劉 箴,劉 倪

(1.中共湖南省委黨校 公共管理教研部,湖南 長(zhǎng)沙 410006;2.中共中央黨校 公共管理教研部,北京 海淀 100080)

一、問(wèn)題的提出

隨著科技的發(fā)展和社會(huì)變遷,傳統(tǒng)的封閉型社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向開(kāi)放型社會(huì),社會(huì)的流動(dòng)性、不確定性和復(fù)雜性日益增強(qiáng),最終邁向復(fù)雜性社會(huì)[1]52-58。轉(zhuǎn)型社會(huì)引起社會(huì)形態(tài)的深刻變革,但傳統(tǒng)的基層治理結(jié)構(gòu)及治理邏輯仍局限于科層邏輯以社會(huì)生活的再組織化和社會(huì)秩序的再協(xié)調(diào)化,這種被動(dòng)的線(xiàn)性治理思維在面對(duì)日益復(fù)雜的治理樣態(tài)出現(xiàn)了治理失靈。治理對(duì)象分散化、治理結(jié)構(gòu)碎片化、治理事務(wù)復(fù)雜化成為當(dāng)前基層社會(huì)的困境所在[2]36-51,79。

恰如米格代爾所言,“提取資源和配置資源的能力是國(guó)家能力的重要組成部分”[3]18-20。治理資源是應(yīng)對(duì)基層治理困境的關(guān)鍵變量,是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的有效支撐。然而從現(xiàn)行的實(shí)踐來(lái)看,一方面,國(guó)家治理資源的部分輸入并未有效轉(zhuǎn)化為基層治理能力,存在一個(gè)悖論,即治理資源的下沉反而造成基層治理負(fù)擔(dān)過(guò)重。另一方面,相對(duì)于國(guó)家法律法規(guī)、規(guī)章制度等正式治理資源,廣大基層社會(huì)還隱藏著依靠人情面子、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行為習(xí)慣等非正式治理資源的約束,而這類(lèi)非正式治理資源并未得到有效的挖掘與整合。那么,面對(duì)日益復(fù)雜的基層治理情境,基層政府如何合理地承接正式資源的配置以應(yīng)對(duì)資源利用效率低的困境?又應(yīng)當(dāng)如何識(shí)別、挖掘并整合離散而隱蔽的非正式治理資源并為己所用?而這會(huì)在多大程度緩解基層政府的治理壓力,又是否會(huì)出現(xiàn)非預(yù)期性后果?

隨著基層社會(huì)治理創(chuàng)新如火如荼地開(kāi)展,各地積極探索矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的實(shí)踐模式,成為政府治理資源分配的重心。本文根據(jù)調(diào)解資源的流向嘗試將這些矛盾糾紛治理實(shí)踐進(jìn)行類(lèi)型學(xué)劃分,并提出三種治理樣態(tài),根據(jù)每種樣態(tài)選擇相應(yīng)的一項(xiàng)典型案例,進(jìn)行整體性多案例分析。通過(guò)構(gòu)建“情境—行動(dòng)者—策略”分析框架,深入剖析在復(fù)雜性治理情境下基層政府塑造治理資源的行動(dòng)邏輯和策略選擇,試圖回答上述問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

能力的運(yùn)作必須以各種形態(tài)的資源為基礎(chǔ),資源是治理活動(dòng)中的常規(guī)性要素和治理行為互動(dòng)的媒介[4]21-30。學(xué)界關(guān)于治理資源與基層治理的研究主要存在于以下幾個(gè)方面:

一是資源類(lèi)型與基層治理形態(tài)的研究。關(guān)于基層治理形態(tài),學(xué)者們大多從治理結(jié)構(gòu)[5]42-50,15、[6]19-27或國(guó)家—社會(huì)關(guān)系[7]86-89等視角進(jìn)行劃分,較少研究以治理資源的類(lèi)型作為切口。治理資源規(guī)模和結(jié)構(gòu)在區(qū)域之間存在明顯的差異性,并且塑造了正規(guī)或簡(jiǎn)約的基層組織形態(tài)[8]109-117?；鶎觾?nèi)生性資源主要是以自然地理稟賦、社群關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基本前提。自然地理稟賦在一定程度上塑造了村莊的空間分布形態(tài)[9]170-179,這意味著自然治理資源的分布或密集或分散對(duì)村莊形態(tài)和治理方式的選擇存在一定的影響。社群關(guān)系的狀態(tài)同樣影響著村莊組織形態(tài)的選擇,以宗族勢(shì)力為主的團(tuán)結(jié)型村莊和以小親族勢(shì)力為主的分裂型村莊將意味著社會(huì)資本這一重要治理資源的差異[10]108-129。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低以及其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分化程度的高低同樣影響著治理資源的分布程度。而這些內(nèi)生性資源的差異性將影響著基層組織形態(tài)、鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的選擇。資源下鄉(xiāng)背景下,基層治理格局由原有的資源汲取型向資源輸入型轉(zhuǎn)變,政策條件成為支撐基層治理的重要外生性資源。在此背景下,村治精英借助政策資源的優(yōu)勢(shì)活躍在基層治理的舞臺(tái)上[11]13-25。不同于資源豐富型地區(qū)的治理,資源型貧困村莊必須注重治理資源的“內(nèi)生性培育”[12]371-378,因此資源輸入下的自治主導(dǎo)型治理形態(tài)成為最佳選擇[13]206-212。

