事故追責(zé)過程引起輿論關(guān)注。同年10月，Z省安全生產(chǎn)委員會辦公室（以下簡稱安委辦）下發(fā)文件，要求各級住建部門作為燃氣主管部門，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對未安裝可燃氣體報警裝置的餐飲企業(yè)實施行政處罰。隨后，Z省住建廳給省安委辦發(fā)函，提出應(yīng)急管理部門應(yīng)當承擔(dān)餐飲企業(yè)燃氣安全監(jiān)管職責(zé)，并指出《可燃氣體報警控制器》（GB16808）等國家標準由全國消防標準化技術(shù)委員會歸口，其管理應(yīng)適用《中華人民共和國消防法》。

此外，H市朗奧客運有限公司訴原H市H區(qū)安監(jiān)局行政處罰案、S市至圣工程機械有限公司訴原G省質(zhì)監(jiān)局不履行法定職責(zé)案等影響較大的案件，均涉及“綜合監(jiān)管”部門和“行業(yè)監(jiān)管”部門的職責(zé)邊界問題。厘清安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系已是當務(wù)之急，厘清關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)國家治理體系的內(nèi)在邏輯及真實問題所在。

二、從“國家監(jiān)察”到“綜合監(jiān)管”的變遷與邏輯

回顧我國安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制變遷，分析變遷的邏輯與缺陷，有助于找到當前安全生產(chǎn)監(jiān)管爭議的根源。

（一）20世紀中葉以來勞動部門“國家監(jiān)察”與有關(guān)部門“行業(yè)管理”

1952年底，原勞動部召開全國勞動保護工作會議，貫徹落實毛澤東同志的指示：“在實施增產(chǎn)節(jié)約的同時，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)；如果只注意前一方面，忘記或忽視后一方面，那是錯誤的?！睍h確定了“生產(chǎn)必須安全，安全為了生產(chǎn)，兩位一體，不能分割”的原則。勞動部門要求廠礦企業(yè)必須做到安全生產(chǎn)，以實現(xiàn)勞動保護的目的。各行業(yè)主管部門（主要是工業(yè)部門，也稱生產(chǎn)部門）負責(zé)指導(dǎo)所屬企業(yè)安全生產(chǎn)工作，即“管生產(chǎn)的必須管安全”。此后，我國勞動保護與安全生產(chǎn)相提并論，工作機制逐步明確為“企業(yè)負責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督”。其中，“國家監(jiān)察”指勞動部門建立勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察制度，代表國家“監(jiān)督檢查生產(chǎn)部門和企業(yè)對各項安全法規(guī)的執(zhí)行情況”；“行業(yè)管理”指各行業(yè)主管部門“幫助企業(yè)解決安全生產(chǎn)方面的實際問題，支持、指導(dǎo)企業(yè)搞好安全生產(chǎn)”。

之后，我國頒布了眾多勞動保護和安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)，1995年施行的《勞動法》規(guī)定勞動者有獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利，在其第六章“勞動安全衛(wèi)生”中對用人單位職責(zé)、勞動安全衛(wèi)生設(shè)施標準、特種作業(yè)資格、勞動過程安全防護等內(nèi)容作出原則性規(guī)定。勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察是促進企業(yè)安全生產(chǎn)，實現(xiàn)勞動保護的重要手段。

（二）21世紀初安監(jiān)部門“綜合監(jiān)管”與有關(guān)部門“行業(yè)監(jiān)管”

1998年，原勞動部在國務(wù)院機構(gòu)改革中劃出三項重要職能：⒈勞動安全（也稱職業(yè)安全）監(jiān)察及安全生產(chǎn)綜合管理職能劃歸原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會；⒉勞動衛(wèi)生（也稱職業(yè)衛(wèi)生、職業(yè)健康）監(jiān)察職能劃歸原衛(wèi)生部；⒊鍋爐壓力容器監(jiān)察職能劃歸原國家質(zhì)監(jiān)局，后擴展為特種設(shè)備安全監(jiān)察。原國家經(jīng)貿(mào)委劃入了多個工業(yè)部門的安全生產(chǎn)管理職能。2000年底，國務(wù)院批準組建原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，后升格為國家安監(jiān)總局，逐步形成了安監(jiān)部門“綜合監(jiān)管”與有關(guān)部門“行業(yè)監(jiān)管”的工作機制。其中，“綜合監(jiān)管”指安監(jiān)部門監(jiān)督檢查有關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作，并直接監(jiān)管礦山、危險化學(xué)品等行業(yè)企業(yè)；“行業(yè)監(jiān)管”指住建等部門直接監(jiān)管所轄行業(yè)企業(yè)，包括實施安全生產(chǎn)行政許可和行政處罰等。至此，安全生產(chǎn)脫離勞動保護，被放在更突出的位置。

從“國家監(jiān)察”到“綜合監(jiān)管”的規(guī)制變遷邏輯包含兩方面內(nèi)容。一方面，1998年國務(wù)院機構(gòu)改革后，原勞動部承擔(dān)的“國家監(jiān)察”職能被分解，失去了完整性，但是現(xiàn)實中需要一個部門統(tǒng)籌安全生產(chǎn)工作；在“管生產(chǎn)的必須管安全”理念下，原勞動部和多個工業(yè)部門的安全生產(chǎn)管理職能匯聚到原國家經(jīng)貿(mào)委（即綜合管理生產(chǎn)的部門）及此后的國家安監(jiān)總局?！熬C合監(jiān)管”作為“國家監(jiān)察”的替代機制應(yīng)運而生。另一方面，長期以來各部門對所轄領(lǐng)域的安全管理不僅包括支持、指導(dǎo)，還包括監(jiān)督檢查。原鐵道部制定的《鐵路勞動安全監(jiān)察工作條例》（〔85〕鐵勞人字612號）第七條規(guī)定：“安全監(jiān)察證由鐵道部印制與簽發(fā)?！本科湓?，相比勞動部門及此后的安監(jiān)部門，計劃經(jīng)濟下形成的鐵路、建筑等傳統(tǒng)行業(yè)主管部門處于強勢地位，“行業(yè)管理”演變?yōu)椤靶袠I(yè)監(jiān)管”適應(yīng)了政府部門權(quán)力運作的現(xiàn)實情況。隨著2002年《安全生產(chǎn)法》的公布施行，這一工作機制在法律層面得到確立?！栋踩a(chǎn)法》被原安監(jiān)部門視為所轄領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。

