楊明晨

摘? ?要：在政府采購標(biāo)準(zhǔn)化、電子化成為國際政府采購主要發(fā)展趨勢(shì)的背景下，我國政府采購標(biāo)準(zhǔn)化和電子化進(jìn)程相對(duì)較慢，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要集中在采購品目、采購程序等環(huán)節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)文件的建設(shè)體系不全且集中在工程和進(jìn)口產(chǎn)品采購方面。鑒于此，通過分析政府采購標(biāo)準(zhǔn)采購文件現(xiàn)狀及問題，闡述完善和優(yōu)化政府采購標(biāo)準(zhǔn)采購文件體系的意義，提出優(yōu)化設(shè)計(jì)的建議，以期實(shí)現(xiàn)政府采購的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府采購；標(biāo)準(zhǔn)采購文件；現(xiàn)狀；優(yōu)化設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F211? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）23-0133-03

一、研究背景

政府采購（Government Procurement）作為我國宏觀調(diào)控主要經(jīng)濟(jì)手段之一，自19世紀(jì)70年代發(fā)展至今采購規(guī)模逐年增長(zhǎng)，2020年全國政府采購規(guī)模36 970.6億元，較2003年的1 659.44億元增長(zhǎng)20倍，占全國財(cái)政支出和GDP的比重分別為10.2%和3.6%，政策功能日漸凸顯；政府采購管理與制度發(fā)展日益完善，自1999年財(cái)政部發(fā)布《政府采購管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)字〔1999〕139號(hào)）到2000年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、2003年《中華人民共和國政府采購法》頒布，再到2013年財(cái)政部令第74號(hào)、2017年財(cái)政部令第87號(hào)等，形成相對(duì)完善的“2+2+4+N”的體系。但在政府采購標(biāo)準(zhǔn)化、電子化成為國際政府采購主要發(fā)展趨勢(shì)的背景下，我國政府采購電子化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展相對(duì)滯后，實(shí)務(wù)中由于預(yù)算管理層級(jí)化，采購對(duì)象多且雜，政府部門管理職能、調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象不同，各地信息化水平不一，信息安全有待強(qiáng)化等現(xiàn)實(shí)或特點(diǎn)，使得政府采購標(biāo)準(zhǔn)化和電子化進(jìn)程相較落后。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，明確要通過完善政府采購、招投標(biāo)等活動(dòng)中應(yīng)用先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制來強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施應(yīng)用，包括政府采購品目、采購文件、采購程序、采購合同等環(huán)節(jié)。目前標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要集中在采購品目、采購程序、采購合同等環(huán)節(jié)，政府采購標(biāo)準(zhǔn)文件中的規(guī)定則集中在政府采購工程和進(jìn)口產(chǎn)品層面，對(duì)于國產(chǎn)貨物和服務(wù)的政府采購標(biāo)準(zhǔn)化采購文件的制定和完善亟待加強(qiáng)。

2013年財(cái)政部發(fā)布《政府采購品目分類目錄》，開啟國家層面對(duì)采購品目分類標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，各地也陸續(xù)研究標(biāo)準(zhǔn)化政府采購程序和環(huán)節(jié)，進(jìn)而建設(shè)政府采購電子化交易平臺(tái)。筆者通過“中國政府采購網(wǎng)”“中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)”等國家政府采購主要網(wǎng)絡(luò)媒體，以及“中國政府采購網(wǎng)”公布的36個(gè)地方分網(wǎng)，統(tǒng)計(jì)顯示各地均依照預(yù)算層級(jí)建立標(biāo)準(zhǔn)政府采購品目目錄，其中27個(gè)政府采購官網(wǎng)（占69%）有電子化采購內(nèi)容，而25個(gè)（占64%）政府采購官網(wǎng)推出了網(wǎng)上商城、網(wǎng)上超市、電子賣場(chǎng)、電子競(jìng)價(jià)等電子化政府采購創(chuàng)新形式。因此，政府采購品目、文件、程序、合同等的標(biāo)準(zhǔn)化、格式化是深入推進(jìn)政府采購向全流程電子化、高質(zhì)量規(guī)范化發(fā)展的前提。

