李 卓，王遠卓

(1.西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學 黃河流域鄉(xiāng)村振興研究與評估中心，陜西 楊凌 712100)

一、問題提出與文獻回顧

黨的二十大報告指出,“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”,同時提出“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這些論述指出在全面推進鄉(xiāng)村振興的進程中必須積極拓寬群眾有序參與基層治理的渠道,加快促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基石的鄉(xiāng)村治理,對促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用,通過提升民主參與水平、有效解決農(nóng)村問題和加強基層組織體系建設可以提升鄉(xiāng)村治理效能。然而,在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進的背景下,鄉(xiāng)村治理碎片化困境開始凸顯:一是治理資源碎片化,經(jīng)濟基礎較為薄弱,資金來源單一[1],城鄉(xiāng)各類公共服務差距特別是質量差距依然存在[2];二是治理方式碎片化,鄉(xiāng)村治理情境變遷[3],人際關系親密程度及共同體歸屬感逐步減弱[4],新興技術導致部分弱勢群體游離于共同體建設之外(111)參見劉天元、田北?！吨卫憩F(xiàn)代化視角下數(shù)字鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實困境及優(yōu)化路徑》,《江漢論壇》,2022年第3期;沈費偉、曹子薇《從數(shù)字鴻溝到數(shù)字包容:老年人參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設的策略選擇》,《西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)》,2023年第1期。,鄉(xiāng)村治理實踐中存在村民自治制度懸浮、系統(tǒng)管理制度缺乏等問題;三是治理主體碎片化,治理主體缺失,出現(xiàn)數(shù)量不足、質量不高、老齡化嚴重和人才資源配置不合理等問題[5],農(nóng)村社區(qū)干部行政化,忙于回應繁重的治理任務,自主發(fā)展的空間受到壓縮(112)參見趙曉峰《鄉(xiāng)村振興中的社會治理共同體建設——基于理論資源、隱形陷阱與現(xiàn)實路徑的思考》,《社會科學輯刊》,2023年第2期;韓玉祥、石偉《村組共治:鄉(xiāng)村治理有效的路徑選擇》,《理論月刊》,2022年第12期。,同時,村民參與鄉(xiāng)村治理的能力和動力不足。

基于以上政策背景及現(xiàn)實困境,鄉(xiāng)村治理共同體已經(jīng)成為當前學界重點關注的熱點話題。當前學界主要從以下三個方面進行研究:

第一,關于治理共同體的內涵研究。國內眾多學者基于政府、市場和社會三方互動的治理過程對社會治理共同體的內涵加以界定,認為社會治理是對多元主體利益的再度調適[6],社會治理共同體是一個均衡交織的網(wǎng)絡體系,是一種相互性結構關系,每個治理主體雖然各司其職、權責明確,但必須相互協(xié)同、共同治理,才能實現(xiàn)各個主體間的良性互動[7]。村社共同體是鄉(xiāng)村治理的前置變量,是國家政策落地的社會基礎。[8]孟祥瑞在鄉(xiāng)村社會治理的話語體系中引入共同體這一分析視角,認為價值共同體是核心,組織共同體是樞紐,行動共同體是主體,組成“價值—組織—行動”三位一體的鄉(xiāng)村治理共同體。[9]毛一敬基于既有研究將鄉(xiāng)村治理共同體內涵提煉總結為兩個方面:鄉(xiāng)村治理共同體的主體性實體是多元的而非單一的,實踐著“治理”的內涵;多元主體間的關系是一種基于分工和協(xié)商達成的有機整合,是責任共同體、行動共同體、利益共同體。[10]

第二,關于鄉(xiāng)村治理共同體構建路徑的研究。尹兵等探討了鄉(xiāng)村治理共同體構建的現(xiàn)實困境,而后提出了完善基層治理制度、強化情感認同、樹立村干部權威、充分發(fā)揮村民的主體作用、發(fā)展和培育農(nóng)村社會組織的實踐路徑。[11]趙曉峰從共同體的本質是一種關系模式的角度,提出在不同的社會治理主體與利益相關方之間建立起一種共同參與、民主協(xié)商、責任共擔和利益共享的關系模式。[12]陳榮卓等討論在利益和價值雙重維度上實現(xiàn)“真正共同體”的構建,認為組織結構、利益激勵和行動協(xié)同是使其有效運作的重要因素。[13]曹聰敏等認為能人帶領型鄉(xiāng)村治理共同體的形塑機制是通過農(nóng)民合作社的架構來整合村莊內外的多元主體力量,進而形成了發(fā)展導向的治理共同體。[14]