值得反思的是，這一時期我國勞動保護法律隨著勞動監(jiān)察職能的分解而呈現(xiàn)出停滯與分化式的發(fā)展模式?！秳趧臃ā返诹隆皠趧影踩l(wèi)生”的內(nèi)容分散到《安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（以下簡稱《職業(yè)病防治法》）等相關(guān)法律之中，造成了法律規(guī)范的重疊交叉。

（三）目前應(yīng)急管理部門“綜合監(jiān)管”與有關(guān)部門“行業(yè)監(jiān)管”

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，原國家安監(jiān)總局被撤銷，大部分職能劃歸新組建的應(yīng)急管理部。目前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作機制基本延續(xù)了安監(jiān)局時代“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”相結(jié)合的模式。一個重要的區(qū)別即應(yīng)急管理部門的“綜合監(jiān)管”內(nèi)容比原安監(jiān)部門有所縮小，原安監(jiān)部門的職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)劃歸衛(wèi)生健康委員會（以下稱衛(wèi)生部門），應(yīng)急管理部門主導(dǎo)的安全生產(chǎn)工作不再包括職業(yè)病預(yù)防。

應(yīng)急管理部門整合了原安監(jiān)、地震等部門的職能，以“大安全、大應(yīng)急”管理為目標，實現(xiàn)從應(yīng)對工業(yè)事故、地震等單一種類災(zāi)害災(zāi)難向綜合減災(zāi)的職能轉(zhuǎn)變。在應(yīng)急管理部門主導(dǎo)下，安全生產(chǎn)工作的首要任務(wù)是遏制重特大事故。應(yīng)急管理法律體系以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，《安全生產(chǎn)法》被重新定位為應(yīng)對事故的專項性法律，該部法律的定位隨主管部門職能的變化而改變。然而，每部法律所調(diào)整的社會關(guān)系及其調(diào)整方法是相對穩(wěn)定的，其定位能否隨政府部門職能調(diào)整而改變需進一步觀察。

三、“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”工作機制的局限性

（一）“綜合監(jiān)管”較之“國家監(jiān)察”范圍縮小

首先，直接監(jiān)管對象范圍縮小。應(yīng)急管理部門直接監(jiān)管對象限于礦山、危險化學(xué)品、冶金建材等行業(yè)領(lǐng)域，原勞動部門的勞動監(jiān)察理論上適用于所有用人單位。傷亡事故較多的建筑行業(yè)目前由住建部門依據(jù)2004年施行的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等法規(guī)實施“行業(yè)監(jiān)管”，各地應(yīng)急管理部門普遍不參與日常監(jiān)管，僅負責(zé)事故調(diào)查。以往，一些地方原安監(jiān)局執(zhí)法人員對建筑工地開展安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查，個別住建局人員認為干擾了自己的工作，甚至阻撓存在違法行為的建筑施工企業(yè)向安監(jiān)局繳納罰款。與之相比，1997年施行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)建筑施工安全管理條例》第1條闡明該條例的上位法是《勞動法》，第3條規(guī)定勞動部門對建筑施工安全工作實行“國家監(jiān)察”?，F(xiàn)行《中華人民共和國建筑法》（2019年修正）第43條仍規(guī)定勞動部門指導(dǎo)和監(jiān)督建筑施工安全生產(chǎn)。

最為突出的是事故調(diào)查處理權(quán)問題。國務(wù)院1991年發(fā)布的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》明確規(guī)定適用于我國境內(nèi)“一切企業(yè)”，并規(guī)定勞動部門有權(quán)對事故原因分析和責(zé)任人的處分提出結(jié)論性意見。1998年，隨著勞動安全監(jiān)察職能的劃轉(zhuǎn)和安監(jiān)部門的成立，在相關(guān)法律法規(guī)與政府文件中生產(chǎn)安全事故逐步對勞動安全事故（也稱職工傷亡事故、工傷事故）進行了概念上的替代。國務(wù)院2007年發(fā)布了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》隨之廢止。該條例雖然規(guī)定安監(jiān)部門參與事故調(diào)查并決定對責(zé)任者的罰款，但是生產(chǎn)安全事故缺乏清晰明確的定義，適用范圍也不再涵蓋所有勞動安全事故。與之相應(yīng)，《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》等各行業(yè)安全法規(guī)均規(guī)定事故調(diào)查處理主導(dǎo)權(quán)歸屬各自主管部門，同時一些內(nèi)容又與勞動保護及安全生產(chǎn)法律規(guī)范存在交叉，有學(xué)者形容這些法律規(guī)范組成了“多層次的迷宮”。從而對安監(jiān)部門能否依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》調(diào)查處理特定行業(yè)發(fā)生的職工傷亡事故產(chǎn)生了爭議。目前《中華人民共和國刑法》中仍保留重大勞動安全事故罪這個罪名，顯然勞動安全事故定義相對清晰，有利于準確適用法律。

其次，監(jiān)管內(nèi)容縮小。原勞動部提出的“國家監(jiān)察”是指勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察，目的是保障勞動者工作過程中的安全和健康，既防范外傷，也預(yù)防職業(yè)病，遵循了毛澤東同志1952年作出的指示。21世紀初，安全生產(chǎn)工作一度只強調(diào)預(yù)防生產(chǎn)安全事故，僅保障勞動者不受外傷，不涉及職業(yè)病問題。事實上，很多生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病的危害因素同源，鋁粉塵既能導(dǎo)致爆炸，也能造成塵肺病。防塵、防毒等措施既是安全生產(chǎn)也是職業(yè)健康的需要。長期以來，衛(wèi)生部門的監(jiān)督重心多放在醫(yī)療機構(gòu)，對于工礦商貿(mào)企業(yè)開展職業(yè)健康執(zhí)法的力度不足。衛(wèi)生部門的職業(yè)健康監(jiān)管職能在2010年被劃轉(zhuǎn)給原安監(jiān)部門。按照“管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康”的要求，原國家安監(jiān)總局曾著力推行“職安一體化執(zhí)法”制度，即“安全生產(chǎn)+職業(yè)健康”行政執(zhí)法。2018年政府機構(gòu)改革，職業(yè)健康監(jiān)管職能重新劃轉(zhuǎn)回衛(wèi)生部門，“職安一體化執(zhí)法”制度也隨之廢止。然而，推行該制度并非缺乏科學(xué)依據(jù)，相反有利于整合政府資源，同時降低行政成本和企業(yè)負擔(dān)，符合歷史經(jīng)驗與發(fā)展趨勢?！栋踩a(chǎn)法》與《職業(yè)病防治法》兩法并立是“職安一體化執(zhí)法”制度難以有效落實的主要障礙。