二、政府采購標(biāo)準(zhǔn)采購文件體系現(xiàn)狀

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第13條規(guī)定：“政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理部門是各級(jí)財(cái)政部門，但其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。”同時(shí)，《政府采購法》第4條規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第7條規(guī)定：“對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定?！币虼?，政府采購現(xiàn)行的規(guī)章制度、規(guī)范性文件主要是財(cái)政部及地方各級(jí)財(cái)政部門頒布的，但其他與政府采購活動(dòng)有關(guān)的部門也依法在對(duì)應(yīng)的職責(zé)范圍內(nèi)出具了相應(yīng)的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，如商務(wù)部規(guī)范進(jìn)口產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，住建部規(guī)范工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)等，故筆者依據(jù)政府采購主要對(duì)象，即貨物、工程和服務(wù)，首先對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理部門進(jìn)行梳理，從而明確政府采購標(biāo)準(zhǔn)文件建設(shè)的各方職責(zé)和業(yè)務(wù)職能，從預(yù)算角度，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)所有政府采購活動(dòng)有監(jiān)督管理的職責(zé)；從業(yè)務(wù)歸口管理角度，各相關(guān)部門依法監(jiān)督和管理對(duì)應(yīng)的政府采購活動(dòng)（見下頁圖1）。

基于上述梳理，筆者進(jìn)一步整理現(xiàn)有政府采購標(biāo)準(zhǔn)采購文件現(xiàn)狀（見表1）。

綜合上述，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政府采購標(biāo)準(zhǔn)文件體系存在下列問題：第一，政府采購涉及管理部門多，未能形成合力。政府采購由其本身涉及的業(yè)務(wù)面廣使得管理部門眾多，但未能形成合力，財(cái)政部門主要集中和發(fā)揮管理職能，其他職能部門則主要發(fā)揮程序規(guī)范功能，并大有在各自條線深耕精作的趨勢(shì)。第二，標(biāo)準(zhǔn)采購文件體系不全。一方面是政府采購進(jìn)口產(chǎn)品及工程的標(biāo)準(zhǔn)采購文件相對(duì)完善，但是沒有涵蓋采購三大對(duì)象；另一方面是也僅限于招標(biāo)采購，沒有涵蓋基本的政府采購招標(biāo)及非招標(biāo)采購方式。第三，層級(jí)化管理在操作層面存在口徑不一等問題。國家及各地各部門在實(shí)務(wù)中，對(duì)同一問題的應(yīng)對(duì)存在口徑不統(tǒng)一，以各自理解為操作標(biāo)準(zhǔn)。第四，各地信息化技術(shù)水平不一，存在網(wǎng)絡(luò)安全問題?，F(xiàn)階段，全國各地信息化技術(shù)水平不一，無法在同一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的前提下建立統(tǒng)一的政府采購電子化平臺(tái)，對(duì)接也存在網(wǎng)絡(luò)安全問題。第五，行業(yè)規(guī)范未涉及標(biāo)準(zhǔn)文件的具體內(nèi)容。我國行業(yè)協(xié)會(huì)，即中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)，2016年發(fā)布行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)《招標(biāo)采購代理規(guī)范》（ZBTB/T 01

-2016），2018年6月發(fā)布《非招標(biāo)方式采購代理服務(wù)規(guī)范》（ZBTB/T 01-2018），對(duì)招標(biāo)及非招標(biāo)采購代理的行為給出了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但并未具體對(duì)標(biāo)準(zhǔn)采購文件進(jìn)行建立。

三、政府采購標(biāo)準(zhǔn)采購文件的優(yōu)化設(shè)計(jì)

（一）體制、機(jī)制建設(shè)

第一，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，國家層面整合資源、統(tǒng)一管理。建議由財(cái)政部門牽頭，發(fā)改委、商務(wù)部等相關(guān)部門參與，組成不固定工作協(xié)調(diào)小組，制定全國、各層面適用的標(biāo)準(zhǔn)采購文件，并在操作層面給予統(tǒng)一的指導(dǎo)與解釋。第二，充分調(diào)動(dòng)行業(yè)及研究機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)宣傳和開展職業(yè)培訓(xùn)的同時(shí)，積極進(jìn)行全國標(biāo)準(zhǔn)文件的建設(shè)及推廣工作。第三，國家層面推進(jìn)政府采購標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，建立全國適用的采購全過程的標(biāo)準(zhǔn)及電子采購平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)采購全流程電子化。

