摘要：我國(guó)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制始于20世紀(jì)90年代，在經(jīng)歷初始期（1990—1996）、探索期（1996—2004）之后，現(xiàn)正處于發(fā)展期。作為用以專門指導(dǎo)文物保護(hù)單位保護(hù)管理的技術(shù)文件，它仍顯年輕，具有較大的發(fā)展空間。在筆者接觸多年相關(guān)工作后，發(fā)現(xiàn)由于時(shí)間限制、人員理解差異等因素的影響，使得編制成果在體例邏輯、行文表述等方面存在諸多問題。對(duì)此，筆者進(jìn)行梳理總結(jié)，希望能夠?yàn)樘岣咂渚幹扑?、促進(jìn)編制標(biāo)準(zhǔn)的制定提供借鑒。

關(guān)鍵詞：全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位；文物；保護(hù)規(guī)劃；編制問題

引言

隨著近年來國(guó)家對(duì)文物保護(hù)工作的高度重視，文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制的需求日漸增多。2004年，國(guó)家文物局頒布《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》（以下簡(jiǎn)稱《編制要求》），用以指導(dǎo)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)規(guī)劃編制工作（圖1）。由于《編制要求》的普適性，因此也作為省級(jí)、市縣（區(qū)）級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃的編制依據(jù)。

當(dāng)前，在筆者編制保護(hù)規(guī)劃的工作中，會(huì)遇到由于各種原因?qū)е戮幹瞥晒糠謨?nèi)容單薄達(dá)不到深度要求，文字組織重復(fù)、冗雜，圖紙繪制不精細(xì)等問題。下文就遇到的問題展開論述。

一、編制中的問題

1.部分條目編制深度有待探究

《編制要求》發(fā)布的時(shí)間處于保護(hù)規(guī)劃編制的探索期，經(jīng)過多年文物行業(yè)的發(fā)展及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土等其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，保護(hù)規(guī)劃中的部分內(nèi)容需詳略得當(dāng)，忌在僅需要提出方向、原則性內(nèi)容時(shí)過多深入，又忌在需要提出強(qiáng)專業(yè)性的精準(zhǔn)對(duì)策措施時(shí)泛泛而談。

例如：在“保護(hù)措施”章節(jié)，《編制要求》規(guī)定“涉及防火、防洪、防震等急性災(zāi)變的保護(hù)措施應(yīng)制定應(yīng)急措施預(yù)案”。編制時(shí)往往會(huì)根據(jù)現(xiàn)狀提出需要增加的消防、安防等設(shè)施的類型、數(shù)量，以及提出相應(yīng)的防洪、防震等要求。這些內(nèi)容雖在保護(hù)規(guī)劃中有所涉及，但仍需要邀請(qǐng)專業(yè)的消防、安防等編制團(tuán)隊(duì)編纂詳細(xì)的消防、安防等工程設(shè)計(jì)方案。方案明確指出配置的各類設(shè)施的位置、數(shù)量、型號(hào)，并列出設(shè)備清單，更具科學(xué)性，能直接指導(dǎo)施工。相比而言，保護(hù)規(guī)劃中提出的設(shè)施類型、數(shù)量等內(nèi)容并非科學(xué)測(cè)算后的結(jié)果，與工程設(shè)計(jì)方案會(huì)有所出入，對(duì)項(xiàng)目的落地實(shí)施不具備較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。因此，筆者認(rèn)為在編制時(shí)，要么只需要提出是否增加消防設(shè)施、安防設(shè)施等原則性方案，并指出“需要編制專項(xiàng)規(guī)劃或方案”，即完成此次保護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo)意義；要么與專項(xiàng)方案設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)接，科學(xué)測(cè)算并明確相關(guān)設(shè)施的位置、數(shù)量等，再編入文本中。

在“展示規(guī)劃”章節(jié)中，《編制要求》規(guī)定“劃分功能分區(qū)，提出展示和使用要求”“規(guī)劃展示主題、布局等內(nèi)容”“組織展示路線”“策劃展示設(shè)施”“設(shè)置游客服務(wù)設(shè)施”。文物保護(hù)單位的管理機(jī)構(gòu)在組織編制保護(hù)規(guī)劃后，會(huì)依照保護(hù)規(guī)劃的思想和策略組織編制更為具體的修建性詳細(xì)規(guī)劃，從展示利用方面對(duì)遺存管理范圍提出整體性的規(guī)劃建設(shè)方案，包括展示主題、功能分區(qū)、展示路線、展示設(shè)施等內(nèi)容。建設(shè)方案中有只對(duì)保護(hù)規(guī)劃中的展示利用內(nèi)容做局部細(xì)化和調(diào)整的，但更多的是另行編制方案，這樣保護(hù)規(guī)劃“展示規(guī)劃”章節(jié)里設(shè)計(jì)的展示路線、設(shè)施等細(xì)節(jié)內(nèi)容相當(dāng)于做了無用功。針對(duì)此情況，筆者認(rèn)為這部分應(yīng)化繁為簡(jiǎn)，只需要把握展示利用大方向，制定展示利用的原則、目標(biāo)、內(nèi)容，提出展示路線、展示服務(wù)設(shè)施等的設(shè)計(jì)要求即可，無須深入做具體的設(shè)計(jì)方案，就能達(dá)到保護(hù)規(guī)劃指導(dǎo)的作用。

