□文/王小龍

（西安財經(jīng)大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 2018年9月25日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，建立績效評估機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，做好績效運(yùn)行監(jiān)控，并開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用。其中，建立績效評估機(jī)制是全過程預(yù)算績效管理鏈條的重要一環(huán)，對其研究具有重要的意義。本文對財政支出績效評價文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)目前財政支出績效評價的文獻(xiàn)主要集中在績效的指標(biāo)體系研究、績效影響因素研究、績效評價實踐中面臨的問題與對策以及績效評價在不同領(lǐng)域的研究。目前，財政支出績效在綠色財政方面的指標(biāo)體系構(gòu)建、實證分析較少，可以在此方面豐富財政支出績效評價的研究。

為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的增長，順利完成“十四五”規(guī)劃，就必須提高財政資源配置的效率和使用效益，增強(qiáng)財政的可持續(xù)性。為了推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，在2018 公布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》之后，財政部又于2021年發(fā)布了《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，這都體現(xiàn)了我國對于預(yù)算績效管理的重視。

財政支出是調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要方式。對財政支出績效進(jìn)行評價，可以明確財政支出帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益，是將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的前提。為此，本文對財政支出績效評價的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理。在財政支出績效的研究和實踐上，我國比西方國家起步的晚一些。不過在已有的理論定義和框架模型基礎(chǔ)上，學(xué)者們結(jié)合我國國情進(jìn)行了積極的研究。主要的研究結(jié)果有以下四個方面：績效評價體系與方法、績效影響因素、績效評價在不同領(lǐng)域的研究和績效評價實踐中面臨的問題和對策研究。

一、財政支出績效評價體系與方法

構(gòu)建財政支出績效評價體系是進(jìn)行評價財政支出績效的前提。財政支出績效評價的實質(zhì)就是把財政支出項目運(yùn)作的結(jié)果和績效目標(biāo)進(jìn)行對比，而這兩方面是由績效信息也即評價指標(biāo)來體現(xiàn)。學(xué)者們評價財政支出績效的方法主要是綜合指標(biāo)。

用綜合指標(biāo)來測度財政支出績效的主觀性較強(qiáng)、評價視角更豐富?？紤]到中央財政支出和地方財政支出的不同特點(diǎn)，代娟等（2013）選取“教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施”三個方面作為一級指標(biāo)構(gòu)建了地方政府財政支出體系，測算結(jié)果表明我國地方政府財政支出效率有待進(jìn)一步提高。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，財政支出效率在整體排名中卻不高。考慮到人類基本生存與發(fā)展需求，孫開等（2019）從“教育、社會保障與就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生”三個維度構(gòu)建了地方財政支出績效評價體系，并對財政分權(quán)、地方財政壓力和基本公共服務(wù)支出三者之間的關(guān)系進(jìn)行了研究。在新發(fā)展理念的指引下，李明等（2023）從“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五個維度構(gòu)建了評價地方財政支出績效的指標(biāo)體系，并以此對我國地方財政支出績效的趨勢和周期進(jìn)行了研究。

目前，學(xué)術(shù)界測算財政支出績效的方法主要有以隨機(jī)前沿模型（SFA）為代表的參數(shù)法和以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA 和特殊情形自由處置包（FDH）為代表的非參數(shù)法兩種。參數(shù)法有特定的函數(shù)形式，測算的結(jié)果更為精準(zhǔn)，適用于樣本量較大的分析。徐超等（2020）選擇隨機(jī)前沿模型對我國各省的財政支出效率進(jìn)行了測算，并以此為基礎(chǔ)，運(yùn)用雙重差分方法研究了企業(yè)所得稅改革帶來的地方財政壓力對財政支出效率的影響效應(yīng)。非參數(shù)法沒有特定的函數(shù)形式，不需要進(jìn)行參數(shù)估計，適用于研究對象的樣本量較少且樣本數(shù)據(jù)不易于搜集的情況。陳詩一等（2008）選擇DEA 非參數(shù)法對我國各省的財政支出效率進(jìn)行了測算，測算結(jié)果表明大部分省份的財政支出效率都比較低，且存在東中西區(qū)域異質(zhì)性，具體來說東部地區(qū)和中部地區(qū)比西部地區(qū)省份的財政支出效率高。亓壽偉等（2016）使用order-m 和order-α 效率方法對我國基礎(chǔ)教育的支出效率進(jìn)行了測算，研究發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)制度對我國各地區(qū)的基礎(chǔ)教育支出效率都會產(chǎn)生抑制作用?？紤]到樣本量較少的原因，李明等（2023）選擇DEA 非參數(shù)方法對我國地方財政支出績效進(jìn)行測度。