第三,關于鄉(xiāng)村治理共同體的治理主體作用研究。部分學者主要研究了黨建引領在鄉(xiāng)村治理共同體中的運作機制,認為黨建引領鄉(xiāng)村治理是中國基層治理創(chuàng)新的偉大舉措,是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手,提出黨建引領下“觀念—結構—行動”三位一體的運作機制[15],黨建引領鄉(xiāng)村治理共同體建構經(jīng)由思想引領、組織引領和行動引領三條路徑而實現(xiàn)[16]等觀點;還有學者著重闡述村民參與在治理中的重要意義,指出鄉(xiāng)村治理共同體的構建,必須堅持以村民為本,維護村民利益,真正尊重和落實村民的主體地位[17],要在思想層面和政策層面對村民充分賦權,培育村民的公共精神,激活村民參與公共事務的意識和能力[18]。另外,學界對于多元主體共同參與治理及治理意識研究已經(jīng)形成一定基礎,總結得出構建多元治理主體共同體是提高鄉(xiāng)村整體性治理能力、構建鄉(xiāng)村治理共同體的必然選擇。

如上所述,學界已經(jīng)對鄉(xiāng)村治理共同體進行了較多研究,這些研究為本文提供了有益的借鑒,但仍有諸多可拓展的空間。目前的研究主要集中于城市,對農(nóng)村關注較少;當前的研究偏重于對鄉(xiāng)村治理共同體經(jīng)驗的總結,缺乏從雙向互動視角對鄉(xiāng)村治理共同體的生成邏輯進行深入研究。有鑒于此,本文將以關中西部A村的“積分制”實踐為例,從上下互動的視角,來討論鄉(xiāng)村治理共同體的生成邏輯,并基于對A村治理實踐的分析,提出構建鄉(xiāng)村治理共同體的具體路徑,以期為其他地方推動鄉(xiāng)村治理共同體的構建提供經(jīng)驗借鑒。

二、案例呈現(xiàn):積分制在鄉(xiāng)村治理中的引入與實踐

(一)案例介紹

A村位于關中西部,全村共有3個村民小組,258戶,總人口1131人,現(xiàn)有正式黨員63名,流動黨員25名?，F(xiàn)有耕地1281畝,流轉土地370畝,主導產(chǎn)業(yè)為獼猴桃,共種植獼猴桃769畝,設施農(nóng)業(yè)大棚142畝。除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之外,A村還積極發(fā)展休閑旅游觀光業(yè),走上了三產(chǎn)融合的快車道。在村集體經(jīng)濟方面,堅持“全村共建、產(chǎn)業(yè)共融、村民共享”,并融入國有資本和社會企業(yè),力爭打造一個三產(chǎn)高度融合的集體經(jīng)濟發(fā)展示范村。村里組建專業(yè)合作社3個,2018年成立村集體經(jīng)濟合作社,農(nóng)民人均純收入達到17515元。與此同時,A村在鄉(xiāng)村振興道路上積極探索,已經(jīng)形成了獨具特色的鄉(xiāng)村治理模式,先后榮獲省級“鄉(xiāng)村旅游示范村”、省級“美麗宜居示范村”、省級“集體經(jīng)濟發(fā)展試點村”“全國鄉(xiāng)村旅游重點村”和第二批全國鄉(xiāng)村治理示范村。

在積分制引入之前,A村面臨著群眾參與“冷”、農(nóng)村工作“累”和鄉(xiāng)村治理“難”等基層實踐問題,集中表現(xiàn)為村莊治理資源碎片化、治理方式碎片化、治理主體碎片化等困境,這嚴重影響了村莊治理的效果和村莊公共行動能力。實地調研過程中發(fā)現(xiàn),由于經(jīng)濟收入低、非農(nóng)就業(yè)崗位不足和集體經(jīng)濟衰弱等原因,A村內大部分年輕人選擇外出務工,只有在假期或農(nóng)忙時期返鄉(xiāng),村內剩余人口以兒童、婦女和老人為主,受到自身因素和參與途徑的限制,這些人群對村莊治理參與度較低,發(fā)展需求得不到及時回應。這主要是村莊治理的行政化或半行政化,以及村莊治理主體流失所致。在當前的村治實踐中,村干部演變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行下級,村委會處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間,落實上級指派任務的負擔較重,且村務工作繁雜瑣碎,村內工作未改變科層結構中的層級設置與權力向度,村莊自治效能難以完全發(fā)揮。

基于以上背景,為破解治理碎片化的困境,在積分制引入鄉(xiāng)村治理領域之后,A村隨即被確立為第一批積分制試點村,在實踐中探索構建鄉(xiāng)村治理共同體。目前,A村按照區(qū)積分制管理工作實施方案將治理內容分解量化,制定出臺了本村積分管理辦法,以農(nóng)民行為表現(xiàn)為主要考核內容,設立了104個積分事項,積極引導農(nóng)民主動參與鄉(xiāng)村治理。積分制引入實施以來,A村呈現(xiàn)出公共精神與集體行動的較高狀態(tài),治理效能得到明顯的提升。[19]