在“管理規(guī)劃”章節(jié)中，《編制要求》規(guī)定“提出經(jīng)費(fèi)及人員編制的要求”“提出管理辦法制定要求”“提出培訓(xùn)計(jì)劃和宣傳、教育計(jì)劃”。經(jīng)費(fèi)、人員編制等行政事務(wù)可由專門的行政申請(qǐng)通道和程序解決，管理辦法需要對(duì)具體工作提出較為細(xì)致的事務(wù)管理要求，而培訓(xùn)、宣傳、教育計(jì)劃則需要以年為單位，列出可拆解到季度或月的具體性工作，并需要根據(jù)實(shí)際情況實(shí)時(shí)調(diào)整。保護(hù)規(guī)劃作為技術(shù)性文件，從編制到審批本身會(huì)經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間周期。規(guī)劃中的上述內(nèi)容如果規(guī)定得太具體，就會(huì)因時(shí)效性等問題而沒有太多實(shí)際操作意義；規(guī)定得太寬泛則可能適合每一個(gè)文物保護(hù)單位，從而失去指導(dǎo)作用，所以是否有必要在文本中說明以上內(nèi)容，以及需要說明的話，編制的深度問題等均有待討論。

2.現(xiàn)狀評(píng)估和規(guī)劃措施對(duì)應(yīng)內(nèi)容的分類方式錯(cuò)位

在文本編制中，還會(huì)出現(xiàn)“現(xiàn)狀評(píng)估”章節(jié)和“規(guī)劃措施”章節(jié)對(duì)應(yīng)內(nèi)容分類方式不一致的情況，這樣會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)狀評(píng)估分類總結(jié)的問題和規(guī)劃提出的措施實(shí)際對(duì)應(yīng)，但閱讀不夠直觀。例如：在寫法上，“保護(hù)措施現(xiàn)狀評(píng)估”會(huì)對(duì)歷年來保護(hù)工作的歷史沿革進(jìn)行綜述，或按照保護(hù)對(duì)象——文物本體、附屬文物、可移動(dòng)文物、歷史環(huán)境要素等進(jìn)行分類說明。而針對(duì)此部分內(nèi)容提出的“保護(hù)措施”，卻是按工程類型——保護(hù)技術(shù)措施、保護(hù)工程措施、保護(hù)預(yù)防措施（保護(hù)管理措施、災(zāi)害防護(hù)措施）等進(jìn)行大的分類后，再按照保護(hù)對(duì)象進(jìn)行小的分類歸納。這樣的行文表述會(huì)讓前后對(duì)應(yīng)度較差，難免需要花費(fèi)時(shí)間梳理前后關(guān)系，觀感不佳。

3.未充分理解條目含義導(dǎo)致內(nèi)容有偏差

這一問題主要體現(xiàn)在《編制要求》“規(guī)劃框架”章節(jié)對(duì)“編制原則”“編制目標(biāo)”“編制思路”“規(guī)劃對(duì)策”等內(nèi)容的區(qū)分上?！熬幹圃瓌t”主要指規(guī)劃措施制定需要遵循的整體“底線思維”；“編制目標(biāo)”主要指通過規(guī)劃中制定措施的落實(shí)，使文物保護(hù)單位的保護(hù)、展示、利用、管理等某方面、某幾方面或整體在規(guī)劃期限內(nèi)達(dá)到的最終愿景或效果；“編制思路”可以說明規(guī)劃編制工作的完整思考過程和實(shí)現(xiàn)路徑，側(cè)重于工作體系的組織和流程的建立，也可以針對(duì)文物保護(hù)單位現(xiàn)存實(shí)際問題提出解決思路；“規(guī)劃對(duì)策”可以就現(xiàn)存實(shí)際問題提出解決方案的策略性步驟，側(cè)重于按照重要程度落實(shí)規(guī)劃措施的優(yōu)先權(quán)，也可以針對(duì)現(xiàn)狀問題提出各類具體的規(guī)劃實(shí)施措施。當(dāng)“編制思路”和“規(guī)劃對(duì)策”都在文本中出現(xiàn)時(shí)，可適應(yīng)性調(diào)整內(nèi)容，避免重復(fù)。如果對(duì)這幾個(gè)條目理解不到位，就會(huì)使內(nèi)容混淆，將應(yīng)在“編制原則”中闡明的內(nèi)容放在“編制目標(biāo)”中表述，或出現(xiàn)在不同條目下?lián)Q一種語言方式表達(dá)同一內(nèi)容的問題。