二是資源配置與基層治理效能的研究。國(guó)家以制度化機(jī)制和治理資源嵌入鄉(xiāng)村社會(huì),對(duì)于緩解基層既有資源困境,加強(qiáng)治理能力建設(shè)產(chǎn)生了積極效應(yīng)。然而相對(duì)于資源投入,基層治理的效力存在局限性[14]151-156,導(dǎo)致基層治理的“懸浮化”[15]91-99,184。其一,剛性化方式導(dǎo)致治理過(guò)程脫嵌。國(guó)家借助剛性的資源下鄉(xiāng)將管理力量“一竿子插到底”時(shí),基層治理主體性弱化、資源使用喪失群眾動(dòng)員性導(dǎo)致資源消解自治[16]27-38+152。其二,結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配導(dǎo)致治理低效。由于治理資源的相對(duì)稀缺性以及地方政府打造政績(jī)的需求,治理資源的分配不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡,反而向典型鄉(xiāng)村匯聚[17]126-148,223。其三,適配性不足引發(fā)非預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)。作為資源下沉承接主體的基層干部在對(duì)資源的支配和使用上存在一定的自由裁量權(quán),在內(nèi)生性資源缺乏的村莊,為了應(yīng)對(duì)治理任務(wù)和治理資源之間的張力,會(huì)通過(guò)“擺平術(shù)”挪用有限的治理資源來(lái)應(yīng)對(duì)矛盾糾紛[18]148-174或解決“釘子戶(hù)”問(wèn)題[19]157-167,同時(shí)這也背離了政策初衷并損害了村級(jí)公共權(quán)力的合法性,衍生出新的治理風(fēng)險(xiǎn)。

三是資源吸納與基層治理過(guò)程的研究。當(dāng)基層政府資源有限,又必須完成上級(jí)的硬性任務(wù)時(shí),資源吸納尤為凸顯。其一,基層政府會(huì)依靠縱向的科層權(quán)威主動(dòng)調(diào)動(dòng)和整合各種治理資源。有學(xué)者探究發(fā)現(xiàn)基層政府在多重?cái)D壓下運(yùn)用組織化的動(dòng)員手段,通過(guò)利益的鏈條,將權(quán)威嵌入到非正式治理資源領(lǐng)域,并最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)其組織化的整合[20]128-139,174。其二,橫向的跨域資源整合。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)從橫向的連帶式治理通過(guò)利益連帶、組織連帶和情感連帶,實(shí)現(xiàn)社區(qū)從單向度的物理空間向經(jīng)濟(jì)空間和社交空間延伸,以此實(shí)現(xiàn)跨域整合治理資源,實(shí)現(xiàn)“低成本高效率”的治理效果[21]48-58。其三,以組織混合化再造獲取更多合法性和資源。治理資源的重要性在運(yùn)動(dòng)式治理中被明顯放大,在此情況下,基層政府會(huì)通過(guò)組織學(xué)習(xí)與合作使得基層政府呈現(xiàn)出組織混合化的趨勢(shì)并以此獲取自致性資源[22]144-151。

已有的研究成果對(duì)認(rèn)識(shí)我國(guó)基層治理與治理資源關(guān)系提供了諸多有價(jià)值的啟示,學(xué)者們普遍認(rèn)識(shí)到基層治理資源是基層治理的關(guān)鍵變量,必須重視起來(lái),但總體上來(lái)看存在以下不足,一是已有研究關(guān)于資源下沉與基層治理效能之間的悖論問(wèn)題,大多都從主體性因素和任務(wù)資源適配的角度分析,忽略了基層治理情境的復(fù)雜性的前提,轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期所帶來(lái)的社會(huì)變革已然沖破了以往的簡(jiǎn)單社會(huì)形態(tài),基層社會(huì)治理所面臨的困境愈發(fā)復(fù)雜,這就意味著需要更豐富的組織資源和社會(huì)資源才能維持現(xiàn)有的治理水平。二是對(duì)于基層政府在基層社會(huì)治理場(chǎng)域中如何將治理資源轉(zhuǎn)換為治理效能的運(yùn)作機(jī)制研究仍然不足?；鶎诱谡邎?zhí)行層面表現(xiàn)出的執(zhí)行波動(dòng)證明基層政府在獲取資源方面的不穩(wěn)定性,并且在對(duì)待正式治理資源和非正式治理資源所采取的策略存在明顯的差異性。三是已有的研究都關(guān)注到基層政府資源吸納對(duì)基層治理效能的加持作用,但忽視了這種“泛行政化”的吸納方式,對(duì)科層制獲取資源和規(guī)范非正式資源存在的非預(yù)期性后果或不可持續(xù)性。

