馬蔡琛 白 鉑

內容提要：黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預算制度”的總要求。當前和今后一個時期，財政仍處于緊平衡狀態(tài)，如何更好地發(fā)揮資金效益，統(tǒng)籌財政資源，成為現(xiàn)代預算制度建設中亟待解決的重要問題。自20 世紀90 年代以來，績效管理理念逐漸深入預算流程各環(huán)節(jié)，構建了預算績效管理制度體系的基本框架。目前預算績效管理制度體系的效力層級有待優(yōu)化、結構框架有待提升、責任工具有待完善。建議可從加快推動預算績效管理的立法建設、推進相關制度規(guī)定的“立改廢”工作，以及完善績效監(jiān)督與問責體系三個方面，對績效管理的制度體系進行完善和優(yōu)化。

黨的二十大報告明確提出“健全現(xiàn)代預算制度”的深化財政改革總要求，即在新時代新征程背景下充分發(fā)揮預算在資源配置與財力保障方面的重要作用①劉昆：《健全現(xiàn)代預算制度（認真學習宣傳貫徹黨的二十大精神）》，《人民日報》2022 年12 月12 日。。全面實施預算績效管理是優(yōu)化財政資源配置，提升財政資金使用效能的重要舉措，更是健全現(xiàn)代預算制度的關鍵環(huán)節(jié)。我國自20 世紀90 年代以來，預算績效管理改革持續(xù)推進，大體實現(xiàn)了從“試點探索”到“全過程預算績效管理鏈條”再向“全面實施績效管理”的歷史跨越，中央、省、市、縣層面基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，預算績效治理能力顯著提升。目前，預算績效管理進入“提質增效、優(yōu)化運行”的新階段，這一階段的基本要求是實現(xiàn)績效管理的制度化、規(guī)范化、程序化。長遠來看，績效管理的規(guī)范有序運行須以完善的制度體系作為保障，實現(xiàn)績效管理法治化是將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的內在要求與必然選擇。

2014 年《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）的修訂，為預算從傳統(tǒng)管理向績效管理轉型奠定了法理基礎。此后，隨著《中華人民共和國預算法實施條例》《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）等制度規(guī)范的修訂及發(fā)布，中央及地方各級政府的績效管理改革實踐全面推開，預算績效管理的制度體系有序建立。然而，績效管理的制度體系仍呈現(xiàn)出“收縮型金字塔形”的特征，即效力位階越高，制度規(guī)范越少。如何協(xié)調好不同歷史時期與發(fā)展背景下形成的各項績效管理制度規(guī)范，構建一套結構合理、權責明確、科學規(guī)范的績效管理“行動指南”，對于健全現(xiàn)代預算制度是尤為重要的。

一、我國預算績效管理制度體系建設的發(fā)展歷程

綜觀我國社會主義建設的立法工作，“立法”與“改革”相互促進是其主要特征之一（劉松山，2009）。以試點實踐為基礎的立法決策，既保障了重大改革的于法有據(jù)，也確保了經(jīng)濟社會的平穩(wěn)有序。我國預算績效管理制度建設的萌芽期也是從試點實踐開始的。20 世紀80 年代以來，新公共管理思潮在全球席卷開來，世界各國紛紛開展績效管理改革，新績效預算應運而生。在財政體制改革的迫切要求下，一些地方政府開始試水預算績效管理。2001 年，湖北省按照財政部的安排在恩施土家族苗族自治州選擇5 個行政事業(yè)單位進行了評價試點①《績效評估推動政府“靜悄悄的革命”》，《中國青年報》2009 年4 月27 日。。次年，湖北省在全省范圍內擴大試點，同時福建、湖南、河北等地也相繼開始了小規(guī)模的試點工作②《建立財政支出績效評價的經(jīng)驗借鑒與基本思路》，江西省人民政府官網(wǎng)，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2008/9/23/art_5490_339634.html?xxgkhide=1。。在試點經(jīng)驗總結方面，湖北省將傳統(tǒng)財政資金管理的關注點拓展至支出領域，探求如何將經(jīng)濟效益原則運用至財政資金支出決策中（高培勇，2000）。預算績效管理的制度體系建設自此拉開序幕。

