李遠(yuǎn)洋,陳家起,高奎亭,蔣全虎,楊繼星,鄒俊峰

場(chǎng)地設(shè)施是服務(wù)于全民健身事業(yè)的基礎(chǔ)工程,是影響群眾開(kāi)展多元體育活動(dòng)的重要因素,包羅了各類特殊用地和固定器材。全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策是影響全民健身公共服務(wù)水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié),如何破解場(chǎng)地設(shè)施配置政策中的沉疴痼疾,進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)、民主、高效的政策體系是值得關(guān)注的重要議題。目前,針對(duì)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的研究尚不多見(jiàn),學(xué)者們主要聚焦于研究視角和研究?jī)?nèi)容兩個(gè)層面。就研究視角而言,柳鳴毅[1]運(yùn)用公共政策分析工具,從政策背景、政策指向等方面展開(kāi)分析,并提出了優(yōu)化全民健身場(chǎng)地設(shè)施發(fā)展路徑的政策建議;常娟等[2]從政策工具視角切入,對(duì)全民健身政策文本進(jìn)行了量化分析,建議以多元化、均等化為目標(biāo),優(yōu)化全民健身公共設(shè)施資源配置;劉紅建等[3]、周東華等[4]分別對(duì)全民健身政策體系的演進(jìn)歷程、優(yōu)勢(shì)特征和我國(guó)公共服務(wù)財(cái)政政策的發(fā)展脈絡(luò)、執(zhí)行現(xiàn)狀展開(kāi)研究,并強(qiáng)調(diào)了加快體系效能轉(zhuǎn)化和推進(jìn)政策革新的迫切性;鐘亞平[5]運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型并結(jié)合“新時(shí)代”背景對(duì)全民健身政策的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行了剖析,提出應(yīng)以大力推動(dòng)供給側(cè)改革為核心,全面精準(zhǔn)提高全民健身場(chǎng)地設(shè)施供給能力;叢燦日等[6]以公共政策價(jià)值取向?yàn)槔碚撘暯?分析了公共政策視角下全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置的掣肘因素,并從規(guī)劃手段、配置方式和理念培育等方面提出了優(yōu)化路徑。從研究?jī)?nèi)容上來(lái)看,已有研究多是針對(duì)全民健身公共政策、全民健身推進(jìn)中的現(xiàn)實(shí)阻滯進(jìn)行分析,而針對(duì)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的相關(guān)研究較為鮮見(jiàn),僅有蔣全虎等[7]基于政策歷史演進(jìn)視角分析了政策變遷的歷程和特征,這與全民健身場(chǎng)地設(shè)施亟待科學(xué)、合理配置的現(xiàn)實(shí)需求不相匹配。

目前,有關(guān)我國(guó)全民健身場(chǎng)地設(shè)施政策的研究仍存在“失真”與“缺度”的問(wèn)題?！笆д妗北憩F(xiàn)在現(xiàn)有研究大都以理論視角切入,脫離了對(duì)原有政策文本的細(xì)致分析;“缺度”體現(xiàn)在已有研究針對(duì)政策的闡釋與解讀大多從宏觀視角出發(fā),缺乏專項(xiàng)政策分析工具的定量化操作。但是,政策文本量化評(píng)價(jià)研究是目前公共政策研究的熱點(diǎn)話題,是評(píng)判政策運(yùn)行效果與文本質(zhì)量的重要手段。PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型作為政策文本量化評(píng)價(jià)研究的重要評(píng)價(jià)方法,為體育公共政策領(lǐng)域的研究提供了創(chuàng)新思路和全新視角。例如,PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型在我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策[8]、我國(guó)體教融合政策[9]和冰雪產(chǎn)業(yè)政策[10]等政策研究中都得到了廣泛應(yīng)用。鑒于此,本研究在文本挖掘和內(nèi)容分析法的基礎(chǔ)上引入PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型,實(shí)現(xiàn)對(duì)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的量化評(píng)價(jià),提高全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的科學(xué)性和合理性,為全民健身相關(guān)政策制定與優(yōu)化提供參考路徑。

1 研究方法與工具

1.1 研究方法

本研究主要采用文獻(xiàn)資料和內(nèi)容分析法,在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)和萬(wàn)方碩博論文數(shù)據(jù)庫(kù)以“全民健身場(chǎng)地設(shè)施”和“PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型”為主題,檢索相關(guān)文獻(xiàn)資料,并在文獻(xiàn)資料統(tǒng)計(jì)和分析的基礎(chǔ)上,深入掌握PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型構(gòu)建的方法和流程。

