徐鶴濤

民國前期（即北洋政府統(tǒng)治時(shí)期）是近代中國高等教育發(fā)展史上的一個(gè)重要階段。我國的近代高等教育體系形成于清末，到這一時(shí)期走向成熟，留下了耀眼的思想文化成就。但高等教育在快速發(fā)展的同時(shí)，又面臨嚴(yán)重危機(jī)，學(xué)生運(yùn)動(dòng)、教育風(fēng)潮持續(xù)不斷，讓北洋政府中后期成為近代中國高等教育史上最為動(dòng)蕩的時(shí)段之一。這一階段的高等教育之所以風(fēng)潮迭起，除新舊文化的交流碰撞及特殊的政治環(huán)境外，政府拖欠國立及公立高校①民國前期高等教育階段的學(xué)校包括大學(xué)、專門學(xué)校、高等師范學(xué)校，當(dāng)時(shí)一般統(tǒng)稱“專門以上學(xué)校”。為行文方便，本文用現(xiàn)在通行的“高?！币辉~來進(jìn)行指稱。教育部直屬高校稱國立，其他中央部院及地方政府所屬高校稱公立。由于當(dāng)時(shí)只有省區(qū)（特別行政區(qū)，與省平級(jí)）一級(jí)可設(shè)公立高校，而在整個(gè)北洋政府時(shí)期，各特別行政區(qū)一直未設(shè)有公立高校，故地方政府所屬高校亦可稱省屬高校。經(jīng)費(fèi)也是重要促因之一。國立公立高校的學(xué)費(fèi)相對(duì)較低，自身收入有限，正常情況下，其經(jīng)費(fèi)主要依賴于政府撥款。政府拖欠經(jīng)費(fèi)會(huì)嚴(yán)重影響高校的正常運(yùn)作，進(jìn)而成為風(fēng)潮發(fā)生的導(dǎo)火線。

對(duì)高校經(jīng)費(fèi)危機(jī)在五四運(yùn)動(dòng)后教育風(fēng)潮中所起的催化作用，研究者已多有論及。但于北洋政府時(shí)期政府給國立公立高校撥款的具體情況，學(xué)界研究尚顯薄弱：近代教育通史、民國財(cái)政通史、近代學(xué)生運(yùn)動(dòng)史、高等教育史及高校校史方面的論著會(huì)涉及到北洋政府時(shí)期的教育經(jīng)費(fèi)②本文的“教育經(jīng)費(fèi)”取其狹義，即政府的教育撥款。嚴(yán)格來講，教育財(cái)政是指稱政府教育撥款更合適的概念（蔣寶麟：《清末學(xué)堂與近代中國教育財(cái)政的起源》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021 年）。因?yàn)閺V義的教育經(jīng)費(fèi)除財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)外，還包括非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)（如社會(huì)捐贈(zèng)、教育收費(fèi)等）。但考慮到民國時(shí)人普遍用“教育經(jīng)費(fèi)”指代政府教育撥款，為保持行文風(fēng)格一致，本文還是統(tǒng)一采用“教育經(jīng)費(fèi)”一詞。問題，但缺少深入考察。至于研究近代中國教育經(jīng)費(fèi)的專門論著，其討論時(shí)段多集中于清末或國民政府時(shí)期，對(duì)北洋政府時(shí)期高等教育經(jīng)費(fèi)的關(guān)注相對(duì)有限。目前為止，關(guān)于民國前期高等教育經(jīng)費(fèi)最系統(tǒng)的考察，出自商麗浩的《政府與社會(huì)：近代公共教育經(jīng)費(fèi)配置研究》。該書全面梳理了清末到民國各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的總體演變情況，其中一些章節(jié)涉及北洋政府時(shí)期的高等教育經(jīng)費(fèi)。但作者主要從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)展開討論，對(duì)近代財(cái)政史關(guān)注較少，沒能充分結(jié)合當(dāng)時(shí)的整體財(cái)政狀況，來理解教育經(jīng)費(fèi)配置。同時(shí)，全書對(duì)北洋政府時(shí)期高等教育經(jīng)費(fèi)的討論，只勾勒了其宏觀演變趨勢(shì)，未能清晰展現(xiàn)具體運(yùn)作方式①商麗浩：《政府與社會(huì)：近代公共教育經(jīng)費(fèi)配置研究》，石家莊：河北教育出版社，2001年。。其他一些專題論文也討論到民國前期的高等教育經(jīng)費(fèi)，然而深度與系統(tǒng)性均不及該書，與財(cái)政史的結(jié)合、對(duì)具體撥款機(jī)制的勾勒更屬欠缺②張?jiān)。骸睹駠逃?jīng)費(fèi)制度述論》，《安徽史學(xué)》1996 年第4 期；陳育紅：《民國時(shí)期國立大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的影響因素》，《高等教育研究》2013 年第5 期；楊濤：《民國北京政府時(shí)期教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的歷史考察》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期；李海萍、譚晶晶：《清末民初公立高校經(jīng)費(fèi)政策研究》，《高等教育研究》2018年第7期；張寅：《民國前期省級(jí)教育行政與省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立》，《高教探索》2018 年第6 期；向仁富：《北洋政府時(shí)期北京國立八高校教師索薪運(yùn)動(dòng)》，四川師范大學(xué)2001年碩士學(xué)位論文；王鷹：《民國時(shí)期教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)研究（1912—1937）》，沈陽師范大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文；譚艷文：《民國時(shí)期公立高校撥款政策研究》，湖南師范大學(xué)2018 年碩士學(xué)位論文；上官知立：《民國（1912—1937）高校經(jīng)費(fèi)體制研究》，湖南科技大學(xué)2022年碩士學(xué)位論文。。此外，論及該問題的還包括一些關(guān)于民國高校經(jīng)費(fèi)的個(gè)案研究，其中部分成果有相當(dāng)高的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)③如蔣寶麟：《財(cái)政格局與大學(xué)“再國立化”——以抗戰(zhàn)前中央大學(xué)經(jīng)費(fèi)問題為例》，《歷史研究》2012年第2期。，但個(gè)案考察難以展現(xiàn)這一時(shí)期高等教育經(jīng)費(fèi)的整體面貌。有鑒于此，本文將結(jié)合民國前期的財(cái)政體制與政府收支狀況，系統(tǒng)考察官方對(duì)國立公立高校撥款的具體運(yùn)作方式，梳理財(cái)政變動(dòng)如何影響了國立公立高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。這有助于更完整地認(rèn)識(shí)民國前期的高等教育，對(duì)理解這一時(shí)期的財(cái)政與政治環(huán)境亦有一定意義。

一、國立公立高校如何獲得政府撥款

北洋政府時(shí)期由于僅有中央與省政府下轄有國立公立高校，故政府給高校的撥款來自中央和省財(cái)政。中央財(cái)政可分兩部分：一是財(cái)政部直接管理的各項(xiàng)收入，這是多數(shù)中央部院最主要的經(jīng)費(fèi)來源，為中央財(cái)政之主體。二是財(cái)政部以外各部院的獨(dú)立收入，規(guī)模最大的是交通部所管鐵路、電政、郵政及航運(yùn)四政收入（亦稱交通部收入），其他部院也多有財(cái)政部撥款外的獨(dú)立收入，但一般數(shù)額有限，這些資金用于補(bǔ)助本部院經(jīng)費(fèi)或進(jìn)行專項(xiàng)撥款。省財(cái)政可分三部分：一是省國家稅收入（包括田賦、厘金等大宗收入），用于支付各項(xiàng)省內(nèi)國家政費(fèi)，由省財(cái)政主管部門（1914 年前稱財(cái)政司，此后稱財(cái)政廳）負(fù)責(zé)具體收支，但其預(yù)算制定及收支情況要受中央審核監(jiān)督。二是省地方稅收入（包括各類附加稅、地方公產(chǎn)及雜項(xiàng)收入等），用于支付省地方事務(wù)支出，該資金完全歸省所有，預(yù)算審定與收支監(jiān)督由省政府及省議會(huì)負(fù)責(zé)，省財(cái)政主管部門進(jìn)行具體的經(jīng)費(fèi)管理。三是由省代征的中央收入（如煙酒稅等中央?？睿?，其名義上屬中央政府，應(yīng)由地方代征后上繳，但實(shí)際多被各省截留，用于本省國家政費(fèi)④需說明的是，省財(cái)政構(gòu)成是國家地方財(cái)政劃分的產(chǎn)物。民國前期的國家財(cái)政指受中央政府審定監(jiān)督的財(cái)政收支，其范圍不只包括中央一級(jí)的收入與開支，也包括各省區(qū)的國家稅收入與國家政費(fèi)。北洋政府時(shí)期國地財(cái)政劃分有幾輪變動(dòng)，故省財(cái)政構(gòu)成亦曾有變化。民國成立之初，國地財(cái)政劃分處于籌備階段。1912年冬財(cái)政部頒布了國家地方政費(fèi)范圍。但要到1913 年下半年，各省才基本完成國地財(cái)政劃分。然而1914 年，袁世凱當(dāng)局取消了國地稅劃分。1916 年下半年，北洋政府又恢復(fù)了國地財(cái)政劃分，雖然國地稅的具體范圍此后仍有變化，但上文描述的省財(cái)政基本構(gòu)成方式一直延續(xù)到北洋政府結(jié)束。。

國立公立高校所得政府撥款主要來自各級(jí)財(cái)政中的教育經(jīng)費(fèi)。一般而言，教育經(jīng)費(fèi)由各級(jí)教育主管部門負(fù)責(zé)管理。中央教育經(jīng)費(fèi)即教育部所管資金，省教育經(jīng)費(fèi)即省教育主管部門所管資金。但財(cái)政部門有時(shí)會(huì)不經(jīng)教育部門，直接撥款給學(xué)校。一些非教育部門也辦有學(xué)校，其部門經(jīng)費(fèi)中亦包括教育支出。教育經(jīng)費(fèi)主要支出項(xiàng)目為教育機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、國立公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)、公私學(xué)校及教育團(tuán)體補(bǔ)助費(fèi)、留學(xué)經(jīng)費(fèi)，其中國立公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)占比最大。

