吳雨欣 陳姜羽

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州，230009）

立法辯論起源于最早實行議會制度的英國，后被很多國家借鑒和模仿，是國外議會立法的必經(jīng)程序。我國對立法辯論的認識較晚，地方人大的立法辯論仍處于理論探索階段，運用到實際立法過程當(dāng)中的還比較少。因此，現(xiàn)階段對我國地方人大立法辯論進行研究具有重大的理論與實踐意義。

一、文獻述評

從學(xué)術(shù)界已有研究來看，立法辯論的成果并不豐富，總計不過百余篇，而且研究重點也各有不同。當(dāng)前有兩種主要的研究方向：一種是對立法機構(gòu)內(nèi)部成員之間的辯論所作的研究；另一種是對由立法機構(gòu)所組織的公眾參與的辯論的研究。把立法辯論看作是立法機構(gòu)內(nèi)部成員辯論的學(xué)者有李店標(biāo)、孫潔等。李店標(biāo)等指出“立法辯論一般是指在法案審議的過程中，立法機關(guān)成員依據(jù)議事規(guī)則就一項立法動議的內(nèi)容進行正式討論、爭辯和表決的活動”[1]。孫潔認為“立法辯論即指享有立法權(quán)的主體，在審議法律案的過程中，依據(jù)一定的規(guī)則和程序進行論證與辯駁的活動”[2]。除此之外，也有學(xué)者把立法辯論看作是由立法機構(gòu)所組織的公眾參與的辯論。李艷波認為“立法辯論是指由立法者選出不同權(quán)力來源的、代表不同利益群體的代表在立法會議上地位平等地發(fā)表對擬制定的法案進行支持或反對或表明其他態(tài)度的陳述和辯論”[3]。魏順光認為“立法辯論是指在立法活動中，持不同立場的民意代表就法案中爭議較大的內(nèi)容進行直接、平等和充分的對話”[4]?？傮w來看，立法機構(gòu)內(nèi)部辯論和公眾參與的立法辯論最顯著的區(qū)別就是參加辯論的主體身份不同。本文研究的浙江麗水市人大的立法辯論屬于后一種情況，即麗水市人大的立法辯論不是人大內(nèi)部立法機關(guān)成員或立法權(quán)主體之間的內(nèi)部辯論，而是指立法機關(guān)在制定或者審議法案時，依據(jù)既定的規(guī)則和程序，組織代表不同利益的各方代表在地位平等的基礎(chǔ)上對立法內(nèi)容進行的討論、爭辯，并試圖影響最終立法結(jié)果的活動。即，本文研究的立法辯論針對的是普通公眾參與的立法辯論。

涉及公眾參與的立法辯論的研究主要集中在如下幾個方面。第一，對立法辯論存在的價值和可行性的分析。關(guān)于價值，張基奎、孫潔、鄧愛華等都指出了人大立法辯論體現(xiàn)了民主立法、科學(xué)立法[5,6,7]。關(guān)于可行性，鄧愛華列舉了民國時期、新民主主義時期以及新中國成立后對立法辯論的理論研究，指出我國對普法教育的重視為公眾參與立法辯論打下了良好的基礎(chǔ)[8]。除了理論基礎(chǔ)，鄧愛華還列舉了江蘇省、深圳市、廣州市等地區(qū)對立法辯論進行的相關(guān)探索，為立法辯論制度的確立奠定了實踐基礎(chǔ)[9]。第二，對我國立法辯論制度缺失的原因分析。比如，辛振宇、劉忠偉和林蕾等學(xué)者都指出了我國傳統(tǒng)觀念和文化對辯論造成的負面影響。辛振宇指出，在傳統(tǒng)哲學(xué)中“訥于言而敏于行”這種倫理觀念深深制約了我們國家公共辯論的發(fā)展[10]；劉忠偉、林蕾指出，“以和為貴”的傳統(tǒng)文化思想觀念對公開辯論具有不利影響[11]。除此之外，辛振宇還指出了法律因素對辯論程序的影響，由于人大辯論缺乏明確的法律依據(jù)導(dǎo)致辯論還沒能成為常態(tài)化、規(guī)范化的議事方式[12]。第三，對如何完善我國立法辯論制度的研究。才瓔珠、崔鶴、張基奎和李東林等學(xué)者圍繞立法辯論前、中、后三個環(huán)節(jié)提出了對完善的立法辯論程序的構(gòu)想，但程序僅僅只是制度的一個方面，構(gòu)建立法辯論制度仍需要進一步思考[13][14][15]。