1.2 研究工具

依托ROSTCM6軟件對(duì)選取的代表性政策進(jìn)行文本挖掘,提取價(jià)值信息,繼而篩選出高頻詞,并通過(guò)高頻詞和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜可視化的形式呈現(xiàn)出來(lái),為一級(jí)、二級(jí)變量的設(shè)定提供依據(jù)[11]。PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型源于Ruiz Estrada等學(xué)者提出的“Omnia Mobilis”假說(shuō),該假說(shuō)基于“萬(wàn)事萬(wàn)物都是運(yùn)動(dòng)與聯(lián)系的,任一變量都同等重要”的原則,是一種定量政策評(píng)價(jià)的分析方法,主要包含兩方面作用:一是可以分析某一具體政策模型的一致性水平;二是可以直觀展現(xiàn)出一個(gè)具體項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和缺陷,并表征優(yōu)勢(shì)與缺陷的變量的具體含義和水平[12]。PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型在考慮變量權(quán)重時(shí)運(yùn)用二進(jìn)制0和1對(duì)所有變量進(jìn)行賦值,避免主觀因素對(duì)于量化分析結(jié)果的影響;同時(shí),也提高了評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度,便于從多維度對(duì)政策的內(nèi)部異質(zhì)性和優(yōu)劣水平進(jìn)行分析。

2 代表性政策遴定與文本挖掘

2.1 代表性政策遴定

為了保證模型量化評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性,在選取政策樣本時(shí)可以不必按照政策類別、效力時(shí)效等特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行主觀甄別,以規(guī)避評(píng)估指標(biāo)的主觀性偏離[13]。本研究通過(guò)檢閱《中國(guó)體育年鑒》《體育運(yùn)動(dòng)文件選編》,以及《全民健身計(jì)劃綱要》頒發(fā)以來(lái)國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的有關(guān)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策共計(jì)298項(xiàng)?？紤]到在部分綜合性政策文本中涉及的單一口號(hào)性文本,缺乏具體的配置措施或條目,難以納入后續(xù)模型之中,因此,研究對(duì)298項(xiàng)政策進(jìn)行了進(jìn)一步剔除和篩選,最終確定59項(xiàng)代表性政策為研究?jī)?nèi)容,代表性政策的年份分布見(jiàn)圖1。政策的遴定依據(jù)為:(1)政策級(jí)別上均為國(guó)家級(jí)政策,代表性顯著、影響范圍廣泛,是地方政策的借鑒標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也保持了政策研究層級(jí)的一致性;(2)發(fā)文時(shí)間選擇的時(shí)間段為1995—2022年,1995年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全民健身計(jì)劃綱要》,開(kāi)啟了新中國(guó)體育史上的“全民健身計(jì)劃”時(shí)代[14],此時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)于深入分析全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的特點(diǎn),具有重要意義;(3)PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型在專項(xiàng)性政策文本分析中的應(yīng)用較為廣泛,但在本研究中大部分有關(guān)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置的內(nèi)容存在于綜合性政策中,因此,為了保證政策文本內(nèi)容的全面性、綜合性和代表性,選取了全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置專項(xiàng)性政策文本和一部分綜合性政策文本;(4)選取的政策文本類別包括條例、意見(jiàn)、通知、方案、辦法等體現(xiàn)國(guó)家層面對(duì)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置管理和規(guī)劃的政策文本。

2.2 文本挖掘

運(yùn)用ROSTCM6軟件進(jìn)行文本挖掘,具體過(guò)程主要分為3個(gè)步驟:第一步,對(duì)所選的代表性政策文本進(jìn)行分詞處理,提高后續(xù)高頻詞選取的有效性和科學(xué)性;第二步,將分詞處理后的政策文本進(jìn)行詞頻分析并提取高頻詞匯,對(duì)“各級(jí)”“發(fā)揮”“應(yīng)當(dāng)”等無(wú)價(jià)值的政策高頻詞進(jìn)行過(guò)濾處理,整理出排名前40位的高頻詞匯及其詞頻(見(jiàn)表1);第三步,運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析功能,并結(jié)合高頻詞繪制高頻詞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜(見(jiàn)圖2)。

通過(guò)文本挖掘發(fā)現(xiàn),“發(fā)展”“建設(shè)”“設(shè)施”“全民健身”等詞匯出現(xiàn)的頻率較高,且與其他詞匯耦聯(lián)緊密,體現(xiàn)了全民健身、場(chǎng)地設(shè)施、發(fā)展配置等關(guān)鍵要素在政策中的重要性。

表1 前40位高頻詞匯及其詞頻統(tǒng)計(jì)表

圖2 我國(guó)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置代表性 政策高頻詞的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜Figure 2 Social network map of high-frequency words in representative policies of public fitness facilities configuration in China

3 全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的量化評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建主要包括以下4個(gè)環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖3):變量分類與指標(biāo)設(shè)置、構(gòu)建多投入產(chǎn)出表、計(jì)算PMC指數(shù)和PMC曲面構(gòu)建。

圖3 PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型構(gòu)建流程圖Figure 3 The construction of PMC index evaluation model

3.1 變量分類與指標(biāo)設(shè)置

“變量分類與指標(biāo)設(shè)置”是構(gòu)建PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型的核心環(huán)節(jié)。參照Ruiz Estrada、張永安等學(xué)者對(duì)于政策文本變量的設(shè)定方式和我國(guó)代表性全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的文本內(nèi)容和特點(diǎn)分析,結(jié)合上述高頻詞與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜的呈現(xiàn),共設(shè)置了9個(gè)一級(jí)變量和46個(gè)二級(jí)變量(見(jiàn)表2)。

表2 我國(guó)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置 代表性政策量化評(píng)價(jià)變量設(shè)置表Table 2 Quantitative evaluation variables for representative policies on the configuration of public fitness facilities in China