二、財政支出績效影響因素研究

隨著財政支出績效評價內(nèi)容的不斷統(tǒng)一、績效評價指標(biāo)的不斷完善以及績效評價在不同省份和不同領(lǐng)域的探索，我國的財政支出績效評價越來越成熟。此外，實證方法不斷在改進(jìn)，數(shù)據(jù)的可獲得性越來越好。因此，學(xué)者開始越來越多地將目光投向財政支出績效影響因素的研究。

從社會狀況上來看，人口密度與地方政府基本公共服務(wù)供給效率存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，人口密度越高的地區(qū)財政基本公共服務(wù)供給效率會越低，居民受教育程度的高低對地方政府基本公共服務(wù)供給效率沒有顯著正效應(yīng)。不過，也有研究發(fā)現(xiàn)，文化政策、居民受教育程度和人口密度因素與公共文化支出效率之間存在正相關(guān)關(guān)系。

從經(jīng)濟(jì)狀況來看，人均GDP 與地方財政公共安全支出效率顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，地方財政公共安全支出效率會隨著人均GDP 的提高而降低，呈現(xiàn)這種關(guān)系的原因可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)政府會缺乏動力去控制政府行為成本。也有學(xué)者實證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方財政文化支出效率之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)財政支出效率一般都比較高。

從政策制度來看，財政透明度與地方財政支出效率存在正相關(guān)關(guān)系，地方財政支出效率會隨著財政透明度的提升而提升，但由于財政透明度存在著東部、中部和西部依次降低的區(qū)域異質(zhì)性，所以地方財政支出效率也會存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性。也有研究發(fā)現(xiàn)，財政透明度的提高并沒有通過提高財政支出效率進(jìn)一步提高財政的資源使用效率。分稅制改革會對地方財政支出效率產(chǎn)生顯著的影響，分稅制實施之前，東部地區(qū)省份的財政支出效率的平均值會比西部地區(qū)省份財政支出效率高，而在實施分稅制后，可能是因為西部地區(qū)省份的財政自主性有所提高，從而財政支出效率超過了東部地區(qū)。財政分權(quán)會對地方政府環(huán)境保護(hù)財政支出效率產(chǎn)生負(fù)面影響，財政分權(quán)度越高的省份抑制環(huán)境保護(hù)支出效率提高的作用越明顯。然而，席鵬輝等（2014）以收入結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)測度各省的財政分權(quán)度，并以此研究了財政分權(quán)度對地方財政支出效率的影響效應(yīng)和作用機(jī)制，研究發(fā)現(xiàn)中部地區(qū)省份的財政分權(quán)度會顯著提高財政支出效率，且稅收收入和非稅收入在兩者之間充當(dāng)中介變量。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，官員晉升激勵會顯著促進(jìn)地方政府財政支出效率，但對于教育支出效率卻沒有顯著的影響。

此外，還有大量學(xué)者從不同切入點(diǎn)研究分析了財政透明度、財政分權(quán)、結(jié)構(gòu)性減稅、評價主體和地方財政壓力等因素對財政支出績效的影響效應(yīng)。