(二)積分制的應用助力破解村莊治理碎片化

“積分”最初用于企業(yè)管理與人事管理,用來衡量員工的價值,并權衡福利待遇,以此激勵員工。后來在城市治理中有所應用,通過構建積分指標體系,引導外來人口通過不斷提升自身素質獲取相應積分,并根據(jù)積分兌現(xiàn)相應的公共服務待遇[20],符合地方工具理性的價值偏好[21]。伴隨著鄉(xiāng)村治理機制的不斷創(chuàng)新,指標治理被逐步引入鄉(xiāng)村治理實踐,以積分制在鄉(xiāng)村治理中的應用為代表,主要為解決農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理積極性不高、公共意識不強等問題,引入之初主要應用于人居環(huán)境整治,伴隨著積分制實踐的不斷深入,逐漸擴展到村莊其他公共事務治理領域。

1.指標的生成:設置多元指標來拓展應用領域

指標本身存在差異性和類型化,要充分理解圍繞指標的治理行動,就必須把指標的生產(chǎn)環(huán)節(jié)納入其中[22],A村在鄉(xiāng)村治理實踐中堅持指標體系構建的一般原則基礎上,結合鄉(xiāng)村發(fā)展實際,建立科學合理的鄉(xiāng)村治理評價指標體系[23]。通過確定積分主體、積分對象、積分項目、積分途徑、積分流程、獎勵辦法和獎勵類別,來生成符合本村的指標體系。具體內容如下:

第一,在確定積分主體時,由最初的一方主導變?yōu)槎喾焦仓?A村在村黨組織的領導下開展積分制管理,成立以“兩委會”成員為主要成員的積分制管理審核委員會,并積極吸納鄉(xiāng)村振興專職人員、新鄉(xiāng)賢、老黨員等參與,負責組織執(zhí)行落實本村社會治理積分制管理實施細則,形成了村委會成員、網(wǎng)格員、村務監(jiān)督委員會和社會力量四方治理主體協(xié)同互動的良好局面;第二,在確定積分對象時,A村逐步將積分對象由以村民個人為主擴展為村民、家庭、黨員、村內工作人員四大類,將這些對象均納入積分管理范圍,抑制自治懸浮狀態(tài),推動建設人人有責、人人盡責的鄉(xiāng)村治理共同體,進一步夯實村治基礎[24];第三,在確定積分項目時,以村莊環(huán)境治理為基礎,基礎分與附加分并存,圍繞社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德制定積分體系,構建了人居環(huán)境類、建設發(fā)展類、公益美德類、社會治安類、獎勵懲罰類等項目體系,分層分類設置積分事項、積分標準和積分賬戶,使得治理方式更加精細科學;第四,在確定積分途徑和積分流程上,A村將傳統(tǒng)登門拜訪處理方式與便民服務大廳、數(shù)字化治理平臺相結合,由最初的“口頭辦理”轉變?yōu)槌绦蜣k理,嚴格按照“申報—初審—審核—公示錄入—核查”程序進行管理,申報積分時要說明行為發(fā)生的時間、地點、事由,并提供相關影像證據(jù);第五,在確定獎勵辦法和類別上,由最初的單一激勵方式轉變?yōu)槎囝惣畈⒋?以精神鼓勵、政策激勵、兌換服務和沖抵投入等為主,精神獎勵與各類評星表彰相掛鉤,政策激勵包括獎勵健身卡、公交IC卡、健康服務卡,免費健康體檢等。同時,A村還建立了“積分制管理+正能量超市”,設置兌換積分標準,搭建積分兌換平臺,在激勵治理主體回歸的同時,能有效破解治理資源碎片化的問題。

2.指標的應用:通過機制創(chuàng)新來凝聚治理合力

社會治理評估指標體系不僅要體現(xiàn)理論導向,還需具有實踐應用價值。[25]基于已有指標體系,A村在指標的應用過程之中,緊緊圍繞“加強工作聯(lián)動、豐富活動內容、強化示范帶動、健全工作機制和優(yōu)化制度保障”的工作目標,逐步擴大積分參與主體和積分應用范圍(如表1所示),從而凝聚起鄉(xiāng)村治理的合力。