近年來，綜合行政執(zhí)法改革被廣泛關(guān)注，這項改革是推進政府治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，旨在通過合并執(zhí)法隊伍解決“多頭執(zhí)法”的問題，有利于節(jié)約行政資源，減輕企業(yè)負擔(dān)。2023年8月，應(yīng)急管理部發(fā)布了《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2023年版）》（應(yīng)急〔2023〕70號，以下簡稱《目錄》）。《目錄》共計列出368項行政執(zhí)法事項，其中以《安全生產(chǎn)法》及配套法律法規(guī)為依據(jù)的事項有362項，占絕大多數(shù)。除此之外，《目錄》第363項以《中華人民共和國土壤防治法》第79條和第86條為依據(jù)，防止尾礦庫發(fā)生可能污染土壤的事故，仍可認為是安全生產(chǎn)相關(guān)事項?！赌夸洝分兄挥械?64至368項以《中華人民共和國防震減災(zāi)法》及配套法律法規(guī)為依據(jù)，與安全生產(chǎn)無關(guān)。因此，當前的應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法可以簡單表述為“安全生產(chǎn)+防震減災(zāi)”。但是，將這兩類行政執(zhí)法事項綜合在一起的依據(jù)是執(zhí)法主體的職能，即應(yīng)急管理部門合并了原安監(jiān)部門與地震部門的職能，與糾正“多頭執(zhí)法”并無關(guān)聯(lián)。安全生產(chǎn)與防震減災(zāi)分屬兩個完全不同的領(lǐng)域，對企業(yè)來說原本就不存在“多頭執(zhí)法”的問題。通過查詢各地行政執(zhí)法公示平臺，目前應(yīng)急管理部門的行政處罰案件仍然主要屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，防震減災(zāi)領(lǐng)域的行政處罰案件極為罕見。與“職安一體化執(zhí)法”相比，應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法缺少了職業(yè)健康執(zhí)法事項，有違合并同類執(zhí)法事項的改革要求。

（二）“行業(yè)管理”改為“行業(yè)監(jiān)管”未跟上時代步伐

計劃經(jīng)濟時代，各行業(yè)主管部門對下屬企業(yè)下達生產(chǎn)任務(wù)，任命管理人員，能對企業(yè)安全生產(chǎn)工作起到?jīng)Q定性影響。企業(yè)為完成生產(chǎn)任務(wù)，超能力生產(chǎn)屢屢導(dǎo)致事故。因此，原勞動部門才提出“管生產(chǎn)的要管安全”。值得注意的是勞動部門強調(diào)其他部門管安全的同時，明確指出從全局出發(fā)理順關(guān)系，勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察是國務(wù)院專門授予勞動部門的一項重要任務(wù)，只能由勞動部門一家負責(zé)，不宜由各行業(yè)主管部門自行監(jiān)察，一定要避免政出多門?！靶袠I(yè)管理”是主管部門對下屬企業(yè)從安全生產(chǎn)角度，對人、財、物等方面的調(diào)配管理，不是對企業(yè)的行政執(zhí)法監(jiān)察。

市場經(jīng)濟時代，政府部門對企業(yè)的管理權(quán)發(fā)生了變化，黨政機關(guān)與企業(yè)脫鉤，一般不再直接干涉企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營管理。歷次機構(gòu)改革后，眾多原行業(yè)主管部門已經(jīng)被合并撤銷。目前，一些企業(yè)乃至行業(yè)沒有明確的主管部門，以至于發(fā)生事故之后，涉事企業(yè)應(yīng)由哪個部門主管爭論不休。有學(xué)者指出順應(yīng)市場經(jīng)濟體制，應(yīng)當弱化安全生產(chǎn)“行業(yè)管理”。如今，“綜合監(jiān)管”部門要求其他部門實施“行業(yè)監(jiān)管”，即監(jiān)察執(zhí)法，容易形成“多頭執(zhí)法”的局面，不僅不符合“一支隊伍管執(zhí)法”的綜合行政執(zhí)法改革要求，也是造成“綜合監(jiān)管”部門與“行業(yè)監(jiān)管”部門職責(zé)邊界不清的主要原因之一。

（三）“安全生產(chǎn)責(zé)任”代替“雇主責(zé)任”不符合時代理念

當前經(jīng)常提及的一個詞匯是“安全生產(chǎn)責(zé)任”。對比安全生產(chǎn)法律與勞動法律，“安全生產(chǎn)責(zé)任”與“雇主責(zé)任”存在明顯差異。從保護內(nèi)容看，“安全生產(chǎn)責(zé)任”要求避免勞動者的傷亡和用人單位的財產(chǎn)損失，“雇主責(zé)任”不要求保護用人單位財產(chǎn)安全，但是既要求保護勞動者免受外傷，還要避免罹患職業(yè)病。從責(zé)任承擔(dān)者看，當前政府監(jiān)管人員、企業(yè)及其員工因生產(chǎn)安全事故被普遍問責(zé)，而“雇主責(zé)任”只應(yīng)當由用人單位承擔(dān)。計劃經(jīng)濟時代，在“安全生產(chǎn)、人人有責(zé)”的理念下，政府對主管部門干部及其所轄企業(yè)的廠長和普通員工問責(zé)。如今，一些事故中無人員傷亡，僅造成企業(yè)財產(chǎn)損失，政府部門也要處罰企業(yè)。事故調(diào)查報告建議私營企業(yè)給予涉事員工經(jīng)濟處罰甚至開除，顯然已經(jīng)超出了政府部門管轄范圍。