1912 年冬財(cái)政部進(jìn)行國家地方政費(fèi)劃分時(shí)，規(guī)定“國立專門以上學(xué)校之費(fèi)”屬國家費(fèi)，其他專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)屬地方費(fèi)①賈士毅：《民國財(cái)政史》上，鄭州：河南人民出版社，2016年，第125—126頁。。但這僅為關(guān)于國地財(cái)政劃分的基本構(gòu)想，尚未落實(shí)到具體的款項(xiàng)分配層面。要到1913 年編制該年度國家預(yù)算的過程中，各類高校的撥款方式才得以明確。在編制教育預(yù)算時(shí)，各省原本將省內(nèi)高校經(jīng)費(fèi)均列入，而教育部、財(cái)政部在審核時(shí)，只允許將各省的大學(xué)、高等師范經(jīng)費(fèi)列入國家財(cái)政，其他省屬高校經(jīng)費(fèi)被劃入地方財(cái)政②財(cái)政部：《民國二年度國家預(yù)算歲出總表（教育部所管）》，北京：財(cái)政部，1913 年，第2—20 頁。按：在該預(yù)算中，各省納入國家教育經(jīng)費(fèi)的除大學(xué)、高師外，還有高等學(xué)校。清末各省普設(shè)高等學(xué)堂，民國后改稱高等學(xué)校。按民初新學(xué)制，原有高等學(xué)校需停辦或改為中學(xué)。然編制1913年度預(yù)算時(shí)，一些地方的高等學(xué)校尚未及取消，故仍暫時(shí)有此名目。，由此形成如下格局：教育部直屬國立高校撥款自教育部所管中央教育經(jīng)費(fèi)，其他中央部院所屬公立高校撥款自所在部院掌管的部院經(jīng)費(fèi)，各省所屬公立大學(xué)、高等師范撥款自所在省份的省國家稅收入，省屬專門學(xué)校撥款自省地方稅收入。各級(jí)財(cái)政給國立公立高校撥款的基本方式就此確立③1914年到1916年上半年，國家地方財(cái)政劃分被取消，在這一時(shí)期，國立高校及部院屬公立高校仍由中央各部部款撥發(fā)，各省公立高校則不再區(qū)分省國地稅，變?yōu)橐徊芸?。?916年下半年恢復(fù)國家地方財(cái)政劃分后，又回到1913年度國家預(yù)算所確立的撥款方式。。當(dāng)然，受制于當(dāng)時(shí)實(shí)際的財(cái)政狀況，政府高校撥款的真實(shí)情況要比上述制度安排更復(fù)雜，以下即分述之。

（一）教育部撥款

北京的國立高校在1914年前有北京大學(xué)，北京法政、醫(yī)學(xué)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)四專門學(xué)校，北京高等師范學(xué)校，籌邊高等學(xué)校，八旗高等學(xué)校。此后，籌邊、八旗兩校停辦，1917 年增設(shè)美術(shù)專門學(xué)校，1919 年北京女子師范升格女子高師。到1920 年代初，形成著名的“國立八校”，即北大，法、醫(yī)、農(nóng)、工、美五專校（前四校后改為大學(xué)，美專后改稱藝術(shù)專門學(xué)校），男、女兩高師（后均改辦大學(xué)）。1925年，教育部增設(shè)北京女子大學(xué)，形成“國立九?！薄５?927年年中，教育部復(fù)將九校合并為京師大學(xué)校。正常情況下，京內(nèi)國立高校的主要收入來自教育部掌握的中央教育經(jīng)費(fèi)，如據(jù)北京大學(xué)1920 年度和1922—1923 年度預(yù)算，該校預(yù)算收入中教育部撥款分別占88.8%、86.2%④《本年度校內(nèi)預(yù)算表》（1920 年7 月至1921 年6 月）、《十一至十二年度預(yù)算案》，王學(xué)珍、郭建榮主編：《北京大學(xué)史料》第2卷（1912—1937）中冊(cè)，北京：北京大學(xué)出版社，2000年，第1885—1886頁。。而教育部的中央教育經(jīng)費(fèi)除少部分來自本部獨(dú)立收入外，大部分來自財(cái)政部撥款。故財(cái)政部收入狀況對(duì)京內(nèi)國立高校經(jīng)費(fèi)有決定性影響。在1910年代的大部分時(shí)間內(nèi)，北洋政府的中央財(cái)政雖不寬裕，但財(cái)政部大體能保障中央各部院的基本經(jīng)費(fèi)，北京國立高校的收入便相對(duì)有保障。而到1920年代，財(cái)政部收入狀況惡化，無法及時(shí)足額撥款給教育部，教育部給京內(nèi)國立高校的撥款遂出現(xiàn)嚴(yán)重拖欠，各校只能靠爭(zhēng)取其他類型的收入及向各方借貸來勉強(qiáng)維持開支。

北京以外亦設(shè)有國立高校。據(jù)教育部1918年的報(bào)告，京外國立高校包括北洋大學(xué)、山西大學(xué)、武昌高師和武昌商業(yè)專門學(xué)校⑤《教育部公布全國大學(xué)概況》（1918 年）、《教育部公布全國高等師范學(xué)校概況》（1918 年），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第176、178、181、191頁。。此后，一批省屬或私立高校轉(zhuǎn)為國立，到1920 年代中期，京外國立高校已有11所⑥《教育部公布全國公立私立專門以上學(xué)校一覽表》（1926 年7 月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第199—200頁。。這些高校名義上直屬教育部，經(jīng)費(fèi)應(yīng)由教育部撥發(fā)。但因教育部資金有限，它們實(shí)際很難獲得教育部的直接撥款，大多要靠所在省份地方當(dāng)局提供資金。如武昌高師在成立之初，經(jīng)費(fèi)本擬由教育部撥發(fā)，但因中央財(cái)政困難，此筆款項(xiàng)實(shí)際是由湖北省政府支付。故1920 年湖北省當(dāng)局要求將武昌高師經(jīng)費(fèi)改由教育部撥付后，該校很快出現(xiàn)危機(jī)。校方多次請(qǐng)求撥款，但北洋政府和湖北省均不愿承擔(dān)撥款責(zé)任，“天天文電推諉，好像‘賴債’一般”①《武昌高師經(jīng)費(fèi)》，《民國日?qǐng)?bào)》（上海）1921年11月10日，第7版。，直到1921年末，才最終協(xié)定該校經(jīng)費(fèi)由湖北省從應(yīng)解中央政府的煙酒稅內(nèi)撥發(fā)②《訓(xùn)令第三百二十八號(hào)》（1921年11月11日），《教育公報(bào)》第9年第1期，1922年2月，“命令”，第7頁。。

（二）其他中央部院撥款

除教育部外，其他中央部院也下轄有專門以上學(xué)校。據(jù)1926年教育部公布的全國專門以上學(xué)校一覽表，這些部屬高校包括：外交部下屬清華學(xué)校、俄文法政專門學(xué)校，交通部下屬北京交通大學(xué)、南洋大學(xué)、唐山大學(xué)，蒙藏院下屬蒙藏專門學(xué)校，財(cái)政部下屬財(cái)政專門學(xué)校，全國水利局下屬河海工科大學(xué)③《教育部公布全國公立私立專門以上學(xué)校一覽表》（1926 年7 月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第200—201頁。。

這些高校的政府撥款一般出自所在部院的部院經(jīng)費(fèi)。部院經(jīng)費(fèi)來自財(cái)政部的統(tǒng)一撥款與部院獨(dú)立收入，不同部院統(tǒng)一撥款與獨(dú)立收入的占比有差異。因此各校受中央一般財(cái)政收入狀況的影響程度大小不同。蒙藏專校經(jīng)費(fèi)“由蒙藏院向財(cái)政部代領(lǐng)，亦有時(shí)由蒙藏院設(shè)法籌墊”④《蒙藏學(xué)校員生之呼吁》，《東南日?qǐng)?bào)》1922年4月22日，第4版。，財(cái)政專校經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部撥發(fā)，兩校均受到財(cái)政部收入情況的很大影響。

而清華及交通部三校主要靠獨(dú)立經(jīng)費(fèi)來源，受財(cái)政部收入情況影響較小。清華經(jīng)費(fèi)主要來自外交部轉(zhuǎn)撥的美國退還庚款。在1912—1928年，外交部所撥庚款占該校收入的比重除1917年為37.5%外，其他年份最低為73.8%、最高達(dá)96.8%⑤《本大學(xué)及留美學(xué)生歷年經(jīng)費(fèi)比較表》（1912—1928）、《二十年來清華之財(cái)政》，清華大學(xué)校史研究室編：《清華大學(xué)史料選編》第1卷，北京：清華大學(xué)出版社，1991年，第432—433、442頁。按：原表所列1913年外交部撥款數(shù)明顯有誤，故未采用。。美國退還庚款出自關(guān)稅，收入穩(wěn)定，且因外交關(guān)系，該款“由稅務(wù)局劃交外部，不特軍閥不敢染指，即外部亦不得嘗一臠，既不短少，亦不竭蹶”⑥錢端升：《清華學(xué)?！罚?925年），清華大學(xué)校史研究室編：《清華大學(xué)史料選編》第1卷，第424頁。。借這筆可靠收入，清華除在辛亥革命期間因關(guān)稅停解而一度出現(xiàn)收支緊張外，其他時(shí)候經(jīng)費(fèi)均不虞短缺。交通部所屬三校經(jīng)費(fèi)主要來自交通部收入。據(jù)目前能找到的交通部統(tǒng)計(jì)，在1912—1923 年中，交通部撥款占三?？偸杖氲谋壤罡哌_(dá)92.2%，最低也有72.8%，平均為83.6%⑦交通部統(tǒng)計(jì)科：《中華民國元年交通部統(tǒng)計(jì)圖表》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1918 年，第74 頁；交通部統(tǒng)計(jì)科：《交通部統(tǒng)計(jì)圖表匯編（中華民國二年至五年） 》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1919 年，第73—74 頁；交通部統(tǒng)計(jì)科：《交通部統(tǒng)計(jì)圖表匯編（中華民國六年至八年）》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1921 年，第68—69 頁；交通部統(tǒng)計(jì)科：《中華民國九年交通部統(tǒng)計(jì)圖表》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1923 年，第88 頁；交通部統(tǒng)計(jì)科：《中華民國十年交通部統(tǒng)計(jì)圖表》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1924年，第89 頁；交通部統(tǒng)計(jì)科：《中華民國十一年交通部統(tǒng)計(jì)圖表》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1925 年，第82 頁；交通部統(tǒng)計(jì)科：《中華民國十二年交通部統(tǒng)計(jì)圖表》，北京：交通部統(tǒng)計(jì)科，1927年，第84—85頁。。民國成立之初，交通部收入一度出現(xiàn)危機(jī)，此后大體維持增長態(tài)勢(shì)，三校經(jīng)費(fèi)基本能得到保障。但到1920 年代中期，受戰(zhàn)亂及地方截留交通款項(xiàng)之影響，交通部收入銳減，交通部所屬各校經(jīng)費(fèi)也出現(xiàn)危機(jī)，于此后文還有進(jìn)一步論述。