(二)分析框架

1．“情境—行動(dòng)者—策略”分析框架

“結(jié)構(gòu)-制度”分析和“過(guò)程-事件”分析作為兩種分析策略在社會(huì)科學(xué)中得到廣泛應(yīng)用,并存在著一定程度的張力和沖突,前者側(cè)重于從宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度層面解釋社會(huì)現(xiàn)象,后者側(cè)重于描述微觀的具體事件的過(guò)程,并解釋其動(dòng)態(tài)邏輯。兩者雖建構(gòu)了兩種不同的話(huà)語(yǔ)系統(tǒng),但并非水火不容的問(wèn)題,而是存在綜合兩種分析策略的中層分析地帶,即用中層理論來(lái)嫁接抽象理論和實(shí)際經(jīng)驗(yàn),將宏觀理論與微觀領(lǐng)域相銜接。童星提出將“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析應(yīng)用到應(yīng)急管理案例研究中[23]63-68,吳曉林進(jìn)一步建構(gòu)了“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析范式,用“過(guò)程”將“結(jié)構(gòu)”和“行動(dòng)”連接起來(lái)[24]96-108,128,并指出“結(jié)構(gòu)”是指行動(dòng)主體之間的關(guān)系,而“過(guò)程”是指行動(dòng)主體之間的互動(dòng)與博弈。也有學(xué)者認(rèn)為情境具有融合結(jié)構(gòu)和個(gè)體能動(dòng)性的指向,因此提出建構(gòu)“情境—行動(dòng)者”分析視角[25]102-111,行動(dòng)者的行動(dòng)過(guò)程總是坐落于具體的行動(dòng)情境,又受制于宏觀層面的社會(huì)情境。基于前人研究,本文構(gòu)建“情境—行動(dòng)者—策略”分析框架來(lái)分析基層政府塑造治理資源的行動(dòng)策略。一方面,基層政府作為理性行動(dòng)者,其行動(dòng)都是在尋求最大化實(shí)現(xiàn)預(yù)期價(jià)值的目標(biāo)下適應(yīng)情境的行為反應(yīng),聚焦實(shí)踐操作層面的基層政府能夠更有效地觀察其應(yīng)對(duì)的行動(dòng)邏輯。另一方面,旨在從中層框架視角出發(fā),進(jìn)一步從動(dòng)態(tài)變化的治理情境這一結(jié)構(gòu)性要素中,把握以基層政府為核心的行動(dòng)者圍繞生產(chǎn)、交換、配置資源所開(kāi)展的互動(dòng)與博弈,以此拓寬基層政府行為邏輯的研究視域。

吉登斯將“情境”界定為各種在場(chǎng)和不在場(chǎng)的交織關(guān)系,所有的社會(huì)生活都發(fā)生在這種交織關(guān)系中,也都是通過(guò)這種交織關(guān)系而得以構(gòu)成[26]。美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯認(rèn)為,“社會(huì)情境”概念被用以表達(dá)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)時(shí)“所面臨的各種環(huán)境要素”,以及促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所具備的“條件和手段”[27]。因此,治理情境作為一種治理內(nèi)外部環(huán)境條件的總和充斥于基層社會(huì)治理空間。其一,治理情境是一種影響力的相互作用,契約與協(xié)作在權(quán)力層級(jí)差異形成的權(quán)威差序格局中達(dá)成;其二,治理情境是一種網(wǎng)絡(luò)化的交換場(chǎng)域,既不同于市場(chǎng)制中的價(jià)格調(diào)節(jié)或討價(jià)還價(jià)能力,又不同于單向權(quán)威的服從,治理情境中合作產(chǎn)生于互惠性需求以及信任機(jī)制。其三,行動(dòng)者在面對(duì)治理情境的不同時(shí)會(huì)表達(dá)各自的偏好和策略選擇,不同利益和規(guī)則考量的多元主體的互動(dòng)機(jī)制亦構(gòu)成基層治理情境的基礎(chǔ)。