4.同一內(nèi)容的歸類章節(jié)有分歧

這一問題在“保護(hù)措施”章節(jié)出現(xiàn)的概率較高，多是由于編制人員的理解差異造成的。

《編制要求》規(guī)定“保護(hù)措施”章節(jié)要有“各種具體的保護(hù)措施（化學(xué)的、生物的、工程的），以及各類管理控制要求”，同時(shí)規(guī)定“管理規(guī)劃”章節(jié)闡述的是管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)事項(xiàng)。在編制時(shí)會(huì)有兩種寫法：一種是在“保護(hù)措施”章節(jié)分類出“保護(hù)管理措施”，將安全巡查、安全防護(hù)、安消防工程等“各類管理控制要求”放置于此；另一種是將與文物保護(hù)相關(guān)的“各類管理控制要求”，也放在“管理規(guī)劃”章節(jié)中說明?！氨Ｗo(hù)措施”章節(jié)僅說明與文物保護(hù)工程相關(guān)的措施和災(zāi)害防護(hù)措施等，認(rèn)為這樣將管理相關(guān)的內(nèi)容作為一個(gè)整體章節(jié)的編纂順序會(huì)讓文本邏輯更為清晰。同樣的，編制人員也會(huì)將“保護(hù)措施”章節(jié)中的“歷史環(huán)境保護(hù)措施”放到“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)里，作為“自然環(huán)境規(guī)劃”的一部分進(jìn)行闡釋說明。

5.同一內(nèi)容的名稱及分類方式不統(tǒng)一

由于《編制要求》的廣泛適用性，制定時(shí)部分章節(jié)或小節(jié)僅要求規(guī)劃需要編制的內(nèi)容，而未進(jìn)一步規(guī)定統(tǒng)一的名稱或分類方式等，這就使編制人員有空間根據(jù)自己的認(rèn)知和理解對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行再加工，使同一內(nèi)容的呈現(xiàn)形式不同。

例如：“保護(hù)措施章節(jié)需要編制各種具體的保護(hù)措施（化學(xué)的、生物的、工程的），以及各類管理控制要求”，對(duì)“各類管理控制要求”，有以“保護(hù)管理措施”為名的，也有以“保護(hù)預(yù)防措施”為名的?！氨Ｗo(hù)措施章節(jié)應(yīng)對(duì)防火、防洪、防震等急性災(zāi)變的保護(hù)措施制定應(yīng)急措施預(yù)案”這一內(nèi)容下，有以“防災(zāi)減災(zāi)措施”命名的，也有以“災(zāi)害防護(hù)措施”“安全防護(hù)措施”命名的。

對(duì)“保護(hù)措施”分類方式的不同體現(xiàn)在：有按照“保護(hù)對(duì)象”的不同分類成文物本體、歷史環(huán)境要素、可移動(dòng)文物、相關(guān)遺存保護(hù)措施和安全防護(hù)措施（“三防”、監(jiān)測(cè)、災(zāi)害防護(hù)等）的，也有按照“保護(hù)方式”的不同分類成保護(hù)技術(shù)（工程）措施、保護(hù)管理（預(yù)防）措施、防災(zāi)減災(zāi)（災(zāi)害防護(hù)）措施的，當(dāng)然也仍有其他的歸類方式。在依照“保護(hù)方式”不同的子項(xiàng)分類中，有把“防災(zāi)減災(zāi)（災(zāi)害防護(hù)）措施”單獨(dú)歸為一個(gè)大項(xiàng)，也有放到“保護(hù)管理（預(yù)防）措施”下說明的；有把消防、安防等措施歸為“保護(hù)管理（預(yù)防）措施”的，也有把其歸為“防災(zāi)減災(zāi)（災(zāi)害防護(hù)）措施”的；有將日常保養(yǎng)維護(hù)、文物監(jiān)測(cè)放到“保護(hù)管理（預(yù)防）措施”下的，也有將其放到“保護(hù)技術(shù)（工程）措施”“防災(zāi)減災(zāi)（災(zāi)害防護(hù)）措施”下的。