一級(jí)變量主要包括政策性質(zhì)(X1)、政策時(shí)效(X2)、發(fā)布機(jī)構(gòu)(X3)、政策評(píng)價(jià)(X4)、政策類型(X5)、政策受眾(X6)、政策重點(diǎn)(X7)、政策目的(X8)和保障激勵(lì)(X9)。其中,(1)政策性質(zhì)(X1)是判斷政策是否具有計(jì)劃、監(jiān)管、支持、提倡和引導(dǎo)的性質(zhì)。(2)政策時(shí)效(X2)是明確政策發(fā)生作用的時(shí)空條件范圍,分為長(zhǎng)期(>10年)、中期(5～10年)和短期(1～5年)。因政策時(shí)效(X2)變量存在遞進(jìn)性和包含性,因此,當(dāng)某項(xiàng)政策的政策時(shí)效被判定時(shí),被其包含在內(nèi)的政策時(shí)效判定為1,未包含的政策時(shí)效判定為0。如,某項(xiàng)政策的政策時(shí)效被判定為長(zhǎng)期(>10年),意味著該項(xiàng)政策發(fā)生作用的時(shí)間長(zhǎng)于10年,則被其包含在內(nèi)的政策時(shí)效,即中期(5～10年)和短期(1～5年)的參數(shù)值被判定為1。(3)發(fā)布機(jī)構(gòu)(X3)主要包括國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局、國(guó)家其他各部委和中央管理的群團(tuán)組織。(4)政策評(píng)價(jià)(X4)主要圍繞依據(jù)充分、目標(biāo)明確、方案科學(xué)、內(nèi)容詳實(shí)和責(zé)權(quán)清晰等5個(gè)原則展開(kāi)。(5)政策類型(X5)依據(jù)不同的政策效力分為行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)制度、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、部門(mén)規(guī)范性文件和部門(mén)工作文件5大類。(6)政策受眾(X6)為政策的實(shí)施作用對(duì)象,主要包括政府、企事業(yè)單位、體育社會(huì)組織、社區(qū)、家庭、農(nóng)民和特殊群體7個(gè)類別。(7)政策重點(diǎn)(X7)考察政策的注意力是否聚焦于不同人群需求、場(chǎng)地設(shè)施布局規(guī)劃、場(chǎng)地設(shè)施供給途徑、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定與設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式確定等5個(gè)方面。(8)政策目的(X8)是政策實(shí)施的預(yù)期目標(biāo)或預(yù)設(shè)結(jié)果,包含完善公共服務(wù)體系、明確供給主體職責(zé)、規(guī)范場(chǎng)地設(shè)施管理、增加場(chǎng)地設(shè)施供給、刺激全民健身消費(fèi)和滿足公眾健身需求6個(gè)方面。(9)保障激勵(lì)(X9)是政策行為主體為了提高政策實(shí)施效率,在政策實(shí)行過(guò)程中采取的一系列保障和激勵(lì)措施,主要包含6個(gè)方面,即,完善配套的規(guī)章、法規(guī)、制度;增加資金經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入;明確責(zé)任主體及主體間關(guān)系;加強(qiáng)監(jiān)管與績(jī)效問(wèn)責(zé);明確組織領(lǐng)導(dǎo);加大輿論宣傳。

3.2 構(gòu)建多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表不僅可以分析單個(gè)變量的多個(gè)維度[15],也便于數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和公式代入。多投入產(chǎn)出表中的每個(gè)一級(jí)變量相互獨(dú)立,沒(méi)有固定順序;每個(gè)一級(jí)變量下的二級(jí)變量對(duì)一級(jí)變量有相同的影響力和重要性,且沒(méi)有數(shù)量限制,即,可根據(jù)一級(jí)變量?jī)?nèi)涵設(shè)定n個(gè)子變量[16]。因此,在進(jìn)行一級(jí)變量加權(quán)計(jì)算時(shí),采用二進(jìn)制[0,1]賦分法,使每個(gè)二級(jí)變量的權(quán)重相同。結(jié)合上述變量設(shè)置情況,以9個(gè)一級(jí)變量和46個(gè)二級(jí)變量構(gòu)建多投入產(chǎn)出表(見(jiàn)表3)。

表3 多投入產(chǎn)出表

3.3 計(jì)算PMC指數(shù)

根據(jù)Ruiz Estrada等學(xué)者所提出的測(cè)量方法,PMC指數(shù)計(jì)算包括4個(gè)步驟:第一步是將9個(gè)一級(jí)變量和46個(gè)二級(jí)變量放入多投入產(chǎn)出表,遵循二進(jìn)制規(guī)則,使用二進(jìn)制[0,1]賦分法;第二步是在政策文本挖掘基礎(chǔ)上,按照公式(1)和公式(2)對(duì)二級(jí)變量進(jìn)行賦值為0或1,當(dāng)政策滿足變量定義時(shí)記為1,反之記為0;第三步是根據(jù)公式(3)計(jì)算出一級(jí)變量的值;第四步是將各一級(jí)變量指標(biāo)代入公式(4),計(jì)算PMC指數(shù),并根據(jù)政策PMC指數(shù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表4)對(duì)政策進(jìn)行等級(jí)劃分。此外,為了考察代表性政策在多維坐標(biāo)體系中的主要缺陷和不足,本研究還將PMC指數(shù)代入公式(5),計(jì)算出PMC凹陷指數(shù),依據(jù)政策凹陷指數(shù)等級(jí)劃分表進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)(見(jiàn)表5),并通過(guò)PMC凹陷指數(shù)雷達(dá)圖進(jìn)行可視化的呈現(xiàn)。