圖1 情境—行動(dòng)者—策略分析框架

基層治理場(chǎng)域中的行動(dòng)者紛繁復(fù)雜,除了置于行動(dòng)舞臺(tái)核心位置的基層政府外,圍繞在科層權(quán)力周邊的是眾多附帶治理資源的隱性行動(dòng)者,如社區(qū)工作人員、鄉(xiāng)賢、志愿者等社會(huì)力量。轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)基層社會(huì)治理情境呈現(xiàn)出復(fù)雜性,基層政府作為科層制的末梢,會(huì)加強(qiáng)與其他各類(lèi)行動(dòng)者的互動(dòng)與博弈,并采取塑造治理資源的行動(dòng)策略,如圖1所示。從基層治理實(shí)踐的觀察來(lái)看,基層政府塑造資源的方式主要是對(duì)正式資源的整合,其主要操作是縱向?qū)用娴馁Y源下沉以及橫向?qū)用娴牟块T(mén)協(xié)同,以充分調(diào)動(dòng)治理資源;另一方面,面對(duì)正式資源匱乏的情況,基層政府通過(guò)對(duì)非正式治理資源的捕獲與規(guī)制來(lái)擴(kuò)充基層內(nèi)生性治理資源,其主要操作是首先通過(guò)識(shí)別可用的非正式治理主體,同時(shí)搭建聯(lián)系機(jī)制捕獲意向主體并最后通過(guò)科層化的規(guī)制手段將非正式治理資源納入正規(guī)軌道?；鶎诱茉熘卫碣Y源的策略普遍存在于各項(xiàng)基層社會(huì)治理實(shí)踐中,其行動(dòng)意圖是面對(duì)復(fù)雜性社會(huì)治理情境,最大程度整合治理資源以應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理中的難題,以維持其合法性基礎(chǔ)。

2．社會(huì)治理情境的復(fù)雜性闡釋

復(fù)雜性的存在是由于人類(lèi)認(rèn)識(shí)要經(jīng)歷一個(gè)由簡(jiǎn)單到深入的過(guò)程,當(dāng)前基層社會(huì)樣態(tài)逐漸從“簡(jiǎn)單”邁向“復(fù)雜”,基層社會(huì)樣態(tài)的轉(zhuǎn)變引發(fā)治理情境的轉(zhuǎn)變。從治理廣度與治理難度的兩個(gè)角度來(lái)看,“事多、權(quán)小、責(zé)大”是基層治理的真實(shí)寫(xiě)照[28]70-82,153。首先,資源下沉過(guò)程中引發(fā)的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及國(guó)家資源的不斷輸入,基層政府的資源配置面臨著權(quán)威性資源衰減、配置性資源衰竭的困境。資源下沉為基層運(yùn)行提供了基礎(chǔ)保障,產(chǎn)生良好的治理效能,但基層治理資源的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配導(dǎo)致“資源下沉的過(guò)程中基層治理效能卻并未提升”的悖論。其次,多中心任務(wù)導(dǎo)致治理負(fù)荷驟然增強(qiáng)?；鶎诱娜蝿?wù)情境是由其所處的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境所形塑的,政府的職能履行是以任務(wù)的形式呈現(xiàn)的,這是一種常態(tài)化的公共行政實(shí)踐。從縱向的任務(wù)生成來(lái)看,自上而下的任務(wù)下沉和基層內(nèi)生性事務(wù)的增加,導(dǎo)致基層政府逐漸被置于自主性收縮的強(qiáng)動(dòng)員結(jié)構(gòu)中,不得不應(yīng)對(duì)日益膨脹的治理任務(wù)[29]78-89,156-157。從橫向的體制機(jī)制壓力來(lái)看,常規(guī)性制度壓力、事本化的規(guī)范考核壓力[30]115-126以及突發(fā)事件的治理壓力促使基層政府面臨標(biāo)準(zhǔn)化治理和運(yùn)動(dòng)式治理的“雙重困境”。大量的治理任務(wù)下移以及考核責(zé)任的強(qiáng)化,越來(lái)越多的工作難以通過(guò)常規(guī)治理完成,常規(guī)官僚組織適應(yīng)環(huán)境變化而作出的主動(dòng)調(diào)整的任務(wù)型組織產(chǎn)生[31]11-20,125,多中心任務(wù)情景形成。最后,正式與非正式治理規(guī)則的復(fù)合性。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系如人情關(guān)系、權(quán)威面子、傳統(tǒng)宗族禮法潛移默化地影響民眾的思維習(xí)慣和行為方式,成為基層社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要機(jī)制,這是一種簡(jiǎn)約式的治理形態(tài)?；鶎诱鳛榭茖又频哪┥乙约罢邎?zhí)行的“最后一公里”,由制度性權(quán)力所賦予的權(quán)威仍然存在,管理著最貼近群眾訴求的公共事務(wù),正式治理規(guī)則仍然是其最重要的工作方法。隨著基層社會(huì)治理領(lǐng)域技術(shù)治理的嵌入,數(shù)字治理逐漸成為當(dāng)前基層社會(huì)治理的重要形式。由此正式治理規(guī)則與非正式治理規(guī)則的協(xié)調(diào)互動(dòng)以及技術(shù)治理規(guī)則的嵌入型共同構(gòu)成了基層社會(huì)治理規(guī)則的復(fù)合性。

三、研究設(shè)計(jì)與案例選擇

(一)整體性多案例研究設(shè)計(jì)