綜上所述，理論界雖然對立法辯論的價值和必要性已有共識，但是對如何拓展和完善卻仍有很多的困惑和不足，相關(guān)研究成果也未能深入結(jié)合我國地方人大立法辯論的實踐。由此，本文以2020年1月在麗水市人大的實地調(diào)研和對工作人員的訪談為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和新聞媒體的報道等實證資料，全面剖析其兩次立法辯論（2016年和2018年）的緣起、過程及特點，探究麗水市人大立法辯論的生長邏輯與困局，最后結(jié)合帕森斯的AGIL模型提出拓展我國地方人大立法辯論的對策。

二、麗水市人大兩次立法辯論的基本情況

（一）緣起：立法權(quán)與立法能力的張力

2015年依據(jù)新修訂的立法法所有設(shè)區(qū)的市都獲得了地方立法權(quán)。立法法第八十一條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)。由此，麗水市人大在浙江省人大常委會的帶領(lǐng)下積極履行立法職權(quán)，不斷推動依法立法、科學(xué)立法和民主立法。

然而，在實際立法過程中麗水市作為剛獲得立法權(quán)的地級市，存在著立法權(quán)與立法能力的巨大張力。具體看來，麗水市人大存在立法人力資源不足、立法專家隊伍薄弱、立法論證不充分等問題。因此，為提升立法質(zhì)量和擴大公眾立法參與，麗水市人大常委會對于涉及較多利益群體、相關(guān)意見建議分歧較大和存在矛盾焦點的法規(guī)組織開展了立法辯論活動，這也是解決立法權(quán)與立法能力矛盾的現(xiàn)實選擇。截至2020年1月，麗水市人大共通過了10 部法規(guī)，其中開展過立法辯論的有兩部，分別是2016年出臺的《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和2018年出臺的《麗水市物業(yè)管理條例》①。因此，本文以這兩部法規(guī)為例分析麗水市人大立法辯論的具體情況。

（二）立法辯論的流程與議題

1.立法辯論的流程

麗水市人大兩次立法辯論的流程設(shè)計非常簡潔，包括如下四個階段：選擇參會人員、確定辯論議題、召開辯論會、意見整理與采納。其中第三階段的立法辯論會又包括四個小的環(huán)節(jié)，具體見下圖1所示。

圖1：麗水人大立法辯論流程圖

2.立法辯論的議題

立法辯論議題的質(zhì)量是決定立法辯論會能否成功的重要因素之一。2016年8月17日下午，麗水市人大常委會針對在《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》制定過程中發(fā)現(xiàn)的一些焦點問題，為更好地識別民眾訴求，組織召開了立法辯論，這也是麗水市召開的首次立法辯論會。會議邀請了市城管執(zhí)法局、建設(shè)局、公安局、環(huán)保局等相關(guān)部門的負責(zé)人，以及部分來自律師界和街道社區(qū)的代表、人大代表等，集中圍繞《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案修改稿）》中爭議較大的條款進行立法辯論，最終確定兩大辯論議題。一是“建筑物外立面的保潔責(zé)任，應(yīng)當(dāng)適用全市范圍還是只集中在主要街道和重點區(qū)域”。二是“廣場舞噪音擾民的規(guī)定是用引導(dǎo)性規(guī)定還是禁止性罰則更合適”。2018年12月14日，為制定《麗水市物業(yè)管理條例》組織召開的第二次立法辯論會，立法辯論的議題也是兩個，一是“拒交物業(yè)費的業(yè)主能否參加業(yè)主委員會委員選舉”，二是“業(yè)主代表大會能否行使業(yè)主大會的所有權(quán)利”。

（三）麗水市人大立法辯論的實踐特點

1.代表構(gòu)成豐富多元

麗水市召開的兩次立法辯論會都是由市人大常委會法工委負責(zé)組織的。在參辯人員的選擇上，法工委兼顧各個利益群體，邀請行政機關(guān)（分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負責(zé)人）、行政相對人（普通群眾）、第三方代表（人大代表、社區(qū)代表、律師）和立法專家共同參與，按照“回”字形的方式就座（見圖2），在位置安排上充分保障了各參與方的平等地位。