表4 政策PMC指數(shù)等級(jí)劃分表

表5 政策PMC凹陷指數(shù)等級(jí)劃分表

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

式中,(1)和(2)代表所有二級(jí)變量服從[0,1]分布,且賦值為0或1,XR表示取整數(shù);T或T(Xtj)為某一級(jí)變量的個(gè)數(shù);t為一級(jí)變量,取值為1,2,3,…,∞;j為二級(jí)變量。

PMC=

(4)

PMC凹陷指數(shù)=1-PMC

(5)

3.4 PMC曲面構(gòu)建

PMC曲面是對(duì)PMC指數(shù)的可視化處理,通過(guò)PMC曲面圖能更加直觀立體地呈現(xiàn)待評(píng)價(jià)政策的優(yōu)勢(shì)與缺陷[17],不同凹凸?fàn)顟B(tài)的曲面圖也反映了不同維度下政策的優(yōu)劣水平。其中,凹陷程度越小,反映政策等級(jí)越高;凹陷程度越大,反映政策等級(jí)越低[18]。本研究將9個(gè)一級(jí)變量形成一個(gè)三階矩陣,并兼顧考慮矩陣的對(duì)稱性和平衡性。PMC曲面構(gòu)建方式如公式(6)所示。

(6)

4 代表性全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的量化評(píng)價(jià)結(jié)果分析

依據(jù)PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型的操作步驟,分別計(jì)算出59項(xiàng)政策的PMC指數(shù)、PMC凹陷指數(shù)及其排名和等級(jí)(見(jiàn)表6)。依據(jù)公式(6)進(jìn)一步計(jì)算59項(xiàng)政策一級(jí)變量的PMC指數(shù)的平均值,并進(jìn)行可視化處理,進(jìn)而構(gòu)建整體政策的PMC得分均值的曲面圖(見(jiàn)圖4)。

圖4 整體政策PMC得分均值曲面圖Figure 4 Surface plot of mean PMC scores for overall policies

由表6和圖4的分析可知,我國(guó)具有代表性的59項(xiàng)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置政策的PMC指數(shù)得分按其等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為以下三類:25項(xiàng)優(yōu)秀等級(jí)政策、29項(xiàng)可接受等級(jí)政策和5項(xiàng)不良等級(jí)政策。

表6 59項(xiàng)代表性政策的PMC指數(shù)、PMC凹陷指數(shù)以及排名和等級(jí)表

續(xù)表6

具體來(lái)看,PMC指數(shù)的均值為5.68,處于可接受水平,凹陷指數(shù)均值為3.32,處于高凹陷水平。其中,政策P35的得分為7.32,凹陷指數(shù)為1.68,排名位居第一;政策P36的得分為3.28,凹陷指數(shù)為5.72,排名在最后。總體而言,不論是從政策的一級(jí)變量還是從政策的內(nèi)容視角來(lái)看,大部分政策處于可接受和優(yōu)秀等級(jí),具備一定的科學(xué)性和合理性,但也有少部分政策的PMC指數(shù)較低,難以滿足政策一級(jí)變量的設(shè)定要求,存在一定的改進(jìn)和提升空間。

4.1 均值分析

通過(guò)59項(xiàng)政策各個(gè)一級(jí)變量得分與平均值的比較發(fā)現(xiàn):(1)政策性質(zhì)(X1)、政策時(shí)效(X2)和政策評(píng)價(jià)(X4)的各個(gè)一級(jí)變量得分明顯高于其均值。可見(jiàn),大部分政策文本的性質(zhì)覆蓋較為全面,具有較長(zhǎng)的時(shí)效性,且政策評(píng)價(jià)體系也較為完善,因此,對(duì)政策的制定依據(jù)、政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和責(zé)任主體責(zé)權(quán)分工等方面的闡述均相對(duì)較為完整。

(2)發(fā)布機(jī)構(gòu)(X3)和政策類型(X5)的各個(gè)一級(jí)變量得分及其均值均比較低。一方面,由于政策文本中相關(guān)“提倡”的性質(zhì)占比較小,且缺乏對(duì)短期目標(biāo)的規(guī)劃,執(zhí)行效率難以提高,實(shí)施進(jìn)度難以把控,實(shí)施效果難以檢驗(yàn),多部門(mén)聯(lián)合協(xié)調(diào)發(fā)布的政策文件也較少;另一方面,可能是由于政策類型(X5)的指標(biāo)為單一選項(xiàng)變量、每項(xiàng)政策類型較為固定所致。