值得關(guān)注的是避責(zé)成為安全生產(chǎn)監(jiān)管人員較為關(guān)心的問題。厘清“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系就是劃分相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，這也是張某、劉某玩忽職守案的爭議焦點。每次發(fā)生事故后，哪個部門哪個級別的官員承擔(dān)責(zé)任被高度關(guān)注，甚至成為事故調(diào)查最重要的工作內(nèi)容之一。以往，對公職人員的處分建議在很多事故調(diào)查報告中所占篇幅遠遠超出對事故原因分析的內(nèi)容。監(jiān)察委員會成立以后，普遍趨勢是事故調(diào)查報告不再包括對公職人員的處分建議，由相應(yīng)級別的監(jiān)察委員會另外組成事故追責(zé)問責(zé)調(diào)查組負責(zé)。但是，地方政府部門和相關(guān)人員履職情況仍在事故調(diào)查報告中占據(jù)較大篇幅，而幾乎所有事故調(diào)查報告都沒有提及涉事企業(yè)是否按規(guī)定與工人簽訂勞動合同，是否繳納工傷保險等問題。基層干部明知一旦暴露就會面臨牢獄之災(zāi)，仍然試圖瞞報礦難，有觀點認為事故追責(zé)壓力是監(jiān)管人員鋌而走險的重要原因之一。鑒于違章指揮、違章作業(yè)等原因造成的事故存在偶發(fā)性，很難及時監(jiān)管到位，減輕對監(jiān)管人員追責(zé)的呼聲不斷。近年來，監(jiān)管部門通過印發(fā)文件等方式，特別強調(diào)企業(yè)是“安全生產(chǎn)責(zé)任”的主體，而在“雇主責(zé)任”中這并不需要強調(diào)。

“安全生產(chǎn)責(zé)任”代替“雇主責(zé)任”用于勞動保護領(lǐng)域，源于經(jīng)濟管理部門承接了勞動部門的監(jiān)管職責(zé)，《安全生產(chǎn)法》代替了《勞動法》。對生產(chǎn)安全及財產(chǎn)安全的過度追求造成事故追責(zé)的泛化，同時又忽視了勞動者的勞動安全衛(wèi)生權(quán)。有學(xué)者指出，勞動部門退出安全監(jiān)管的主角地位不乏值得吸取的教訓(xùn)，不應(yīng)放棄“管勞動者必須管安全”的理念。這一理念也是國際通行的做法，世界各國普遍由勞工事務(wù)主管部門負責(zé)勞動安全衛(wèi)生監(jiān)督。國際勞工組織1981年《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》是關(guān)于勞動安全衛(wèi)生問題最重要的國際公約。目前，人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）代表中國政府參加國際勞工組織的各項活動，同時應(yīng)急管理部與國際勞工組織關(guān)于職業(yè)安全事務(wù)開展合作。

（四）生產(chǎn)安全事故與工傷事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏離

2005年起，國家統(tǒng)計局發(fā)布的年度《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計了我國全年各類生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)，2005年數(shù)據(jù)為12.7萬人，2022年數(shù)據(jù)為20963人，近二十年該數(shù)據(jù)逐年下降。值得探討的是，我國生產(chǎn)安全事故與工傷事故數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出明顯的偏離趨勢。2008年起，人社部發(fā)布的年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計了我國全年認定工傷人數(shù)，2007年數(shù)據(jù)為76萬人，2022年數(shù)據(jù)為126.4萬人?？紤]到工傷保險覆蓋面逐年擴大等因素，近十多年來該數(shù)據(jù)趨勢是從上升轉(zhuǎn)為高位波動。通過對圖1和圖2兩組數(shù)據(jù)的趨勢進行分析，得出對我國勞動安全衛(wèi)生狀況兩種截然不同的判斷：一種是明顯持續(xù)改善，另一種卻是沒有明顯變化。

以上兩組數(shù)據(jù)趨勢出現(xiàn)偏離的原因是多方面的，生產(chǎn)安全事故數(shù)據(jù)包括了事故單位員工以外的傷亡人員。雖然兩者統(tǒng)計口徑及數(shù)據(jù)來源存在差異，但是在工傷人數(shù)高位波動的情況下，生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)單向連續(xù)下降難免會引發(fā)質(zhì)疑。不容忽視的是存在用人單位瞞報工人傷亡事故的情況。由于沒有建立事故懲罰性賠償制度，無論工人自身違章作業(yè)還是用人單位安全防護投入不足，遇難工人家屬依法獲得的賠償金額是固定的。這就為用人單位平時減少安全投入，發(fā)生事故后多賠點錢“私了”留下了交易空間。瞞報事故的誘惑力巨大，一是涉事企業(yè)及其負責(zé)人可以逃避行政處罰乃至刑罰；二是遇難工人家屬可以獲得超出法定數(shù)額的賠償；三是當?shù)乇O(jiān)管人員可以逃避被問責(zé)。生產(chǎn)安全事故數(shù)據(jù)能夠持續(xù)多年下降，一個重要原因是主管部門采用了“生產(chǎn)安全事故控制指標”這個頗受爭議的規(guī)制工具。事故存在偶發(fā)性，并不能準確反映基層監(jiān)管人員工作勤勉情況。監(jiān)管人員會認為被追責(zé)是自己運氣差，如果運氣好，瞞報事故就可能躲過問責(zé)。監(jiān)管人員即使不參與瞞報事故，對企業(yè)的瞞報行為也可能持放任態(tài)度。為了不超過控制指標，監(jiān)管部門還會采取非常規(guī)措施。上級部門的數(shù)據(jù)又依賴于下級部門的匯報，使得事故數(shù)據(jù)最終能夠符合逐年下降的指標要求，但是未必能夠反映勞動安全衛(wèi)生條件改善情況。

生產(chǎn)安全事故數(shù)據(jù)與工傷事故數(shù)據(jù)“不掛鉤”也是兩者數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏離的原因之一。長期以來，人社部門雖然承擔(dān)著工傷認定等相關(guān)職能，但是普遍性缺席生產(chǎn)安全事故調(diào)查工作。關(guān)鍵問題是當前生產(chǎn)安全事故調(diào)查統(tǒng)計工作脫離了預(yù)防工傷這個原本的核心命題，不能準確反映我國勞動安全衛(wèi)生狀況，不宜作為勞動保護政策的制定依據(jù)。安全生產(chǎn)主管部門代替勞動主管部門對工傷事故調(diào)查處理的主角地位值得反思。