圖2：立法辯論會的就坐方式②

麗水市人大常委會法工委邀請具有參與意愿且時間允許、精力較充沛的人員參與立法辯論，總體來看其人員構(gòu)成具有豐富的代表性，各類人員都能發(fā)揮自己的作用。在訪談中工作人員表示，“普通群眾由于各種外在條件或者自身條件的限制，在參與立法時往往具有應(yīng)激性與隨機性，很少會認真地思考立法所涉及的復(fù)雜問題，這就導(dǎo)致其認識比較淺顯，提出的意見浮在表層……，行政機關(guān)中的工作人員有時也存在同樣的問題……，而開放式的立法辯論則在很大程度上會在無形之中給予參辯人員一定壓力，迫使其認真準(zhǔn)備，深入思考，以免在會議上無話可說，從而提高他們的發(fā)言質(zhì)量”③。關(guān)于第三方代表的作用和價值，工作人員進行了很好的總結(jié)：“由于行政機關(guān)有自身的部門利益導(dǎo)向，以及自上而下的思維模式，因此為保證立法辯論的力量均衡，就需要第三方代表參與辯論?！雹艿谌酱硗ǔＳ煽h級人大常委會或者街道辦事處挑選，他們可以支持某一方，也可以提出自己的新方案。作為第三方代表的律師一般由律師協(xié)會推薦，立法專家一般來自麗水市人大的立法專家?guī)?。由于地方立法?quán)總共只有三個層面即城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護、歷史文化保護⑤，因此，在麗水市人大的立法專家?guī)熘袃淞诉@三個領(lǐng)域的專家，加上法律類和語言文字類的總共是五類專家。麗水市人大常委會法工委根據(jù)專家的時間、興趣和其對辯題的看法事先和專家溝通，并在每一個辯題結(jié)束以后由立法專家進行點評。

2.辯題選擇精細

立法辯論會確定召開之后，首先面臨的問題就是如何選擇辯論題目。麗水市人大兩次立法辯論會所辯論的主題都是與人民群眾息息相關(guān)的問題，公眾的利益訴求也有較多差異。因此，麗水市人大堅持問題導(dǎo)向，精心選擇立法中的焦點問題作為辯論的議題，并且麗水市人大提前15 天將辯論的議題公之于眾，給參辯人員充分的準(zhǔn)備時間⑥。2016年《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的立法辯論主要圍繞兩個大辯題進行，為了讓每個辯題都能夠得到充分辯論，在每個辯論題目之下又延伸出了5到6個具體問題，共計11 個小辯題，2018年召開的立法辯論會也是如此。精細的辯題設(shè)計使得立法辯論更有針對性和交鋒性，將辯論的效果最大化。

3.立法辯論效果顯著

對比此前的征集意見稿，正式頒布的《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《麗水市物業(yè)管理條例》都結(jié)合立法辯論中了解的情況進行了修改，立法辯論不僅提升了立法質(zhì)量，而且在爭辯中促進了立法共識形成。

（1）提升立法質(zhì)量。麗水市人大的立法辯論既是開放的，也是包容的，能夠讓利益各方公平公正充分闡述觀點，全面客觀地展示現(xiàn)實中存在的問題，有助于立法機關(guān)準(zhǔn)確地掌握基本的民情民意。關(guān)于建筑物外立面的保潔責(zé)任和拒交物業(yè)費的業(yè)主能否參加業(yè)主委員會委員選舉這兩個辯題的辯論，就促進了法條的精細化，提升了立法質(zhì)量。

關(guān)于“建筑物外立面的保潔責(zé)任，應(yīng)當(dāng)適用全市范圍還是只集中在主要街道和重點區(qū)域”，參照辯論會上的公眾意見，由建設(shè)局負責(zé)建筑物外立面管理的相關(guān)工作，只針對主要街道和重點區(qū)域建筑物。最終正式出臺的《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十二條中規(guī)定，“主要街道和重點區(qū)域的建筑物、構(gòu)筑物外立面污損、破損，影響市容，建筑物、構(gòu)筑物的所有者、管理者或者使用者未及時整修的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五十元以上五百元以下的罰款”。關(guān)于“拒交物業(yè)費的業(yè)主能否參加業(yè)主委員會委員選舉”，由于立法辯論中的公眾意見差異較大，最終在《麗水市物業(yè)管理條例》中只給出了具有導(dǎo)向性的建議，強調(diào)業(yè)主委員會的委員要起先鋒模范作用，不交物業(yè)費的業(yè)主確實不宜當(dāng)委員，但卻并未做出禁止性規(guī)定。因為，拒交物業(yè)費的業(yè)主能否參加業(yè)主委員會委員選舉是民事權(quán)利問題，涉及小區(qū)自治，由小區(qū)的業(yè)主大會管理公約和選舉規(guī)則自己來決定，能更加體現(xiàn)物業(yè)管理的自治性。