(3)政策受眾(X6)、政策重點(diǎn)(X7)、政策目的(X8)和保障激勵(lì)(X9)的PMC指數(shù)的得分明顯高于其平均值。政策受眾(X6)方面,雖然59項(xiàng)政策的受眾范圍較為廣泛,但針對(duì)體育社會(huì)組織、農(nóng)民和學(xué)校的體育場(chǎng)地設(shè)施配置比重較小,存在受眾定位失衡問(wèn)題。政策重點(diǎn)(X7)方面,雖然大部分政策較為明確地指向了不同人群需求、場(chǎng)地設(shè)施布局規(guī)劃和場(chǎng)地設(shè)施供給途徑這3項(xiàng)指標(biāo),但政策文本中較少涉及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式,且相關(guān)闡述與說(shuō)明也不盡詳實(shí)。政策目的(X8)方面,滿足公眾健身需求和規(guī)范場(chǎng)地設(shè)施管理這兩項(xiàng)指標(biāo)出現(xiàn)的頻次較高,表明大部分政策已經(jīng)從基層群眾利益和場(chǎng)地設(shè)施發(fā)展的視角進(jìn)行了考量,且隨著全民健身社會(huì)功能向“滿足人民日益增長(zhǎng)的體育消費(fèi)需求”的轉(zhuǎn)變,通過(guò)合理配置全民健身場(chǎng)地設(shè)施刺激全民健身消費(fèi)、滿足全民健身消費(fèi)需求已是大勢(shì)所趨。但59項(xiàng)政策中僅有8項(xiàng)政策文中涉及實(shí)施場(chǎng)地設(shè)施配置等內(nèi)容,由此反映出,政策制定主體還需進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和提升全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置與全民健身消費(fèi)的關(guān)系認(rèn)知程度。保障激勵(lì)(X9)方面,其均值水平較高,表明政策制定主體較為重視政策落實(shí)過(guò)程中相關(guān)保障激勵(lì)措施的不斷優(yōu)化和完善,以便為政策的高效執(zhí)行起到保駕護(hù)航的作用。

4.2 PMC凹陷指數(shù)分析

4.2.1 一級(jí)變量的凹陷指數(shù)分析

從59項(xiàng)政策各個(gè)一級(jí)變量的凹陷指數(shù)情況來(lái)看:

(1)政策類型(X5)和發(fā)布機(jī)構(gòu)(X3)的凹陷指數(shù)較高,凹陷指數(shù)均值分別為0.80和0.63,凹陷程度較大。究其原因,一是因?yàn)檎哳愋?X5)為單一選項(xiàng)變量,每項(xiàng)政策得分較為單一,其凹陷程度也必然增大;二是因?yàn)榇蟛糠终哂蓢?guó)家體育總局單獨(dú)發(fā)布,單一政策制定主體在考慮政策內(nèi)容時(shí)難免出現(xiàn)思慮不夠全面、重點(diǎn)指向不夠清晰等問(wèn)題。

(2)政策性質(zhì)(X1)、政策受眾(X6)、政策重點(diǎn)(X7)和政策目的(X8)的凹陷指數(shù)較為接近,凹陷指數(shù)均值分別為0.34、0.38、0.40和0.40。其中,政策性質(zhì)(X1)方面,受限于全民健身場(chǎng)地設(shè)施供給不足、地域配置不均、管理不善等現(xiàn)實(shí)治理難題,國(guó)家層面的政策制定主體較為注重表達(dá)其迫切解決問(wèn)題的堅(jiān)定態(tài)度與立場(chǎng),因此,在相關(guān)政策制定時(shí)更加傾向于相關(guān)政策蘊(yùn)含的監(jiān)管、計(jì)劃和引導(dǎo)等指導(dǎo)性功能;而相應(yīng)的,提倡的政策性質(zhì)往往極易被弱化,進(jìn)而易導(dǎo)致執(zhí)行動(dòng)力偏弱和降低政策執(zhí)行主體對(duì)于政策的敏感度和敬畏感,不利于政策的平穩(wěn)運(yùn)行。政策受眾(X6)的凹陷指數(shù)較低,反映出政策文本中缺乏針對(duì)體育社會(huì)組織、特殊群體等受眾的相關(guān)闡述。政策重點(diǎn)(X7)方面,相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和運(yùn)營(yíng)模式的確立這兩項(xiàng)指標(biāo)的政策文件較少。2012年9月,國(guó)家體育總局頒布的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中,呈現(xiàn)了鼓勵(lì)按照“管辦分離”的標(biāo)準(zhǔn),采取“公建民營(yíng)”“委托管理”等方式,招標(biāo)選定社會(huì)組織或企業(yè)負(fù)責(zé)場(chǎng)地設(shè)施配置與管理的內(nèi)容;2021年10月,國(guó)家體育總局、國(guó)家發(fā)展改革委等7部門(mén)聯(lián)合頒布的《關(guān)于推進(jìn)體育公園建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出,可采取“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”(BOT)等企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式,鼓勵(lì)第三方企業(yè)參與全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置。此外,其余政策文本中只是強(qiáng)調(diào)了加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定和創(chuàng)建運(yùn)營(yíng)模式的重要性,并未展開(kāi)深入闡述,表明政策制定主體在重點(diǎn)把握和目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中,忽視了對(duì)場(chǎng)地設(shè)施管理和規(guī)范等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及場(chǎng)地設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)框架的考量。政策目的(X8)方面,在明晰供給主體之間權(quán)責(zé)、發(fā)揮全民健身消費(fèi)對(duì)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的輻射作用等方面的比重較小,僅有《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《帶動(dòng)“三億人參與冰雪運(yùn)動(dòng)”實(shí)施綱要(2018—2022年)》等少量政策文本中明確了全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置過(guò)程中需加強(qiáng)以政府為供給主體,體育社會(huì)組織、企業(yè)為生產(chǎn)主體的供給權(quán)責(zé)關(guān)系,通過(guò)構(gòu)建適應(yīng)不同地區(qū)發(fā)展水平的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、體育公園等場(chǎng)地設(shè)施刺激全民健身消費(fèi),提高大眾消費(fèi)水平。因此,政策文本亟需在政策目的部分增添規(guī)范供給主體職責(zé)和刺激全民健身消費(fèi)的具體條款。