四、完善我國勞動保護與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制的建議

“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系難以厘清的根源是20世紀末原勞動部門的勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察職能被分解。新時代，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，應(yīng)當探索完善我國勞動保護與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制。政府規(guī)制體制包括政府規(guī)制主體構(gòu)成和政府規(guī)制法律規(guī)范兩個基本構(gòu)成要素。

（一）重新配置勞動保護與安全生產(chǎn)監(jiān)管職能

多年來，眾多學(xué)者建議勞動保護與安全生產(chǎn)監(jiān)管職能回歸勞動主管部門，即人社部門。當前，應(yīng)急管理部門負責(zé)安全生產(chǎn)工作，這一建議更加值得重視。

⒈應(yīng)急管理事務(wù)與安全生產(chǎn)工作差異明顯。應(yīng)急管理的對象是突發(fā)事件，包括事故災(zāi)難，需要注意到能稱為事故災(zāi)難的生產(chǎn)安全事故極少。生產(chǎn)安全事故本質(zhì)上屬于勞動安全事故。勞動安全事故中雖然有人員傷亡，但是以觸電、墜落、機械傷害為主，絕大多數(shù)事故傷亡人數(shù)較少，危害波及范圍較小，算不上需要應(yīng)急管理的災(zāi)難。從部門協(xié)作角度看，應(yīng)急管理部門雖然承擔(dān)著防汛抗旱、抗震救災(zāi)等職能，但是并不能獨立應(yīng)對所有災(zāi)害。氣象部門的預(yù)報對防汛至關(guān)重要；抗旱依賴于水利基礎(chǔ)設(shè)施；地震救災(zāi)中軍隊是不可缺少的力量；應(yīng)對重大事故災(zāi)難也需要公安、衛(wèi)生等多部門的配合。有學(xué)者建議將勞動安全（即當前的安全生產(chǎn)）日常監(jiān)管職能從應(yīng)急管理部門劃給人社部門，構(gòu)建部門合作治理體系。建立“大安全、大應(yīng)急”框架并非意味著必須組建一個職能眾多、機構(gòu)龐大的部門。應(yīng)急管理部門的工作重心可以放在重特大事故災(zāi)難的預(yù)防與處置，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同應(yīng)對緊急情況。

特別值得一提的是工業(yè)與信息化部（以下簡稱工信部）目前內(nèi)設(shè)機構(gòu)有安全生產(chǎn)司，其職能是指導(dǎo)工業(yè)領(lǐng)域加強安全生產(chǎn)管理，推廣安全生產(chǎn)科技成果。安全生產(chǎn)工作的重心就在工業(yè)領(lǐng)域，發(fā)展方向是通過科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，提高生產(chǎn)工藝設(shè)備自動化水平，實現(xiàn)生產(chǎn)過程“本質(zhì)安全”，從而避免事故發(fā)生。當前，各級政府安委辦普遍設(shè)在應(yīng)急管理部門，未來可以將安委辦設(shè)在工信部門。以環(huán)境保護工作為例，工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)清潔生產(chǎn)是環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)，目前工信部內(nèi)設(shè)機構(gòu)節(jié)能與綜合利用司負責(zé)擬訂并組織實施工業(yè)清潔生產(chǎn)促進政策，以及新技術(shù)設(shè)備的推廣應(yīng)用，該司內(nèi)設(shè)有環(huán)境保護處。參考生態(tài)環(huán)境部門牽頭負責(zé)環(huán)境保護工作，工信部門負責(zé)促進工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)的合作治理模式，未來可以由人社部門牽頭負責(zé)勞動保護工作，工信部門負責(zé)促進工業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)。

⒉推進勞動保障綜合行政執(zhí)法順應(yīng)時代潮流。新時代，黨中央、國務(wù)院大力推進國家治理現(xiàn)代化，舉措之一是合并同類執(zhí)法事項，建立綜合行政執(zhí)法制度。當前人社部門的勞動保障執(zhí)法主要保護勞動者的報酬權(quán)、休息權(quán)；應(yīng)急管理、住建等部門的安全生產(chǎn)執(zhí)法主要保護勞動者的安全權(quán)；衛(wèi)生部門的職業(yè)健康執(zhí)法主要保護勞動者的健康權(quán)。這些執(zhí)法事項的共同性質(zhì)是保護勞動者的勞動權(quán)。2023年，人社部辦公廳等六部門印發(fā)了《工作場所女職工特殊勞動保護制度（參考文本）》（人社廳發(fā)〔2023〕8號），主要章節(jié)分為“勞動就業(yè)保護”“工資福利保護”“生育保護”和“職業(yè)安全健康保護”，其中第5章“職業(yè)安全健康保護”第17條明確規(guī)定“改善女職工勞動安全衛(wèi)生條件”?？梢?，勞動安全衛(wèi)生監(jiān)督不應(yīng)當也不可能獨立于勞動保障監(jiān)督之外。未來將分散在應(yīng)急管理、住建、衛(wèi)生等部門的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職能整合到人社部門，建立勞動保障綜合行政執(zhí)法制度是合理可行的。人社部目前內(nèi)設(shè)機構(gòu)有勞動保障監(jiān)察局，勞動保障監(jiān)察理應(yīng)包括勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察。由人社部門一家負責(zé)，不再區(qū)別“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”，可以減少多頭監(jiān)管造成的低效與混亂。建議效仿生態(tài)環(huán)境部門采取垂直管理模式，防止地方保護對行政執(zhí)法的干擾。

（二）完善我國勞動保護和安全生產(chǎn)法律規(guī)范

按照當前部門行政職能劃分，一方面我國以《安全生產(chǎn)法》為基礎(chǔ)已經(jīng)構(gòu)建起數(shù)量龐大的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章體系；另一方面現(xiàn)行有效的勞動保護法律規(guī)范以《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》為代表，數(shù)量相對較少。其實，勞動保護與安全生產(chǎn)原本是緊密相連的概念，本應(yīng)同屬勞動法律體系，相關(guān)立法工作有待完善。

