唐遠(yuǎn)芳

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院,安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

根據(jù)“都江堰市第七次人口普查”調(diào)查顯示,全市常住人口為710 056人,超過60歲的人口數(shù)量為170 730人,占比為24.04%,其中,65歲以上占比為18.82%。S鎮(zhèn)是都江堰市老年人口比重最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn),60歲以上老年人口數(shù)量占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?8.74%,其中65歲以上占比22.89%,已經(jīng)進(jìn)入超老齡社會(huì)[1]。隨著人口紅利的消失,贍養(yǎng)老人壓力不斷增大,老年福利需求急劇增加,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也因市場導(dǎo)向問題頻發(fā),單純依靠政府資源已經(jīng)無法解決現(xiàn)階段的老年福利問題。雖然老年服務(wù)事業(yè)應(yīng)由政府主導(dǎo),但并不提倡政府大包大攬,因而轉(zhuǎn)變政府在老年福利治理的角色與地位,吸納更具活力的社會(huì)力量參與,以社會(huì)養(yǎng)老彌補(bǔ)單一主體供給的局限是提高老年生活質(zhì)量的必要選擇[2]。

政府對(duì)于社會(huì)組織的管理經(jīng)歷了分散、歸口和分類雙重管理的轉(zhuǎn)變,其在曲折中發(fā)展,總體呈現(xiàn)增長的發(fā)展趨勢。在黨的二十大報(bào)告中,提出要發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中的積極作用,以完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)建設(shè),為社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)化養(yǎng)老提供了契機(jī)。但由于我國社會(huì)組織仍處于發(fā)展的初級(jí)階段,其在鄉(xiāng)村社會(huì)化養(yǎng)老福利治理中面臨著諸多挑戰(zhàn),老年福利供給涉及到多方主體協(xié)同配合,在利益導(dǎo)向下難以協(xié)調(diào)。因此,從社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老角度出發(fā),探索以社會(huì)組織為中心的福利主體、福利對(duì)象聯(lián)動(dòng)發(fā)展新格局是要思考的問題。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)述評(píng)

20世紀(jì)90年代以前,西方福利治理經(jīng)歷了政府化、市場化、主體多元化的發(fā)展階段,到了20世紀(jì)90年代,學(xué)術(shù)界展開了對(duì)“治理”的研究,福利治理由此到來。福利治理是將治理的理念與方法引入社會(huì)福利領(lǐng)域的一種實(shí)踐主張,是“治理范式”在社會(huì)政策中的運(yùn)用,具有雙重含義,一是對(duì)福利的治理,二是以福利進(jìn)行治理,前者強(qiáng)調(diào)有效滿足特定人群的福祉需要,后者強(qiáng)調(diào)治理體系對(duì)福利要素的結(jié)構(gòu)性吸納,目的在于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定或常態(tài)化運(yùn)行[3]。福利治理還對(duì)政府范式和市場范式進(jìn)行了重構(gòu),關(guān)注變化中的福利定義、變化中的供給制度和福利提供過程三個(gè)議題[4]。現(xiàn)在,我國福利政治發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻,主要圍繞生活保障而展開的政治形態(tài)是為了實(shí)現(xiàn)雇傭保障和社會(huì)保障[5]。就中國社會(huì)主義國家本質(zhì)而言,中國是一個(gè)以福利供給為主要目標(biāo)的“治理型國家”,其以獨(dú)特的歷史社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展邏輯持續(xù)為民眾創(chuàng)造福利。中國的福利治理,重在如何對(duì)福利資源進(jìn)行優(yōu)化配置,這與國家福利政治制度化與現(xiàn)代化的水平息息相關(guān)[6]。需要理論對(duì)福利治理進(jìn)行了有效的補(bǔ)充,需要為本、多元供給、發(fā)展導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)福利治理價(jià)值的途徑,有利于提高福利治理的精準(zhǔn)性以及整體水平[7]。