一是加強工作聯(lián)動,豐富活動內容。A村在指標應用過程中,不斷加強與包村單位、社會組織、企業(yè)和村民等主體間的協(xié)調聯(lián)動,共同協(xié)調解決積分制管理中遇到的實際困難和問題,形成推進社會治理積分制管理工作的強大合力。同時,為提升積分制的治理效能,A村還將積分制管理中的項目設置、積分標準和積分獎勵等融入群眾喜聞樂見的活動之中,激發(fā)群眾參與熱情,夯實治理主體基礎。

二是健全工作機制,優(yōu)化制度保障。A村在實踐過程中逐步建立了資金、人員和政策保障機制,確保工作取得實效。在資金保障上,通過創(chuàng)設村級集體經(jīng)濟收益金、爭取部門資金支持和吸引社會捐贈等辦法,多渠道籌集獎勵經(jīng)費以破解資源碎片化問題。例如,區(qū)級財政按照村常住人口每年人均2元的標準納入預算,為積分制管理平臺及設備建設專門列支資金。在人員保障上,充分發(fā)揮網(wǎng)格化社會治理的優(yōu)勢,將網(wǎng)格化服務管理與積分制管理有機結合,廣泛組織網(wǎng)格員參與積分申報、記錄和初審工作,鎮(zhèn)辦還為A村派駐鄉(xiāng)村振興專職人員,為積分制的有效落地提供人員保障。

表1 積分制在鄉(xiāng)村治理中的應用

3.指標的監(jiān)督:通過指標監(jiān)督激活治理效能

對積分指標進行嚴格監(jiān)督才能保證治理效能的充分發(fā)揮,A村為保證政策的合法性和有效性,在積分制政策的制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)開展監(jiān)督,以確保積分制治理的效果。區(qū)委區(qū)政府成立了社會治理積分制管理工作領導小組,由區(qū)委鄉(xiāng)村振興辦公室牽頭,組織相關部門,對積分制管理工作進行驗收,并組織專門人員定期開展督查,適時通報工作開展情況,對推動工作不力的村和社區(qū)進行通報批評,嚴格糾正在積分制實施過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法行為,并對試行情況進行經(jīng)驗總結,以便不斷修改完善相關工作方案、制度和辦法,建立健全積分制管理工作體系。同時,區(qū)委要求改革辦牽頭對社會治理積分制管理試點工作開展情況進行自查,自主查找工作中存在的主要問題,從而構建全面的指標監(jiān)督體系?？傮w來講,A村在實踐的過程中,通過不斷完善的指標監(jiān)督體系來激活積分制的治理效能,進而構建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體。

(三)成效初顯:整體性聯(lián)動彰顯治理成效

A村在進行積分制初步探索的過程中,不斷加強治理主體間的聯(lián)動和宣傳引導,進而促進積分制在A村穩(wěn)步實施。A村多渠道多頻次開展宣傳,結合“不忘初心、牢記使命”主題教育活動引導黨員積極參與積分活動,建立積分微信群確保村民了解積分活動、及時掌握積分排名,利用發(fā)放宣傳單、入戶講解和積分主題簽名等形式宣傳積分標準及開展積分制治理的意義。此外,鎮(zhèn)政府通過召開黨員大會、群眾代表大會等不同層次的會議,學習積分制實施意見和試點方案,激發(fā)了群眾參與積分制的積極性。自積分制引入A村以來,A村居民參與村莊公共事務和人居環(huán)境整治的積極性提高,為了獲得建設發(fā)展類別相應積分,主動做好門前“三包”、參與清掃公共場所和勸阻破壞環(huán)境行為的行動之中,積極參與村內組織的各類會議,為村莊建設發(fā)展建言獻策,遵守村規(guī)民約、為人誠實守信、孝敬父母、鄰里之間守望互助、紅白喜事不大操大辦等已經(jīng)成為A村的新風向,響應了A村“全村共建、產(chǎn)業(yè)共融、村民共享”的發(fā)展思路。如上所述,積分制的引入為村民提供了參與村莊治理的平臺,激發(fā)了村民參與活力和社區(qū)“公共性”,在人居環(huán)境、建設發(fā)展、公益美德和社會治安等方面發(fā)揮著重要作用,村莊人居環(huán)境持續(xù)改善,村莊治安不斷好轉,發(fā)展建設人人維護,鄉(xiāng)風文明建設取得新風貌,彰顯了鄉(xiāng)村治理共同體的治理成效。

三、高位推動與基層響應:鄉(xiāng)村治理共同體的生成邏輯

結合上文案例分析發(fā)現(xiàn),積分制在鄉(xiāng)村治理中的創(chuàng)新性運用與推廣,對推動構建鄉(xiāng)村治理共同體和提升鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮了關鍵作用。積分制之所以能夠順利落地實施,并推動構建鄉(xiāng)村治理共同體,主要得益于行政力量的高位推動和基層群眾的積極響應。積分制在A村落地以后,促進鄉(xiāng)村治理主體利益實現(xiàn)聯(lián)結,并推動治理方式轉變,從而打造了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體。