（一）2003 年至2009 年：以預算績效考評為核心的制度體系構建

2003 年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，要“建立預算績效評價體系”，中央及地方各級政府均將績效評價作為這一時期的重點改革內容，以績效評價為核心的績效管理制度體系逐步建立。2005 年，財政部印發(fā)《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，對績效考評的原則、方法、權責劃分及工作程序進行了規(guī)定，初步設定了績效評價的基本準則。在此基礎上，2009 年財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76 號）與《關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》（財預〔2009〕390 號），前者對績效目標及指標應遵循的基本原則及方法進行了細化，并將納入部門規(guī)章管理的資金范圍從中央部門預算管理的資金擴大至所有財政性資金；而后者則明確規(guī)定了績效評價的各方職責以及評價報告的具體呈現(xiàn)形式。此外，績效評價發(fā)展到這一階段后期，各利益相關主體也初步積累了經(jīng)驗。2009 年，財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法》（財農〔2009〕457 號）、財政部印發(fā)《金融類國有及國有控股企業(yè)績效評價實施細則》（財金〔2009〕169 號），開始為特定領域的財政資金構建個性化的績效評價體系。

盡管這一階段出臺的一系列制度規(guī)定對績效目標及指標的基本原則未作過多說明，對評價報告內容呈現(xiàn)的要求也相對寬松，但仍為各地進行評價實踐提供了清晰可操作的規(guī)程，為下一階段構建全過程預算績效管理制度體系創(chuàng)造了扎實基礎。

（二）2010 年至2016 年：以全過程預算績效管理為目標的制度體系構建

2011 年，財政部第一次全國預算績效管理工作會議在廣州召開，首次提出要建設“覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”，“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理思想已經(jīng)有所體現(xiàn)。同年，財政部印發(fā)《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416 號），對推進預算績效管理的意義、原則及主要內容進行了詳細說明，標志著完整意義上預算績效管理體系架構的確立。2012 年，財政部印發(fā)《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015 年）》（財預〔2012〕396 號），明確了“績效目標逐步覆蓋、評價范圍明顯擴大、重點評價全面開展、結果應用實質突破、支撐體系基本建立”的五方面建設目標，推動績效管理重點關口由“事后評價”逐步前移。自此，我國預算績效管理改革工作全面鋪開，預算績效管理制度體系加快建立。

2014 年是績效管理制度體系邁上新臺階的重要一年，《預算法》的修訂為預算績效管理改革奠定了法制基礎，“講求績效”首次被列為各級預算的基本原則并以法律形式確定。具體來說，新《預算法》對績效目標和績效評價作出明確規(guī)定，并強調了各級人大對預算績效情況的審查監(jiān)督。同年，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）對“健全預算績效管理機制”提出新要求。2013 年至2016 年，為落實黨中央、國務院以及新《預算法》的要求，財政部門不斷完善績效管理制度與頂層設計，相繼印發(fā)《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53 號）、《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2014〕45 號）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88 號）以及《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163 號）等制度規(guī)范，對績效目標及指標體系的構建原則進行了全面規(guī)定，為提升績效評價的統(tǒng)一性與權威性搭建了基本框架。此外，財政部和各部委還出臺了較多關于特定財政資金的績效評價管理辦法（如表1 所示），越來越多的項目資金及專項財政資金被納入績效管理制度框架。

表1 2011 年至2016 年財政部發(fā)布關于績效管理的部分規(guī)定

綜上所述，這一階段是預算績效管理制度體系建設承前啟后的階段，不僅以建立全過程績效管理體系為目標，制度全面性較上一階段也有明顯突破；同時預算績效管理制度覆蓋面不斷擴大，為全面實施預算績效管理進一步夯實基礎。

（三）2017 年至今：全面實施預算績效管理背景下的制度體系構建

2017 年，黨的十九大明確提出“全面實施績效管理”，這標志著全面實施績效管理已上升至國家戰(zhàn)略的高度。2018 年，為適配國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，中共中央、國務院發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》，對全面實施預算績效管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，具有里程碑式的意義。此外，修訂后的《預算法實施條例》在2020 年正式生效，其中對績效的重視程度顯著提升，不僅規(guī)定了要“實施績效監(jiān)控，開展績效評價”，更要求“績效評價結果應當按照規(guī)定作為改進管理和編制以后年度預算的依據(jù)”。黨的十九大以來，從中央到地方出臺了一系列績效管理制度規(guī)定，為完善政策體系、科學配置資源與提升資金效率提供了重要抓手。