此外，有一些部院屬高校的經(jīng)費(fèi)來源較特殊：俄文法政專門學(xué)校經(jīng)費(fèi)主要出自中東鐵路撥款⑧《外部俄專經(jīng)費(fèi)有著》，《晨報(bào)》1927年11月2日，第7版。。河海工科大學(xué)雖下屬水利局，但經(jīng)費(fèi)系由江蘇、浙江、直隸、山東四省分?jǐn)?，?shí)際以所在地江蘇的撥款為主。

（三）省財(cái)政撥款

其他國立公立高校的經(jīng)費(fèi)主要來自各省財(cái)政。京外國立高校本應(yīng)由教育部撥款，但因中央財(cái)力不足，其經(jīng)費(fèi)實(shí)際主要是由所在省份承擔(dān)，一般出自省國稅收入或地方截留的中央收入。這種撥款方式名義上是各省用國家稅為中央政府辦學(xué)，學(xué)校管理與經(jīng)費(fèi)收支應(yīng)聽命于中央。但實(shí)際上，款項(xiàng)出諸于省，財(cái)政部及教育部很難直接干涉。因此京外國立高校名為國立，實(shí)與省立無異。當(dāng)然，教育部在理論上仍有為京外國立高校補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。在省當(dāng)局遭遇財(cái)政困難時(shí)，有時(shí)會(huì)以國立高校非省屬為借口，推卸撥款責(zé)任，要求其向北京索款。而京外國立高校為自身生存計(jì)，也會(huì)千方百計(jì)向教育部爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)。然而現(xiàn)實(shí)是，中央政府一般無款可撥，京外國立高校的撥款訴求很少能得到滿足。

各省給省屬大學(xué)、高等師范的撥款一般來自省國稅收入，給省屬專門學(xué)校的撥款一般來自省地稅收入。不過，由于國家、地方財(cái)政劃分屢有變動(dòng)，再加上北洋政府中后期地方各自為政，一些省份自行在國地稅間進(jìn)行調(diào)劑，故我們也會(huì)看到應(yīng)由國稅撥款的大學(xué)、高師能從地稅內(nèi)得到資金，應(yīng)由地稅撥款的省屬專門學(xué)校從國稅內(nèi)支取款項(xiàng)。省國稅地稅實(shí)際都是由省財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)收支，均受所在省份整體財(cái)政狀況的極大影響。但兩者稅源不同，故在一省之內(nèi)，靠國稅撥款的高校和靠地稅撥款的高校處境還是會(huì)略有不同。如在江蘇，省國稅收入不如地稅收入穩(wěn)固，故當(dāng)財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，靠省國稅撥款的學(xué)校所受沖擊更大①《江蘇最近兩年教育狀況之調(diào)查》，《民國日?qǐng)?bào)》（上海）1928年5月4日，第2張第4版。。

各省給高校的撥款可分財(cái)政統(tǒng)一撥款和教育?？顑煞N形式。前者即按一般財(cái)政經(jīng)費(fèi)的管理方式，由省財(cái)政主管部門從其掌握的國稅或省稅收入大盤子中撥款給省教育主管部門，再轉(zhuǎn)撥給各校。后者指將某幾項(xiàng)收入的全部或一部分單獨(dú)存儲(chǔ)，專用于教育開支。大體而言，在清末，教育經(jīng)費(fèi)的撥發(fā)多采取?？钚问?。進(jìn)入民國后，在1910 年代，隨著財(cái)政體制改革、收支趨向統(tǒng)一，政府教育經(jīng)費(fèi)撥發(fā)的趨勢(shì)從指定?？钭?yōu)樨?cái)政統(tǒng)一撥款②如在云南，清末各學(xué)堂經(jīng)費(fèi)各有?？?，“迨民國成立，統(tǒng)一財(cái)政，所有教育經(jīng)費(fèi)咸由財(cái)政司統(tǒng)收統(tǒng)支”?！度珖逃姓?huì)議各省區(qū)報(bào)告匯錄》（1916年11月），沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第100冊(cè)，臺(tái)北：文海出版社有限公司，1986年，第238頁。。而到1920 年代，由于各地財(cái)政狀況普遍惡化，教育經(jīng)費(fèi)常被挪用，為保障教育資金，設(shè)置教育?？畛蔀榻逃绲膹?qiáng)烈訴求，但其實(shí)際效果相當(dāng)有限。

總的來說，北洋政府時(shí)期不同類型的高校收入來源各異，經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性差別很大。京內(nèi)國立高校及部分中央部院所屬高校的經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政部給中央各部院的撥款，其能否足額發(fā)放與中央財(cái)政的整體狀況密切相關(guān)。另一部分部院所屬高校的資金主要來自所在部院掌握的獨(dú)立收入，如清華學(xué)校經(jīng)費(fèi)主要出自外交部代管的美國退還庚款，交通部所屬各校經(jīng)費(fèi)主要出自交通部掌握的交通部收入，其收入情況較少受中央一般財(cái)政收入狀況之影響。至于京外國立高校及省屬高校，其經(jīng)費(fèi)大部分來自各省撥款，充裕與否主要受制于所在省份的財(cái)政與政治狀況。

二、國立公立高校經(jīng)費(fèi)危機(jī)的發(fā)生

上文從靜態(tài)角度概括了國立公立高校獲得政府撥款的方式，以下將結(jié)合北洋政府時(shí)期財(cái)政狀況的變化，考察政府高等教育撥款走向惡化的過程。

（一）1910年代的勉強(qiáng)維持

在民國成立之初，一方面，受辛亥革命期間軍事沖突與政治失序的沖擊，大量學(xué)堂為軍隊(duì)占據(jù)，學(xué)款被提作他用①《通咨各省調(diào)查軍興后教育損失狀況按式填報(bào)文》（1912年5月25日），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第89冊(cè)，北京：中國檔案出版社，2010年，第59頁。，另一方面，政治與財(cái)政格局的變動(dòng)使許多學(xué)校失去原有收入來源，致“教育經(jīng)費(fèi)之恐慌，為興學(xué)以來所未有”②《元年教育之回顧》，舒新城編：《近代中國教育史料》第4冊(cè)，上海：中華書局，1928年，第175—176頁。。國立公立高校普遍處于經(jīng)費(fèi)厥竭的境地。

經(jīng)歷了民國成立之初的一段困難時(shí)期后，全國財(cái)政趨于好轉(zhuǎn)，官方給高校的撥款逐漸恢復(fù)正常。在中央層面，1913年下半年二次革命被鎮(zhèn)壓后，北洋政府對(duì)地方的控制力加強(qiáng)，各項(xiàng)財(cái)政整頓措施逐漸起效。從1914年起，中央財(cái)政好轉(zhuǎn)，財(cái)政部的各項(xiàng)撥款基本能足額發(fā)放。1916年6月袁世凱死后，中央政府對(duì)地方的財(cái)政控制力急轉(zhuǎn)直下，財(cái)政日益捉襟見肘。但在1916—1920年間，借助關(guān)余鹽余、展期與停付的庚子賠款和大規(guī)模發(fā)債借貸，中央財(cái)政還能靠拆東補(bǔ)西來勉強(qiáng)維持。財(cái)政部雖已不能按時(shí)撥款給教育部，然借助財(cái)政部的各項(xiàng)臨時(shí)性收入措施及教育部的資金自籌，中央教育經(jīng)費(fèi)尚能在拖欠后得到補(bǔ)發(fā)。以全年計(jì)算，1921年前中央教育經(jīng)費(fèi)被拖欠的數(shù)額還不是很大（見表1）。在這種情況下，北京國立高校雖資金并不寬裕，但基本開支大體能夠維持。據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，1913—1918 年北京國立高校經(jīng)費(fèi)總數(shù)穩(wěn)步上升，1913年為75.1萬元，1918年達(dá)172.5萬③《教育部行政紀(jì)要》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第97冊(cè)，第36、39—40頁；《教育部行政紀(jì)要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90 冊(cè)，第621、624 頁。說明：北京國立高校合計(jì)經(jīng)費(fèi)系據(jù)原表內(nèi)“本部直轄各校經(jīng)費(fèi)”減去武昌高師、北京師范、北京女子師范經(jīng)費(fèi)而得。其中還有部分為各校附屬中小學(xué)經(jīng)費(fèi)，其數(shù)額不大，對(duì)經(jīng)費(fèi)總額影響甚小。。在1919年末到1920年初及1920年下半年，因經(jīng)費(fèi)不能按時(shí)發(fā)放，北京國立高校教職員曾發(fā)起兩次小規(guī)模的索薪運(yùn)動(dòng)④《教職員罷課事件形勢(shì)重大》，《晨報(bào)》1920 年1 月6 日，第2 版；馬敘倫：《馬敘倫自述》，北京：中國大百科全書出版社，2012年，第49頁。，不過借撥發(fā)關(guān)余及由教育部出面借款等辦法，所欠經(jīng)費(fèi)得以在較短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)發(fā)，風(fēng)潮未繼續(xù)擴(kuò)大。其他中央部院所屬高校經(jīng)費(fèi)亦大體能夠足額發(fā)放，很少出現(xiàn)嚴(yán)重拖欠。