6.同一內(nèi)容在不同位置重復(fù)敘述

同一內(nèi)容重復(fù)敘述造成內(nèi)容重疊的問題，比較突出地集中在“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)?！毒幹埔蟆芬?guī)定此章節(jié)需“提出環(huán)境治理與保護(hù)要求”“提出生態(tài)保護(hù)要求”“編制景觀保護(hù)規(guī)劃”，前兩項(xiàng)是基于文物保護(hù)單位的現(xiàn)狀環(huán)境而言，后一項(xiàng)是基于所保護(hù)文物的歷史環(huán)境而言。而文物保護(hù)單位的現(xiàn)狀環(huán)境和歷史環(huán)境構(gòu)成要素可能有較多重合的部分，這樣就會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)歷史環(huán)境的景觀保護(hù)措施和現(xiàn)狀環(huán)境的整治措施會(huì)從不同角度闡述同一措施的情況。就此問題，筆者考慮是否能夠以保護(hù)對(duì)象分類，若它既是歷史環(huán)境要素，也是現(xiàn)狀環(huán)境要素，且在不同環(huán)境要素中采取的措施相同，那么就可以對(duì)措施合并闡述。若措施不同則可分別闡述，以避免重復(fù)問題。

這個(gè)問題還體現(xiàn)在，因規(guī)劃內(nèi)容放置在不同章節(jié)均有合理性而導(dǎo)致重復(fù)。例如：“保護(hù)區(qū)劃管理規(guī)定”章節(jié)會(huì)對(duì)建筑物建設(shè)的高度提出控制要求，而“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)也可以對(duì)建筑高度提出整治要求，從內(nèi)容上看不管放到哪個(gè)章節(jié)都是合理的，所以會(huì)有為了不漏項(xiàng)而在這兩部分都對(duì)建筑高度有所要求，造成內(nèi)容的重復(fù)。解決此問題，可以放在哪更具法律效力為指向。由于“管理規(guī)定”作為保護(hù)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，具有法律約束力，所以可以將建筑高度的控制要求放在“管理規(guī)定”章節(jié)說明，“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)則進(jìn)一步說明建筑物的整治策略和實(shí)施的具體工程措施。若是分不出哪部分更具法律效力，就擇一處更為適宜的位置說明即可。

7.對(duì)于法律法規(guī)等條文摘錄復(fù)述

由于文物保護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性及具有法律效力，規(guī)劃中涉及的保護(hù)工程、展示工程等的建設(shè)條件，需符合《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《文物保護(hù)工程管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章等的要求，所以編制人員在行文中經(jīng)常會(huì)在各章節(jié)引用法律法規(guī)等的原文內(nèi)容，用于說明文物保護(hù)單位保護(hù)管理工作或計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目、人為的活動(dòng)需要符合的要求、遵循的規(guī)定或程序。例如：在“保護(hù)區(qū)劃管理規(guī)定”小節(jié)或其他有關(guān)章節(jié)，會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》《文物保護(hù)工程管理辦法》等提到的考古前置制度，建設(shè)工程施工期間發(fā)現(xiàn)文物遺跡的處理步驟，不得建設(shè)的項(xiàng)目和不得進(jìn)行的活動(dòng)，文物保護(hù)工程的勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及驗(yàn)收管理需要執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定和報(bào)批程序等內(nèi)容進(jìn)行摘錄，同一摘錄內(nèi)容可能會(huì)因?yàn)樾枰谛形闹兄貜?fù)出現(xiàn)。

二、結(jié)論

以上問題大多是從工作實(shí)際出發(fā)，對(duì)規(guī)劃文本編制的章節(jié)邏輯及文字表述方面做出的一些淺顯總結(jié)。隨著《編制要求》等的制定、修訂、評(píng)審、審批越來越嚴(yán)格（圖2、圖3），現(xiàn)有編制中的一些問題會(huì)得到修正，體例構(gòu)架會(huì)更加嚴(yán)謹(jǐn)，整體成文會(huì)更加精細(xì)，最終形成更多高品質(zhì)、高質(zhì)量的文物保護(hù)規(guī)劃成果。

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作者簡(jiǎn)介：

王倩楠（1990—），女，漢族，陜西西安人。碩士研究生，中級(jí)工程師，研究方向：文物保護(hù)規(guī)劃。

董云慧（1986—），女，漢族，陜西西安人。碩士研究生，副高級(jí)工程師，研究方向：文物保護(hù)規(guī)劃。