（2）促進立法共識形成。立法辯論的結(jié)果往往不是簡單的“是”，也不是簡單的“否”，而是利益各方相互博弈的結(jié)果，體現(xiàn)的是立法的本意與導(dǎo)向。通過立法辯論的公平形式，行政機關(guān)、普通公眾、第三方代表都能充分闡述各自的觀點，立法工作者從中能得到充分的啟發(fā)，了解到民心所向，從而促進立法共識的達成，這就是其最大的意義。關(guān)于“廣場舞噪音擾民的規(guī)定是用引導(dǎo)性規(guī)定還是禁止性罰則更合適”和“業(yè)主代表大會能否行使業(yè)主大會的所有權(quán)利”這兩個辯題，參會各方就通過辯論達成了共識。

關(guān)于噪音擾民的問題，參照辯論中的建議決定采用倡導(dǎo)性規(guī)定。最終《麗水市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十一條規(guī)定，“在公園、廣場、街道、住宅小區(qū)等公共場所進行歌舞、體育鍛煉等活動，應(yīng)當(dāng)遵守公共場所管理相關(guān)規(guī)定，不得違反噪聲管理規(guī)定，不得妨礙周邊的單位或者居民正常工作、學(xué)習(xí)和生活”。第三十二條規(guī)定，“噪聲敏感建筑物集中區(qū)內(nèi)，禁止晚二十二點至晨六點進行產(chǎn)生噪聲污染的施工作業(yè)，因搶修、搶險、生產(chǎn)工藝要求進行的施工除外。因生產(chǎn)工藝要求等原因確需在夜間進行施工作業(yè)的，施工單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)行政主管部門的施工意見書向所在地環(huán)境保護行政主管部門申領(lǐng)夜間作業(yè)證明，并提前三日向附近單位和居民公告”。對于業(yè)主代表大會的權(quán)利問題，最終辯論會的結(jié)果是業(yè)主代表大會并不能行使業(yè)主大會的所有權(quán)利?！尔愃形飿I(yè)管理條例》第十一條列舉了只能由業(yè)主大會會議作出決定的六個事項，其他事項可以授權(quán)業(yè)主委員會行使。

三、AGIL模型與研究問題的契合性分析

AGIL 模型是帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義理論中分析社會系統(tǒng)的模型，而結(jié)構(gòu)功能主義由社會有機體論和早期功能主義發(fā)展而來，是現(xiàn)代西方社會學(xué)中的一個重要流派，主張用功能分析方法認識和說明整個社會體系和社會制度之間的關(guān)系，曾在第二次世界大戰(zhàn)后直至20 世紀(jì)60年代的西方社會學(xué)中占據(jù)主導(dǎo)地位。帕森斯認為，AGIL 代表著社會的四個基本的功能要求，也就是四個基本的生存條件。一個社會能否生存與穩(wěn)定就在于是否實行AGIL 功能。AGIL 模型大可以用于解釋整個人類社會，小可以解釋某一制度[16]，因此也能夠用來分析麗水市人大的立法辯論實踐。AGIL模型與案例的契合性見下表。

表1：AGIL模型和麗水市人大立法辯論的契合性分析

四、AGIL 模型下麗水市人大立法辯論的生長邏輯與困局

麗水市人大的立法辯論滿足了系統(tǒng)生長的基本要求，因此其開展的兩次立法辯論總體來說是成功的，達到了預(yù)期效果。但帕森斯也曾指出，AGIL功能分析系統(tǒng)并不保證任何系統(tǒng)的生存，他們只是較為明確地規(guī)定了社會或行動系統(tǒng)原則上能否生存的最低條件。因此，對麗水市人大立法辯論的生長邏輯與困局進行探索有利于地方人大立法辯論的穩(wěn)步拓展和完善。