在地方層面，辛亥革命后，除部分秩序遲遲未能恢復(fù)的省份外，多數(shù)省區(qū)較快地走出了財(cái)政失序。1913 年下半年二次革命失敗后，袁世凱當(dāng)局大力加強(qiáng)中央集權(quán)，各省財(cái)政支出受到嚴(yán)格限制。但這一時(shí)期政治相對(duì)穩(wěn)定，各地財(cái)政運(yùn)行較為有序，各項(xiàng)基本支出一般能有保障。而在此階段，地方高校的總體規(guī)模一直受到限制。民國成立之初，教育部對(duì)高等教育進(jìn)行了整頓，希望通過壓縮合并學(xué)校來提高質(zhì)量、節(jié)省經(jīng)費(fèi)。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，在1913—1915年，全國國立公立高校的總體規(guī)模呈收縮狀態(tài)——學(xué)校數(shù)分別為85、76、70，學(xué)生數(shù)分別為2.6萬、2.3萬、1.9萬人，教員數(shù)分別為1746、1567、1648人⑤《中華民國第二次學(xué)務(wù)統(tǒng)計(jì)圖表》（1913 年8 月至1914 年7 月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3 輯，“教育”，第886—889、896—897 頁；《中華民國第三次教育圖表》（1914 年8 月至1915 年7 月），沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第98 冊(cè)，第19、21 頁；《中華民國第四次教育統(tǒng)計(jì)圖表》（1915 年8 月至1916 年7 月），王燕來選編：《民國教育統(tǒng)計(jì)資料匯編》第3冊(cè)，北京：國家圖書館出版社，2010年，第95—96、100頁。。在這種情況下，各省財(cái)政對(duì)負(fù)擔(dān)高校經(jīng)費(fèi)尚較有余裕。

1916年后，隨著中央政府財(cái)政控制力的減弱，各省有了更強(qiáng)的財(cái)政自主權(quán)，一些省份開始將更多資金投入到包括教育在內(nèi)的本地事業(yè)中。雖有一些省份因南北沖突影響，財(cái)政趨于惡化，但總體而言，在1910 年代中后期，省財(cái)政的高等教育撥款處于擴(kuò)張階段。而京外國立高校和省屬高校的總數(shù)仍未增加。這樣，平均每校所得經(jīng)費(fèi)便較此前有所增長：《教育部行政紀(jì)要》和《教育部行政紀(jì)要第二輯》分別列有1915 年和1918 年全國高校經(jīng)費(fèi)情況，在兩份材料均列有經(jīng)費(fèi)數(shù)的京外國立高校及省屬高校（共43所）中，1918 年經(jīng)費(fèi)比1915 年增加的有22 所，持平9 所，減少12 所，總計(jì)1915 年43 所高校的總經(jīng)費(fèi)為194.6萬元，1918年增至217.3萬，增加11.7%①《教育部行政紀(jì)要》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第97冊(cè)，第58—61、130—132、135—143頁；《教育部行政紀(jì)要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90冊(cè)，第655—661頁，《北洋政府檔案·教育部》第91冊(cè)，第1—3、7—12頁。。

總結(jié)來說，在民國成立之初，受政體變革、財(cái)政失序影響，政府給國立公立高校的撥款出現(xiàn)危機(jī)。此后，財(cái)政狀況總體上趨于好轉(zhuǎn)，官方雖無財(cái)力大規(guī)模擴(kuò)張高等教育，但對(duì)現(xiàn)有國立公立高校維持日常運(yùn)作所需的基本經(jīng)費(fèi)尚能負(fù)擔(dān)，即使有時(shí)出現(xiàn)拖欠，亦一般能在較短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)發(fā)，未出現(xiàn)國立公立高校大規(guī)模、長時(shí)間得不到政府撥款的狀況。當(dāng)然，這種緊平衡相當(dāng)脆弱。在1910年代末期，越來越多地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)受到政治紊亂、財(cái)政困難的影響，“或應(yīng)付不能如期，或籌措未能足額”②《大事記》，《教育雜志》第12卷第2號(hào)，1920年2月，“記事”，第1頁。。而中央政府實(shí)際也是靠透支未來收入，來勉強(qiáng)維持給高校的撥款，很快即要面臨難以為繼的局面。

（二）1920年代的普遍惡化

到1920年代，全國財(cái)政狀況日趨惡化，國立公立高校普遍陷入經(jīng)費(fèi)危機(jī)。在中央層面，財(cái)政收入多被地方截留，北洋當(dāng)局僅有關(guān)余、鹽余、停付緩付及退還的庚子賠款、交通部收入與發(fā)債借貸等有限的幾項(xiàng)收入，由于戰(zhàn)亂政爭(zhēng)的頻繁發(fā)生及濫發(fā)公債造成的財(cái)政透支，甚至這些收入也在不斷縮水。而于支出端，龐大的債務(wù)、軍費(fèi)開支擠占了北洋政府的大部分資金。收支不敷嚴(yán)重，中央財(cái)政陷于非常困難的境地。中央教育經(jīng)費(fèi)因此出現(xiàn)嚴(yán)重拖欠：1921 年中央教育經(jīng)費(fèi)欠撥數(shù)額為42.2 萬元，1922 年增至263.7萬（如下表），而中央教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)為355.7 萬元③此為1919年度的預(yù)算數(shù)字，因1919年度后國家預(yù)算遲遲未能編成，故1921、1922年度仍沿用1919年度預(yù)算?！?919年度國家歲入歲出預(yù)算表》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“財(cái)政”（1），第604—605頁。，也即這兩年中分別有11.9%和74.1%的應(yīng)撥經(jīng)費(fèi)未能發(fā)放。正是在這種情況下，1921年6月，北京發(fā)生因國立高校索要經(jīng)費(fèi)而引發(fā)的“六三慘案”。上文提到，1919、1920 年北京國立高校經(jīng)費(fèi)一度出現(xiàn)拖欠，引發(fā)教員索薪風(fēng)潮，不過由于中央財(cái)政尚有轉(zhuǎn)圜余地，風(fēng)潮未擴(kuò)大。但1921 年后，中央財(cái)政已嚴(yán)重透支，北京國立高校經(jīng)費(fèi)遲遲不能發(fā)放，在1921 年3月出現(xiàn)各校教職員的集體罷課④《教育部呈》（1921年3月29日），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1002（2）—26。。北洋當(dāng)局允以交通部協(xié)款、發(fā)行鹽余庫券等辦法來為北京國立各校發(fā)放經(jīng)費(fèi)，然口惠而實(shí)不至。6 月3 日，北京國立八校教職員、學(xué)生聚集大總統(tǒng)府前請(qǐng)?jiān)杆餍?，與衛(wèi)隊(duì)發(fā)生沖突，有數(shù)十人受傷，史稱“六三慘案”⑤《北京大學(xué)校、北京高等師范學(xué)校等校請(qǐng)撥教育經(jīng)費(fèi)及六三學(xué)潮經(jīng)過情形案》（1921 年3 月—1921 年6 月），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1002（2）—26；《京師警察廳呈報(bào)解散北京大學(xué)等八校代表馬敘倫領(lǐng)導(dǎo)學(xué)生請(qǐng)?jiān)附?jīng)過情形》（1921年6月），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1001（2）—1124。。此后，中央財(cái)政進(jìn)一步惡化，拖欠北京國立高校經(jīng)費(fèi)成為常態(tài)。

1914—1922年中央教育經(jīng)費(fèi)拖欠數(shù) （單位：萬元）

隨著北洋政府危機(jī)日深，其他部院所屬高校也大多陷入資金困境。以交通部所屬高校來說，在1920年代初中央財(cái)政困窘、教育部無力給所屬高校撥款之時(shí)，因其有交通部收入這一獨(dú)立資金來源，經(jīng)費(fèi)暫時(shí)未受影響。如1921年3月胡適在給教育總長范源濂的信中說：“當(dāng)此國立各大校（學(xué)）窘迫萬狀之時(shí)，而交通部方大興教育事業(yè)……不但教職員薪俸無虧，并且學(xué)生每月得津貼十八元”①《致范源濂》（1921年3月13日），耿云志、歐陽哲生編：《胡適書信集》上冊(cè)，北京：北京大學(xué)出版社，1996年，第277頁。 只有1921年比1920年稍減。財(cái)政部財(cái)政調(diào)查處編：《各省區(qū)歷年財(cái)政匯覽·江蘇省》，北京：財(cái)政部財(cái)政調(diào)查處，1927年，第122、131—132、137、147、154、166、175、186、194—195、208—209、351、362、374、383、394、407、420、432、447、462、478頁。。然此后，由于戰(zhàn)爭(zhēng)沖擊及各地軍閥截留交通款，交通部收入出現(xiàn)危機(jī)，交通部給各校的撥款亦受波及。各校相繼遭遇資金困難：交通大學(xué)上海學(xué)校（南洋大學(xué)）在1920年改辦大學(xué)后，支出增加，但交通當(dāng)局欠撥該校經(jīng)費(fèi)的數(shù)額不斷擴(kuò)大，致其收支日益緊張，1923年起出現(xiàn)較大赤字。到1924年底凌鴻勛任校長時(shí)，該校歷年積存基金已幾乎用盡，存款只剩下600元②《南洋大學(xué)概況》（1926 年出版），李森主編：《民國時(shí)期高等教育史料續(xù)編》第11 冊(cè)，北京：國家圖書館出版社，2016 年，第485、487 頁；《凌鴻勛校長呈交通總、次長陳報(bào)本校待款迫切情形函》（1924 年12 月24 日），《交通大學(xué)校史》撰寫組編：《交通大學(xué)校史資料選編》第1卷（1896—1927），西安：西安交通大學(xué)出版社，1986年，第642頁。。北京交通大學(xué)經(jīng)費(fèi)“向來充足”，但1924年后，交通當(dāng)局撥款驟減，致該?！鞍賯黄?，無法支持”③《交大經(jīng)費(fèi)亦感缺乏》，《晨報(bào)》1925年1月21日，第6版。。1926 年，受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，鐵路撥款全部停止，該校經(jīng)費(fèi)“完（全）無著，數(shù)月間教職員薪水分文未發(fā)”④《北京交通大學(xué)一覽》，李森主編：《民國時(shí)期高等教育史料匯編》第11冊(cè)，北京：國家圖書館出版社，2014年，第183頁。。交通部唐山大學(xué)的經(jīng)費(fèi)也同樣因戰(zhàn)爭(zhēng)沖擊、鐵路收入減少而受到影響⑤交通大學(xué)唐山學(xué)院編：《交通大學(xué)唐山學(xué)院念五周年紀(jì)念刊》，唐山：交通大學(xué)唐山學(xué)院，1930年，第32頁。。至于其他缺少獨(dú)立收入來源的部屬高校，其經(jīng)費(fèi)危機(jī)還要更嚴(yán)重，如蒙藏學(xué)校即因經(jīng)費(fèi)無著而一度停辦⑥《教部請(qǐng)恢復(fù)蒙藏學(xué)?！?，《益世報(bào)》（北京）1928年2月14日，第7版。。只有清華學(xué)校因有美國退還庚款這筆可靠收入，得以“富有甲全國各校”⑦錢端升：《清華學(xué)?！罚?925年），清華大學(xué)校史研究室編：《清華大學(xué)史料選編》第1卷，第424頁。。