（二）完善招標(biāo)及非招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文件設(shè)計(jì)

1.完善政府采購標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件設(shè)計(jì)。筆者以進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件、政府采購實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)梳理認(rèn)為政府采購招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文件應(yīng)包含五章基本內(nèi)容（見下頁表2）。

關(guān)于表2內(nèi)投標(biāo)邀請(qǐng)中的資格要求應(yīng)分兩類，一類是法定資格要求，即《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定的合格供應(yīng)商應(yīng)具備的條件；第二類是項(xiàng)目實(shí)際需要的、官方的基本資格要求，但鑒于政府采購扶持中小企業(yè)的政策功能，應(yīng)限定原則上項(xiàng)目實(shí)際需要的資格要求不得排斥中小企業(yè)參與。

關(guān)于投標(biāo)人須知中的投標(biāo)商務(wù)及技術(shù)主要內(nèi)容要求或說明，強(qiáng)調(diào)可通過官方渠道查詢的資料不得作為投標(biāo)要求的材料，另一方面也應(yīng)充分考慮新成立中小企業(yè)的實(shí)際情況，在財(cái)務(wù)要求方面可以依據(jù)公司成立年限，提出類似成立不滿六個(gè)月的，提供銀行流水；成立不滿十二個(gè)月的，提供銀行資信證明等替代材料；評(píng)標(biāo)則應(yīng)最大可能量化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于合同格式的合同通用條款，應(yīng)考慮《中華人民共和國政府采購法》第49條等規(guī)定的追加采購或合同非實(shí)質(zhì)性條款調(diào)整等情形。

關(guān)于采購需求的技術(shù)參數(shù)要求，應(yīng)盡量減少對(duì)檢驗(yàn)報(bào)告等提出的與公司規(guī)模等有關(guān)的，非官方出具的檢驗(yàn)報(bào)告的要求；關(guān)于出樣要求，應(yīng)盡可能以不增加投標(biāo)成本為前提。

2.完善政府采購標(biāo)準(zhǔn)非招標(biāo)文件設(shè)計(jì)。筆者以相對(duì)復(fù)雜的、競(jìng)爭(zhēng)性談判的補(bǔ)充，即競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購為基礎(chǔ)模板，梳理非招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)采購文件應(yīng)當(dāng)包含五章基本內(nèi)容（見表3）。

關(guān)于表3內(nèi)采購邀請(qǐng)中的資格要求、響應(yīng)人須知中的響應(yīng)商務(wù)及技術(shù)主要內(nèi)容要求或說明、追加采購、采購需求的技術(shù)參數(shù)要求等在招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文件優(yōu)化設(shè)計(jì)里已經(jīng)闡述，此外，在競(jìng)爭(zhēng)性磋商的實(shí)務(wù)中應(yīng)注意：響應(yīng)人仍須不少于三家，但通過資格審查的單位可以不足三家；競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判因?yàn)樯婕岸螆?bào)價(jià)，那么對(duì)于與價(jià)格信息直接相關(guān)的初次報(bào)價(jià)信息是不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開開標(biāo)的。

詢價(jià)、單一來源采購等政府采購非招標(biāo)采購方式的采購標(biāo)準(zhǔn)文件基本內(nèi)容則在上述五章內(nèi)容的基礎(chǔ)上依據(jù)法定程序進(jìn)行刪減。

四、結(jié)束語

我國正走在又好又快發(fā)展的快車道上，2020年4月10日，在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，包括我國正在積極申請(qǐng)加入《政府采購協(xié)議》（GPA）等，推動(dòng)政府采購向標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展以促進(jìn)電子政府采購建設(shè)，引進(jìn)國際技術(shù)和產(chǎn)品的同時(shí)積極參與國際政府采購。

以財(cái)政部門為主導(dǎo)，形成統(tǒng)一合力的、多業(yè)務(wù)部門參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)行業(yè)及研究機(jī)構(gòu)力量，以完善的招標(biāo)和非招標(biāo)采購文件標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容為基礎(chǔ)，形成國家層面的、統(tǒng)一操作口徑和解釋的政府采購全過程標(biāo)準(zhǔn)化、格式化，不斷推進(jìn)政府采購向高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量發(fā)展勢(shì)在必行。

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[責(zé)任編輯? ?白? ?雪]