摘要：本文以泉州市為例，深入剖析了其盤活低效用地的創(chuàng)新實(shí)踐。泉州市的實(shí)踐具有顯著成效：一是推動(dòng)“產(chǎn)城融合”，將低效用地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)升級(jí)與城市發(fā)展的雙重動(dòng)力；二是實(shí)施科學(xué)合理的土地用途變更，最大化發(fā)揮土地資源價(jià)值；三是開展全域土地綜合整治，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；四是挖掘鄉(xiāng)村旅游資源，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合互動(dòng)，拓寬發(fā)展路徑。此外，泉州市還從政策探索、項(xiàng)目策劃實(shí)施及歷史遺留問題有效處置等多個(gè)維度，提出了切實(shí)可行的低效用地再開發(fā)舉措。

關(guān)鍵詞：低效用地；土地利用效率；城市更新；高質(zhì)量發(fā)展

DOI：10.12433/zgkjtz.20243313

一、全國(guó)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)的背景

2023年6月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加快盤活存量土地。隨著我國(guó)建設(shè)用地增量空間趨緊，盤活利用低效存量土地在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求方面發(fā)揮越來越重要的作用。

2023年9月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》，選取了北京等43個(gè)城市作為低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵(lì)約束機(jī)制。

二、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意義

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的需求

低效用地再開發(fā)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級(jí)，原有的工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等可能不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求[1]。優(yōu)質(zhì)區(qū)位土地的稀缺性，導(dǎo)致了土地使用成本不斷提高，促使多方主體對(duì)土地的再開發(fā)和高效利用；通過城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)再利用，可以有效釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地空間。因此，我國(guó)步入新發(fā)展階段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，必然導(dǎo)致用地方式由粗放擴(kuò)張向高效節(jié)約利用的方向轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要對(duì)一些低效利用的土地進(jìn)行再開發(fā)，以滿足新興產(chǎn)業(yè)的需求和發(fā)展。

（二）城市更新的推動(dòng)作用

城市更新活動(dòng)不僅豐富和延伸了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的內(nèi)涵，而且兩者之間有著密切的聯(lián)系。城市更新的目標(biāo)之一就是對(duì)城市中某些衰退的區(qū)域進(jìn)行拆遷和改造，這與低效用地再開發(fā)的目標(biāo)相契合[2]。在一些城市，高樓大廈林立、現(xiàn)代氣息濃厚的同時(shí)，棚戶區(qū)、城中村夾雜其中，通過對(duì)城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)，可以有效緩解這一壓力。通過低效用地再開發(fā)和城市更新改造，發(fā)揮土地級(jí)差收益，在優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局的同時(shí)，又能有效改善城鎮(zhèn)居住環(huán)境，通過修繕、興建城市公益基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)歷史文化建筑和街區(qū)，使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等得到全面提升，從而提高了老百姓的獲得感和幸福感。

（三）環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的需求

低效用地再開發(fā)是統(tǒng)籌保護(hù)資源保障發(fā)展的必然選擇。破解保護(hù)資源和保障發(fā)展的矛盾，關(guān)鍵在于高效節(jié)約利用資源。我國(guó)土地資源十分寶貴，發(fā)展需求依然強(qiáng)勁。通過盤活低效存量用地，可以釋放出有效的用地空間，滿足發(fā)展的用地需求，避免城市發(fā)展開發(fā)邊界不斷外延，減少對(duì)農(nóng)用地特別是耕地的占用，做到保障與保護(hù)的同步，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的兼顧。一些老舊工業(yè)區(qū)或污染嚴(yán)重的地區(qū)需要進(jìn)行環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)。低效用地再開發(fā)不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，也注重環(huán)境改善和社會(huì)效益，以實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。通過再開發(fā)，不僅可以提升土地價(jià)值，還能改善城市環(huán)境，增強(qiáng)城市的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力[3]。

三、盤活低效用地的泉州實(shí)踐

（一）盤活低效用地助力產(chǎn)城融合

老舊工業(yè)區(qū)就地轉(zhuǎn)型。泉州市建筑服務(wù)產(chǎn)業(yè)園位于泉州市中心城區(qū)，規(guī)劃用地面積約300畝，改造建筑面積約20萬平方米，新建建筑面積約40萬平方米。該園區(qū)前身為上世紀(jì)90年代建成的成洲工業(yè)園區(qū)，在完成其30多年的工業(yè)歷史使命后，原有工業(yè)建筑質(zhì)量逐步變差，廠房破敗、老化、閑置，總體風(fēng)貌較差，內(nèi)部道路通而不達(dá)，配套功能欠缺，發(fā)展空間狹小，業(yè)態(tài)整體效益偏低，功能定位、經(jīng)營(yíng)狀態(tài)已無法滿足城市發(fā)展需要。