在北京以外，隨著軍閥混戰(zhàn)范圍的擴(kuò)大，政治失序、財(cái)政惡化的現(xiàn)象愈發(fā)普遍。各地有限的財(cái)政收入多被用于軍費(fèi)，包括教育經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的各項(xiàng)政費(fèi)受到嚴(yán)重?cái)D占。加上這一時(shí)期學(xué)潮迭起，一些軍閥刻意縮減教育經(jīng)費(fèi)以為報(bào)復(fù)，“各省區(qū)主管財(cái)政者，對(duì)于該省、區(qū)學(xué)校經(jīng)費(fèi)往往任意拖延，多不按期核放，稍有事故而藉口停發(fā)”⑧《第六次全國教育會(huì)聯(lián)合會(huì)關(guān)于擬請(qǐng)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立等九提案》（1920 年），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第714頁。，致“各省教育經(jīng)費(fèi)，不約而同的都在茫無著落中”⑨《評(píng)最近之教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)》，《教育雜志》第14卷第8號(hào)，1922年8月，“教育評(píng)論”，第3頁。?？康胤秸畵芸畹膰⒐⒏咝Ｗ匀灰彩艿接绊?。如北洋大學(xué)，其收入本較穩(wěn)定，但1919 年下半年，該校因反對(duì)省長曹銳任命的校長，惹惱直隸省當(dāng)局，經(jīng)費(fèi)遭扣發(fā)。1920 年7 月直皖戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，受戰(zhàn)爭(zhēng)影響，該省財(cái)政支絀，更不愿給大學(xué)撥款，致該校一度欠發(fā)13個(gè)月的教職員薪水⑩《北洋大學(xué)風(fēng)潮所聞》，《晨報(bào)》1919 年12 月31 日，第3 版；《國立北洋大學(xué)一覽》，王強(qiáng)主編：《民國大學(xué)校史資料匯編》第1冊(cè)，南京：鳳凰出版社，2014年，第14頁。。此后，由于戰(zhàn)禍頻仍，直隸省財(cái)政持續(xù)困難，北洋大學(xué)陷于長期的資金短缺之中。又如江蘇，1920年代前期，該省給省內(nèi)高校的撥款基本能有保障，支出總數(shù)持續(xù)增加?。但1924年江浙戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，蘇省財(cái)政急劇惡化，給高校的撥款受到波及。特別是從該省國家財(cái)政部分獲得款項(xiàng)的東南大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、暨南學(xué)校、河海工程學(xué)校（后改為河海工科大學(xué)），所受影響尤其巨大。1920—1923 年該省給四校的撥款年均為79.4 萬元，最少亦有73.8 萬，而1924 年銳減至26.5萬?財(cái)政部財(cái)政調(diào)查處編：《各省區(qū)歷年財(cái)政匯覽·江蘇省》，第175、186、194—195、208—209頁；《江蘇清理財(cái)政委員會(huì)報(bào)告書》，民國時(shí)期文獻(xiàn)保護(hù)中心、中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編：《民國文獻(xiàn)類編》第609冊(cè)，北京：國家圖書館出版社，2015年，第364頁。，致四校幾“無生存余地”?《國立四校校長聯(lián)銜致齊燮元函》（1924 年11 月24 日），南京大學(xué)校慶辦公室校史資料編輯組、學(xué)報(bào)編輯部編：《南京大學(xué)校史資料選輯》，南京：南京大學(xué)校慶辦公室校史資料編輯組，1982年，第183頁。。

而恰在這一時(shí)期，受學(xué)制變更影響，各省紛紛將高師、專校改辦大學(xué)。1918 年全國尚只有3 所國立公立大學(xué)，到1926 年，其數(shù)量已增至25 所①《教育部行政紀(jì)要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90 冊(cè)，第655—661頁，第91冊(cè)，第1—3、7—12頁；《教育部公布全國公立私立專門以上學(xué)校一覽表》（1926年7月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第199—201頁。。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)隨之增加。這使得政府無力籌措高校經(jīng)費(fèi)，問題愈顯尖銳。各地新辦大學(xué)的計(jì)劃往往受到經(jīng)費(fèi)短缺的嚴(yán)重制約。如在安徽，1921 年，該省計(jì)劃設(shè)立安徽大學(xué)②《安徽大學(xué)簡史》編寫組編：《安徽大學(xué)簡史》，合肥：安徽大學(xué)出版社，2008年，第4頁。。但這一時(shí)期安徽財(cái)政困窘，教育經(jīng)費(fèi)拖欠嚴(yán)重，難再抽出款項(xiàng)新辦大學(xué)，籌辦事宜遲遲未能開啟。1924 年下半年，省當(dāng)局重啟籌辦工作，計(jì)劃以卷煙營業(yè)憑證稅作為大學(xué)籌備基金。但因該省教育經(jīng)費(fèi)拖欠日久，教育廳要求將該款優(yōu)先用于補(bǔ)發(fā)此前積欠的教育經(jīng)費(fèi)，再加上時(shí)局不靖，能充作基金的稅款為數(shù)甚少，致開辦事宜再度拖后③教育廳、財(cái)政廳：《呈為會(huì)擬籌設(shè)安徽大學(xué)辦法》（1924 年8 月），安徽省檔案館藏，民國檔案，L001—002（1）—1638—033；《教育廳呈》（1925年4月24日）、《安徽省長公署指令第三四九0號(hào)》（1925年5月6日），安徽省檔案館藏，民國檔案，L001—002（1）—1638—036；教育廳：《呈為設(shè)立安徽大學(xué)籌備處并附呈簡章及預(yù)算表祈鑒核施行》（1926 年6 月2日），安徽省檔案館，民國檔案，L001—002（1）—1570—004。。遲至1928 年，安徽大學(xué)才最終成立。此外，這一時(shí)期計(jì)劃設(shè)立的杭州大學(xué)、西南大學(xué)之所以未能開辦，也均與款項(xiàng)無著有關(guān)④《杭州大學(xué)即將籌備》，《申報(bào)》1926年7月21日，第11版；陳三井：《民初西南大學(xué)之倡設(shè)與棄置》，臺(tái)北《“中央研究院”近代史研究所集刊》1990年第19期。。一些省份雖勉強(qiáng)跟上此股“大學(xué)熱”，但因財(cái)政困難，辦學(xué)過程頗多坎坷。如1924 年，陜西省在督軍兼省長劉鎮(zhèn)華的推動(dòng)下成立西北大學(xué)。該校成立之初，在劉鎮(zhèn)華支持下，經(jīng)費(fèi)尚能維持。但1925 年劉鎮(zhèn)華被趕出陜西后，該校失去支持，經(jīng)費(fèi)停撥，致校務(wù)難以為繼，瀕臨停辦⑤《吳新田與西北大學(xué)》，《京報(bào)》1925年4月26日，第5版；李永森主編：《西北大學(xué)校史稿（解放前部分）》，西安：西北大學(xué)出版社，1987年，第21—23頁。。