在具體實(shí)踐中,可以從福利主體在社會(huì)化養(yǎng)老中的角色、行為表現(xiàn)以及相互關(guān)系來分析政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織發(fā)展限度、多元主體互動(dòng)情況,以此評(píng)估福利治理的效能[8]。同時(shí),在老年福利供給中,供給主體、方式、內(nèi)容、客體具有連貫性和一致性,每一環(huán)節(jié)都會(huì)影響福利傳遞的效果[9]。在福利治理視角的基礎(chǔ)上引入嵌入式理論是一種創(chuàng)新,在嵌入式福利治理模式下,“行政福利型、資本產(chǎn)業(yè)型與自組織互助型”這三種農(nóng)村養(yǎng)老模式分別呈現(xiàn)出不同的局限性,如果讓最基層一級(jí)的組織承擔(dān)農(nóng)村老年福利治理的主體責(zé)任,借助內(nèi)生性力量可能更具有持續(xù)性[10]。

隨著政府新型治理理念確定、養(yǎng)老服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變以及多層次養(yǎng)老服務(wù)需求變化,社會(huì)組織憑借其專業(yè)性介入到社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中[11],是創(chuàng)新社會(huì)治理體制和促進(jìn)社會(huì)組織快速生長的雙向契合[12]。社會(huì)組織在社會(huì)化養(yǎng)老福利治理中,能夠動(dòng)員社會(huì)資源流向養(yǎng)老領(lǐng)域,彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足,同時(shí)也具有富有彈性、行動(dòng)高效、公益性等顯著特點(diǎn),公益屬性與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的內(nèi)在氣質(zhì)有著較強(qiáng)的契合,以志愿服務(wù)的手段和方式拓展了公共服務(wù)的范圍[13]。同時(shí),社會(huì)組織由于長期在基層工作,親和性的特征更加貼近社區(qū)與老年群體,能夠敏銳發(fā)現(xiàn)老人的緊要需求并妥當(dāng)解決,對(duì)于福利治理中存在的碎片化問題有效化解[14]。但社會(huì)組織在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域依舊面臨組織定位不清、自身能力欠缺等問題[13],呈現(xiàn)去志愿化、非專業(yè)化、投機(jī)化的發(fā)展局面,在與政府的合作中處于劣勢,過分依賴政府提供高福利水平的制度很難具備可持續(xù)性,在加強(qiáng)社會(huì)認(rèn)可與社會(huì)信任、管理體制與人員隊(duì)伍等方面還有待提升[15]。

三、社會(huì)組織參與老年福利協(xié)同治理邏輯闡釋及現(xiàn)狀分析

(一)社會(huì)組織參與老年福利協(xié)同治理邏輯闡釋

1.嵌入在福利協(xié)同治理中的服務(wù)邏輯

隨著治理理念先進(jìn)化發(fā)展以及政府“全能主義”衰減,社會(huì)組織與政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)中日益達(dá)成共生存的合作關(guān)系。社會(huì)組織的服務(wù)邏輯嵌入在基層社會(huì)架構(gòu)和社會(huì)關(guān)系中,表現(xiàn)為既能為老年群體服務(wù)又能為國家與社會(huì)服務(wù)。社會(huì)組織與政府的關(guān)系通過委托或授權(quán)、體制外合作購買、競爭性購買等形式得以構(gòu)成,其為老年群體提供政府提供不了而市場不愿提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品,增加了服務(wù)的選擇方向,使老年福利供給更加人性化和多元化,彌補(bǔ)了行政化、市場化對(duì)老年人帶來的沖擊,更能適應(yīng)多樣化、復(fù)雜化、碎片化的老年服務(wù)需求。

2.嵌入在福利協(xié)同治理中的自治邏輯

從“共建共治共享”的社會(huì)治理目標(biāo)出發(fā),推動(dòng)老年群體自治是實(shí)現(xiàn)“共治”的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)組織通過在服務(wù)中培育老年自治組織,以志愿者隊(duì)伍或者老年協(xié)會(huì)的方式為賦閑在家、身體尚可、有服務(wù)意愿的老人提供自治機(jī)會(huì)。在自治過程中,老年群體作為社區(qū)內(nèi)生性力量,歸屬感、滿足感、價(jià)值感能夠支持其持續(xù)性參與到老年服務(wù)或者其他社區(qū)治理事務(wù)中,完成自我服務(wù)、自我增能、自我教育、自我管理等自治性事項(xiàng),使福利治理更具有自主性和能動(dòng)性[16]。