（一）系統(tǒng)適應(yīng)功能：立法辯論的資源依賴

根據(jù)帕森斯的觀點，物質(zhì)條件是系統(tǒng)適應(yīng)功能的重要基礎(chǔ)。因此，立法辯論的開展離不開相應(yīng)支持，如穩(wěn)定的工作人員、充足的工作經(jīng)費和會議場所等各種軟硬件設(shè)施。通過實地訪談發(fā)現(xiàn)，雖然麗水市開展的兩次立法辯論都取得了較好的成效，但在實際運行過程中仍存在著資源短缺的問題。首先是人大工作人員不足。麗水作為一個地級市經(jīng)濟并不發(fā)達，難以吸引高層次的人才在麗水扎根。人大的工作人員在訪談中曾提到：“麗水市的法制委員會只有7 個人，法工委6 個人，但是法制委和法工委的人員有2 人是重疊的，算起來只有11 個人?！雹咚?，工作人員是十分緊缺的。其次是受到立法時間的限制。市級人大每制定一部法律都是有嚴(yán)格的時間限定的，一般只有半年的時間。立法辯論只是立法過程中的一個環(huán)節(jié)，除此之外還有很多任務(wù)要完成。在時間壓力下，麗水市人大兩次立法辯論會都只是安排了半天的辯論，略顯倉促。最后是資金支持不足。由于參與立法辯論并沒有經(jīng)費補助，所以人大代表、政府部門工作人員、普通群眾等在內(nèi)的參會人員的積極性難以保障，甚至可能會敷衍了事。由此可見，立法辯論的適應(yīng)功能仍受制于現(xiàn)有的資源依賴。

（二）目標(biāo)達成功能：立法辯論的價值導(dǎo)向

系統(tǒng)目標(biāo)達成功能的實現(xiàn)離不開政治制度的支持，在社會主義協(xié)商民主制度的背景下，人大立法辯論的價值導(dǎo)向有三個方面：第一，拓寬公眾參與立法的途徑。以往公眾參與立法主要是通過立法聽證會、立法座談會和立法論證會等方式，而麗水市立法辯論的開展為公眾提供了一條新的參與途徑。第二，提升立法的質(zhì)量。麗水市人大通過組織開展民主、公開的立法辯論，鼓勵來自不同視角的意見和建議，使得立法機關(guān)能夠最大程度上掌握基層的實際情況，以減少立法中的盲目性和主觀隨意性，從而設(shè)計出更有針對性、接地氣的法律條文，提升立法質(zhì)量。第三，促進立法共識的形成。麗水市人大的立法辯論有助于利益各方突破身份地位的限制公平地闡述觀點，真正體現(xiàn)了民主立法的特性，有助于立法共識的形成。

雖然如此，麗水市人大在立法辯論的價值導(dǎo)向上還是存在一定的目標(biāo)偏差。麗水市人大邀請各方人員參與立法辯論的選擇標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三個：一是有一定的知識層次；二是在群眾中有一定的威望；三是要能說、會說、敢說⑧。但實際上還有一個重要的隱藏標(biāo)準(zhǔn)，就是要有時間參加。在調(diào)研中工作人員指出，“我們肯定還是要優(yōu)先考慮有時間來的，否則不好安排”⑨。顯然，在實際邀請參與者時，有時間保障的人才是優(yōu)先選擇的對象。由此可見，麗水市開展的兩次立法辯論在實際過程中出于工作的方便，將效率置于民主之上，并未能充分保障完全的平等參與，出現(xiàn)了不應(yīng)有的目標(biāo)偏差。

（三）系統(tǒng)整合功能：立法辯論的法律依據(jù)

系統(tǒng)整合功能離不開法律的支持。早在新民主主義革命時期的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》和《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》中已經(jīng)出現(xiàn)了立法辯論制度的萌芽[17]。20 世紀(jì)80年代以后，我國立法制度進一步完善。2023年修訂的立法法第三十九條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這一條規(guī)定是地方人大開展立法辯論的法律依據(jù)。除了國家層面外，地方也在為構(gòu)建立法辯論制度付出努力。2016年修正的《浙江省地方立法條例》第四十一條也規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，法制委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)就地方性法規(guī)案的有關(guān)問題進行調(diào)查研究，聽取各方面意見。聽取意見和調(diào)查研究可以采取座談會、論證會、聽證會、實地考察等多種形式?！?/p>