(一)高位推動:鄉(xiāng)村治理共同體構建的行政驅動

1.行政力量推動積分制落地

在社會治理和政策擴散中,我國已經(jīng)探索出了“試點—推廣”的中國經(jīng)驗,即先通過政策試點,將試點取得的經(jīng)驗和教訓進行總結,據(jù)此制定宏觀政策框架,確定相對清晰的政策目標和任務安排,進而圍繞頂層設計,逐步進行推廣,以化解現(xiàn)有制度體系和具體機制存在的問題,這已成為農(nóng)村改革的主要特征之一。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并把“治理有效”作為全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標之一,這便對鄉(xiāng)村治理體制機制創(chuàng)新提出了現(xiàn)實要求。在此背景之下,中共中央、國務院在2018年6月發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》,首次將積分制寫入中央文件,提出要“推廣以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的‘愛心公益超市’等自助式幫扶做法,實現(xiàn)社會愛心捐贈與貧困群眾個性化需求的精準對接”;2020年7月,中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》,明確說明要充分認識積分制在鄉(xiāng)村治理中的積極作用,鼓勵各地因地制宜在鄉(xiāng)村治理工作中推廣運用積分制。以上政策為各地推廣積分制提供了統(tǒng)一的行動方向,在中央政府的大力推動下,地方政府迅速響應號召,紛紛出臺地方推動積分制落地的相關文件,A村所在區(qū)頒布的《農(nóng)村(社區(qū))社會治理積分制管理工作實施意見》中,對積分制具體措施提出了明確要求,為積分制的落地實踐提供了政策保障,行政力量的推動是積分制落地實施的重要力量,并且保障A村及其相關治理主體能夠有機會共同參與到鄉(xiāng)村治理中來。

不少年輕父母的“父母角色”意識不夠，對家庭教育不重視，因而忽略對家庭教育問題的關注。更多年輕父母是重視家庭教育的，但對家庭教育問題也未必能很好地把握。

2.政策試點推動積分制由點及面

積分制作為一種鄉(xiāng)村治理機制的創(chuàng)新,先后經(jīng)歷了由無到有、由點及面的擴散過程,在中央發(fā)文推廣積分制之前,多地已經(jīng)以不同形式開展了探索,并取得了一定成效,如湖南省津市市的“三色存折”制度、寧夏固原市的鄉(xiāng)村文明實踐積分制、江西省新余市的積分制實踐等都對鄉(xiāng)村治理發(fā)揮了重要作用,并被寫入了中央文件,為各地開展積分制工作提供了經(jīng)驗借鑒,積分制也由在部分區(qū)域試點逐漸推向全國。而回歸本案例,A村所在區(qū)在充分調研的基礎上制定出臺《農(nóng)村(社區(qū))社會治理積分制管理工作實施意見》,結合現(xiàn)實情況和發(fā)展需求,優(yōu)先遴選出包括A村在內的10個村(社區(qū))進行積分制試點,先行探索鄉(xiāng)村治理新路徑。試點機制為A村積分制的實踐賦能助力,使其“有能力”“有條件”率先探索,進而形成了“積分制管理+正能量超市”為代表的一批可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果,這些成果促成了村內形成人人參與、人人有責、人人盡責的治理局面,并在區(qū)內以觀摩學習、召開座談會、積分制督查情況通報等形式將治理經(jīng)驗逐步推廣,這為全區(qū)范圍內推行鄉(xiāng)村治理積分制奠定了堅實基礎。

3.監(jiān)督機制提升積分制治理效能

積分制雖然在體系上具有較強的規(guī)范性,但也容易出現(xiàn)激勵措施不到位、實施對象不全面、積分評估不公正等問題,完善的監(jiān)督機制是確保積分制取得成效的關鍵保障。A村所在區(qū)建立了由區(qū)委鄉(xiāng)村振興辦公室為核心組成單位的積分制監(jiān)督領導小組,按照區(qū)委印發(fā)的相關文件,對各村的治理工作進行嚴格驗收,總結實踐工作中的主要經(jīng)驗。社會治理的根本任務是維護人民的利益[26],監(jiān)督機制為積分制的落地實施提供了重要的制度保障,明確了各類積分制治理主體的責任,維護了多元治理主體的利益,各方治理主體環(huán)環(huán)相扣、責任聯(lián)結,共同承擔積分制落實責任,有助于各村能夠在監(jiān)督機制下形成有效的落實方式,加快形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體,進而充分發(fā)揮積分制在鄉(xiāng)村治理中的效能。