3.嵌入在福利協(xié)同治理中的聯(lián)動(dòng)邏輯

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中,社會(huì)利益分化加劇了福利治理的碎片化問題,老年福利協(xié)同治理矛盾更加突出。社會(huì)組織特有的非盈利屬性,使其可以最大限度地將福利需求和供給信息以低成本、高效率方式進(jìn)行傳遞,并憑借靈活的溝通機(jī)制將政府、市場、社會(huì)、家庭散化利益訴求進(jìn)行理解、包容、吸納、整合、平衡,實(shí)現(xiàn)再組織化間的整合,聯(lián)動(dòng)多元福利主體,降低老年福利治理的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)福利協(xié)同治理的現(xiàn)狀分析

1.個(gè)案選取及案例介紹

會(huì)上，上海張江綜合性國家科學(xué)中心辦公室常務(wù)副主任施爾畏教授表示：“改革開放政策使中國成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并且使中國成為了充滿活力的多元化市場。隨著制造業(yè)的不斷升級(jí)并向智能制造轉(zhuǎn)型，我們需要加大創(chuàng)新，同時(shí)引入康寧等跨國公司的技術(shù)知識(shí)，結(jié)合本土資源，進(jìn)一步釋放行業(yè)的活力和發(fā)展?jié)摿Α！?/p>

(1)案例選取依據(jù)?；趯?duì)社會(huì)養(yǎng)老福利治理的研究需要,選取S鎮(zhèn)社會(huì)工作服務(wù)站(以下簡稱S鎮(zhèn)社工站)作為研究個(gè)案,原因在于:一是該案例體現(xiàn)了政府與社會(huì)的共同合作,符合福利治理多元主體治理的特征;二是該案例服務(wù)對(duì)象既面向政府兜底的老年群體,也面向一般老年人,提供的服務(wù)具有非營利性特征,符合社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的公共性;三是該案例承接機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)中居于領(lǐng)先位置,所開展的養(yǎng)老服務(wù)具有典型性。

(2)案例介紹。S鎮(zhèn)社工站在都江堰市民政局、S鎮(zhèn)人民政府、成都市社工總站的指導(dǎo)下于2021年7月成立,工作人員由1名站長、1名副站長、2名中級(jí)社工師和1名助理社工師組成,站長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生辦公室主任擔(dān)任,副站長由承接機(jī)構(gòu)的理事長擔(dān)任。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)依托S鎮(zhèn)綜合文化站現(xiàn)有載體和資源開展服務(wù),服務(wù)對(duì)象為S鎮(zhèn)下轄22個(gè)社區(qū)中的老年群體,針對(duì)老人在經(jīng)濟(jì)幫扶、健康照料、心理輔導(dǎo)、娛樂文化等方面的服務(wù)需求,主要開展健康小組、自組織培訓(xùn)、互助網(wǎng)絡(luò)搭建、社區(qū)服務(wù)、居家服務(wù)等活動(dòng)。

2.S鎮(zhèn)社工站參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)福利治理的現(xiàn)狀分析

(1)社工站以政府購買服務(wù)為主要運(yùn)作方式。S鎮(zhèn)社工站通過政府項(xiàng)目購買的方式與政府建立了合作關(guān)系,擁有較為穩(wěn)定的資金來源和項(xiàng)目來源。同時(shí),S鎮(zhèn)社工站由本市發(fā)展最好的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承接,該機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的主要來源也為政府購買。近年來,機(jī)構(gòu)人員陸續(xù)考取了初級(jí)與中級(jí)社會(huì)工作證書,對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)方法有了基本的掌握,熟悉老年社會(huì)工作的理論,同時(shí)具有多年老年服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在項(xiàng)目過程中接受成都市社工總站的督導(dǎo)。因此,社工站工作者對(duì)于開展老年服務(wù)較為自信,提供服務(wù)的意愿較高,對(duì)政府資源的依賴性也較為強(qiáng)烈。