綜上所述，立法法與地方法規(guī)和條例為立法辯論奠定了系統(tǒng)整合的制度基礎(chǔ)，但遺憾的是所有現(xiàn)行的相關(guān)法律中既沒有關(guān)于辯論的任何程序性規(guī)定，也沒有明確提及“立法辯論”一詞。在地方人大的立法實踐中，辯論也主要都是自發(fā)性、偶然性的，并不是一項獨立的、法定的規(guī)范立法參與程序[18]。立法辯論程序的缺失與模糊不僅嚴(yán)重影響了立法辯論在各地的實踐，而且還削弱了其實施效果。

（四）模式維持功能：立法辯論的動力機制

模式維持功能離不開動力機制。為使立法辯論能夠長期維持，就需要提升公眾的參與意識和責(zé)任感以及參與能力。公眾想要參與并且能夠參與，立法辯論模式才能運行。然而，在立法辯論的實際運行過程中確實存在著有些群眾或行政機關(guān)的工作人員參與意識不強、參與能力不高等問題。麗水市人大工作人員在接受訪談時，曾直言不諱地指出：“行政機關(guān)站在管理者的角度很多時候都是屁股決定腦袋，自上而下地考慮問題，而基層群眾又以被動接受為主……”⑩地方立法公眾參與是一個公民與國家互動的過程，是一個自下而上與自上而下相結(jié)合的進程[19]。但由于我國傳統(tǒng)的立法模式屬于“精英立法”，普通群眾在立法機關(guān)面前通常處于弱勢地位，他們潛意識的觀念里認為立法就是立法機關(guān)的事情，立法辯論也可能就是一種形式主義，所以普通群眾對自己參與立法辯論是否有意義是持懷疑態(tài)度的，這也影響了公眾參與責(zé)任感的提高。此外，由于現(xiàn)代立法越來越專業(yè)、越來越科學(xué)，需要公眾懂得更多法律、技術(shù)方面的知識以便能在立法辯論會上準(zhǔn)確地表達自己的觀點，但普通民眾囿于知識儲備、法律素養(yǎng)的限制難以提出價值高、分量重的意見，使得公眾參與地方立法的能力與要求之間存在差距，進而影響到其參與的意愿和熱情[20]。

五、完善地方人大立法辯論的對策

如前所述，麗水市人大雖然成功舉行了兩次立法辯論，但是依據(jù)帕森斯的AGIL 模型分析后發(fā)現(xiàn)，立法辯論在實踐中仍然存在資源依賴、目標(biāo)偏差、程序模糊和公眾參與能力不足等問題。因此，社會各界仍需要共同努力，探索地方人大立法辯論發(fā)展的進路。

（一）擴充人大立法資源

首先，要吸引法律和行政管理專業(yè)人才的加入。多數(shù)地方人大立法工作人員的工作強度大，而立法能力和隊伍編制弱，很多人大專門委員會的工作人員都是快退休的、年齡偏大的成員，還有很多常委會的委員是兼職。以浙江省第十四屆人民代表大會依法選出的64 名委員為例，其中專職委員占比不足一半，詳情見表2。由于長期以來我國地方人大在體制內(nèi)的地位和作用偏弱，在吸引專業(yè)人才方面缺乏魅力。為扭轉(zhuǎn)這一局面，不僅要從體制上強化人大立法的主導(dǎo)性，提升人大立法的權(quán)威，而且還要為在人大工作的專職立法人員提供應(yīng)有的職業(yè)發(fā)展路徑和規(guī)劃，從而吸引更多的專業(yè)人才。其次，合理規(guī)劃立法任務(wù)以保障立法辯論時間。要合理地規(guī)劃立法任務(wù)和制訂立法計劃，提前把立法辯論環(huán)節(jié)所需時間納入立法計劃，以避免立法辯論倉促而行。最后，為立法辯論提供專項經(jīng)費?？蓪⒘⒎ㄞq論所需經(jīng)費提前納入年度預(yù)算編制，為其提供基本的資金保障。

表2：浙江省第十四屆人大常委會委員專兼職情況分析?