從構建全方位預算績效管理格局的角度來說，這一時期的突破主要體現(xiàn)在項目績效管理體系的建設。2020 年，財政部修訂形成《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號），對績效評價指標的權重、引入第三方績效評價以及法律責任的追究進行了規(guī)定，彌補了2011 年出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》的欠缺。

從打造全過程預算績效管理鏈條的角度來說，“全過程”要求建立覆蓋績效目標管理、績效運行監(jiān)控、評價結果應用的閉環(huán)機制。2017 年以來，《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136 號）、《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101 號）、《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4 號）等文件的陸續(xù)發(fā)布，填補了在事前目標管理、事中運行監(jiān)控以及第三方評價等方面的制度空缺，為績效管理的實操性工作提供了更為精細化的指導。

從完善全覆蓋預算績效管理體系的角度來說，一方面，這一階段加強了一般公共預算的績效管理，財政部先后印發(fā)《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42 號）、《農業(yè)相關轉移支付資金績效管理辦法》（財農〔2019〕48 號）以及《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13 號）等一系列文件，進一步實現(xiàn)了對轉移支付資金、政府購買服務、政府和社會資本合作的重點管理。另一方面，2022 年《社會保險基金預算績效管理辦法》（財社〔2022〕65 號）的出臺，意味著離“四本預算全部納入績效管理”更進一步。2022 年，我國三項社會保險基金收支規(guī)?？傆?3.7 萬億元①《中國人社部：2022 年三項社會保險基金收支規(guī)模13.7 萬億元》，中國新聞網(wǎng)，https：//www.chinanews.com.cn/cj/2023/03-02/9963753.shtml。，《社會保險基金預算績效管理辦法》的發(fā)布，使得十余萬億元的社?；鹪谑褂眉霸u價的過程中有章可循，是構建全覆蓋預算績效管理體系的關鍵舉措。

二、績效管理制度體系建設面臨的主要挑戰(zhàn)

隨著改革的持續(xù)深化，預算績效管理法治化建設不斷健全，初步形成了橫向以“全方位、全覆蓋、全過程”為核心、縱向以“中央領導規(guī)范，地方先行先試”為特點的預算績效管理制度體系。健全現(xiàn)代財政制度要求法治思維，以及堅持以預算法治化貫徹實施各級政府部門的收支活動。目前，績效管理領域已基本完成“夯基壘臺、立柱架梁”的工作，仍有待進一步優(yōu)化建成“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的全面績效管理制度體系。

（一）預算績效管理制度體系的效力層級有待優(yōu)化

目前，預算績效管理制度體系跨越了法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件四個法律層級?！吨腥A人民共和國預算法》是我國財政領域的基本法，新《預算法》的修訂與實施以立法引領改革，使其由“幫助政府管錢袋子”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督政府管錢袋子”的法律①《預算法條款解讀：中國“經(jīng)濟憲法”20 年來首次大修》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1263489。。在新《預算法》修訂后的第六年，《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）修訂完成，進一步明確了績效評價結果的報送與應用、預算資金績效監(jiān)控以及績效評價等多方面內容，全面貫徹了“講求績效”的原則。2022 年，青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議通過了《青海省預算績效管理條例》，這是我國省級層面的首部預算績效管理地方性法規(guī)，邁出了地方績效管理制度體系完善的重要一步（馬蔡琛、白鉑，2023）。因此，從法律法規(guī)層面來看，僅有《預算法實施條例》這一行政法規(guī)以及《青海省預算績效管理條例》這一地方性法規(guī)。