本文的研究方法為整體性多案例研究。主要原因和目的在于:(1)多案例推導(dǎo)出的結(jié)論往往被認(rèn)為更有說(shuō)服力,多案例研究能夠在很大程度上避免單案例產(chǎn)生的偶然性。(2)存在單一的分析單位,因此采用整體性研究設(shè)計(jì)。本文的分析單位是湖南省基層政府矛盾糾紛治理樣態(tài),重在考察基層政府的行動(dòng)策略選擇,不存在次級(jí)分析單位。(3)對(duì)其他案例的具體情境進(jìn)行分析歸納,能夠避免出現(xiàn)“案例樣本”或“案例樣本量小”的狀況,從而提升其外在效度,本文嘗試從調(diào)解資源的流向?qū)⒚芗m紛治理樣態(tài)劃分為三種類(lèi)型,從而從概念抽象層次突破單一的案例情境,使其符合理論分析框架的安排。

(二)案例選擇與呈現(xiàn)

為了符合整體性多案例的分析的基本原則,展現(xiàn)基層政府矛盾糾紛治理樣態(tài)的多種模式和功能多樣性,進(jìn)而歸納出基層政府塑造治理資源的行動(dòng)策略,在案例選擇上遵循以下原則:(1)逐項(xiàng)復(fù)制原則。根據(jù)理論分析框架的建構(gòu),本文主要從結(jié)果一致性出發(fā)篩選當(dāng)前湖南省基層政府矛盾糾紛治理的主要實(shí)踐模式。(2)主要選擇同一政府行政層級(jí)(縣處級(jí))的矛盾糾紛治理實(shí)踐案例,并且遵循案例之間最大差異法,即最大程度體現(xiàn)案例中變量的特征差異。(3)為了使得本研究更具覆蓋性和研究結(jié)論更具說(shuō)服力,本研究案例選擇兼顧了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及獲得國(guó)家、省、市級(jí)層面獎(jiǎng)項(xiàng)的情況。根據(jù)調(diào)解資源的流向可以將矛盾糾紛治理模式分為三種類(lèi)型,即集約式解紛、在地性解紛和分級(jí)式解紛,在此基礎(chǔ)上分別選取了一個(gè)具有代表性的典型案例,如表1所示:

表1 三種糾紛治理樣態(tài)及其治理結(jié)構(gòu)

續(xù)表

四、塑造治理資源:基層政府的行動(dòng)策略選擇

(一)縱向整合層面的科層延伸

首先,領(lǐng)導(dǎo)干部下沉一線(xiàn)。聯(lián)村駐村制度已經(jīng)成為全國(guó)性的制度化現(xiàn)象,具體表現(xiàn)為“掛點(diǎn)”“蹲點(diǎn)”形式。大規(guī)模選派體制內(nèi)精英作為駐村干部下沉到基層社會(huì),能夠重新建立信任再造權(quán)威,完成對(duì)治理資源的整合與策略化動(dòng)員。漣源市“屋場(chǎng)會(huì)”堅(jiān)持“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,確定主事人,可以是市鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部,也可以是鎮(zhèn)村干部,或者聯(lián)村駐村干部。在此基礎(chǔ)上,漣源市將矛盾糾紛場(chǎng)所下沉到最貼近群眾的基層一線(xiàn)——會(huì)議時(shí)間一般安排在晚上或農(nóng)閑時(shí)段,地點(diǎn)大都選擇在群眾居住相對(duì)集中的屋場(chǎng)或院子。在矛盾糾紛治理中,領(lǐng)導(dǎo)干部作為正式權(quán)威的代表能夠從客觀的角度充分聽(tīng)取民眾訴求并作出讓各方都信服的決策,下沉到一線(xiàn)能夠拉近干群距離,形成良好的治理氛圍。

其次,增加編外人員?；鶎诱木幫庥霉ば袨椴粌H是對(duì)壓力型體制下的應(yīng)對(duì)之策,更是在面對(duì)復(fù)雜任務(wù)時(shí),基層政府進(jìn)一步在科層制的末端延伸擴(kuò)充控制權(quán)和權(quán)威拓展的自主性策略[32]85-103,191-192。面對(duì)調(diào)解人員的不足,基層政府往往通過(guò)廣泛吸納普通群眾,特別是鄉(xiāng)賢、貧困戶(hù)、上訪戶(hù)、經(jīng)濟(jì)能人、志愿者等在地性資源,并且嘗試通過(guò)培訓(xùn)形成一支專(zhuān)門(mén)的調(diào)解隊(duì)伍,通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式激勵(lì)其參與調(diào)解工作。