⒈安全生產(chǎn)亟需確立清晰的法律概念。多年來，安全生產(chǎn)與勞動安全衛(wèi)生（也稱“職業(yè)安全健康”）等概念混淆，例如，《中國安全生產(chǎn)》雜志的英文名就是“China Occupational Safety and Health”。但是，在應(yīng)急管理部門和衛(wèi)生部門的“三定方案”中，安全生產(chǎn)不同于職業(yè)安全健康，監(jiān)管職責(zé)分屬兩個部門。國際勞工組織每年4月28日組織各國勞工事務(wù)主管部門舉辦活動紀念“世界工作安全與健康日”（World Day for Safety and Health at Work）。這個紀念日在我國被稱為“世界安全生產(chǎn)和健康日”，相關(guān)活動由應(yīng)急管理部門主導(dǎo)，這里安全生產(chǎn)似乎又等同于工作安全。

一個值得探討的現(xiàn)象是《安全生產(chǎn)法》通常被翻譯為“Work Safety Law”，然而將生產(chǎn)翻譯為“Work”頗顯牽強?！栋踩a(chǎn)法》的法律條文中使用了“生產(chǎn)經(jīng)營單位”這一名詞，與《勞動法》《職業(yè)病防治法》等法律中的“用人單位”存在明顯區(qū)別，這也表明安全生產(chǎn)強調(diào)的不是人的勞動安全，而是企業(yè)的生產(chǎn)安全。因此，該法律名稱翻譯為“Production Safety Law”似乎更為恰當。但是，如果認為該法律是一部生產(chǎn)安全法，也就意味著我國缺少一部勞動安全法。究其原因，《安全生產(chǎn)法》立法工作由原國家經(jīng)貿(mào)委主導(dǎo)，其匯集了原眾多工業(yè)部門的安全管理職能，法律的具體條文內(nèi)容更多強調(diào)并適用于工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全，只是兼顧了勞動安全，充當了勞動安全法的角色。這也是該部法律多年來被一些學(xué)者批評的原因之一。

實務(wù)中，安全生產(chǎn)的概念已遠遠超出最初工業(yè)生產(chǎn)安全的范疇。主管部門職能擴張，牽頭調(diào)查處理營運性交通事故、城鎮(zhèn)燃氣泄漏事故等，爭議也隨之而來。《安全生產(chǎn)法》修法和執(zhí)法實踐中，擴展到交通安全、消防安全領(lǐng)域，但是這種“安全萬能法”的發(fā)展方向必然引起法律沖突，造成安全生產(chǎn)主管部門與其他部門職權(quán)交叉。^［15］前文所提H市朗奧客運有限公司訴原H市H區(qū)安監(jiān)局行政處罰案，安全生產(chǎn)主管部門依據(jù)《安全生產(chǎn)法》及配套法規(guī)調(diào)查處理交通事故讓行政相對人難以認同，引起爭議乃至行政訴訟在所難免。從立法層面分析，前文所述燃氣安全監(jiān)管爭議的原因就是2021年《安全生產(chǎn)法》修法擴張到消防安全領(lǐng)域，應(yīng)急管理部門作為《安全生產(chǎn)法》的主要執(zhí)法部門被認為需要對城鎮(zhèn)燃氣安全負責(zé)，其實燃氣安全問題原本應(yīng)當由《中華人民共和國消防法》調(diào)整。

安全生產(chǎn)的概念本應(yīng)是工業(yè)生產(chǎn)安全，既不等同于勞動安全衛(wèi)生，也不宜過多涵蓋其他領(lǐng)域的安全問題。歷史上，安全生產(chǎn)一詞伴隨勞動保護而生，如今有喧賓奪主之嫌，甚至有觀點認為勞動保護一詞已經(jīng)落伍了。然而，所謂勞動保護就是保護勞動者的勞動安全衛(wèi)生權(quán)，勞動保護用品被公眾所熟知，無需更多解釋，反觀安全生產(chǎn)的概念則越發(fā)模糊。一些地方政府安委辦以紅頭文件形式安排部署群租房整治、校園周邊整治等安全相關(guān)工作。很多醫(yī)院、學(xué)校也按要求召開安全生產(chǎn)會議，部署的安全生產(chǎn)工作內(nèi)容多以消防安全為主，極少談及對從業(yè)人員的勞動保護。近年來，高校實驗室事故時有發(fā)生，工作環(huán)境不良是事故原因之一，顯然也不宜歸為安全生產(chǎn)問題，工作環(huán)境權(quán)亦稱勞動保護權(quán)。最重要的是對于眾多工業(yè)企業(yè)來說，在勞動保護視角下，無論如何也不能說一個職業(yè)病危害嚴重的工作環(huán)境是安全的。20世紀初，《勞動法》第六章“勞動安全衛(wèi)生”的內(nèi)容被拆分到《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律之中，造成我國勞動安全與勞動衛(wèi)生法律分立。如一些學(xué)者所言，這是“部門立法”模式下行政體制改造了法律，并非法律本身需要改變。前文所述，如果由工信部門負責(zé)安全生產(chǎn)工作，《安全生產(chǎn)法》宜修改為《安全生產(chǎn)促進法》，如此安全生產(chǎn)的概念會更加清晰，專注于工業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新，不再擴展到社會其他領(lǐng)域。環(huán)境保護法律體系中《清潔生產(chǎn)促進法》的立法先例值得借鑒。

⒉推動勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法。全國人大常委會于2006年批準了國際勞工組織1981年《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》，然而我國至今尚未制定一部以保護勞動者勞動安全衛(wèi)生權(quán)為主要立法目的的基礎(chǔ)性法律。《安全生產(chǎn)法》一定程度上阻礙了《勞動法》第六章“勞動安全衛(wèi)生”的實施與發(fā)展，我國勞動安全衛(wèi)生法治工作有待加強。

新時代，黨中央提出推進科學(xué)立法、民主立法，科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。《中華人民共和國民法典》頒布后，習(xí)近平總書記指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”目前，實務(wù)界與學(xué)界普遍呼吁編纂勞動法典，完善我國勞動法律體系?！秳趧臃ā返诹隆皠趧影踩l(wèi)生”已虛置逾二十年，勞動安全衛(wèi)生法成為我國勞動法律體系中的短板。應(yīng)該尊重勞動安全與勞動衛(wèi)生不可分割的客觀規(guī)律，合并《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》相關(guān)內(nèi)容，制定《勞動安全衛(wèi)生法》或稱《勞動保護法》，以維護勞動者權(quán)益為核心，完善相關(guān)法律規(guī)范。