與法律法規(guī)不同的是，預算績效管理領域的部門規(guī)章數(shù)量眾多，是預算績效管理制度體系的重要組成部分。僅從中央層面來說，財政部及其他部委就各類資金的績效管理、績效目標設置、績效運行監(jiān)控等方面發(fā)布了大量“管理辦法”及“暫行辦法”，如《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》、《中央財政水利發(fā)展資金績效管理暫行辦法》（財農〔2017〕30 號）、《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》等。除以上制度文件以外，因應改革實踐的需要，還印發(fā)了部分文件供各單位在績效管理工作中參考試行。例如，《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》進一步細化了對績效指標的類型、編制、賦分規(guī)則、分值權重等方面的要求，實現(xiàn)了對績效目標及指標的科學規(guī)范指導。

21 世紀以來，預算績效管理制度體系的發(fā)展特點大體可以總結為：一是對法律法規(guī)進行修訂及增設；二是出臺大量績效管理的制度規(guī)范，且文件的效力層級以部門規(guī)章為主。因此，盡管績效管理制度體系中的文件已達到較為詳實、全面的狀態(tài)，但若按照法律效力進行分類，整體框架大體呈現(xiàn)“收縮型金字塔形”特征。這種狀況帶來了兩方面的挑戰(zhàn)，一方面，在全社會預算績效管理理念尚待提升的情況下，較低的立法層級有可能導致績效約束薄弱；另一方面，大部分關于績效管理的制度規(guī)定集中于部門規(guī)章層面，在協(xié)調部門間績效管理關系時，往往難度較大（劉薇、賈康，2022）。

（二）預算績效管理制度體系的結構框架有待提升

一個法律體系的內部結構就是其內部關系的具體模式②約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，商務印書館2017 年版，第31 頁。。若對績效管理制度體系的結構框架沒有清晰的認知，那便很難厘清各類財政資金乃至各權責部門之間的緊密聯(lián)系。

從制度體系的橫向結構來說，“橫向”往往能夠反映制度的覆蓋面，體現(xiàn)了制度結構的全面性。目前，預算績效管理制度體系的橫向覆蓋面較廣，在“全方位、全過程、全覆蓋”方面均穩(wěn)步推進，實現(xiàn)了“從一維到多維、從人治到法治、從被動到主動”的日漸完善（何文盛、蔡澤山，2018）。然而，在制度之間的聯(lián)系與概念一致性方面仍有待優(yōu)化。以《中央部門預算績效目標管理辦法》為例，文件要求績效指標主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標，其中產出指標包括數(shù)量指標、質量指標、時效指標、成本指標等。而2021 年，為進一步強化成本控制導向，印發(fā)了《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（以下簡稱《指引》），要求績效指標包括成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標?！吨敢穼⒃驹诋a出指標下的二級指標“成本指標”調整為一級指標，并進一步細化為經(jīng)濟成本指標、社會成本指標、生態(tài)環(huán)境成本指標等二級指標。按照相關規(guī)定，《指引》中的有關要求將運用于2022 年中央部門預算績效目標編制和審核，且文件中的績效指標設置要求將嵌入預算管理一體化系統(tǒng)①《加強源頭規(guī)范提升績效目標管理質量》，中華人民共和國財政部，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/202108/t20210825_3747740.htm。。從法律效力角度來說《指引》與《中央部門預算績效目標管理辦法》相近，從內容角度來看，《指引》并未對此變化進行說明，這容易造成地方實際工作人員的理解混亂或混淆，不利于實現(xiàn)為各地各部門提供制度規(guī)范的初衷。

從制度體系的縱向結構角度來說，“縱向”往往反映了法律效力的等級排序，能夠體現(xiàn)制度結構的合理性。然而，現(xiàn)有預算績效管理制度體系存在文本重復問題。盡管文件數(shù)量并不算少，但大量文本援引了《預算法》《預算法實施條例》以及其他“紅頭文件”中所提出的績效原則、績效目標設定依據(jù)、績效評價依據(jù)等內容，雖然對績效管理理念的確立有所助益，但對地方實踐部門來說有效信息并不多，涉及具體實踐的指導性文件仍然缺位。究其原因，這種“文本空轉”主要原因在于，《預算法》作為財政領域最高等級的基本法，其中所涵蓋的績效管理內容相對原則化，而對地方實踐具有指導意義的文件大多屬于規(guī)章，法律效力又比較低。