豐澤區(qū)融合“城區(qū)、社區(qū)、園區(qū)”三區(qū)為一體，貫徹老舊工業(yè)區(qū)就地轉(zhuǎn)型和低效用地成片開發(fā)提升理念，將老舊園區(qū)建設(shè)成泉州和豐澤最具產(chǎn)業(yè)黏性和活力的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。園區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，采用政府主導(dǎo)+國(guó)企建設(shè)+市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)作模式，打造建筑服務(wù)業(yè)為核心、配套食堂、共享空間、餐飲購物、娛樂休閑、戶外運(yùn)動(dòng)等產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)態(tài)，持續(xù)優(yōu)化交通秩序和營(yíng)商環(huán)境，精心營(yíng)造產(chǎn)業(yè)辦公、人才公寓、幼兒園、體育活動(dòng)場(chǎng)所等多元、聚合、開放的公共空間，高品質(zhì)建設(shè)“城區(qū)、社區(qū)、園區(qū)”三區(qū)融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)。遵循“舊房新用、以舊換新”原則，按照“留改提拆建”的城市更新思路，采用“高密度已建區(qū)采用改造提升”“低密度用地采用新建開發(fā)”兩種策略，既能保留城市的工業(yè)記憶，又能高質(zhì)量推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，在中心城區(qū)留下產(chǎn)業(yè)、留下就業(yè)。

（二）科學(xué)合理變更用途，發(fā)揮資源最大效益

泉州市被評(píng)為“世遺城市”后，來泉旅游的人數(shù)驟增。為持續(xù)提升旅游住宿接待能力和服務(wù)水平，鯉城區(qū)正式出臺(tái)《旅游住宿載體擴(kuò)量提質(zhì)工作方案》，全力加快住宿載體在建項(xiàng)目。其中就有通過利用古城范圍內(nèi)國(guó)有閑置低效資產(chǎn)、可進(jìn)行功能置換的資產(chǎn)，開展國(guó)有資產(chǎn)改造住宿類項(xiàng)目。針對(duì)已納入城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫的工業(yè)（倉儲(chǔ)）用地，允許土地使用權(quán)人按照泉州試點(diǎn)工作方案規(guī)定申請(qǐng)改變土地用途為商業(yè)、商務(wù)金融、娛樂、餐飲、旅館等不可分割銷售商業(yè)服務(wù)業(yè)用地（商品住宅除外）。自然資源主管部門委托有資質(zhì)的評(píng)估公司按正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，確定應(yīng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款后，按程序進(jìn)行規(guī)劃用途變更，與土地使用權(quán)人簽訂土地出讓合同的合同補(bǔ)充條款或重新簽訂土地出讓合同。

（三）全域土地綜合整治，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展可持續(xù)

德化縣采取“土地綜合整治+”的模式，將土地綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間騰挪、林耕布局調(diào)整、耕地補(bǔ)充、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、流域生態(tài)治理等結(jié)合在一起，將縣域土地要素空間重組、耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共建等統(tǒng)一到全域土地綜合整治的工作框架中。一是順應(yīng)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)村閑置宅基地、集體建設(shè)用地和廢棄工礦用地進(jìn)行騰退、復(fù)墾，綜合運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策，在保持縣域城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加和保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界歸本基本穩(wěn)定基礎(chǔ)上，騰挪建設(shè)用地指標(biāo)。二是探索林耕布局調(diào)整，整體推進(jìn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、低效林園地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)田生態(tài)，按照“宜林則林、宜耕則耕”的要求，在農(nóng)用地內(nèi)部，對(duì)耕地、園林、林地、未利用地的空間布局進(jìn)行整體優(yōu)化調(diào)整，通過開展農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)，將優(yōu)質(zhì)現(xiàn)狀耕地、新開發(fā)高質(zhì)量耕地納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。