(二)基層響應:鄉(xiāng)村治理共同體構建的群眾參與

1.參與意識提升為積分制落地提供觀念基礎

隨著社會進步和民主政治發(fā)展,村民的“主人翁”意識不斷增強,對參與鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理提出了更高的要求,這種參與意識和積分制所強調的各類參與對象在治理中彰顯主體地位相契合。第一,村干部的參與意識提升。積分制的落地實施增強了基層黨組織的領導作用,形成了命運與共的治理主體參與模式,同時,為村干部開展各類村級公共事務治理提供了具體的指標依據(jù),減輕了工作復雜程度,提升了村莊凝聚力和村莊治理成效;第二,村民參與意識提升。積分制強調參與的公平性,貼近現(xiàn)實需要的治理,并制定了清晰的量化指標,使治理工作更加透明,符合村民對于公平正義的追求。同時,積分制通過量化行為與激勵措施,使得普通村民與其他主體一同嵌入到以“事緣”為基礎的農(nóng)村公共事務治理中[27],這一責任聯(lián)結方式能夠將多元主體置于同一時空場域之中,從而滿足村民參與村莊治理的需求,激發(fā)了村民及其他社會力量參與村莊事務的行動積極性和參與責任感,進而有效克服包攬式社會治理結構的弊端[28]。

面對年齡較高、專業(yè)性不強、短期雇傭形式普遍存在的本土剩余勞動力群體,A村堅持在培育本土人才和吸納外來人才上不斷發(fā)力,以提升參與能力和共享意識,為積分制落地提供行動基礎。實地調查發(fā)現(xiàn),A村村委會組織建設了積分制工作小組,由五名本村村民、兩名鄉(xiāng)村振興專職人員和駐村干部構成,工作小組定期組織人員開展培訓和參觀學習,通過提升參與能力來提高執(zhí)行力和落實力,激發(fā)村民從不同角度為積分制的發(fā)展和村莊治理建言獻策;同時,A村為激活治理末梢,聯(lián)合區(qū)內相關負責機構對村民進行培訓,并組織建設鄉(xiāng)村振興學堂,搭起村民溝通的橋梁,通過培訓的形式增強村民的共建共治共享的意識和參與鄉(xiāng)村治理的能力。此外,區(qū)政府與當?shù)馗咝Ｐ纬陕?lián)動,組建農(nóng)村社會治理研究課題組,圍繞人居環(huán)境、鄉(xiāng)風文明和基層組織建設,深入探討積分制管理工作切入點,結合本地特色和元素,為積分制發(fā)展及村莊治理提供建設性意見,總結社會治理工作經(jīng)驗和模式,以此來形成良好的行動反饋,推動積分制在A村落地扎根。

3.治理主體回歸為積分制落地提供群眾基礎

治理主體的回歸是推進積分制落地實施的關鍵,在主體參與上,A村除了村委主要成員負責積分制管理與審核外,還積極吸納各類社會主體參與村莊治理,這些治理主體包括“兩代表一委員”、鄉(xiāng)村振興專職人員、新鄉(xiāng)賢、老黨員和老干部等,通過建立有效的激勵機制和具體的激勵政策,有效地吸引治理主體回歸,在村莊內形成了良好的治理程序,為積分制在村莊的落地實施提供了群眾基礎。在現(xiàn)代多元的社會背景下,“單中心治理”模式日益顯現(xiàn)頹勢,以致公平缺失和矛盾叢生,因而必須確立“多中心治理”理念。[29]在積分制治理實踐中,充分踐行了多中心治理理念,村干部主要負責執(zhí)行落實積分制管理實施細則,統(tǒng)籌協(xié)調各類實踐活動,為積分制的落地提供靈活途徑,網(wǎng)格員負責宣傳積分制管理辦法,為村民做好積分制具體指標的解釋工作,而村務監(jiān)督委員會則負責對積分制管理工作進行監(jiān)督。另外,村莊積分制工作小組對參與主體日常行為和參與鄉(xiāng)村重要事務情況進行量化,并根據(jù)積分結果進行相應激勵或約束,積分制應用的范圍主要包括人居環(huán)境、建設發(fā)展和公益美德等。如上所述,積分制的實施促使A村形成了由諸多利益相關者構成的多元治理主體,這類群體具有共同的目標和情感,治理主體的回歸不僅為村莊發(fā)展奠定了人才基礎,還為推動積分制的落地實施提供了群眾基礎。