（三）預算績效管理制度體系的責任工具有待完善

與“行為模式—法律后果”的問責邏輯不同，預算績效問責雖然也關注強制性的制裁結果（如行政處罰），但更為關注資源配置的優(yōu)化與公共服務質量的提升（胡明，2022）。目前，各方出臺的制度規(guī)定中，不同程度地對績效管理的問責進行了規(guī)定。例如，《項目支出績效評價管理辦法》第二十九條要求，“對使用財政資金嚴重低效無效并造成重大損失的責任人，要按照相關規(guī)定追責問責?！倍渡鐣ｋU基金預算績效管理辦法》的問責程度則相對較輕，其有關問責的表述為“對工作推進不力的進行約談并責令限期整改”。總體來說，現(xiàn)行預算績效管理制度體系中對于問責的表述相對模糊，法律責任工具有待完善。

綜觀近年來預算績效管理領域發(fā)布的各類制度規(guī)范，在問責方面最常見的表述為“依法給予處分”“依法追責”或“限期責令整改”等。然而這種陳述形式仍屬于較為模糊籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，對實際問責操作過程的指導性并不強。盡管有部分制度文件指出，對績效管理過程中存在嚴重弄虛作假及其他違規(guī)違紀行為的，按照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究相應責任②例如，《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）要求，“依照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規(guī)定追究相應責任；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。”《扶貧項目資金績效管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕35 號）要求，“按照《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)規(guī)定追究相關部門和人員責任?！?，然而，這些法律法規(guī)與全過程績效管理實踐的聯(lián)系并不緊密，在具體追責過程中難以將上述法規(guī)中的責任認定及處罰標準與績效管理實際操作過程一一對應。

此外，在制度體系中還存在權責不相匹配的問題。以《中央水庫移民扶持基金績效管理暫行辦法》（財農〔2018〕174 號）為例，文件規(guī)定“整體績效目標由水利部設定并提交財政部”，“水利部從完整性、相關性、適當性及可行性等方面對各省區(qū)域績效目標進行復核”，但文件的第十四條僅對各級財政部門、移民管理機構及其工作人員進行問責規(guī)定，這與文件中賦予水利部、財政部及其他部門的各項權力不相匹配。

三、健全現(xiàn)代預算績效管理制度體系的政策建議

（一）加快推動預算績效管理的立法建設

《預算法》素有“經(jīng)濟憲法”之稱，是財政乃至經(jīng)濟領域的基本法（馬海濤，2020）。現(xiàn)行預算法的章節(jié)按照預算流程分配，涵蓋了預算編制、審查與批準、執(zhí)行、調整、決算等多個環(huán)節(jié)，從法律屬性的角度來說更接近一部程序法。為從制度層面推動績效管理法治化，平衡績效管理制度體系中的結構不合理問題，有必要考慮構建類似于《預算績效與財政問責法》的單行法律，確保從制度上統(tǒng)領績效管理活動，并有望解決如下重要問題：首先，實現(xiàn)績效理念在預算方面的全覆蓋，明確預算績效管理的法理基礎，明確實施績效管理的目的、主體、客體、監(jiān)督參與等邏輯流程，以及事前評估、動態(tài)監(jiān)控、績效評價結果應用及信息公開等框架體系。其次，將那些在地方實踐中較為成熟的已有成果，納入法律框架體系，例如績效目標與指標設置、績效評價結果應用、信息公開頻率與程度等，以確?？冃嵺`的原則性問題在法律框架上得到統(tǒng)一，有利于實現(xiàn)績效評價結果的可比性。最后，法律還需解決績效管理流程中的權責問題。由于績效管理流程中涉及財政部門、資金使用部門、第三方機構、人大及審計機關等多個參與主體，權責歸屬具有復雜性，這就需要通過立法過程來把握其中的若干項原則性問題，如績效管理的組織權、實施權與管理權，以及利益相關主體之間的委托代理關系等。

（二）推進預算績效管理相關制度規(guī)定的“立改廢”工作

為解決現(xiàn)有預算績效制度體系中規(guī)章一級文件較多導致的概念不統(tǒng)一、級別與效力不一致等問題，需要大力推動相關制度規(guī)定的“立改廢”工作。