（二）堅持民主與效率相融合

民主與效率之爭自古希臘時期以來就一直存在，在大多數(shù)人看來民主與效率是無法共存的，想要民主就不得不舍棄效率，想要效率就難以兼顧民主，因此在很長一段時間里民主與效率都處于分離、競爭的狀態(tài)。隨著社會的進步，越來越多的人開始探索民主與效率的融合之路，但其過程何其艱難，時至今日民主與效率的平衡仍然困擾各方，在立法方面也不例外。麗水市人大開展立法辯論的目標(biāo)是讓公眾能夠廣泛參與，真正做到民主立法，由此提高立法質(zhì)量。但在實施過程中麗水市人大選擇參會人員的方式雖然提高了效率，卻并未能充分發(fā)揚社會主義協(xié)商民主。法國啟蒙思想家盧梭曾說過：“立法的權(quán)力是屬于人民的，而且只能屬于人民?！盵21]所以，真正的立法辯論應(yīng)堅持民主與效率相融合的原則，要與各參與主體充分協(xié)調(diào)，盡量選擇群眾方便參與的時間或者公休日進行?，使有意愿的人都能參與進來，從而推動公眾廣泛參與立法的民主實踐。

（三）構(gòu)建規(guī)范化的立法辯論程序

1.統(tǒng)一地方人大立法辯論流程

在法律層面統(tǒng)一規(guī)范立法辯論流程，能為地方人大立法辯論提供制度化的依據(jù)，因此要盡可能構(gòu)建辯論人員的專業(yè)遴選程序、辯論過程的議事程序、辯論結(jié)束后的采納及反饋程序等，逐步實現(xiàn)立法辯論程序的規(guī)范化。辯論人員的專業(yè)遴選程序關(guān)乎整場立法辯論的質(zhì)量，因為人員的參與積極性和能力以及立場都會對辯論過程造成一定的影響，所以應(yīng)當(dāng)在立法辯論召開前做好充足的準(zhǔn)備，提前對各利益主體的相關(guān)意見進行登記，以便開會時形成正反方[22]。同時，還要將辯論舉行的時間、地點、持續(xù)時間、議題公之于眾[23]；辯論過程的議事程序包括辯論的具體規(guī)則如發(fā)言次序、發(fā)言時間、辯論紀(jì)律和辯論禮儀等，其完善與否會影響立法辯論過程中辯論現(xiàn)場的秩序，而現(xiàn)場是否有序最終會影響辯論的效果；辯論結(jié)束后的采納及反饋程序是指立法機關(guān)收集到公眾建議后，要認真分析、整理歸納，以靈活有效的方式反饋。對于可以全部采納或部分采納的意見和建議在立法中予以反映，尤其是對于決定不能采納的建議，根據(jù)具體情況在人大網(wǎng)站或是電視報紙等新聞媒體進行集中答復(fù)或是通過電話、郵件、信函的方式向提出者說明理由[24]。也可以在立法辯論結(jié)束以后，向社會公開辯論記錄，發(fā)布立法辯論總結(jié)報告，以達到向參與者公開信息的效果。

2.規(guī)范辯論范圍和事項

不是所有的法規(guī)都需要進行立法辯論。一部法規(guī)要進行開放式的立法辯論勢必是牽扯到了較多的利益群體，且相關(guān)的意見建議分歧較大，有矛盾焦點存在。因此，立法機關(guān)需要明確規(guī)定辯論范圍或相關(guān)事項，由此提前判斷哪些法案需要召開立法辯論會，哪些辯題需要充分討論。此外，立法辯論作為各利益群體溝通交流的平臺，不能僅僅局限于立法審議階段，未來其適用范圍可拓展到立法過程的更多環(huán)節(jié)，包括立項、提案、起草等等。

（四）培育公眾立法參與能力

1.全程公開立法辯論信息

信息公開是培育和增強公眾參與能力的重要前提，但是從調(diào)研情況看，麗水市人大兩次立法辯論都沒有留下現(xiàn)場視頻或錄音資料，只有事后的新聞報道。在立法辯論過程中應(yīng)全程邀請媒體對立法辯論會進行錄音、錄像或者現(xiàn)場直播，方便公眾了解和參與。除此之外，立法辯論前期的信息公開也不能忽視。在舉行立法辯論之前要提前公布法律草案的相關(guān)信息，主動向公眾說明法律要解決的主要問題和難點所在，以便公眾了解參與的重點提前準(zhǔn)備。最后，辯論結(jié)束后要采用會議簡報或情況說明等方式，向公眾公開反饋立法辯論成果?？傊⒎ㄞq論情況的全程公開，對所有參與者和相關(guān)人員都具有極大的民主教育意義，有利于培育其政治參與意識。