(2)社工站以社會(huì)工作專業(yè)方法進(jìn)行福利供給。S鎮(zhèn)社工站主要以小組工作、個(gè)案工作、社區(qū)工作等社會(huì)工作方法開展活動(dòng),重點(diǎn)工作是向政府兜底的老年人提供居家服務(wù),包含個(gè)人衛(wèi)生、保潔、基本護(hù)理、知識(shí)宣傳以及心理慰藉等方面,服務(wù)人次為630余人次。小組工作是工作者最慣常使用的方法,期間共開設(shè)了慢病老人互助、老年健康課堂、志愿者、手工興趣、舞蹈、美食等主題的小組活動(dòng),服務(wù)人次達(dá)到400余人次。但工作者正是基于對(duì)固有工作經(jīng)驗(yàn)及理論知識(shí)的自信心,在服務(wù)設(shè)計(jì)上習(xí)慣套用模板,服務(wù)形式也較為傳統(tǒng),服務(wù)效果缺乏特色性和長效性。

(3)社工站初步建立了老年福利聯(lián)動(dòng)供給服務(wù)體系。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下,S鎮(zhèn)社工站就老年服務(wù)初步建立了“社區(qū)+社會(huì)工作服務(wù)站+社會(huì)工作者+社會(huì)工作服務(wù)室+社區(qū)自治組織”的五社聯(lián)動(dòng)服務(wù)體系。社工站通過對(duì)社區(qū)居委會(huì)、社工室進(jìn)行走訪來收集老年人基本資料,結(jié)合社區(qū)對(duì)老年服務(wù)的需求及資源量開展活動(dòng),在期間協(xié)助社區(qū)培育了一支老年志愿者隊(duì)伍。但是目前,社區(qū)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入程度較低,社工室的建設(shè)也未達(dá)到預(yù)期要求,處于掛牌階段,并未開展服務(wù),社工站對(duì)此情況并未進(jìn)行督促和指導(dǎo),所培育的自組織參與力度也較弱,聯(lián)動(dòng)模式還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

四、S鎮(zhèn)社工站參與社會(huì)養(yǎng)老福利協(xié)同治理局限性分析

(一)績效導(dǎo)向:福利治理手段行政化

社工站是彌補(bǔ)政府服務(wù)限度的補(bǔ)充品,是政府權(quán)力下放的重要載體。在理論層面,社工站具有獨(dú)立的行動(dòng)能力,但在實(shí)踐中政府仍具有較強(qiáng)的支配性,社工站在治理中能夠自主性運(yùn)作的空間較小。S鎮(zhèn)社工站站長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員擔(dān)任,其為社工站制定的考勤、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理等制度與行政管理制度高度相似,鎮(zhèn)政府將這些制度執(zhí)行情況作為評(píng)估考核的標(biāo)準(zhǔn),作為機(jī)構(gòu)下年度是否能繼續(xù)承接項(xiàng)目的依據(jù)。同時(shí),在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員薪資、服務(wù)內(nèi)容、崗位職責(zé)的分配與使用方面都受到政府的支配。在服務(wù)過程中,工作者對(duì)活動(dòng)資源自主支配能力較弱,其要根據(jù)政府制定的分配方式進(jìn)行資源使用,物品或資金的使用都有嚴(yán)格規(guī)定,使用不當(dāng)會(huì)影響到項(xiàng)目中期和終期評(píng)估結(jié)果。

政府對(duì)社會(huì)組織的管理從“分類管理”與“嵌入管理”的嚴(yán)格控制階段轉(zhuǎn)向了支持與合作的共治階段,但實(shí)際上政府并未讓權(quán)于社會(huì)組織。在社會(huì)養(yǎng)老需求迅速增長以及政府公共服務(wù)能力日漸不足情況下,政府既需要借助社工站力量提供公共服務(wù),但又為了保證自身權(quán)益最大化,斷然不會(huì)讓社工站脫離自己控制,特以系列制度對(duì)社工站的運(yùn)行嚴(yán)格限制。社工站為了獲得政府關(guān)注與扶持而積極按照政府偏好進(jìn)行老年服務(wù),由此社工站與上級(jí)政府便構(gòu)成了利益共同體,在福利供給中遵循向上負(fù)責(zé)的原則,淪為政府福利工作的傳達(dá)器,失去自主運(yùn)作的空間,從而過分注重項(xiàng)目指標(biāo)的完成度與行政資料的完美度,追求績效的同時(shí)福利治理手段趨向行政化[17]。