（四）挖掘鄉(xiāng)村旅游資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

實(shí)施“旅游興鎮(zhèn)”戰(zhàn)略，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村特色和生態(tài)資源，推進(jìn)旅游休閑集鎮(zhèn)、戶外拓展訓(xùn)練基地等優(yōu)質(zhì)旅游項(xiàng)目建設(shè)。德化縣通過瓷都茶具特色小鎮(zhèn)、潯中鎮(zhèn)仙境村古驛道提升等項(xiàng)目，形成功能多樣、業(yè)態(tài)豐富、利益聯(lián)結(jié)緊密、三產(chǎn)融合的產(chǎn)業(yè)格局，打響了“千年古樟”“仿古火車”“大美龍湖”等旅游品牌。晉江市針對(duì)梧林“空心村”問題，就地保留132棟歷史建筑，在延續(xù)傳統(tǒng)村落肌理基礎(chǔ)上，打造集成電路大師工作室，策劃文化體驗(yàn)、休閑娛樂活動(dòng)，為集成電路高端人才提供靈感交流場(chǎng)所，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。帶動(dòng)傳統(tǒng)村落所在社區(qū)及周邊社區(qū)700多戶發(fā)展家庭式旅游業(yè)態(tài)，村集體經(jīng)濟(jì)年收入從5萬元提升至50萬元。

四、泉州市低效用地再開發(fā)的可行舉措

（一）政策探索方面

首先，總結(jié)提煉案例，相互學(xué)習(xí)借鑒。通過聘請(qǐng)相應(yīng)領(lǐng)域的高水平專家學(xué)者，以“案例成效+專家點(diǎn)評(píng)”的方式，圍繞試點(diǎn)工作中的難點(diǎn)堵點(diǎn)、政策運(yùn)用與創(chuàng)新突破，總結(jié)提煉試點(diǎn)工作的亮點(diǎn)、示范點(diǎn)和相關(guān)建議，推廣宣傳學(xué)習(xí)。去其他試點(diǎn)城市充分調(diào)研，學(xué)習(xí)先進(jìn)做法，因地制宜在本地推廣執(zhí)行。

其次，細(xì)化實(shí)施方案，保障項(xiàng)目落地。以盤活低效用地為抓手，規(guī)劃新質(zhì)生產(chǎn)力產(chǎn)業(yè)片區(qū)，圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)開展精準(zhǔn)招商，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，壯大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化土地節(jié)約集約利用。結(jié)合試點(diǎn)工作實(shí)際，找準(zhǔn)試點(diǎn)工作與政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的連接點(diǎn)，精準(zhǔn)切入、選好課題，委托高水平的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，深入開展研究，形成針對(duì)性和操作性都強(qiáng)的實(shí)施方案。通過充分論證后，細(xì)化實(shí)施方案，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目落地落實(shí)[4]。

最后，優(yōu)化審批機(jī)制，提高盤活效率。認(rèn)真梳理各類型試點(diǎn)項(xiàng)目在“批、供、用、管”等相關(guān)環(huán)節(jié)需求與現(xiàn)有管理政策的矛盾，分類制定具體清單，采取“多評(píng)合一模擬審批”“變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批”“整體設(shè)計(jì)、分期實(shí)施”“同步編制、同步論證、同步公示”等方式，進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化規(guī)劃審批程序，最大限度縮短審批時(shí)限、提高審批效率，加快項(xiàng)目落地過程精準(zhǔn)服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目落地、開工、建設(shè)、投產(chǎn)全面提速增效。暢通審批綠色通道，持續(xù)開展全方位、多層次、多渠道的惠企政策宣傳，不斷提高相關(guān)部門及涉地企業(yè)對(duì)政策的知曉率和支持率，從監(jiān)管式服務(wù)轉(zhuǎn)向服務(wù)式監(jiān)管。

（二）項(xiàng)目策劃實(shí)施方面

首先，提高項(xiàng)目謀劃的針對(duì)性。一是堅(jiān)持以項(xiàng)目試點(diǎn)政策、以項(xiàng)目探索政策、以項(xiàng)目生成政策，在自下而上報(bào)送項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家賦予的試點(diǎn)政策方向，謀劃生成富有典型性、符合試點(diǎn)政策創(chuàng)新探索要求的試點(diǎn)項(xiàng)目，以自上而下的方式加強(qiáng)試點(diǎn)項(xiàng)目策劃的指導(dǎo)工作，雙向確保政策探索與項(xiàng)目實(shí)施緊密融合。在“打包”子項(xiàng)目申報(bào)省重點(diǎn)項(xiàng)目過程中，積極爭(zhēng)取要素指標(biāo)、資金保障傾斜。二是優(yōu)先選擇存量用地進(jìn)行片區(qū)綜合開發(fā)，結(jié)合城市低效用地及現(xiàn)有凈地分布、片區(qū)收儲(chǔ)征拆進(jìn)展等情況，優(yōu)先選擇安全隱患房屋集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后、民生改善需求較為迫切地區(qū)，對(duì)城市發(fā)展有結(jié)構(gòu)性影響的城中村、老舊街區(qū)以及城市重要的門戶節(jié)點(diǎn)區(qū)域，經(jīng)過充分論證，存量用地的改造方式為拆舊建新，選擇有條件的軌道站點(diǎn)開展周邊片區(qū)綜合開發(fā)，以重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域整體品質(zhì)提升創(chuàng)新。