(3)保障激勵(lì)(X9)、政策時(shí)效(X2)和政策評(píng)價(jià)(X4)的凹陷指數(shù)均較低,凹陷指數(shù)均值分別為0.20、0.09和0.08。其中,保障激勵(lì)(X9)方面,雖然大部分政策均制定了較為全面的保障激勵(lì)措施,但對(duì)于責(zé)任主體間分工合作、關(guān)系處理等內(nèi)容的闡述稍顯單薄,易產(chǎn)生責(zé)權(quán)混亂、場(chǎng)地設(shè)施配置交叉重疊等問(wèn)題。我國(guó)在鼓勵(lì)利用多元主體優(yōu)勢(shì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下,亟需鞏固責(zé)任主體間的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定關(guān)系并加快由政府單級(jí)治理向社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)化的步伐。政策時(shí)效(X2)和政策評(píng)價(jià)(X4)的凹陷指數(shù)最低,但也反映出一級(jí)變量的一致性程度較高,符合二級(jí)變量的要求,優(yōu)勢(shì)較為明顯。

4.2.2 單項(xiàng)政策的凹陷指數(shù)分析

從單項(xiàng)政策的凹陷情況來(lái)看,由于政策樣本數(shù)量較大,本研究選取PMC指數(shù)得分最高的政策P35和最低的政策P36以及處于中間位次的政策P11和P46作為分析對(duì)象,并繪制上述單項(xiàng)政策的PMC凹陷指數(shù)雷達(dá)圖(見(jiàn)圖5),并對(duì)各等級(jí)政策一級(jí)變量X1～X9的整體變動(dòng)情況展開(kāi)分析。

圖5 各等級(jí)單項(xiàng)政策PMC凹陷指數(shù)雷達(dá)圖Figure 5 Radar chart of PMC concavity index for policies at different levels

(1)政策P35的PMC凹陷指數(shù)為1.53,處于可接受水平。首先,由于政策類型變量為單一選項(xiàng)變量,導(dǎo)致政策P35在X5方面存在明顯的凹陷。其次,政策P35在政策性質(zhì)(X1)、政策時(shí)效(X2)、政策評(píng)價(jià)(X4)和政策重點(diǎn)(X7)這4個(gè)一級(jí)變量中的表現(xiàn)較為完善,但在發(fā)布機(jī)構(gòu)(X3)、政策受眾(X6)、政策重點(diǎn)(X8)和保障激勵(lì)(X9)方面仍存在一定缺陷。究其緣由,從發(fā)布機(jī)構(gòu)(X3)來(lái)看,政策P35的制定雖有國(guó)家部委參與,但在政策主體上仍缺少更高行政級(jí)別、更具權(quán)威的政策頒布機(jī)構(gòu);政策受眾(X6)方面,政策P35中沒(méi)有針對(duì)農(nóng)民群體設(shè)置全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn);在政策重點(diǎn)(X8)方面,僅提出通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引社會(huì)力量投資建設(shè)場(chǎng)地設(shè)施,但并未具體闡述政府與不同主體間的合作關(guān)系與職責(zé)分工;保障激勵(lì)(X9)方面,政策P35中雖然強(qiáng)調(diào)要不斷完善多部門(mén)之間的密切合作與齊抓共管,但卻忽視了組織領(lǐng)導(dǎo)者在引導(dǎo)各部門(mén)協(xié)調(diào)合作、尤其是針對(duì)老年群體合理配置體育場(chǎng)地設(shè)施等方面的關(guān)鍵作用,易造成政策執(zhí)行中各種混亂局面?；谝陨戏治隹芍?政策文本應(yīng)積極擴(kuò)大政策受眾范圍,以政策實(shí)施重點(diǎn)為依托,逐步完善(如,明確責(zé)任主體間關(guān)系等)較為薄弱的保障激勵(lì)措施,從而保證政策更好地落地落實(shí)。