高等教育經(jīng)費(fèi)的長期拖欠，嚴(yán)重干擾了國立公立高校的正常運(yùn)作。高校難以應(yīng)付日常開支，學(xué)校運(yùn)作被打亂，一些甚至連煤、水等日用必需品都無錢支付。如1926 年年中，北京大學(xué)因拖欠水費(fèi)而“飲料斷絕”，更因欠煤商1900余元被告到審判廳⑥《北大欠煤價(jià)被控》，《晨報(bào)》1926年7月24日，第6版。。由經(jīng)費(fèi)問題所導(dǎo)致的延遲開學(xué)、提前放假成為家常便飯，部分學(xué)校甚至因款項(xiàng)無著而永久停辦，以致“讀書運(yùn)動(dòng)”“開學(xué)運(yùn)動(dòng)”在這一時(shí)期成為風(fēng)潮。長期欠薪之下，教員不但缺乏必要的物質(zhì)條件來增進(jìn)學(xué)問，不少人連日常教學(xué)都無法正常進(jìn)行。據(jù)蔣廷黻回憶：在1923年他回國任教時(shí)，“因?yàn)閷W(xué)校不能按時(shí)照規(guī)定發(fā)薪，于是老師也就無心授課。大多數(shù)老師都盡量兼課，因?yàn)樾剿前寸婞c(diǎn)計(jì)算的”⑦蔣廷黻：《蔣廷黻回憶錄》，長沙：岳麓書社，2003年，第91頁。。一些國立公立高校甚至出現(xiàn)大批教員請(qǐng)假、不回原校上課的現(xiàn)象⑧《國立各校近況》，《晨報(bào)》1926年5月22日，第6版。。校當(dāng)局既缺少資金來維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又要面對(duì)頻發(fā)的校內(nèi)外風(fēng)潮，處境亦非常艱難，就像蔣夢(mèng)麟在《西潮與新潮》一書中所言：“在那時(shí)候當(dāng)大學(xué)校長真是傷透腦筋。政府只有偶然發(fā)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，往往一欠就是一兩年。”⑨蔣夢(mèng)麟：《西潮與新潮：蔣夢(mèng)麟回憶錄》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2019年，第133頁。不少校長因無法應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)危機(jī)而辭職。面對(duì)此種困境，為維持學(xué)校生存，各校只能采取諸般手段去爭(zhēng)取款項(xiàng)——?jiǎng)佑酶鞣矫嫔鐣?huì)關(guān)系去爭(zhēng)取官方撥款，利用社會(huì)輿論來對(duì)當(dāng)局施壓，以至采取罷課罷教、游行請(qǐng)?jiān)傅燃ち倚袆?dòng)去向政府索要欠款。這成為五四后全國學(xué)生運(yùn)動(dòng)迭起、教育風(fēng)潮不斷的重要推動(dòng)力之一。

三、高校經(jīng)費(fèi)危機(jī)中政府的財(cái)政應(yīng)對(duì)

此起彼伏的教育風(fēng)潮及各方的指責(zé)讓官方感受到很大壓力，為紓緩困局，各級(jí)政府也采取了一些措施來為國立公立高?；I款。其中最受時(shí)人矚目者，一是北洋政府為應(yīng)對(duì)北京國立高校索薪運(yùn)動(dòng)所采取的籌款措施，二是部分省份為解決教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)所實(shí)施的教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。下面筆者將對(duì)它們展開考察，以展現(xiàn)各級(jí)政府在面對(duì)國立公立高校經(jīng)費(fèi)危機(jī)時(shí)如何行動(dòng)，采取的挽救措施為何難以真正解決問題。

（一）失敗的政府應(yīng)急籌款

在1921 年6 月“六三慘案”發(fā)生后，北洋政府開始加緊教育經(jīng)費(fèi)的籌集。交通部拖欠教育部的協(xié)濟(jì)款終于下?lián)埽?921 年4 月，北洋政府曾令交通部每月協(xié)濟(jì)教育部20 萬元①《國務(wù)院通知撥發(fā)一個(gè)月教育經(jīng)費(fèi)致教育部函》（1921 年4 月16 日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“民眾運(yùn)動(dòng)”，第523頁。 《高恩洪對(duì)教育界之表示》，《晨報(bào)》1922年5月27日，第3版。，但款項(xiàng)遲遲未到位），一部分銀行借款被用于發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)。借助這些資金，1921 年8 月后，北京國立高校的欠款得以部分補(bǔ)發(fā)②《教育經(jīng)費(fèi)問題一部分之解決》，《晨報(bào)》1921年9月1日，第3版。。但到1922 年春，隨著直奉雙方?jīng)_突升級(jí)，北洋政府疲于應(yīng)付軍費(fèi)開支，教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放再度出現(xiàn)困難③《教育部訓(xùn)令·第102號(hào)》（1922年4月29日），王學(xué)珍、郭建榮主編：《北京大學(xué)史料》第2卷（1912—1937）中冊(cè)，第1874頁。。6 月，新任交通總長高恩洪以交通部收入支絀、由該部撥款不合預(yù)算為由，拒絕繼續(xù)為教育部籌款④《高恩洪不能代八?；I款》，《晨報(bào)》1922年6月15日，第3版。，中央教育經(jīng)費(fèi)再陷絕境。這導(dǎo)致1922年9月，北京國立八校學(xué)生發(fā)起讀書運(yùn)動(dòng)，要求政府補(bǔ)發(fā)經(jīng)費(fèi)并罷免高恩洪⑤《國立八校讀書運(yùn)動(dòng)之進(jìn)行》，《晨報(bào)》1922年9月11日，第2版。。在此期間，經(jīng)北洋當(dāng)局及教育界爭(zhēng)取，從1922年8月到1923年5月，總稅務(wù)司會(huì)每月?lián)艹鲆还P關(guān)余款補(bǔ)助北京國立高校經(jīng)費(fèi)⑥［英］魏爾特：《關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，南京：海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科，1936年，第190—191，517—518頁。。但該款數(shù)額有限，未能緩解危機(jī)。直到1924年6 月，北洋政府以俄國庚款緩付部分之余款發(fā)行教育庫券100萬元，用以發(fā)放北京國立高校經(jīng)費(fèi)⑦［英］魏爾特：《關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，南京：海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科，1936年，第190—191，517—518頁。，借助該款，各校境況短暫改觀。但正常的按月?lián)芸钊詿o法恢復(fù)。1925年春到是年秋，北洋政府通過解決金法郎案，得到1000萬元，其中150萬被撥作中央教育經(jīng)費(fèi)，故該年“中央教育經(jīng)費(fèi)比較還算充裕”⑧舒新城：《民國十四年中國教育指南》，上海：商務(wù)印書館，1926年，第11頁。。從1925年底開始，北京又陷入政局動(dòng)蕩，中央財(cái)政再度惡化，北洋當(dāng)局對(duì)北京國立高校經(jīng)費(fèi)“絕無救濟(jì)之方”⑨《九校又借俄款廿五萬》，《晨報(bào)》1927年2月1日，第6版。。此后一直到1928年北洋政府結(jié)束，北洋當(dāng)局已基本停止給各校的直接撥款，各校只能靠從蘇俄退還庚款中爭(zhēng)取到的款項(xiàng)勉強(qiáng)維持⑩蘇俄退還庚款使用情況，見［英］魏爾特：《關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，第397—398頁。。

平心而論，北洋政府對(duì)北京國立高校經(jīng)費(fèi)問題并非不重視，如1922 年5 月，為籌措給北京國立八校的撥款，署理國務(wù)總理兼教育總長周自齊甚至以私人房產(chǎn)作抵，向銀行借款7 萬元?。但中央財(cái)政的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，使教育總長、財(cái)政總長、國務(wù)總理很難找到有效辦法來解決問題。

1920年代北洋政府的主要收入來源只剩下關(guān)鹽余、停付緩付或退還庚款、交通部收入與發(fā)債借貸。在收支嚴(yán)重不抵、各方索款急于星火的情況下，北洋當(dāng)局很難從其有限收入中找到解決高校經(jīng)費(fèi)危機(jī)的辦法。當(dāng)時(shí)關(guān)稅大部分被用于償付外債賠款，僅支付完外債賠款和海關(guān)行政費(fèi)后的關(guān)余能供北洋當(dāng)局支用。1922、1923 年總稅務(wù)司曾從關(guān)余中撥出32.6 萬兩關(guān)平銀補(bǔ)助中央教育經(jīng)費(fèi)①［英］魏爾特：《關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，第747、750，608—612頁。。但1923 年后，北洋政府規(guī)定關(guān)余用作整理內(nèi)債基金，教育界難再從中獲得撥款②《財(cái)政部為現(xiàn)關(guān)內(nèi)外債尚無辦法教育經(jīng)費(fèi)自屬無從籌撥北京國立專門以上八校教職員代表所請(qǐng)毋庸議致國務(wù)院函》（1923年6月16日），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·國務(wù)院》第59冊(cè)，第157—161頁。。鹽稅亦類似，其也要優(yōu)先償還外債支出，北洋政府能動(dòng)用的只有鹽余。而為彌補(bǔ)各項(xiàng)軍政費(fèi)用，鹽余很快抵借殆盡，北京國立高校從中所得無幾。至于發(fā)債借貸，1920 年代后，北洋政府債信已瀕臨破產(chǎn)，發(fā)行公債及向銀行借款困難重重。同時(shí)，借貸收入為各方覬覦，教育界在爭(zhēng)取時(shí)并無優(yōu)勢(shì)。總計(jì)在1920 年代前期，約有128.9 萬元內(nèi)債和250.8 萬元外債被用于補(bǔ)助教育經(jīng)費(fèi)③潘國旗：《北洋政府時(shí)期國內(nèi)公債總額及其作用評(píng)析》，《近代史研究》2007 年第1 期，第83、90 頁；徐義生編：《中國近代外債史統(tǒng)計(jì)資料（1853—1927）》，北京：中華書局，1962年，第176、178、180、184、186頁。。而1924 年后，北洋政府正式發(fā)行的公債再未用于教育，北京國立高校只能通過自身關(guān)系獲得一些借款。再說交通部收入，交通部將其“視為私產(chǎn)”，教育界想從中分潤面臨很大阻力④《教育經(jīng)費(fèi)仍無著落》，《晨報(bào)》1921年3月29日，第2版。。1922 年后，交通部收入出現(xiàn)短缺，北京國立高校更難指望此項(xiàng)資金。至于退還庚款，因相關(guān)國家多要求用于教育，教育界在爭(zhēng)取時(shí)較占優(yōu)勢(shì)，但在北洋政府結(jié)束前，實(shí)際退還者只有美、蘇、法、意、比五國，且“庚子賠款退還興學(xué)一事，各國皆不肯輕輕放過，欲借以有為，不肯為無條件之退還”⑤教育雜志社編：《教育獨(dú)立問題之討論》，上海：商務(wù)印書館，1925年，第40頁。，故除蘇俄退還庚款外，其他退款對(duì)北京國立高校幫助不大。

