□湯 琴，劉 斌，石 斌

（甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000）

耕地開(kāi)墾費(fèi)是服務(wù)于開(kāi)發(fā)、復(fù)墾以及開(kāi)發(fā)等各類場(chǎng)景的費(fèi)用[1-4]，對(duì)于實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡目標(biāo)、確保補(bǔ)償工作的完成有重大價(jià)值[5-7]。當(dāng)前堅(jiān)定18 億畝紅線是保障糧食安全的重要措施[8-9]，伴隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、用地需求增長(zhǎng)，耕地紅線與經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)沖突，兩者間的沖突也是學(xué)者分析的重點(diǎn)。一些研究者提出，當(dāng)前的占補(bǔ)平衡聚焦耕地的數(shù)量，質(zhì)量上有所忽視，征收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展等?？偟膩?lái)說(shuō)，耕地開(kāi)墾費(fèi)是保障耕地質(zhì)量的關(guān)鍵措施之一。

甘肅地區(qū)的耕地征收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)2019 年的規(guī)定執(zhí)行的。具體來(lái)說(shuō)，即某塊地用于建設(shè)用途，占用了耕地或園地，需要繳納10 元/m2；如果占用了永久基本農(nóng)田，則需要繳納20 元/m2。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，耕地后備資源明顯短缺，占補(bǔ)平衡工作變得更加復(fù)雜，目前的開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足土地資金投入的需求。因此，合理提高征收標(biāo)準(zhǔn)有助于保障占補(bǔ)平衡，展示耕地資源價(jià)值，并對(duì)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。提高征收標(biāo)準(zhǔn)符合國(guó)家改革的整體要求，合理提升征收標(biāo)準(zhǔn)可促進(jìn)土地資源的有效利用和保護(hù)，通過(guò)增加開(kāi)發(fā)者的經(jīng)濟(jì)成本，鼓勵(lì)其對(duì)土地高效利用和節(jié)約使用，可以有效約束耕地的過(guò)度占用，遏制不合理的土地開(kāi)發(fā)行為，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1 研究方法與技術(shù)路線

1.1 研究原則

在確定土地征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，嚴(yán)格遵循基本原則，包括合法性和科學(xué)性。根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，結(jié)合當(dāng)前土地整治工作的實(shí)際情況，并考慮后續(xù)使用的適應(yīng)性等需求，對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面研究和評(píng)估。在研究過(guò)程中，綜合考慮土地整治所需的成本、土地資源的價(jià)值等因素，確保土地征收標(biāo)準(zhǔn)的合理性和公平性。通過(guò)對(duì)這些因素計(jì)算和分析，確保征收標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性和合理性，以滿足土地管理的要求。

1.2 技術(shù)路線

為了準(zhǔn)確評(píng)估新增耕地所需的具體投入，采用調(diào)查和典型分析等方法，系統(tǒng)分析開(kāi)墾費(fèi)的政策以及占補(bǔ)平衡的現(xiàn)狀，并進(jìn)一步設(shè)計(jì)相應(yīng)的征收標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.1 資料收集

整理各區(qū)域的土地整理、復(fù)墾以及開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等，得出各類方式的新增耕地單位投資，公式如下。

上式用于評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施后每單位新增耕地所需的投資金額。通過(guò)收集各項(xiàng)數(shù)據(jù)并進(jìn)行計(jì)算，可以得出不同項(xiàng)目中新增耕地單位投資的具體數(shù)值，為確定征收標(biāo)準(zhǔn)提供重要的參考依據(jù)。

1.2.2 權(quán)重確定

確定各種新增耕地方式對(duì)總新增耕地量的貢獻(xiàn)權(quán)重時(shí)，文章采用了一項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，此項(xiàng)指標(biāo)是根據(jù)不同方式新增的耕地面積與該地區(qū)規(guī)劃年限內(nèi)總新增耕地面積的比例來(lái)確定的。權(quán)重值用于衡量各種方式對(duì)總新增耕地的影響程度。