最后,實(shí)行責(zé)任制的分級(jí)分類(lèi)管理。分級(jí)式解紛強(qiáng)化了屬地管理責(zé)任,屬地是一種治理單元更是一種責(zé)任落實(shí)和追究機(jī)制[33]102-112。在實(shí)踐層面,分級(jí)式解紛以基層為主體,攀爬至高層級(jí)的糾紛則以黨委政府為協(xié)調(diào)化解保障[34]22-37。永順縣根據(jù)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”楓橋經(jīng)驗(yàn)的原則,積極推進(jìn)“三二一”,實(shí)行多級(jí)屬地矛盾糾紛化解機(jī)制。其一,村級(jí)作為矛盾糾紛的兜底層級(jí),基層村干部除了解決日常糾紛外,發(fā)揮著“派單”的作用,通過(guò)“派單”機(jī)制聯(lián)合村—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部。其二,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)著重要的矛盾糾紛化解功能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的介入能夠讓調(diào)解資源充分聚集。其三,當(dāng)村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無(wú)法化解的矛盾,上報(bào)至縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織縣矛盾糾紛調(diào)處中心及相關(guān)單位進(jìn)行一次聯(lián)合調(diào)解。根據(jù)矛盾糾紛的類(lèi)型和糾紛主導(dǎo)層級(jí)來(lái)看,越往高層級(jí),正式化規(guī)范化的糾紛治理機(jī)制更能發(fā)揮作用,存在于較低層級(jí)都是依靠人情面子、宗族血緣等非正式權(quán)威發(fā)揮“簡(jiǎn)約”治理的效果。

(二)橫向協(xié)調(diào)層面的部門(mén)協(xié)同

基層內(nèi)生性矛盾的增加和調(diào)解資源的分散匱乏已成為矛盾糾紛有效治理的結(jié)構(gòu)性困境,通過(guò)各類(lèi)調(diào)解組織的協(xié)同配合能夠?qū)崿F(xiàn)解紛資源實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)和達(dá)成共識(shí)目標(biāo)。首先,搭建一站式治理平臺(tái)。雨花區(qū)勞動(dòng)糾紛一站式調(diào)處中心是典型的集約式解紛治理樣態(tài),搭建實(shí)體性“一站式”綜合解紛平臺(tái)努力實(shí)現(xiàn)群眾信訪“最多跑一地”、矛盾糾紛“一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條解決”,整合了區(qū)人社局的行政調(diào)解功能、區(qū)司法局的人民調(diào)解功能、區(qū)法院的司法調(diào)解功能,貫穿勞動(dòng)糾紛的全過(guò)程。其一,通過(guò)最直接現(xiàn)實(shí)的方式整合辦公場(chǎng)所,為基層矛盾糾紛化解提供物理空間基礎(chǔ)。其二,針對(duì)專(zhuān)業(yè)化的矛盾糾紛問(wèn)題,領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)部門(mén)和調(diào)解組織共同參與,通過(guò)部門(mén)入駐將分散的調(diào)解資源整合到統(tǒng)一的平臺(tái),有效化解以往部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清,推諉扯皮的問(wèn)題。

其次,整合多元化調(diào)解資源。一方面,調(diào)解資源的多元化整合來(lái)自對(duì)行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解的整合,“大調(diào)解”體系通過(guò)多元解紛發(fā)揮其各自調(diào)解優(yōu)勢(shì),最能體現(xiàn)公眾意志、社會(huì)利益與價(jià)值觀念,讓情、理、法因素此消彼長(zhǎng),維持在一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡中。雨花區(qū)勞動(dòng)糾紛調(diào)處中心以區(qū)人社局為主導(dǎo),橫向全面吸納了區(qū)法院和區(qū)司法局的調(diào)解資源。另一方面,任何矛盾糾紛都嵌入在“地方治理情境”中,地方性知識(shí)和地方性資源的配置決定了在地性矛盾糾紛化解的質(zhì)量,因此基層政府充分調(diào)動(dòng)分散在基層社會(huì)的差異化調(diào)解行動(dòng)者的資源。

最后,打造智能化協(xié)同。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)賦能社會(huì)治理,有利于動(dòng)態(tài)反映社會(huì)訴求,對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)和矛盾進(jìn)行預(yù)判,實(shí)現(xiàn)矛盾化解的智能化、智慧化,充分降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和次生風(fēng)險(xiǎn)的可能性。雨花區(qū)區(qū)級(jí)矛盾糾紛調(diào)處中心通過(guò)打造“一站式”職能虛擬平臺(tái),借由科技支撐,將大數(shù)據(jù)、智能化等現(xiàn)代科技與糾紛治理深度融合,實(shí)現(xiàn)解紛資源的線(xiàn)上整合與協(xié)同,實(shí)現(xiàn)“窗口化”“最多跑一次”辦理,對(duì)糾紛類(lèi)型進(jìn)行線(xiàn)上分級(jí)分類(lèi)分流處理,更好實(shí)現(xiàn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)及調(diào)解效率的提升。

(三)非正式資源的捕獲與規(guī)制

掌握非正式治理資源是基層干部處在國(guó)家與社會(huì)勾連的結(jié)構(gòu)性位置上的重要能力,是國(guó)家各項(xiàng)政府政策落實(shí)到基層的關(guān)鍵?；鶎诱诿鎸?duì)豐富的非正式治理資源時(shí),“識(shí)別—捕獲—規(guī)制”成為重要的操作化路徑,具有科層化的傾向。首先,精準(zhǔn)識(shí)別體制外行動(dòng)者?；鶎诱ㄟ^(guò)精準(zhǔn)識(shí)別體制外非正式資源并吸納到科層制外圍為自身所用,如漣源市“屋場(chǎng)會(huì)”將存在于基層社會(huì)的“五老一新”人員,如老黨員、老法官、老干部、老軍人、老教師等民間威望高、熟悉民風(fēng)民俗、辦事公道的群體吸納到人民調(diào)解隊(duì)伍中。基于共同的身份認(rèn)同,這些精英群體樂(lè)意投身于基層社會(huì)的公共事務(wù)管理中去,其開(kāi)展工作的途徑主要是基于身份所獲得的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,或是基于師徒傳承的傳統(tǒng)型權(quán)威,或是基于治理績(jī)效的個(gè)人魅力[35]48-56。在矛盾糾紛治理中,這些體制外的非正式治理資源成為基層政府人民調(diào)解隊(duì)伍的重要成員。