學(xué)界早已對勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法的科學(xué)性和必要性進行了較為全面詳實的論述。鑒于“部門立法”模式的弊病，有學(xué)者諫言希望能夠不囿于部門利益，由國家立法機關(guān)牽頭推動勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法。遺憾的是這一立法愿景多年來未能實現(xiàn)，有人悲觀地認為勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法的路徑似乎已經(jīng)很難走通。在關(guān)于制定《勞動法典》的研究中，有學(xué)者提出鑒于現(xiàn)實情況，對勞動安全衛(wèi)生問題可以通過特別法的方式作出安排；也有學(xué)者認為應(yīng)當改變現(xiàn)狀，統(tǒng)一勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察權(quán)。新時代，習(xí)近平法治思想指引了我國科學(xué)立法、民主立法之路，是立法工作的根本遵循。推動勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法無疑是踐行科學(xué)立法、民主立法的落腳點之一。因此，無論當前我國勞動保護與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制如何復(fù)雜，都應(yīng)當矢志不渝推動勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法。

特別需要說明的是勞動保護與安全生產(chǎn)法律規(guī)范是一個紛繁復(fù)雜的體系，涉及到多個政府部門的職責(zé)。以應(yīng)對事故災(zāi)難為例，國際勞工組織在1993年《預(yù)防重大工業(yè)事故公約》中指出“國際勞工組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織之間，有必要在國際化學(xué)品安全計劃范圍內(nèi)進行合作”。當前，以遏制重特大事故為目標，應(yīng)急管理部門負責(zé)安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”有其合理之處。未來，即使將安全生產(chǎn)監(jiān)管職能劃歸人社部門，應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境以及衛(wèi)生等部門在應(yīng)對事故災(zāi)難時仍需扮演重要角色。為此，可以考慮制定《預(yù)防重大工業(yè)事故條例》以明確相關(guān)部門職責(zé)，提高重大工業(yè)事故災(zāi)難預(yù)防與處置綜合保障能力，完善“大安全、大應(yīng)急”法律體系。

五、余論

為推進一項工作，組建一個部門，制定一部法律，這已是政府規(guī)制體制改革的慣例，例如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和《安全生產(chǎn)法》，鄉(xiāng)村振興局和《鄉(xiāng)村振興促進法》，應(yīng)急管理部組建以后曾建議將《突發(fā)事件應(yīng)對法》的名稱修改為《應(yīng)急管理法》。這種模式的優(yōu)點是可以為政府規(guī)制主體提供與之名稱“貼切”的規(guī)制法律，便于強力推進工作。該模式的缺點也是較為明顯的，部門職能最初設(shè)計時可能有考慮不周全的地方，試運行一段時間后需要及時調(diào)整，而安定性是法律的必要屬性之一。比如，2021年成立的各級鄉(xiāng)村振興局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)存在明顯交叉重復(fù)，振興鄉(xiāng)村可以說就是農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的主要目標。2023年政府機構(gòu)改革將各級鄉(xiāng)村振興局職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，不再保留單設(shè)的鄉(xiāng)村振興局?？朔块T職責(zé)“碎片化”是機構(gòu)改革的重要方向?！多l(xiāng)村振興促進法》立法時法律條文中政府主管部門明確為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，因而未受本輪機構(gòu)改革的影響?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中的突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四個類別，當前的應(yīng)急管理部門只能主導(dǎo)應(yīng)對前兩個類別突發(fā)事件，后兩個類別突發(fā)事件的主導(dǎo)部門必然是衛(wèi)生部門和公安部門。

當前的安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”部門和“行業(yè)監(jiān)管”部門職能交叉，《安全生產(chǎn)法》與《勞動法》《消防法》《職業(yè)病防治法》等法律內(nèi)容交叉。如學(xué)者所言行政執(zhí)法體制中權(quán)責(zé)交叉、界限不清、多頭執(zhí)法的根源是行政體制問題和立法問題。20世紀末，我國政府規(guī)制體制的變革造成原勞動部門的勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察職能被分解，繼而在“部門立法”模式下，相關(guān)部門職能被“部門法律”固化，正是當前安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”關(guān)系問題難以厘清的根源。解決這一問題的途徑是完善我國勞動保護與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制，將安全生產(chǎn)監(jiān)管職能以勞動保護之名從應(yīng)急管理部門劃歸人社部門，建立勞動保障綜合行政執(zhí)法制度，推動勞動安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法；安全生產(chǎn)的概念回歸到工業(yè)生產(chǎn)安全，由工信部門負責(zé)促進企業(yè)提升安全生產(chǎn)技術(shù)水平。原各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局已經(jīng)在2018年政府機構(gòu)改革中被撤銷，為其職能“合法化”而制定的《安全生產(chǎn)法》亦應(yīng)早日退出歷史舞臺。2023年，黨中央開啟了新一輪機構(gòu)改革，改革沒有最終點，只有新起點。新時代為增進民生福祉和維護社會穩(wěn)定，應(yīng)當在習(xí)近平法治思想指引下，推進全面深化改革，實現(xiàn)我國勞動保護和安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【參考文獻】

［1］林燕玲.國際勞工組織的歷史貢獻及其對中國勞動社會保障法制建設(shè)的影響——紀念國際勞工組織成立100周年［J］.中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2019（6）：1-24.

［2］康紀田.以勞動關(guān)系兩重性界分生產(chǎn)安全與職業(yè)安全［J］.河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2016（2）：119-132.

［3］熊新發(fā).中國職業(yè)安全衛(wèi)生立法研討會綜述［J］.中國人力資源開發(fā)，2010（2）：19-22.

［4］何艷玲.理順關(guān)系與國家治理結(jié)構(gòu)的塑造［J］.中國社會科學(xué)，2018（2）：26-47+204-205.

［5］貫徹安全生產(chǎn)方針，做好勞動保護工作［N］.人民日報，1953-01-30（01）.

［6］中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院.完善我國應(yīng)急管理法律法規(guī)體系［J］.勞動保護，2018（6）：32-35.