(二)關(guān)系疏離:福利治理過程形式化

S鎮(zhèn)社工站社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)旨在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,但在具體實(shí)踐過程中卻浮于形式化。一是對(duì)老年群體需求調(diào)研不夠深入。工作人員習(xí)慣性使用問卷來收集老人的資料,在問題設(shè)定時(shí)較為隨意和粗糙,隨后在問卷填寫過程中更為敷衍,在問卷的整理與分析中,工作者側(cè)重挑選出符合自身預(yù)設(shè)的答案進(jìn)行分析,缺乏信度和效度的調(diào)研并沒有關(guān)注老人的真實(shí)需求。二是項(xiàng)目執(zhí)行過程中的形式化。例如在老年志愿者隊(duì)伍培育活動(dòng)中,工作者對(duì)志愿者小組認(rèn)識(shí)不足、經(jīng)驗(yàn)不足,試圖在活動(dòng)中通過簡單播放志愿者視頻、講述志愿服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)、贈(zèng)送小禮品就培育出優(yōu)秀的志愿者隊(duì)伍。在服務(wù)結(jié)束后,老人們表示如果下次活動(dòng)還能收到零食和禮品就愿意繼續(xù)參加,但經(jīng)驗(yàn)證明依靠禮品驅(qū)動(dòng)的服務(wù)容易脫實(shí)向虛,難以具有深入性和長效性,導(dǎo)致福利治理過程形式化、老年群體自治虛治化。

供給主體與服務(wù)對(duì)象關(guān)系疏離是導(dǎo)致福利治理過程形式化的主要因素,這里指社工站工作者與老年群體間的關(guān)系疏離,主要由情感距離、規(guī)范距離和互動(dòng)頻率構(gòu)成。一是老年群體由于生理與心理上的衰老感逐漸變得固執(zhí)、自我封閉,在鄉(xiāng)村地區(qū)表現(xiàn)更為嚴(yán)重。工作者由外進(jìn)入社區(qū),老年群體易對(duì)其產(chǎn)生誤解、排斥或敵對(duì)態(tài)度,在情感距離較遠(yuǎn)的狀態(tài)下信任關(guān)系無從建立。二是社工站主要以社會(huì)工作方法為依托開展服務(wù),受到社會(huì)工作倫理約束,要求工作者與服務(wù)對(duì)象只能建立專業(yè)關(guān)系,這就使工作者要保持自身與老年群體的距離規(guī)范,增加了彼此的疏離感。在關(guān)系疏離下,工作者對(duì)為老服務(wù)認(rèn)同度不高,其認(rèn)為只要在形式上像模像樣,就沒有必要再對(duì)老人花費(fèi)更多的心思。但老年服務(wù)包含服務(wù)輸出與服務(wù)接收的雙向過程,缺乏回應(yīng)會(huì)導(dǎo)致服務(wù)效果的片面性與空泛性,S鎮(zhèn)社工站在與老年群體關(guān)系疏離狀態(tài)下就倉促開展相關(guān)服務(wù),治理內(nèi)容難以落到實(shí)地。