其次,利益激勵(lì)以獲得非正式資源的合作。通過(guò)利益激勵(lì)的方式獲得體制外資源的支持和合作被視為一種重要的策略,這使得基層政府的權(quán)威得到更好的服從和執(zhí)行[36]131-137。雙向激勵(lì)成為基層政府和非正式資源達(dá)成長(zhǎng)期穩(wěn)定合作的重要紐帶,基層政府需要非正式資源的基礎(chǔ)社會(huì)權(quán)威認(rèn)同以降低各項(xiàng)制度政策在基層社會(huì)的落實(shí)阻力,而非正式資源借助基層政府的權(quán)威拓展實(shí)現(xiàn)“正式化”身份的轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)存的基層矛盾糾紛治理中,非正式的調(diào)解主體緊緊圍繞在基層政府的權(quán)威外圍,補(bǔ)貼成為調(diào)動(dòng)積極性和組織工作開(kāi)展的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源,如每月按固定的金額進(jìn)行補(bǔ)助,或年終發(fā)放激勵(lì)性獎(jiǎng)金,或?qū)嵭小耙元?jiǎng)代補(bǔ)”的方式。

再次,科層化任務(wù)的分配與考核?；鶎诱诓东@非正式治理資源后,一些科層化的任務(wù)便被分配到非正式治理主體內(nèi)部。在基層矛盾糾紛治理中,調(diào)解糾紛已經(jīng)成為調(diào)解人員的“本職工作”,但他們還承擔(dān)著基層政府的其他科層化任務(wù),這些任務(wù)不僅包括定期向矛調(diào)中心或基層政府綜治機(jī)構(gòu)匯報(bào)情況,并將矛盾信訪案例調(diào)解情況在系統(tǒng)中進(jìn)行報(bào)送,還需要參加基層政府有關(guān)矛盾化解的工作部署會(huì)議,相關(guān)任務(wù)被分解到調(diào)解人員身上?；鶎诱C治機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)解人員各項(xiàng)目各任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核,將考核結(jié)果作為績(jī)效水平、評(píng)比、續(xù)聘的重要依據(jù)。

最后,標(biāo)準(zhǔn)化程序和規(guī)則的嵌入。非正式治理規(guī)則通常以人情關(guān)系為前提,治理過(guò)程容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素,反而會(huì)影響治理的效果,由此標(biāo)準(zhǔn)化程序和規(guī)則的嵌入十分必要?？茖踊哂姓揭?guī)則約束、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作技術(shù)導(dǎo)向和規(guī)范化程序指引,能夠有效實(shí)現(xiàn)基層政府意志的傳遞。為了保障調(diào)解的法律效力,調(diào)解人員必須熟知人民調(diào)解法和相關(guān)政策法律法規(guī),并參加培訓(xùn),調(diào)解過(guò)程中遵循嚴(yán)格的調(diào)解規(guī)范和程序。

五、結(jié)論與討論

當(dāng)前復(fù)雜治理情境是基于基層社會(huì)治理資源匱乏、治理任務(wù)繁重和治理規(guī)則復(fù)合性的結(jié)構(gòu)性困境下所營(yíng)造的;基層政府通過(guò)塑造正式治理資源以及對(duì)非正式治理資源進(jìn)行捕獲或規(guī)制以應(yīng)對(duì)強(qiáng)約束條件下的基層治理實(shí)踐。那么基層政府塑造治理資源的行動(dòng)策略選擇內(nèi)在邏輯是什么呢?

基層政府通過(guò)對(duì)正式治理資源和非正式治理資源的塑造是基層政府面臨復(fù)雜性社會(huì)治理情境下的理性行為選擇,通過(guò)非正式化制度運(yùn)作突破科層制反映了基層治理場(chǎng)景和治理策略的多樣性。首先,國(guó)家通過(guò)縱向的“條條”轉(zhuǎn)移資源到基層,資源分配權(quán)、目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)牢牢掌控在上級(jí)政府手里,就使得基層政府對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),按照上級(jí)的意志完成各項(xiàng)任務(wù),接受上級(jí)的考核。其次,通過(guò)人員、資金、物質(zhì)資源下沉基層社會(huì),實(shí)現(xiàn)了有效的資源動(dòng)員。再次,橫向的部門(mén)協(xié)同機(jī)制,以職能協(xié)同協(xié)調(diào)科層制內(nèi)部專(zhuān)業(yè)資源完成治理任務(wù)。最后,政府權(quán)威突破原有的組織邊界向社會(huì)領(lǐng)域?qū)で蠓钦街卫碣Y源的合作,在復(fù)雜變化的組織環(huán)境下,會(huì)通過(guò)開(kāi)放的方式模糊組織邊界以吸納資源,實(shí)現(xiàn)資源差異互補(bǔ)。