其次，加大項(xiàng)目統(tǒng)籌力度。一是利用龍頭企業(yè)的帶動(dòng)力和集聚影響力，圍繞充分運(yùn)用試點(diǎn)政策工作工具，規(guī)劃引領(lǐng)科學(xué)開發(fā)，深入挖掘先天資源潛力，注重高效低效融合，以增促存發(fā)揮龍頭效應(yīng)，向龍頭企業(yè)供應(yīng)增量用地，并以龍頭企業(yè)為牽引，帶動(dòng)引導(dǎo)周邊存量低效用地盤活。二是將長(zhǎng)期閑置的老舊廠房迅速升級(jí)改造，打造成現(xiàn)代化的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；鼓勵(lì)民企通過轉(zhuǎn)讓或出租等方式，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)集聚[5]?！膀v籠換鳥”，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力“騰出”新空間。三是完善產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)教育、文化、休閑及就業(yè)創(chuàng)業(yè)等服務(wù)功能的配置，提升各類設(shè)施和公共空間的服務(wù)便利性，按照“工作即生活”的理念，周邊建設(shè)鄰里中心，辦公、商業(yè)、住宅、教育等生活配套應(yīng)有盡有、一應(yīng)俱全，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面全面提升。

最后，完善收儲(chǔ)機(jī)制及做好資金平衡。對(duì)于難以獨(dú)立開發(fā)的零星地塊，可與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件，整體供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用于增資擴(kuò)產(chǎn)（商品住宅除外）。為避免今后出現(xiàn)零星地塊，需完善收儲(chǔ)機(jī)制，結(jié)合國(guó)土空間控制性詳細(xì)規(guī)劃，推動(dòng)實(shí)施“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”。一是完善國(guó)有土地收益基金制度，明確國(guó)有土地收益基金計(jì)提比例，專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備工作。二是創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，探索采用分標(biāo)段滾動(dòng)開發(fā)、投建營(yíng)一體化模式，撬動(dòng)大型央企、金融機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)投資人以及其他社會(huì)資本方參與。對(duì)于地理區(qū)位比較好的再開發(fā)項(xiàng)目，探索利益分享與共享機(jī)制，吸引投資；地理區(qū)位較差的再開發(fā)項(xiàng)目較難吸引到開發(fā)商投資，這類項(xiàng)目較依賴財(cái)政撥款，政府可探索補(bǔ)償開發(fā)商其他項(xiàng)目、容積率轉(zhuǎn)移等方式獲得投資。三是為保項(xiàng)目完整落地，注重全過程算賬，精準(zhǔn)謀劃、精細(xì)管理，算好征遷成本、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)收益、招商效益、資產(chǎn)資本“五筆賬”，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案，實(shí)現(xiàn)投資成本與未來收益最優(yōu)化。

（三）歷史遺留問題處置方面

通過全市摸底，全面清查低效用地，實(shí)現(xiàn)上圖入庫，報(bào)經(jīng)省廳備案后納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)管系統(tǒng)。結(jié)合摸底情況，提出處置方案。按照城市更新的思路，精細(xì)制定功能、開發(fā)強(qiáng)度、盤活模式等管控指引，以規(guī)劃線做好戰(zhàn)略統(tǒng)籌，以政策線做好實(shí)施保障，以實(shí)施線做好建設(shè)謀劃，系統(tǒng)化推動(dòng)歷史遺留問題項(xiàng)目整體的空間建設(shè)。從城市空間布局優(yōu)化和城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個(gè)維度對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行功能引導(dǎo)[6]。

五、結(jié)束語

目前，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)仍處于試點(diǎn)階段，依舊是摸著石頭過河，要以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以政策創(chuàng)新為支撐，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變。本文研究重點(diǎn)從泉州市的實(shí)踐案例展開，探討了盤活低效工業(yè)用地和全域整治帶來的經(jīng)濟(jì)效益。未來研究將不斷深入，計(jì)劃從各地低效用地再開發(fā)試點(diǎn)案例中，提取共性，為更多的地區(qū)提供多元化、可供參考的低效用地再開發(fā)策略。

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（作者單位：泉州市土地儲(chǔ)備中心）