(2)政策P36的PMC凹陷指數(shù)為5.72,處于不可接受水平。究其緣由,可能是由于P36的政策類型是以通知的形式發(fā)布的,政策權(quán)威性較低,同時(shí),政策主題聚焦于案例征集及其開(kāi)展方面,整體篇幅較短,各類內(nèi)容的闡述不夠詳實(shí)等。從各項(xiàng)指標(biāo)的具體來(lái)看,政策性質(zhì)(X1)方面,政策P36是由國(guó)家體育總局單一機(jī)構(gòu)發(fā)布的,僅對(duì)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)公共體育設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的優(yōu)秀案例征集做出計(jì)劃,政策性質(zhì)相對(duì)單一;政策受眾(X6)方面,政策P36僅對(duì)政府和相關(guān)企事業(yè)單位提出了關(guān)于公共設(shè)施配置的案例報(bào)送要求,卻忽視了其余受眾群體的主觀能動(dòng)性;政策目的(X8)方面,僅僅提出通過(guò)發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用來(lái)滿足公眾健身需求;保障激勵(lì)(X9)方面,政策P36向社會(huì)力量宣傳中,僅對(duì)推廣體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)與管理運(yùn)營(yíng)中的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)等提出了要求,對(duì)其他保障激勵(lì)措施重視不足。綜合上述分析可知,政策P36存在的問(wèn)題表現(xiàn)為,在目標(biāo)設(shè)置上不夠明確,受眾群體過(guò)于單一,不利于受眾群體之間的協(xié)同合作和資源共享;同時(shí),也缺少組織領(lǐng)導(dǎo)、輿論宣傳和政府財(cái)政資金投入等保障激勵(lì)措施。因此,政策文本的優(yōu)化重點(diǎn)在于明確政策價(jià)值導(dǎo)向、拓寬政策受眾范圍、完善保障激勵(lì)措施,進(jìn)而提高政策的科學(xué)性與前置性。

(3)政策P11和P46的PMC凹陷指數(shù)均為3.34,處于高凹陷水平。整體來(lái)看,兩項(xiàng)政策的共同矛盾為政策重點(diǎn)方向相對(duì)單一,政策文本中均缺少對(duì)場(chǎng)地設(shè)施供給途徑、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定和運(yùn)營(yíng)模式確立等方面的相關(guān)闡述;同時(shí),政策重點(diǎn)的不明晰也導(dǎo)致政策目的的指向范圍較為狹窄;此外,兩項(xiàng)政策文本中雖然均對(duì)滿足公眾健身需求、進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系和規(guī)范場(chǎng)地設(shè)施管理等方面提出了明確要求,但缺少刺激全民健身消費(fèi)、增加場(chǎng)地設(shè)施供給和明確供給主體職責(zé)等方面的內(nèi)容與要求。因此,政策文本中有必要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)全民健身消費(fèi)、場(chǎng)地設(shè)施供給以及供給主體權(quán)責(zé)的認(rèn)知,并推動(dòng)一系列地方性實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)與落地。具體來(lái)講,一方面,政策P11存在政策發(fā)布機(jī)構(gòu)和政策受體較為單一等問(wèn)題,這是由于該政策的制定時(shí)期處于北京申奧成功后,在舉國(guó)體制背景下,政策對(duì)競(jìng)技體育范疇內(nèi)奧運(yùn)會(huì)的籌辦、高水平運(yùn)動(dòng)隊(duì)的建設(shè)等方面的闡述篇幅較長(zhǎng),而針對(duì)體育社會(huì)組織和特殊群體等受眾進(jìn)行全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置與籌措的闡述內(nèi)容篇幅相對(duì)較少。另一方面,政策P46在政策受眾(X6)和保障激勵(lì)(X9)等方面亦存在不足。政策受眾(X6)方面,僅涉及面向重度居家殘疾人群體的配置場(chǎng)地設(shè)施,如,雖然提供特殊運(yùn)動(dòng)器材和入戶指導(dǎo)服務(wù),但卻未能進(jìn)一步就如何服務(wù)、誰(shuí)來(lái)服務(wù)等方面展開(kāi)討論,易導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差;保障激勵(lì)(X9)方面,政策文本中積極強(qiáng)調(diào)了組織領(lǐng)導(dǎo)、多元主體參與保障和輿論宣傳引導(dǎo)的正向功能,但對(duì)于加大資金經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入和明確責(zé)任主體間職責(zé)等方面的認(rèn)知不足,進(jìn)而降低了全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置過(guò)程中對(duì)社會(huì)資本的吸引力。毋庸諱言,上述兩項(xiàng)政策不僅亟需擴(kuò)充提倡、計(jì)劃等政策性質(zhì),進(jìn)而制定更全面、明晰的政策目標(biāo),還應(yīng)拓寬政策受眾范圍,不斷完善保障激勵(lì)措施。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié) 論

(1)政策時(shí)效(X2)和政策評(píng)價(jià)(X4)較其他一級(jí)變量而言具備明顯優(yōu)勢(shì),大部分政策的時(shí)效性較好,且政策評(píng)價(jià)體系較為完善,對(duì)評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)內(nèi)容等維度的闡述也較為清晰。而政策受眾(X6)方面的缺陷較大,受眾客體相對(duì)單一,部分政策文本缺少針對(duì)體育社會(huì)組織和家庭的闡述。由于體育社會(huì)組織的興起較晚,體育社會(huì)組織中的各類體育社團(tuán)、自發(fā)生群眾性體育組織等在法律上仍處于“空白”狀態(tài),政策制定主體在對(duì)體育社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)范干預(yù)過(guò)程中尚未達(dá)成一致性意見(jiàn)。同時(shí),家庭結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異化以及傳統(tǒng)思想觀念本身所具有的強(qiáng)大慣性,在一定程度上給全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置相關(guān)政策的科學(xué)制定增加了不少難度。