三、財政支出績效評價在不同領(lǐng)域的研究

隨著預(yù)算績效管理越來越被重視，學(xué)者們對不同領(lǐng)域的財政支出績效評價進(jìn)行了探討。

衛(wèi)生支出方面，我國各省政府衛(wèi)生支出效率在時間上的變化趨勢都經(jīng)歷了先下降后上升的“U”型非線性趨勢，從區(qū)域上看，中部地區(qū)省份的衛(wèi)生支出效率會比東部地區(qū)和西部地區(qū)的衛(wèi)生支出效率高。支農(nóng)支出方面，改變投入產(chǎn)出模式只是財政支農(nóng)支出效率提高的必要條件，提高財政支農(nóng)支出效率需要內(nèi)外部同時發(fā)力，一方面需要因地制宜制定適合地區(qū)情況的財政投入產(chǎn)出匹配政策；另一方面要改善農(nóng)村公共物品供給的外部條件。環(huán)境保護(hù)支出方面，測算結(jié)果表明各地區(qū)的財政環(huán)境保護(hù)支出效率都有待提高，雖然環(huán)境保護(hù)支出效率在逐年增加，但大部分省份財政環(huán)境保護(hù)支出效率還有很大的提升空間。教育財政支出方面，九江市的基礎(chǔ)教育財政支出效率存在顯著的區(qū)域差異性，從閩西北地區(qū)、閩東地區(qū)到閩南地區(qū)的基礎(chǔ)財政支出效率依次降低，此外由于地方政府在財力增加的情況下相比于基礎(chǔ)教育更愿意在經(jīng)濟(jì)增長和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上增加投入，因此九江市的基礎(chǔ)教育財政支出效率并沒有因財政分權(quán)度的提高而提高。

此外，還有大量學(xué)者運(yùn)用不同測算方法對地方政府財政公共安全支出、教育支出、公共文化支出和購買服務(wù)支出等方面的效率進(jìn)行了研究分析。

四、財政支出績效評價實踐中面臨的問題

對財政支出績效進(jìn)行評價，會反映出財政支出所帶來的經(jīng)濟(jì)效益或社會效益，從而有利于財政資金使用效率的提高。不過，由于財政支出的評價涉及的因素很多，從而財政支出績效評價在實踐中會面臨很多問題。

（一）法律制度不完善。完善的法律體系是評價主體對財政支出績效順利和準(zhǔn)確評價的重要前提，而我國還未對財政支出績效評價工作制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，目前只在《中華人民共和國預(yù)算法》中提到“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”，雖然這會增加地方政府對評價財政支出績效的自主性，但也同時使得我國的財政支出績效評價工作缺乏法律約束，從而無法形成統(tǒng)一的財政支出績效評價，進(jìn)而造成財政支出績效的評價結(jié)果也不具有可比性?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財政部門與稅務(wù)部門的聯(lián)系，從立法上確立財政支出績效的地位，建立相關(guān)法律，為財政支出績效評價提供法律支持。

（二）管理機(jī)構(gòu)不明確。與許多西方國家不同，我國缺乏一個權(quán)威性的財政支出績效評價綜合管理機(jī)構(gòu)。綜合管理機(jī)構(gòu)是進(jìn)行財政支出績效評價工作的主體之一，沒有綜合管理機(jī)構(gòu)，財政支出績效評價的效果就會大打折扣。從《財政支出績效評價管理暫行方法》的規(guī)定來看，擬定績效評價規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范、組織、指導(dǎo)本級預(yù)算、下級財政部門預(yù)算的績效評價工作是由財政部門負(fù)責(zé)，但是從財政部門實際開設(shè)的處室來看，并沒有明確處理財政支出績效的處室，因此并沒有一個統(tǒng)一的財政支出績效管理機(jī)構(gòu)。基于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對負(fù)責(zé)財政支出績效的分散部門、環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，建立統(tǒng)一的財政支出績效管理部門，提升財政支出績效結(jié)果的合理性與可比性。