“立”是指貫徹落實《預算法》《預算法實施條例》以及中央文件對預算績效管理的基本要求，繼續(xù)推動構建“全方位、全覆蓋、全過程”的績效管理框架，對于在績效管理制度規(guī)定方面仍存在缺位的財政資金，盡快完善其制度規(guī)范。以四本預算為例，目前尚未出臺國有資本經(jīng)營預算的績效管理辦法，對于這一類預算資金的收益上繳及使用情況等仍需要一個更為完整的框架來進行評估。

“改”是對既有績效管理制度規(guī)范的修訂、整合與補充。首先，對現(xiàn)有制度文件進行分資金、分項目的類別整合，對屬于同類別的績效管理辦法進行概念、實施原則及方法上的統(tǒng)一，明晰績效管理制度框架的脈絡與層級。其次，細化績效管理的制度規(guī)定，將各類政策或資金的實施特點融入績效管理各環(huán)節(jié)之中，避免出現(xiàn)“文本空轉”現(xiàn)象，尤其須加強事前績效評估與實時監(jiān)控體系的建設。一些部門的制度規(guī)范盡管名稱為“績效管理暫行辦法”，但主要內容仍圍繞著績效評價展開，對事前評估重點、指標設置及運行監(jiān)控的規(guī)定較為空泛。最后，對一些出臺時間較早的績效管理制度進行及時修訂。例如，《經(jīng)濟建設項目資金預算績效管理規(guī)則》（財建〔2013〕165 號）是2013 年發(fā)布的，且現(xiàn)行有效，彼時全面實施預算績效管理的理念仍處于實踐早期，因此，有必要對此類文件進行適時修訂，以確保制度的前瞻性。

“廢”主要是對不再與新時代績效管理實踐相符合的、不再有指導意義的、缺乏可操作性的文件，進行及時清理廢止或刪減工作，實現(xiàn)績效管理制度體系建設的與時俱進，確保制度體系簡潔有效。

（三）完善績效管理監(jiān)督與問責體系

盡管預算績效管理已然取得了長足的進步，但在具體實踐中仍呈現(xiàn)出某種財政部門單兵推進的格局（馬蔡琛，2018），盡管人大、審計機關以及社會公眾等監(jiān)督主體在績效管理流程中發(fā)揮著審查、監(jiān)督以及問責的作用，但由于部門協(xié)同上的一些問題，使得預算績效監(jiān)督由形式向實質的轉變仍需要一個過程（盧揚帆、鄧紫晴，2021）。

為完善績效管理的監(jiān)督與問責體系，首先需要在規(guī)章制度中清晰界定監(jiān)督單位與執(zhí)行單位的責任。目前，大多數(shù)部門規(guī)章都僅對執(zhí)行單位的責任進行了規(guī)定，監(jiān)督程序也大多存在于部門內部，這使得人大主導的績效監(jiān)督評價過程可能會受到預算單位信息壁壘的阻礙。因此，需要針對績效監(jiān)督工作建立專門的規(guī)章制度。以人大為例，確定人大如何在績效目標設定、績效評價以及評價結果反饋環(huán)節(jié)更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，建立人大與財政部門、預算資金使用部門之間的信息互通機制，從根本上提升績效監(jiān)督的法治化保障水平。

其次，對績效管理中常見的各種問題確立責任歸屬。目前，預算體系中對于問責的制度規(guī)定更為完善，《預算法》中明確規(guī)定了若出現(xiàn)違規(guī)行為之后，應處罰的責任人及處罰方式，但績效管理制度體系中的類似表述仍不常見。2017 年，江西省文化廳印發(fā)《江西省文化廳預算績效管理問責辦法》，對績效問責的情形、方式及程序均進行了明確規(guī)定。2011 年北京市財政局也曾印發(fā)過試行的績效管理問責辦法。這類規(guī)定在績效管理剛呈興起之勢的階段仍是較為創(chuàng)新的舉措。因此，對于績效管理問責機制的制度建設，可以先從地方試點的角度出發(fā)，或者先行以行政法規(guī)的形式發(fā)布，待實踐成熟后再推進到立法層級。