(2)政策目的確立不夠清晰、重點(diǎn)指向不夠明確,政策的科學(xué)性有待提高。擁有清晰的政策目的,方能制定詳明的政策目標(biāo),進(jìn)而服務(wù)于整體政策的制定與落實(shí)。59項(xiàng)代表性政策在其目的、目標(biāo)和重點(diǎn)的確立過(guò)程中,多以《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《全民健身計(jì)劃綱要》等文件精神為依據(jù),而相關(guān)文件中缺少對(duì)全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)地研究以及現(xiàn)實(shí)性、前瞻性問(wèn)題的深析與審視,致使具體的定性、定量指標(biāo)的設(shè)定也不盡完善。因此,僅依賴于宏觀政策精神的指導(dǎo)和引領(lǐng)容易引致政策目標(biāo)與政策重點(diǎn)泛化,政策的科學(xué)性難以提升。

(3)保障激勵(lì)措施不夠完善,有效性難以發(fā)揮。推進(jìn)全民健身場(chǎng)地設(shè)施的科學(xué)合理配置和高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)保障激勵(lì)機(jī)制的助燃續(xù)航。59項(xiàng)代表性政策在保障激勵(lì)措施方面的短板主要集中在責(zé)任主體間關(guān)系建立和配套規(guī)章制度建設(shè)方面。首先,這會(huì)導(dǎo)致政策在實(shí)施過(guò)程中,不同機(jī)關(guān)團(tuán)體、組織、個(gè)體的自我約束力減弱,相關(guān)權(quán)益無(wú)法得到保障,從而使場(chǎng)地設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大風(fēng)險(xiǎn);其次,政策制定主體與政策執(zhí)行主體、政策參與主體之間缺乏實(shí)際有效的交流與溝通,無(wú)法探究主體之間的真實(shí)需求與所處困境,致使責(zé)任主體之間不能各司其職,工作積極性、自主性大大降低,進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)行效力較為疲軟。

5.2 建 議

(1)全面拓寬政策受眾范圍,挖掘獲取受眾真實(shí)需求。首先,在政策制定和實(shí)施過(guò)程中,深究不同受眾客體的行為方式和生活習(xí)慣等因素,以便于后續(xù)全民健身場(chǎng)地設(shè)施的針對(duì)性投入。其次,拓寬政策受眾群體的覆蓋面,尤其要加強(qiáng)對(duì)體育社會(huì)組織和家庭的統(tǒng)籌管理,充分施展體育社會(huì)組織在承接政府部分職能、為群眾提供基本公共服務(wù)、滿足全民健身需求等方面的關(guān)鍵能力。同時(shí),發(fā)揮家庭體育在培育積極健康生活方式、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,擴(kuò)大體育消費(fèi)內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面的積極作用。

(2)深入分析核心政策文件,實(shí)地考察并把握關(guān)鍵命脈,提高政策的科學(xué)性。首先,政策制定前,不僅要對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行研讀和分析,還要進(jìn)行實(shí)地考察和充分調(diào)研,做到理論與實(shí)踐相結(jié)合,進(jìn)而全面了解全民健身場(chǎng)地設(shè)施配置過(guò)程中的不足。其次,政策制定過(guò)程中,嚴(yán)格遵守政策制定程序,就政策目的、政策目標(biāo)和政策重點(diǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)廣泛征求民眾意見(jiàn),完善問(wèn)題反饋窗口,制定科學(xué)可行的制度程序與實(shí)施細(xì)則,以確保政策目標(biāo)清晰、重點(diǎn)明確。最后,積極構(gòu)建政策監(jiān)管體系,完善責(zé)任追究機(jī)制,明確政策運(yùn)行效果的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),建立條塊結(jié)合的政策監(jiān)督模式,實(shí)時(shí)跟進(jìn)政策目標(biāo)完成進(jìn)度。

(3)加強(qiáng)物質(zhì)資本、人力資本與激勵(lì)措施的協(xié)同保障作用,規(guī)范夯實(shí)發(fā)展路徑。首先,加強(qiáng)政府、企業(yè)和社會(huì)組織間的合作力度,建立多元化資金籌集機(jī)制,為我國(guó)全民健身場(chǎng)地設(shè)施發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。其次,在人力資本投入和使用過(guò)程中,不斷完善優(yōu)化投融資引導(dǎo)、場(chǎng)地設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范等相關(guān)規(guī)章制度,增強(qiáng)人才吸引力、支撐力。最后,強(qiáng)化各級(jí)體育部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)全民健身場(chǎng)地設(shè)施科學(xué)化發(fā)展的職責(zé),穩(wěn)固在加強(qiáng)監(jiān)管與績(jī)效問(wèn)責(zé)、加大輿論宣傳、明確組織領(lǐng)導(dǎo)和增加資金經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入等方面的優(yōu)勢(shì),全方位激發(fā)我國(guó)全民健身場(chǎng)地設(shè)施發(fā)展的活力。