（三）評價體系不規(guī)范。財政支出績效評價體系一般包括評價標(biāo)準(zhǔn)、評價內(nèi)容和評價指標(biāo)三個部分。評價標(biāo)準(zhǔn)是對財政支出績效評價的標(biāo)尺，評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對于項目支出績效評價的結(jié)果好壞就沒法確認(rèn)。然而，建立一個統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，需要大量的同行業(yè)、同性質(zhì)、同地區(qū)的數(shù)據(jù)資料的支撐，但我國在財政支出相關(guān)績效指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上非常缺乏，很多評價的標(biāo)準(zhǔn)只能依靠一些權(quán)威人士確定，而一些指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值確定只能根據(jù)評價人員的經(jīng)驗進(jìn)行判斷。評價內(nèi)容是財政支出績效評價的客體，如果評價的客體不統(tǒng)一，那么從根源上就決定了評價結(jié)果的無意義。我國目前的財政支出績效評價還處于試點(diǎn)與探索階段，各地的財政支出績效內(nèi)容存在著很大的差異。評價指標(biāo)直接關(guān)乎財政支出績效評價的效果。但是，目前我國中央與地方、各行業(yè)、各項目的評價指標(biāo)不盡相同，大大影響財政支出績效評價結(jié)果的客觀性?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)該以一定時期績效評價實踐的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，形成一套統(tǒng)一完整的財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)；在全國廣泛開展財政支出績效評價，加快形成統(tǒng)一的評價內(nèi)容；深化產(chǎn)學(xué)研合作，盡快構(gòu)建一套滿足不同行業(yè)、不同項目、不同支出的綜合評價指標(biāo)體系。

（四）信息化程度低。隨著2013年財政部印發(fā)的《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目資金預(yù)算績效管理規(guī)則》和2018年公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》實施，財政支出績效評價已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開實踐。但問題是，基層工作者工作的方式主要是采用手工查閱卷宗的方式來進(jìn)行，報告撰寫的數(shù)據(jù)采集也主要是通過人工的方式進(jìn)行。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，應(yīng)該注重績效軟件的開放和利用，打通財政、預(yù)算部門及外部的數(shù)據(jù)采集通道，提高預(yù)算評價工作的效率和精確度。

五、研究結(jié)論與展望

通過對財政支出績效評價體系與方法、影響因素、領(lǐng)域和面臨的問題與對策四個方面文獻(xiàn)的梳理，可以得出以下結(jié)論，并提出未來可以繼續(xù)深入研究的方向。

（一）研究結(jié)論。一是財政支出績效的評價體系向著科學(xué)、系統(tǒng)和有效等方向去發(fā)展，對于參數(shù)法和非參數(shù)法，大多數(shù)學(xué)者會選擇非參數(shù)法去測算財政支出效率；二是學(xué)者們主要研究了以人口密度為代表的社會因素、以人均GDP 為代表的經(jīng)濟(jì)因素和以財政分權(quán)為代表的政策制度因素對財政支出績效的影響，但缺乏對組合式減稅降費(fèi)對財政支出績效的影響的研究；三是學(xué)者們對衛(wèi)生、支農(nóng)、公共服務(wù)和教育等方面的地方財政支出績效方面進(jìn)行了大量的研究，但缺乏對生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出方面的績效評估研究；四是財政支出績效評價的實踐中面臨法律制度不完善、管理機(jī)構(gòu)不明確、評價體系不規(guī)范、信息化程度低等方面的問題。

（二）展望。一是雖然財政支出績效評價體系越來越健全，但在綠色財政方面的績效評價指標(biāo)相對較少，可以從綠色財政入手豐富財政支出績效評價體系的研究。二是近年來我國實施了大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，在促進(jìn)市場活力和激發(fā)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動的同時也會對地方政府行為產(chǎn)生影響，因此可以從稅費(fèi)政策的角度研究組合式減稅降費(fèi)對財政支出效率的影響。三是可以將更多的目光投向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)財政支出績效評價或者綠色財政支出績效評價的研究。從十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中，“美麗中國”就成為黨的執(zhí)政理念?！吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，我們必須將生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視起來。對生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政支出績效評價的研究將有利于提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的配置效率和使用效益，從而提高對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。四是可以從完善法律、明確管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范評價體系和提高信息化程度等方面來提高財政支出績效評價的效率。