那么基層政府對(duì)治理資源的塑造是否產(chǎn)生了相應(yīng)的治理績(jī)效?基層政府通過(guò)對(duì)治理資源的塑造從“量”的評(píng)估上確實(shí)擴(kuò)充了基層社會(huì)治理資源,基層社會(huì)治理資源密集度明顯提升。但是從“質(zhì)”的評(píng)估來(lái)看,基層政府對(duì)非正式治理資源的捕獲與規(guī)制是將非正式治理資源納入科層化軌道。但實(shí)質(zhì)上,非正式治理資源的支配方式與正式的科層運(yùn)作方式之間存在張力,“一廂情愿”或強(qiáng)制性的捕獲與規(guī)制方式不但會(huì)導(dǎo)致非正式治理資源逐漸脫離科層化軌道,原有的資源基礎(chǔ)也逐漸減少,從而造成治理資源的流失與內(nèi)生動(dòng)力的不足。從短期績(jī)效來(lái)看,在針對(duì)某一具體任務(wù)時(shí),短時(shí)間內(nèi)高強(qiáng)度整合塑造多方治理資源,能夠在最大程度上高效完成任務(wù),短期效益明顯。但是從長(zhǎng)期績(jī)效來(lái)看,這種“泛行政化”塑造資源的方式仍然存在質(zhì)疑之處。其一,長(zhǎng)期的高強(qiáng)度的治理任務(wù)會(huì)使基層治理主體疲于應(yīng)付,容易滋生基層形式主義。其二,基層政府仍然需要投入大量的財(cái)政資源和注意力資源去規(guī)制非正式治理資源,與簡(jiǎn)約低成本治理取向不相適應(yīng)。其三,長(zhǎng)期的行政力量主導(dǎo)下,削弱了基層社會(huì)原有資源基礎(chǔ),非正式治理資源或廣泛依賴(lài)于科層運(yùn)作,缺乏自主性;或處于基層社會(huì)治理場(chǎng)域的“邊緣化”位置,缺乏內(nèi)生動(dòng)力;或讓位于標(biāo)準(zhǔn)化的流程規(guī)范與正式治理規(guī)則,剛性治理明顯。

基層政府塑造治理資源的行動(dòng)策略無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。那么基層政府應(yīng)當(dāng)如何塑造治理資源,其“度”在哪?如何避免“泛行政化”的趨勢(shì)?從國(guó)家與社會(huì)的角度來(lái)看,避免基層軟治理走向行政干預(yù)、權(quán)威控制的硬化問(wèn)題成為治理現(xiàn)代化的必然面向?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的特征應(yīng)當(dāng)是“既見(jiàn)國(guó)家,又見(jiàn)社會(huì)”,并非僅是科層化、正規(guī)化,而應(yīng)當(dāng)使基層社會(huì)具有更多的靈活性和自主性。首先在塑造正式治理資源方面,改變正式資源剛性下鄉(xiāng)的方式。一方面資源下鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)考慮改變“一竿插到底”的管理方式,因地制宜推進(jìn)資源下沉基層。基層社會(huì)的內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展需要具備一定的自主空間,從而使得國(guó)家的資源、制度的輸入能夠激發(fā)基層的自治能力。另一方面,橫向治理資源的整合以職能協(xié)同為前提條件,必須實(shí)現(xiàn)由“形式”協(xié)同到“職能”協(xié)同的轉(zhuǎn)變。其次,在非正式治理資源塑造方面,對(duì)非正式治理資源的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是合作并培育其自身發(fā)展。一方面,基層社會(huì)具有不規(guī)則性,基層行動(dòng)主體的行動(dòng)邏輯遵循特殊主義的原則,政府向社會(huì)需要適度放權(quán),搭建村莊行動(dòng)舞臺(tái),吸納精英群體的參與。另一方面,基層社會(huì)中的非正式治理規(guī)則不應(yīng)強(qiáng)制性進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo),以實(shí)現(xiàn)正式治理規(guī)則和非正式治理規(guī)則的互補(bǔ)。最后,正式治理資源與非正式治理資源應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)互補(bǔ),一方面,治理主體憑借正式治理結(jié)構(gòu)在治理實(shí)踐中不斷積累人情關(guān)系等非正式資源;另一方面,治理主體憑借非正式治理資源彌補(bǔ)正式治理結(jié)構(gòu)的空缺,實(shí)現(xiàn)治理資源之間的互動(dòng)與互補(bǔ)。