(三)資源匱乏:福利治理資源分配不均

在S鎮(zhèn)社工站社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中,福利資源主要向政府兜底老人集中,這類人多貧困、疾病、失能、殘疾和無人照料,因而對(duì)公共產(chǎn)品有著更加多元化的需求,他們善于使用“弱者的武器”,不斷向政府索取資源。政府為了穩(wěn)定社會(huì)秩序,將其納入了社會(huì)保障優(yōu)先供給體系中,社會(huì)組織在有限的福利資源下也優(yōu)先選擇為其服務(wù)。在S鎮(zhèn)社工站的服務(wù)對(duì)象中,散居特困、計(jì)生特困、失能半失能老人大概占據(jù)了80%以上的福利資源以及60%以上的服務(wù)時(shí)間。工作人員表示政府對(duì)此類老人的重視度很高,如果這類老人對(duì)服務(wù)不滿意,會(huì)影響到機(jī)構(gòu)與政府的信任關(guān)系,以后將難以獲得政府的項(xiàng)目和資源。由此,在政策兜底范圍內(nèi)的老年群體占據(jù)了社工站絕大部分的福利資源,導(dǎo)致其他老人享受專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)會(huì)減少或者質(zhì)量較差,造成福利治理資源分配不均化[18]。

根據(jù)應(yīng)用危機(jī)理論,老年群體易面臨發(fā)展性、境遇性及存在性危機(jī),多元化需求超過所能供應(yīng)的資源數(shù)量便造成供不應(yīng)求,而社工站對(duì)各主體資源動(dòng)員能力的不足加劇了資源短缺。政府及社區(qū)在“中心工作”的壓力下,大小事務(wù)都變成了重點(diǎn)工作,至此基層工作走向泛化[19],能夠投入老年服務(wù)的資源變少,經(jīng)常以敷衍或者拖延的方式來應(yīng)對(duì)社工站的資源請(qǐng)求。S鎮(zhèn)家庭模式大多屬于核心化、小型化,子女多外出務(wù)工或在外居住,日常能為老人提供的養(yǎng)老資源相對(duì)較少,同時(shí)少部分家庭持有“家丑不可外揚(yáng)”的傳統(tǒng)觀念,不愿將家庭生活向外展露。另外,市場基于理性人、經(jīng)濟(jì)人考慮,追求支付成本與收益的平衡或盈余,社工站作為非盈利組織,只能為企業(yè)帶來社會(huì)效益,缺乏經(jīng)濟(jì)回報(bào),市場也就拒絕提供資源支持。社工站在面對(duì)有關(guān)主體資源投入不足時(shí),并未著力發(fā)揮資源動(dòng)員和整合的作用,致使在服務(wù)中缺乏重要的人力、物力、財(cái)力資源,從而造成資源分配不均。

(四)聯(lián)動(dòng)缺失:福利治理結(jié)果低效

社工站社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)具有多個(gè)主題,為了完成工作目標(biāo)用于每項(xiàng)服務(wù)的時(shí)間很短,每次小組活動(dòng)除去引導(dǎo)性和總結(jié)性內(nèi)容外所能輸送的實(shí)質(zhì)性服務(wù)十分有限,加上老年人的理解能力、接受能力、記憶能力與年輕時(shí)期相比有所退化,在短期內(nèi)難以呈現(xiàn)效果。同時(shí),在項(xiàng)目周期化影響下,一些需要長期服務(wù)才能達(dá)到成效的項(xiàng)目因到結(jié)項(xiàng)時(shí)間而被迫中止,伴隨項(xiàng)目的結(jié)束,工作者與老年群體建立的專業(yè)關(guān)系也被解除。在資源壓力下,社工站難以向老年服務(wù)對(duì)象建立服務(wù)跟蹤機(jī)制,老人在后期的生活質(zhì)量難以得到保證,同時(shí)在項(xiàng)目中被培育的自治本領(lǐng)也因缺少指導(dǎo)與支持而被淹沒,難以形成“老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所為”的高質(zhì)量的治理效果。