圖1 鄉(xiāng)村治理共同體的生成邏輯

四、鄉(xiāng)村治理共同體的建構路徑

基于對A村積分制實踐的經(jīng)驗分析,發(fā)現(xiàn)積分制在A村應用與擴散的過程中發(fā)揮了正的外部效應,推動構建了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體。A村的實踐經(jīng)驗為當前破解鄉(xiāng)村治理碎片化難題提供了新的實踐路徑,即通過構建鄉(xiāng)村治理共同體來破除鄉(xiāng)村治理碎片化。但在實踐中需要堅持整體性和系統(tǒng)性的理念,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的四大轉變,即由單一轉向多元、由被動轉向主動、由命令轉向引導、由共建轉向共享,通過構建行動共同體、責任共同體、命運共同體和利益共同體來促進鄉(xiāng)村治理共同體的實現(xiàn)。

(一)變單一為多元:黨建引領構建“一核多元”的鄉(xiāng)村治理格局

組織體系是新時代鄉(xiāng)村治理體系的關鍵環(huán)節(jié),而多元治理主體既是組織體系的重要組成部分,又是提升鄉(xiāng)村治理效能的關鍵要素。因此,鄉(xiāng)村治理共同體的構建必然要建立在多元主體充分發(fā)育的基礎之上,權衡各類治理主體之間的關系,實現(xiàn)由單一主體向多元主體共同治理的轉變。新時代中國特色社會主義社會治理的基本經(jīng)驗要求,多元主體參與鄉(xiāng)村治理機制的構建,應以價值共同體為前提,合理嵌入外部力量,破解組織體系“碎片化”的困境,構建“一核多元”的村莊治理體系?！耙缓恕笔侵敢渣h建為中心,地方黨政是村莊治理共同體的引領力量,在新時代鄉(xiāng)村治理中居于核心地位,要解決治理碎片化的問題,就必須積極解決部分基層黨組織存在的功能弱化問題,加強基層黨組織建設,重塑基層黨組織權威,不斷擴大基層黨組織對鄉(xiāng)村治理事務的領導力。同時,通過黨組織自身能力建設來完成構建網(wǎng)絡、培育社會的任務,在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮統(tǒng)合治理功能[30];“多元”是指多元主體參與鄉(xiāng)村治理,村民自治組織、村集體經(jīng)濟組織成員、村級社會組織及其他社會力量等均為鄉(xiāng)村治理的基礎力量。在黨建引領下,各治理主體應主動參與村莊治理,牢固樹立公共精神,明確職能定位,充分發(fā)揮各治理主體的特長,為鄉(xiāng)村治理注入源源不斷的新活力,從而加快構建“一核多元”的鄉(xiāng)村治理新格局。

(二)變被動為主動:搭建居民參與公共事務治理的平臺

多元治理主體因公共精神而連結,需要通過搭建平臺載體為其發(fā)揮功能和作用提供機會,推動村民由“要我參與”向“我要參與”轉變,進而促進民主參與和鄉(xiāng)村治理效能的提升。一方面,需要從主觀上持續(xù)激發(fā)村民的參與意識,將村莊治理事務與居民個人行動相關聯(lián),使每個村民能夠主動在治理過程中發(fā)揮其應有的作用,以實現(xiàn)治理效能的最大化。在A村積分制實踐過程中,村民因獲得了治理主體的身份,便積極參與村莊治理事務,運用積分制的規(guī)則來約束自身行為,為村莊人居環(huán)境整理、村莊建設發(fā)展等方面出謀劃策,從而激發(fā)了村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,激活了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內生動力;另一方面,需要在客觀上為村民參與村莊公共事務治理提供有效且便利的平臺,注重進行村莊公共事務治理媒介的搭建,制定村民參與治理的程序規(guī)則,村內事務大家議,讓居民的參與意愿得到滿足,尤其是在數(shù)字鄉(xiāng)村建設背景之下,要適時構建鄉(xiāng)村數(shù)字化治理平臺,打破各類主體參與村莊治理的時空限制,村務可以實時公布,問題可以實時反饋,提升參與治理的便捷性與信息性,從而變被動為主動,激發(fā)村民參與村莊公共事務治理的動力。

(三)變命令為引導:不斷改革村莊治理主體治村的方式

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理常常延續(xù)舊有的條塊管理方式,未改變科層結構中的層級設置與權力向度,治理工作根據(jù)自上而下的行政指令開展,這與當前社會治理模式所強調的社會治理的民主化、治理主體的多元化和有為政府的角色定位相悖。因此,鄉(xiāng)村治理需要構建人人盡責的治理責任共同體,采用現(xiàn)代化的治理思維改革村莊治理主體治村的方式,以共建共治共享的理念與工作手段引導治理主體自愿參與到治理之中,變強制命令為合理引導。在實踐中,由于積分制具有高度資源依賴性,與現(xiàn)有資源配置存在張力,若僅由政府進行自上而下的資源配置,很容易忽略村莊現(xiàn)實需求,從而阻礙積分制的落地實施,這就需要改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會管理思維,在上級傳達的整體性意見框架之下,制定符合本村規(guī)劃的積分制治理細則。同時,在積分制實施過程中,推動從行政性命令到民主參與的轉變,用積分制細則與激勵制度引導各類積分對象主動參與村莊建設,從而不斷明晰村民在村莊共同治理中的責任,實現(xiàn)從“強制命令”到“合理引導”的轉變。