北洋政府還曾嘗試以開拓新稅的方式來籌集教育經(jīng)費(fèi)，但在中央政府能力衰落已極的情況下，這些舉措收效甚微。如1920 年下半年，北洋政府決定開征所得稅，以五成用于國家教育，二成用于地方教育⑥《教育部布告第一二號(hào)》，《政府公報(bào)》第1744號(hào)，1920年12月24日，第9頁。。然因中外商人的反對(duì)及稅務(wù)部門執(zhí)行能力的限制，北洋政府時(shí)期所得稅的實(shí)行并不順利⑦魏文享：《國家稅政的民間參與——近代中國所得稅開征進(jìn)程中的官民交涉》，《近代史研究》2015年第2期。，能收到的稅款數(shù)額很小。再如1926年1月，段祺瑞執(zhí)政府下令征收教育特稅⑧《政府議收教育特稅之決定》，《教育雜志》第18卷第3期，1926年3月，“教育界消息”，第3頁。，但此時(shí)執(zhí)政府已在結(jié)束前夕，征稅命令無法執(zhí)行。據(jù)負(fù)責(zé)督辦教育特稅事宜的馬敘倫回憶，督辦公署難以開展工作，連公署經(jīng)費(fèi)都無著落⑨馬敘倫：《馬敘倫自述》，第62頁。。1926年4月，段祺瑞下臺(tái)，該稅即不了了之。北洋政府還計(jì)劃通過增加關(guān)稅來解決教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)，但當(dāng)時(shí)我國關(guān)稅為協(xié)定關(guān)稅，加征需得列強(qiáng)同意，阻力很大。北洋政府時(shí)期成功實(shí)行的加稅只有1922年開征的“切實(shí)值百抽五”及1927 年開征的“二五附稅”。北洋當(dāng)局曾許諾從中撥出部分用作中央教育經(jīng)費(fèi)⑩《關(guān)稅撥充教育經(jīng)費(fèi)之決定》，《京報(bào)》1922 年9 月13 日，第2 版；《公函》（1927 年1 月22 日），《政府公報(bào)》第3867期，1927年1月25日，第3頁。。然而1922 年的增收稅款在當(dāng)時(shí)引發(fā)多方爭(zhēng)奪，最后被全部用作公債基金?［英］魏爾特：《關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，第747、750，608—612頁。；1927 年的“二五附稅”則多被地方截留?《二五附加稅各海關(guān)征收現(xiàn)狀》，江恒源編：《中國關(guān)稅史料》，《民國叢書》第5 編第36 冊(cè)，上海：上海書店，1996年，“第13編”，第16頁。，教育撥款均未能兌現(xiàn)。

（二）收效有限的教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立

所謂教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，指通過設(shè)立教育專款、對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行獨(dú)立管理，來保障教育經(jīng)費(fèi)的發(fā)放。對(duì)那些依賴省財(cái)政撥款的國立公立高校來說，它們雖非教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的最大受益者（省教育支出中占比最大的是省屬中學(xué)經(jīng)費(fèi)，故實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立對(duì)中學(xué)影響更大），但該政策也是它們擺脫經(jīng)費(fèi)危機(jī)的希望之一。

江蘇的教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立被認(rèn)為實(shí)施得最為徹底。蘇省推行此政策的過程大致如下：1923 年初，因江蘇省議會(huì)削減地方教育預(yù)算，江蘇學(xué)界群起反對(duì)，要求實(shí)行教育基金獨(dú)立。受此影響，江蘇教育廳長及財(cái)政廳長在是年5 月呈文省長，建議設(shè)教育?？睥佟短K學(xué)界力爭(zhēng)教育經(jīng)費(fèi)》，《民國日?qǐng)?bào)》（上海）1923 年1 月16 日，第7 版；《江蘇省長公署咨第八八九號(hào)》（1923 年5月5日），《江蘇公報(bào)》第3347期，1923年5月8日，第2—4頁。。經(jīng)省公署及省議會(huì)討論，決定以現(xiàn)有的加征畝捐及貨物附稅為教育?？?，并新征卷煙營業(yè)特稅，以其一部分專充教育經(jīng)費(fèi)，這被認(rèn)為是“江蘇指定教育專款之始”②趙如珩編：《江蘇省鑒》第七章“教育”，上海：大文印刷所，1935年，第115頁。。但此時(shí)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立只涉及省地方財(cái)政部分的教育經(jīng)費(fèi)，省國家財(cái)政部分的教育經(jīng)費(fèi)仍為統(tǒng)一撥款，且教育?？钸€是由財(cái)政廳代為管理，依然有被挪用之虞。1925年初，江蘇教育界要求設(shè)獨(dú)立的教育經(jīng)費(fèi)管理處，獲省公署同意。是年3 月，省當(dāng)局又決定以屠宰稅、牙稅為在蘇國立高校?？睥邸短K教育經(jīng)費(fèi)管理處之布告與訓(xùn)令》，《申報(bào)》1925 年3 月19 日，第11 版；《蘇省令各縣照撥屠牙稅充國校費(fèi)》，《申報(bào)》1925年7月12日，第9版。。自此，江蘇的國立公立高校都有了專項(xiàng)收入，教育經(jīng)費(fèi)在表面上亦實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立管理。除江蘇外，這一時(shí)期，湖南、四川、安徽、廣東、河南等省也階段性地實(shí)行了某種形式的教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立④《中國教育經(jīng)費(fèi)問題》，《教育雜志》第16 卷第8 號(hào)，1924 年8 月，“中國教育經(jīng)費(fèi)問題”，第6 頁；《教育部關(guān)于各省市教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立狀況的調(diào)查報(bào)告》（1934 年），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5 輯第1 編，“教育”（1），第106—112頁。。

教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立讓高校燃起了擺脫資金困境的希望，但其實(shí)際效果非常有限。雖然“指定教育?？罨蚪逃?jīng)費(fèi)獨(dú)立之呼聲，各地喧騰，洋溢盈耳”⑤《教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立促成會(huì)上軍民兩長之呈文》，《大公報(bào)》（天津）1925年3月26日，第6版。，然真正實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的地區(qū)僅為少數(shù)。一般只有當(dāng)?shù)亟逃缬休^大的運(yùn)動(dòng)能量，且有軍政要員支持，這樣的省份才會(huì)實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。而即使教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立政策得以出臺(tái)，其執(zhí)行也困難重重。

如在河南，該省教育經(jīng)費(fèi)在1920 年前后出現(xiàn)危機(jī)，“教育界人士呼號(hào)于省署財(cái)廳之門日恒數(shù)起”。1921年秋，省公署同意從地丁收入中撥出部分作教育經(jīng)費(fèi)。但受戰(zhàn)事影響，“指定收入，多被軍隊(duì)提用，各校經(jīng)費(fèi)，依然無著”。直到1922年第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束、直系控制河南后，由于直系首領(lǐng)曹錕、吳佩孚曾有確定基金、維持教育之通電，新任督軍馮玉祥又較重視發(fā)展教育，河南當(dāng)局才最終決定實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，指定契稅為教育?？?。但實(shí)施教育專款制度未能保障學(xué)校資金的穩(wěn)定。1924 年下半年后，該省政局持續(xù)動(dòng)蕩，軍隊(duì)頻繁截留契稅，教育專款大受影響。到1925 年，財(cái)政廳為籌措軍餉，改變契稅征收方式，教育?？罡艿街旅驌?。該年教育?？顚?shí)收數(shù)只有25.8 萬元，僅為1923、1924 年的26.3%和25.1%⑥河南教育款產(chǎn)管理處編：《河南教育?？罴o(jì)實(shí)》（1934 年），民國時(shí)期文獻(xiàn)保護(hù)中心、中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編：《民國文獻(xiàn)類編續(xù)編》第663 冊(cè)，北京：國家圖書館出版社，2018 年，第5、23—24、27—28、44、103 頁。同時(shí)參見：《豫省教育費(fèi)竭蹶原因》，《益世報(bào)》（北京）1926年5月24日，第6版。。在這種情況下，中州大學(xué)等省內(nèi)高校自然難以借教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立擺脫困境，處境仍極艱難⑦河南大學(xué)校史修訂組編：《河南大學(xué)校史》，鄭州：河南大學(xué)出版社，2012年，第17—18頁。。

即使實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立較徹底的江蘇，情況也不如人意。該省最初指定卷煙特稅的一部分為教育?？?，但因卷煙稅有損英美煙草公司利益，受到列強(qiáng)阻撓，推行并不順利⑧《蘇教育團(tuán)體反對(duì)取銷卷煙稅兩電》，《民國日?qǐng)?bào)》（上海）1924年8月3日，第10版。。加上稅款由財(cái)政廳支配，依然會(huì)被截留他用。1925年，該省成立教育經(jīng)費(fèi)管理處，然而管理處只有資金的保管使用權(quán)，大部分教育?？钊杂筛骺h代為征收?！肮芾硖帉?duì)于縣局長官，無直接懲處之權(quán)，各縣以財(cái)政困難，對(duì)于征起教款，挪用積壓，習(xí)以為?！雹仝w如珩編：《江蘇省鑒》，第七章“教育”，第10—11頁。。因此蘇省給各校的撥款依然存在嚴(yán)重拖欠，東南大學(xué)等高校只能靠“借款度日”②《江蘇省為償還美國公司欠款致東南大學(xué)函》（1926 年9 月23 日），南京大學(xué)校史研究室編：《南京大學(xué)校史資料選編》第2卷下，南京：南京大學(xué)出版社，2019年，第766頁。。

教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之所以難取得預(yù)期效果，主要是受到了一些結(jié)構(gòu)性因素的限制：在1920年代，各地財(cái)政普遍處于極端困難的境地，大宗收入多被提前支用，能爭(zhēng)取來作為教育?？畹亩酁椤按蔚鹊氖杖搿雹邸对u(píng)最近之教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)》，《教育雜志》第14卷第8號(hào)，1922年8月，“教育評(píng)論”，第4頁。。且這些資金多由各縣或各稅局代征，在大小軍閥割據(jù)、政局極不穩(wěn)定的局面下，征收過程弊端重重，稅款常不足額。因此，教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立收效非常有限。