1.2.3 耕地開(kāi)墾費(fèi)測(cè)算

新增耕地的主要方法包括土地開(kāi)發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾。文章統(tǒng)一稱此類費(fèi)用為耕地開(kāi)墾費(fèi)用，耕地開(kāi)墾費(fèi)的測(cè)算公式如下。

式中：P代表單位面積新增耕地所需要的耕地開(kāi)墾費(fèi)；K表示土地開(kāi)發(fā)的新增耕地單位面積投資；F表示土地復(fù)墾的投資；Z表示土地整理的投資；Wk、Wf、Wz分別代表土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾和土地整理方式獲得的新增耕地面積占新增耕地總面積的權(quán)重。

2 耕地開(kāi)墾費(fèi)測(cè)算

通過(guò)開(kāi)發(fā)、復(fù)墾與整理新增耕地，在易地補(bǔ)充耕地時(shí)，選用哪種方式新增耕地，都要對(duì)土地進(jìn)行最基本的投入，使其達(dá)到最適宜耕種的狀態(tài)，這種投入統(tǒng)稱為耕地開(kāi)墾費(fèi)。在測(cè)算耕地開(kāi)發(fā)費(fèi)用時(shí)，不同地區(qū)的新增耕地方式會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上的差異。特別是在地形和地貌相對(duì)復(fù)雜的地區(qū)，需要增加土地整治工程的施工量，例如降坡、整修砌筑、田塊合并和土地平整等，這將導(dǎo)致土地整治費(fèi)用提高。甘肅省的地形地貌差異比較明顯，隴東、隴南、隴西以及甘南州地區(qū)主要由山地和臺(tái)地構(gòu)成，地勢(shì)較高且相對(duì)復(fù)雜，因此開(kāi)墾難度較大，土地整治費(fèi)用較高；而河西地區(qū)主要由平原構(gòu)成，相對(duì)而言，開(kāi)墾難度較小，土地整治費(fèi)用較低。這些地區(qū)的地理特點(diǎn)造成土地整治費(fèi)用的差異。因此，依據(jù)甘肅省各地區(qū)的地形地貌、水資源、土壤等自然條件，文章將甘肅省分為五個(gè)區(qū)域：河西區(qū)（酒泉市、嘉峪關(guān)市、張掖市、金昌市、武威市）、隴西區(qū)（蘭州市、白銀市、定西市、臨夏州）、隴東區(qū)（慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪校?、甘南區(qū)（甘南州）、隴南區(qū)（天水市、隴南市），采用典型項(xiàng)目整理分析的方法測(cè)算省內(nèi)各區(qū)域的耕地開(kāi)墾費(fèi)。

2.1 典型項(xiàng)目選取及新增耕地投資測(cè)算

在進(jìn)行項(xiàng)目選擇時(shí)，主要考慮項(xiàng)目所在區(qū)域、項(xiàng)目類型、規(guī)模以及投資等因素。在區(qū)域選擇上，按照五個(gè)區(qū)域進(jìn)行劃分，并且在各區(qū)域中選擇項(xiàng)目規(guī)模較大、比較具有代表性的項(xiàng)目。項(xiàng)目類型方面，分為開(kāi)發(fā)、復(fù)墾等三類。考慮項(xiàng)目投資在地方為中等水平，文章將各個(gè)區(qū)域中典型項(xiàng)目的新增耕地單位投資作為該區(qū)域新增耕地的投資標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定每個(gè)區(qū)域的新增耕地單位面積的投資標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 權(quán)重確定

如表1 所示，統(tǒng)計(jì)五個(gè)區(qū)域在2016—2022 年土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾和整理三種方式的新增耕地面積情況，并計(jì)算其占新增耕地總面積的百分比。