(四)從共建到共享:構建農(nóng)民權益保障和利益共享機制

社會治理中的許多問題都跟民生權益保障有關[31],合理回應民生需求,社會問題自然迎刃而解。然而,血緣關系與地緣關系作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會關系中最基本的關系,經(jīng)常表現(xiàn)為穩(wěn)定的網(wǎng)絡體系,在一定程度上形成了利益一致性,但參與治理和利益分配并未形成規(guī)范約定,且在城鎮(zhèn)化和信息化背景下村莊共同體的意識在減弱,很難保證村民的權益不受威脅,因而需要加快推進鄉(xiāng)村治理由共建向共享轉變?！肮蚕怼辈⒎瞧骄碛?凡是鄉(xiāng)村治理的參與者和利益相關者,均有權根據(jù)其做出的貢獻分享治理成果,“共享”的組織保障是黨的領導,主體是村民,在此過程中黨組織應充分發(fā)揮統(tǒng)籌與引導作用,科學做好村莊規(guī)劃,引導社會資源向新型農(nóng)村社區(qū)聚集,促進城鄉(xiāng)資源合理分配。同時,要建立和完善“成本—收益”機制,在責任落實與互惠共享的基礎上發(fā)揮村民自治的主體功能,以協(xié)調多元利益關系為基礎,輻射帶動更大范圍內的利益共享,以實現(xiàn)全體村民共享村莊治理成果。

圖2 鄉(xiāng)村治理共同體的建構路徑

五、結論與討論

鄉(xiāng)村治理作為社會治理的重點領域,不僅關系著鄉(xiāng)村自身的發(fā)展,還與國家治理體系密切關聯(lián)。面對治理碎片化的鄉(xiāng)村治理困境,各地需要吸收借鑒其他地方參考經(jīng)驗的基礎上,結合村莊具體情況,探索屬于本村的治理之路。隨著鄉(xiāng)村治理復雜性和不確定性的增加,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式難以應對不斷變化的鄉(xiāng)村治理環(huán)境,積分制作為一種治理機制的創(chuàng)新,引入鄉(xiāng)村治理可以很好地為推動構建鄉(xiāng)村治理共同體提供現(xiàn)實路徑,在實踐中主要受到行政力量的推動和村民的積極響應來實現(xiàn)。A村的經(jīng)驗表明在構建鄉(xiāng)村治理共同體的過程中,應秉持共建共治共享的理念,基于“碎片化—整體性”的框架來構建鄉(xiāng)村治理共同體,核心是實現(xiàn)四大轉變,即由單一轉向多元、由被動轉向主動、由命令轉向引導、由共建轉向共享,超越傳統(tǒng)的村莊治理模式,推動構建鄉(xiāng)村治理新格局。

但是,需要清醒認識到,鄉(xiāng)村治理中各地區(qū)差異較大,對各項政策的適用程度不同。因此,其他地方的治理經(jīng)驗可以借鑒但不能照搬。本文寫作立足于關中西部A村的“積分制”實踐,具有一定代表性,形成的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗可供其他村莊借鑒學習,但仍有一些議題有待進一步深化研究:第一,農(nóng)村地區(qū)發(fā)展差異性帶來的治理共同體構建差異問題。由于我國各地農(nóng)村發(fā)展水平差異較大,如何有序推進不同地區(qū)的鄉(xiāng)村振興工作,總結鄉(xiāng)村治理共同體構建的一般規(guī)律是值得研究的問題;第二,行政與自治的二元關系問題。行政與自治均影響著鄉(xiāng)村治理共同體的形成與建設方向,把握政府權力下沉與村民自治之間的作用關系和內生邏輯,是深入理解鄉(xiāng)村治理共同體的“一核多元”模式的關鍵,這一組關系值得深入研究;第三,鄉(xiāng)村治理共同體價值內涵仍需豐富的問題。鄉(xiāng)村治理共同體的理論與實踐研究始終是相互關聯(lián)與相互促進的兩個方面,隨著時代的發(fā)展和社會環(huán)境的變化,不斷豐富鄉(xiāng)村治理共同體的價值內涵是非常有必要且重要的。