鄉(xiāng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施不完善、專業(yè)服務(wù)人員少、老人自治意識(shí)差,因此,在福利治理時(shí)需要多元主體的共同參與。S鎮(zhèn)社工站福利治理結(jié)果低效與社工站聯(lián)動(dòng)能力弱化有關(guān),使初步建立的聯(lián)動(dòng)體系陷入“聯(lián)而不動(dòng)”和“動(dòng)而不聯(lián)”的困境。聯(lián)而不動(dòng)指社工站與其他福利主體初步建立了合作關(guān)系,但在實(shí)踐中只浮于表面,社工站對(duì)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作認(rèn)識(shí)不足,未主動(dòng)帶頭開展服務(wù)。動(dòng)而不聯(lián)指社工站獨(dú)自參與到服務(wù)的提供中,欠缺通過合作達(dá)成目標(biāo)的意識(shí)。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中,表現(xiàn)為社工站與社區(qū)、社工室等主體未實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享,工作者認(rèn)為只要把自身涉及的工作完成即可,對(duì)加強(qiáng)“五社聯(lián)動(dòng)”建設(shè)缺乏意識(shí)。同時(shí),社工站聯(lián)動(dòng)缺失還表現(xiàn)為,其并未主動(dòng)對(duì)項(xiàng)目中出現(xiàn)的惡性競爭關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié),造成多元主體關(guān)系疏遠(yuǎn)與利益沖突。

五、S鎮(zhèn)社工站參與鄉(xiāng)村老年福利協(xié)同治理的困境消解

(一)厘清福利主體職責(zé)

政府在福利供給中的主導(dǎo)地位由國家性質(zhì)規(guī)定,但賦予社會(huì)組織自主參與養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)力空間很有必要。福利治理主張對(duì)政府與社會(huì)組織的職責(zé)重新定位,強(qiáng)調(diào)政府對(duì)自身功能與角色精準(zhǔn)認(rèn)識(shí),在厘清自身職能限度的基礎(chǔ)上堅(jiān)持政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、效率秩序,承擔(dān)自身必要福利責(zé)任時(shí)做到真正放權(quán)[20]。S鎮(zhèn)政府要以“協(xié)商政治”和“協(xié)商治理”方式將部分權(quán)力切實(shí)讓渡于S鎮(zhèn)社工站,相信社工站具備為老服務(wù)能力,減少對(duì)服務(wù)過程的干預(yù),重點(diǎn)幫助社工站獲得公信力及能力提升,預(yù)防社會(huì)福利危機(jī)的發(fā)生。此外,社工站也要重新定位自身功能,改變對(duì)政府的絕對(duì)依賴姿態(tài),肯定自身專業(yè)價(jià)值,通過“策略”性方法獲取外部資源支持,以專業(yè)性服務(wù)效果凸顯優(yōu)勢,加強(qiáng)自身在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的主控權(quán),與政府建立伙伴關(guān)系。

(二)建立福利遞送內(nèi)生信任機(jī)制

打破工作者與老年群體的信任隔閡是福利遞送的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而滿足老年群體需求是建立福利遞送內(nèi)生信任機(jī)制、改善形式化服務(wù)內(nèi)容的突破口。老年群體作為福利服務(wù)的直接受益者,只有滿足需求性、合適性、便利性與差異性的服務(wù)才是最有效的福利,這就要求工作者必須親近老年群體,而社工站優(yōu)越的地理位置正是走進(jìn)老人生活的最佳條件。工作者以駐點(diǎn)社會(huì)工作者的方式在S鎮(zhèn)進(jìn)行駐扎,從而有效參與到老年人生活中,綜合其生活習(xí)慣、生活內(nèi)容情況分析其面臨的真實(shí)困境與需求。這種長期性、全面性的調(diào)研能夠極大程度避免隨機(jī)走訪帶來的片面性與無效性,并且以常出現(xiàn)、送溫暖、共參與的形式能夠增加相互間的信任感,對(duì)于縮小情感距離尤為必要。此外,工作者在親自見證老年群體自立自強(qiáng)的優(yōu)勢方面后,能夠?qū)夏耆后w進(jìn)行正向肯定和激勵(lì),在為老年群體提供再社會(huì)化機(jī)會(huì)時(shí)更具有動(dòng)力和效力。