［7］程根銀，唐晶晶，牛振磊，等.安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法對策研究［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報，2018（1）：77-81.

［8］周永平.安全生產(chǎn)的前世今生［J］.勞動保護，2021（1）：52-54.

［9］任智剛，劉鐵民，劉功智.完善我國職業(yè)安全健康監(jiān)察體制的構(gòu)想［J］.中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2011（10）：15-21.

［10］王全興.《安全生產(chǎn)法》的定位［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2007（7）：75-76.

［11］黃海.論政府規(guī)制體制的本質(zhì)屬性、構(gòu)成要素及運行機制［J］.當代經(jīng)濟科學(xué)，2010（3）：61-68+126.

［12］張毓龍.我國職業(yè)安全健康合作治理體系研究［D］.徐州.中國礦業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2021：193.

［13］駱涌.新時代《安全生產(chǎn)法》的改進路徑研究［D］.石家莊.河北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2022：33.

［14］邱成.職業(yè)安全衛(wèi)生尚存立法空間——與法學(xué)博士陳步雷一席談（上）［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2007（11）：58-61.

［15］代海軍.營運性道路交通事故法律適用問題辨析［J］.行政與法，2020（2）：108-120.

［16］鄭尚元，李海明，扈春海.勞動和社會保障法學(xué)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2008：322.

［17］習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明［N］.人民日報，2014-10-29（02）.

［18］習(xí)近平.堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障［J］.求是，2021（5）：4-15.

［19］陳瑩.對職業(yè)安全衛(wèi)生立法的思考——寫在《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》批準周年之際③［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2008（1）：91.

［20］王全興.我國《勞動法典》編纂若干基本問題的初步思考［J］.北方法學(xué)，2022（6）：5-14.

［21］涂永前.論我國勞動法治的現(xiàn)代化與勞動法典的編纂［J］.法學(xué)論壇，2023（2）：87-99.

［22］許安標.習(xí)近平法治思想是新時代科學(xué)立法的根本遵循［J］.紅旗文稿，2022（19）：4-8.

［23］周振超.機構(gòu)改革助推政府間關(guān)系調(diào)整［N］.中國社會科學(xué)報，2023-04-26（05）.

［24］馬懷德.行政法前沿問題研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2018：23.

On Clarifying the Relationship Between “Comprehensive?Supervision” and “Industrial Supervision” of Work Safety

——from the Perspective of the Change of the Government Regulation System

Luo Yong，Shang Hailong

Abstract：At present， the responsibility for“comprehensive supervision” of work safety is shouldered by the emergency management department，while the relevant departments are responsible for“industry supervision”. Clarifying the relationship between“comprehensive supervision” and“industry supervision” of work safety has become a difficult problem.The current work safety supervision originated from labor protection work，but the content of supervision has deviated from safeguarding the labor safety and health rights of workers，resulting in the situation that the supervision concept and supervision method can not meet social needs，and there exist multiple enforcement and regulatory loopholes.In order to promote the modernization of the national governance system and governance capacity，improve people’s well-being and maintain social stability，it is necessary to continuously optimize the government responsibility system and organizational structure，deepen the reform of the administrative law enforcement system，and improve labor laws and regulations.It is suggested that the current work safety supervision function be transferred to the human resources and social security departments in the name of labor protection，implementing integrated administrative law enforcement for labor protection and promoting legislation on labor safety and health.The industry and information technology departments are responsible for promoting production safety in industrial enterprises.

Key words：work safety；labor protection；labor safety and health；emergency management；institutional reform

（責(zé)任編輯：董博宇）

收稿日期：2023-09-08

作者簡介：駱涌，保定市應(yīng)急管理局公職律師，注冊安全工程師，法律碩士，研究方向為行政法與勞動保護法；尚海龍，河北大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究方向為行政法。

基金項目：教育部新文科研究與改革實踐項目“政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同育人模式下的立法人才培養(yǎng)機制研究”，項目編號：2021090019。

①參見（2019）豫14刑終56號刑事裁定書。

①參見《應(yīng)急管理部辦公廳關(guān)于涉及廢棄危險化學(xué)品利用與處置企業(yè)行政許可有關(guān)問題的復(fù)函》，應(yīng)急廳函〔2019〕224號；《關(guān)于廢棄危險化學(xué)品、化工生產(chǎn)企業(yè)中間物料等環(huán)境監(jiān)管有關(guān)問題的復(fù)函》，環(huán)辦固體函〔2019〕378號；《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見〉的通知》，廳字〔2020〕3號。

②參見《浙江省安全生產(chǎn)委員會辦公室關(guān)于切實推動餐飲等行業(yè)安裝可燃氣體報警裝置工作規(guī)范到位的通知》，浙安委辦〔2021〕52號；《省建設(shè)廳關(guān)于餐飲等行業(yè)安裝可燃氣體報警裝置監(jiān)管職能分工有關(guān)事項的函》，浙建城函〔2021〕384號。

③參見（2016）黑01行終514號行政判決書；（2016）甘行終205號行政判決書。

①參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)勞動人事部、國家經(jīng)委、全國總工會關(guān)于加強安全生產(chǎn)和勞動安全監(jiān)察工作的報告的通知》，國發(fā)〔1983〕85號；《國務(wù)院關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的通知》，國發(fā)〔1993〕50號。

①參見《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》（國務(wù)院令第75號，已廢止）第2條、第14條。

①參見《勞動人事部關(guān)于石油工業(yè)用加熱爐安全監(jiān)察問題的復(fù)函》，勞人鍋（1987）20號；《勞動部關(guān)于國家監(jiān)察與行業(yè)安全管理問題的復(fù)函》，勞安字（1988）9號。

①2004年之前的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》未統(tǒng)計生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)，其他部門公布的往年數(shù)據(jù)本文不再引用。2016年，原國家安監(jiān)總局生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計制度進行改革，由于排除了非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的事故，事故統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，當年生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)大幅下降，但是未影響該數(shù)據(jù)整體趨勢，不再討論。

②2007年之前的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》未統(tǒng)計認定工傷人數(shù)，《2008年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示“全年認定工傷95萬人，比上年增加19萬人”，由此推算2007年全年認定工傷76萬人。