2.聯(lián)合媒體強化普法宣傳

隨著社會的不斷發(fā)展，法律文本日趨復(fù)雜、專業(yè)，而普通公眾的知識水平和受教育程度有限，難以深入地理解法律條文，這在很大程度上阻礙了社會公眾的立法參與意愿。因此，為了培育公眾參與立法辯論的能力，立法機關(guān)可以聯(lián)合各種不同類型的媒體如報紙、雜志、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等，將抽象、專業(yè)的法律條文變成生動、易懂的條文解讀[25]，以便公眾理解。通過法制宣傳、普法講堂等方式主動引導(dǎo)公眾參與立法，使公眾明白地方立法與他們的利益息息相關(guān)。通過長期的宣傳與引導(dǎo)，立法民主化的氛圍和文化會逐漸形成，公眾也會將參與立法辯論轉(zhuǎn)化成自覺的行為。

3.設(shè)立立法參與專項補貼或獎勵機制

為培育公眾參與設(shè)立專項補貼或獎勵機制的做法歷史悠久。在公元前5 世紀(jì)的雅典，為鼓勵公民參與社會事務(wù)就實行過津貼制度，為公民提供了多種形式的福利，包括食品補助、住房援助、醫(yī)療保健和教育補貼等，激勵公民參與政治文化生活和回饋社會。目前我國也有一些地方人大推出了對公眾參與進行獎勵的機制和做法。例如，2022年修訂的《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》第十九條指出：“地方性法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立激勵制度，鼓勵公眾參與地方性法規(guī)制定活動，并對作出突出貢獻的公眾予以表彰獎勵。公民參與地方性法規(guī)制定活動時，其所在單位應(yīng)當(dāng)提供便利。公民應(yīng)邀參與地方性法規(guī)制定活動所支出的差旅費、誤工費等費用，由地方性法規(guī)制定機關(guān)或者起草單位承擔(dān)?！背烁拭C省，海南省也對公眾參與立法工作進行過獎勵。2020年，三亞市人大常委會法制工作委員會聯(lián)合天涯社區(qū)開展了“立法齊參與”活動，向廣大公眾征集立法意見和建議?；顒咏Y(jié)束后三亞市人大從各類意見中篩選和評選出30 個較有價值的意見和建議，每人給予200元的話費獎勵[26]?？傊?，設(shè)立立法參與的專項補貼和獎勵機制，能夠有效地降低公眾的立法參與成本，并營造一種參與的良好氛圍，以激勵更多公眾參與立法。

六、結(jié)論

作為人大開門立法的一種新形式，立法辯論為各利益主體搭建了溝通與交流的平臺，讓相關(guān)利益主體和公眾的意見與訴求都能得到充分的表達，在擴大地方立法社會基礎(chǔ)的同時，提升了立法的可操作性。蔡定劍教授曾說：“沒有辯論就沒有立法程序?！睂W(xué)者劉晨熙也指出：“作為公眾參與的立法辯論，是提高立法活動民主性的重要方式之一，它有利于立法項目在立法過程中得到細致的分析商討，有利于立法程序獲得更多的民眾參與以取得民意基礎(chǔ)，有利于立法結(jié)果在立法表決后得到民眾信任并予以遵守?！盵27]因此，在地方人大開展立法辯論是社會主義民主的重要內(nèi)容。

本文運用AGIL 模型作為分析框架，挖掘麗水市人大立法辯論的生長邏輯與困境。結(jié)合AGIL 模型為完善立法辯論，地方人大首先要擴充人大立法資源以完成適應(yīng)功能；其次要堅持民主與效率相融合的原則，以實現(xiàn)目標(biāo)達成功能；再次要構(gòu)建規(guī)范化的立法辯論程序，為地方人大立法辯論提供法律依據(jù)，以執(zhí)行整合功能；最后要通過各種方式培育公眾參與立法辯論的能力，以執(zhí)行模式維持功能，推動立法辯論的發(fā)展與進步。

注釋

①③④⑥⑦⑧⑨⑩來自2020年1月與麗水市人大常委會法工委工作人員的訪談。

②根據(jù)2020年1月與麗水市人大常委會法工委工作人員訪談中描述的情況繪制。

⑤在2016年和2018年麗水市開展立法辯論時地方立法權(quán)只有三個類別，2023年修訂的《中華人民共和國立法法》新增了基層治理這一類別。

?表中數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)浙江省人大官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)整理統(tǒng)計而來。

?麗水市人大兩次立法辯論的時間都是在工作日的上午，一次是在星期三（2016年8月17日），另一次是星期五（2018年12月14日）。