(三)強(qiáng)化社工站資源整合能力

在福利協(xié)同治理模式下,強(qiáng)化社工站對(duì)各主體資源動(dòng)員的能力,有利于彌補(bǔ)為老服務(wù)中資源不足造成的福利資源分配不均問題。但在資源整合過程中,社工站應(yīng)避免朝向過度市場化發(fā)展,市場的利己主義本質(zhì)與社會(huì)工作利他主義相矛盾。對(duì)此,社工站在籌措為老服務(wù)資源時(shí)要把控好與市場資源關(guān)系,以社會(huì)公德來牽引市場投入資源,站牢在養(yǎng)老服務(wù)的中心地位[21]。但社工站在進(jìn)行老年福利資源籌措過程中可以借用市場經(jīng)營理念來進(jìn)行成本預(yù)算,挖掘社區(qū)、家庭與社會(huì)未投入的潛在資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源資本、人力資源和物力資源相互貫通,通過創(chuàng)新性方式促進(jìn)社會(huì)力量的最大化集聚,提高福利傳遞的效率,使社會(huì)養(yǎng)老福利事業(yè)實(shí)現(xiàn)增量到增優(yōu)的轉(zhuǎn)變。

(四)完善福利網(wǎng)絡(luò)合作化機(jī)制

在福利協(xié)同治理模式下,以“五社聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)加強(qiáng)福利網(wǎng)絡(luò)化合作是改善服務(wù)低效的路徑。社工站作為區(qū)域性綜合服務(wù)平臺(tái),集基礎(chǔ)性功能、發(fā)展性功能與特定性功能于一體。這表明在社會(huì)化養(yǎng)老福利治理中,社工站要發(fā)揮樞紐性聯(lián)結(jié)作用,繼續(xù)以社工站為平臺(tái)搭建主體網(wǎng)絡(luò)間合作化機(jī)制,促進(jìn)福利主體在尋求共同目標(biāo)和最大共識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行資源貢獻(xiàn)與利益共享,重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)使命協(xié)同、行動(dòng)協(xié)同、結(jié)果協(xié)同[22]。因此,S鎮(zhèn)社工站要改變慣常單獨(dú)行動(dòng)的行為,增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)服務(wù)的意識(shí),聯(lián)合其他主體共同遞送福利,特別要以聯(lián)動(dòng)的方式進(jìn)行自組織培育,以增強(qiáng)組織的專業(yè)性與穩(wěn)定性,這對(duì)于項(xiàng)目后續(xù)的跟蹤服務(wù)缺位問題有很好的解決作用。

六、結(jié)語

隨著我國老齡化進(jìn)程的加快,“老年福利”日益成為研究的熱點(diǎn)話題。老年群體數(shù)量龐大、問題復(fù)雜、需求多樣,社會(huì)組織的介入有利于福利多元化、協(xié)同化發(fā)展。從福利協(xié)同治理角度出發(fā),老年福利治理需要多元主體的參與和支持。但當(dāng)今社會(huì)多處于半熟人社會(huì)或者陌生人社會(huì)中,社會(huì)組織與各主體的關(guān)系建立需要投入大量的時(shí)間和精力。而老年群體作為福利服務(wù)的接受者,對(duì)服務(wù)的評(píng)價(jià)與感受影響福利效果,對(duì)此二者的互動(dòng)關(guān)系至關(guān)重要,但情感距離與距離規(guī)范加劇了二者信任關(guān)系建立的難度。在既有行政壓力下,信任感及聯(lián)動(dòng)力的缺乏對(duì)社會(huì)組織參與老年福利治理提出了新的挑戰(zhàn),要求其具備較強(qiáng)的專業(yè)能力,既要能夠平衡與政府的關(guān)系,又要進(jìn)行資源動(dòng)員、聯(lián)動(dòng)相關(guān)主體。因此,應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè),發(fā)揮社會(huì)組織在多元主體中的聯(lián)結(jié)作用,促使福利主體達(dá)成共同的服務(wù)意識(shí),在“五社聯(lián)動(dòng)”基礎(chǔ)上完善福利網(wǎng)絡(luò)聯(lián)與動(dòng)雙機(jī)制發(fā)展模式,借助工具式、協(xié)作式、合作式的聯(lián)動(dòng)方式,構(gòu)筑社會(huì)資本與促進(jìn)資源整合,最終構(gòu)建內(nèi)生性與外生性力量雙向發(fā)展的社會(huì)化養(yǎng)老治理格局。