表1 甘肅省各區(qū)域典型項(xiàng)目新增耕地投資及權(quán)重測(cè)算表

2.3 耕地開(kāi)墾費(fèi)測(cè)算

由表1 和公式（2）初步測(cè)算五個(gè)區(qū)域的耕地開(kāi)墾費(fèi)。項(xiàng)目建設(shè)占用耕地的過(guò)程中，要求辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，即應(yīng)當(dāng)給付耕地開(kāi)墾費(fèi)。此外，由于物價(jià)在未來(lái)是不斷上漲的，這些都會(huì)造成補(bǔ)充耕地成本加大，根據(jù)2021 年甘肅省政府工作報(bào)告，“十四五”期間居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)控制在3%左右，未來(lái)五年相應(yīng)成本的增長(zhǎng)比例確定為20%。因此，基本標(biāo)準(zhǔn)是地區(qū)單位投資×1.2，可以計(jì)算獲得最后的征收標(biāo)準(zhǔn)，具體見(jiàn)表2。

表2 甘肅省各區(qū)域耕地開(kāi)墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算結(jié)果 單位：元/m2

2.4 結(jié)果分析

基于時(shí)間縱向的視角來(lái)分析，設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)相較于2019 年的標(biāo)準(zhǔn)有顯著提升，原因有物價(jià)提升、實(shí)施復(fù)雜、類型變化等多個(gè)方面?；跈M向比較的視角來(lái)分析，隴東區(qū)、河西區(qū)、甘南區(qū)、隴南區(qū)、隴西區(qū)依次增長(zhǎng)，其主要原因在于各地區(qū)的地形地貌條件在一定程度上影響了土地整治工程實(shí)施費(fèi)用，河西區(qū)地勢(shì)平坦，隴東區(qū)地形以塬為主，塬面比較完整平坦，這兩個(gè)區(qū)域相對(duì)開(kāi)墾難度較小，開(kāi)墾費(fèi)用相對(duì)較低；甘南區(qū)、隴南區(qū)屬于高原山區(qū)，地形地勢(shì)較高且相對(duì)復(fù)雜，相對(duì)開(kāi)墾難度較大，開(kāi)墾費(fèi)用較高；隴西區(qū)屬于甘肅省經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，人口集中，建設(shè)用地需求大，耕地后備資源匱乏，投資土地整治項(xiàng)目導(dǎo)致新增耕地率越低，相對(duì)于每單位面積的新增耕地成本就越高。

3 結(jié)論與建議

研究結(jié)合甘肅省的自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素將其分為河西區(qū)、隴西區(qū)、隴東區(qū)、甘南區(qū)、隴南區(qū)五個(gè)區(qū)域，分地區(qū)選取典型項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，確定權(quán)重，最終得出甘肅省不同區(qū)域的耕地開(kāi)墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。合理提高耕地開(kāi)墾費(fèi)有助于增加非農(nóng)業(yè)用途占用耕地的成本，通過(guò)價(jià)格限制來(lái)約束耕地占用，最終實(shí)現(xiàn)提高土地利用率的效果。同時(shí)，通過(guò)收費(fèi)可以為土地建設(shè)提供資金支持，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的循環(huán)。

在未來(lái)，耕地資源面臨巨大的供需缺口，因此實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡所需的成本也會(huì)不斷增加。國(guó)家和地方各級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)應(yīng)切實(shí)體現(xiàn)這類資源的實(shí)際價(jià)值，因此需要建立和完善相關(guān)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)不斷變化的工作需求和發(fā)展形勢(shì)。在政策層面，需要加強(qiáng)對(duì)耕地資源的保護(hù)和管理，通過(guò)制定合理的費(fèi)用政策和調(diào)控措施，引導(dǎo)土地利用向高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。此外，需要加強(qiáng)對(duì)土地利用的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)調(diào)整政策和措施，以確保土地資源的合理利用和保護(hù)?？傊?，通過(guò)提高耕地開(kāi)墾費(fèi)和實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，可以促進(jìn)土地資源的有效利用和保護(hù)，以滿足日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求。同時(shí)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和加強(qiáng)政策管理，可以確保土地利用與工作需求的協(xié)調(diào)和適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)土地利用的目標(biāo)。