結(jié) 語

教育有其自身規(guī)律，經(jīng)費(fèi)多寡并不能決定教育質(zhì)量的高低。但在其他條件相同的情況下，經(jīng)費(fèi)充裕與否對(duì)教育事業(yè)之走向無疑有顯著影響。從上面的討論中我們看到，北洋政府時(shí)期的財(cái)政困境對(duì)高等教育影響甚大。特別是在北洋政府中后期，高等教育的總體規(guī)模雖有擴(kuò)大，但政府給高校的撥款越來越不穩(wěn)定，國立公立高校之日常運(yùn)作受到經(jīng)費(fèi)危機(jī)的極大干擾。1920 年代高等教育界風(fēng)潮迭起，其主因固然是五四后思想觀念的變動(dòng)及政黨政治的催化，但政府無力撥發(fā)高校經(jīng)費(fèi)也是重要促因之一。另一方面，因無法有效地承擔(dān)撥款責(zé)任，政府對(duì)高等教育界的控制力不斷削弱，這也使得此一時(shí)期成為近代中國高等教育史上高校獨(dú)立性最強(qiáng)的一個(gè)階段。

單從國立公立高校的經(jīng)費(fèi)規(guī)?？?，其本來不構(gòu)成政府的沉重負(fù)擔(dān)。在當(dāng)時(shí)的中國，新式高等教育處于起步階段，國立公立高校規(guī)模有限?！督逃啃姓o(jì)要第二輯》收有1918 年全國大部分國立公立高校的經(jīng)費(fèi)數(shù)字，這是目前所見關(guān)于這一時(shí)期國立公立高校經(jīng)費(fèi)最詳盡的記錄。其列有61 所國立公立高校，總計(jì)歲出420.1 萬元④《教育部行政紀(jì)要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90 冊(cè)，第655—661頁，第91冊(cè)，第1—3、7—12頁。，筆者又據(jù)相關(guān)材料進(jìn)行了增補(bǔ)⑤1. 清華學(xué)校65.5 萬，見《本大學(xué)及留美學(xué)生歷年經(jīng)費(fèi)比較表》（1912—1928），清華大學(xué)校史研究室編：《清華大學(xué)史料選編》第1卷，第433頁。2. 北京交通傳習(xí)所8.4萬?！督煌ú拷y(tǒng)計(jì)圖表匯編（中華民國六年至八年）》第69頁列有交通部所屬各校支出總數(shù)，1918年三校歲出共計(jì)35萬，而據(jù)《教育部行政紀(jì)要第二輯》（1916—1918）（中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第91冊(cè)，第11頁），上海、唐山兩校歲出共26.6萬，則交通傳習(xí)所歲出為8.4萬。3. 蒙藏學(xué)校3.2萬，見蒙藏院總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科編《蒙藏院行政統(tǒng)計(jì)表（民國八年）》（北京：蒙藏院總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科，1919年）第231—232頁。4. 河海工程學(xué)校5.2萬。筆者未找到1918年河海工程學(xué)校歲出數(shù)，只能以其他年份的數(shù)據(jù)代替，據(jù)1925年國家預(yù)算，直魯江浙四省給該校的撥款共5.2萬，見《暫編各省區(qū)國家歲入歲出預(yù)算分表》，民國時(shí)期文獻(xiàn)保護(hù)中心、中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編：《民國文獻(xiàn)類編》第550冊(cè)，第37、136、201、282頁。，得到1918 年全國國立與公立高?？倸q出為502.4萬。1920年代國立公立高校規(guī)模有所擴(kuò)大，但考慮到經(jīng)費(fèi)不能足額撥發(fā)，實(shí)際歲出應(yīng)不會(huì)超過這一數(shù)字太多。據(jù)研究者估算，1914 年中國GDP 總額為187.64 億元⑥劉佛丁、王玉茹：《中國近代的市場(chǎng)發(fā)育與經(jīng)濟(jì)增長》，北京：高等教育出版社，1996年，第44頁。。則北洋政府時(shí)期國立公立高校經(jīng)費(fèi)占GDP 的比重不到0.027%。作為對(duì)比，1993 年我國普通高等教育經(jīng)費(fèi)（絕大部分為公立高校經(jīng)費(fèi)）占GDP 的0.44%，2013年為1.4%⑦王紅：《中國教育經(jīng)費(fèi)發(fā)展歷程與未來展望》，上海：上?？萍冀逃霭嫔?，2016年，第212頁。。可見民國前期國立公立高校的經(jīng)費(fèi)規(guī)模相當(dāng)小。其在政府財(cái)政中所占比重也微不足道。不妨將之與當(dāng)時(shí)的軍費(fèi)作一比較：據(jù)1919 年度國家預(yù)算，全國軍費(fèi)總額為20783.3 萬元，是1918 年全國國立公立高校經(jīng)費(fèi)的41.4 倍①《1919 年度國家歲入歲出預(yù)算表》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3 輯，“財(cái)政”（1），第686—689、721—724頁。。而這僅為預(yù)算數(shù)字，實(shí)際軍費(fèi)尚不止此。誠如1921 年安徽學(xué)生聯(lián)合會(huì)在給北洋政府的抗議電文中所言：“以教育經(jīng)費(fèi)與軍費(fèi)比較，相去何啻什百?！雹凇栋不諏W(xué)生聯(lián)合會(huì)懇明令制定教育經(jīng)費(fèi)并補(bǔ)發(fā)欠費(fèi)》（1921 年4 月18 日），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1002（2）—26。

但在北洋政府中后期，政局混亂、戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍、一些重要稅收受制列強(qiáng)無法自主，使整個(gè)稅收體系不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而有限的收入又需優(yōu)先用于無底洞般的軍費(fèi)與債務(wù)支出，財(cái)政體系趨于崩潰。這導(dǎo)致國立公立高校經(jīng)費(fèi)這筆數(shù)額并不太大的款項(xiàng)，各級(jí)政府也無法及時(shí)足額發(fā)放。官方雖亦嘗試采取一些挽救措施，但在長期的政治失序與結(jié)構(gòu)性的財(cái)政困境中，這些舉措并不能使國立公立高校走出泥淖。

當(dāng)然，高校經(jīng)費(fèi)不只受整體財(cái)政環(huán)境影響，也與一些局部因素有關(guān)。故在高等教育經(jīng)費(fèi)短缺的大背景下，各高校因所處環(huán)境之差異，情況有所不同。這些影響因素主要包括：一、高校是否有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)。如清華因有特殊收入渠道，故在北京高校一片哀鴻之時(shí)，能免受經(jīng)費(fèi)無著困擾。二、所在地區(qū)的政治局勢(shì)。如東北政局相對(duì)穩(wěn)定，財(cái)政狀況較好，故奉天當(dāng)局所辦東北大學(xué)的經(jīng)費(fèi)情況即好于關(guān)內(nèi)多數(shù)高校③自1923 年該校正式開學(xué)后，除1924 年第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)期間經(jīng)濟(jì)狀況一度惡化，其余大部分時(shí)間經(jīng)費(fèi)都較有保障。1923 年該校經(jīng)費(fèi)數(shù)為43.9 萬元，1924 年為39.7 萬，此后不斷增加，1927 年達(dá)79.1 萬。民國《奉天通志》第152 卷，“教育四·近代上”，第6頁。。三、當(dāng)政者對(duì)教育的態(tài)度。若地方當(dāng)局重視教育，即使財(cái)政困難，教育經(jīng)費(fèi)也能得到一定程度的照顧。如上文所述，各地能否實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，關(guān)鍵因素之一即是能否得到軍政要員的支持。在教育經(jīng)費(fèi)整體匱乏的地區(qū)，若某一高校能得到地方有力人物的相助，資金狀況亦會(huì)優(yōu)于本省其他學(xué)校。如1926 年成立的山東大學(xué)，在全省教育經(jīng)費(fèi)拖欠嚴(yán)重的情況下，因省當(dāng)局的特別照顧，收入尚能得到保障。教育廳長王壽彭兼山大校長期間，分配教育經(jīng)費(fèi)時(shí)偏向該校，被諷刺以“有飯大學(xué)吃”為方針④《波平浪起之魯省教育潮》，《申報(bào)》1927年12月15日，第7版。。而山東督軍張宗昌雖肆意挪用教育經(jīng)費(fèi)，但對(duì)山大頗關(guān)照，在魯省財(cái)政瀕臨破產(chǎn)時(shí)，仍批準(zhǔn)給該校學(xué)生每人每年80元津貼⑤《山東大學(xué)學(xué)生皆大歡喜》，《晨報(bào)》1928年4月15日，第6版。。四、當(dāng)?shù)亟逃缌α恐畯?qiáng)弱。若一地教育界勢(shì)力強(qiáng)大，往往能迫使當(dāng)局更重視教育。如江蘇實(shí)施教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，促成條件之一即是當(dāng)?shù)亟逃缒芰看?。這雖無法真正解決問題，但對(duì)高校短期收入還是稍有益助。五、高校管理層尋找資源和向當(dāng)局施壓的能力。故在經(jīng)費(fèi)危機(jī)發(fā)生時(shí)，可以看到各校校長、教職員四處游說、動(dòng)用各種關(guān)系尋求款項(xiàng)，并采取從和平索款到示威抗?fàn)幍雀魇绞侄蝸頎?zhēng)取撥款。這同樣是不能治本但不無小補(bǔ)，如蔣夢(mèng)麟所言，北京國立各?！耙涣T課，通?？梢詮慕逃繑D出半個(gè)月至一個(gè)月的薪水”⑥蔣夢(mèng)麟：《西潮與新潮：蔣夢(mèng)麟回憶錄》，第132頁。。在整體財(cái)政環(huán)境及上述因素共同作用下，北洋政府中后期的高等學(xué)校遂呈現(xiàn)絕大多數(shù)經(jīng)費(fèi)困難、少數(shù)能勉強(qiáng)維持收支的局面。