李存興 謝青霞

(東華理工大學(xué) 文法學(xué)院法學(xué)系,江西 南昌 330032)

近年來(lái),我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作卓有成效,野生動(dòng)物種群和數(shù)量大為增加,隨之而來(lái)的是野生動(dòng)物導(dǎo)致人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損失的事件也頻有發(fā)生。當(dāng)前,我國(guó)已初步建立了野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度。該制度以生態(tài)補(bǔ)償理論[1]和公平負(fù)擔(dān)平等理論為理論基礎(chǔ),對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償進(jìn)行了總體性規(guī)定,部分省級(jí)政府制定了具體補(bǔ)償辦法,但在法律規(guī)范、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償落實(shí)等方面仍存在不足。野生動(dòng)物致害致?lián)p補(bǔ)償制度的完善落實(shí)程度,影響社會(huì)公眾對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的參與度和生物多樣性保護(hù)的支持力度。因此,完善野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度不僅關(guān)系受害民眾權(quán)益保障、社會(huì)公平正義,還關(guān)系到人與自然的和諧發(fā)展。

1 我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

1.1 立法現(xiàn)狀

1.1.1 國(guó)家立法

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始,我國(guó)在野生動(dòng)物致害致?lián)p方面逐步建立補(bǔ)償制度。1988年《野生動(dòng)物保護(hù)法》中就對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償做出原則性規(guī)定。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定,國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。至此,我國(guó)在立法層面確認(rèn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,并為野生動(dòng)物生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系的確立提供法律依據(jù)。2018年《野生動(dòng)物保護(hù)法》在第十九條規(guī)定因保護(hù)該法規(guī)定的野生動(dòng)物遭受的損失由當(dāng)?shù)厝嗣裾a(bǔ)償,具體辦法由省級(jí)地方人民政府制定。該條款對(duì)野生動(dòng)物致害致?lián)p補(bǔ)償進(jìn)行了原則性規(guī)定,搭建起野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)姆芍贫瓤傮w框架。但總體而言,仍缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

在行政法規(guī)方面,2013年、2016年國(guó)務(wù)院先后頒布的《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》均規(guī)定:因保護(hù)重點(diǎn)野生動(dòng)物受到的損失,可以提出補(bǔ)償要求。但該類條文對(duì)于補(bǔ)償范圍只限于重點(diǎn)野生動(dòng)物。

1.1.2 地方立法

截至2022年12月,就地方性法規(guī)而言,陜西、云南、吉林等10個(gè)省級(jí)行政區(qū)制定了省級(jí)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)霓k法,就財(cái)產(chǎn)損失、人身?yè)p害等內(nèi)容結(jié)合各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出臺(tái)了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表1);湖北、江西針對(duì)特定地理區(qū)域制定生態(tài)補(bǔ)償辦法;湖南、四川、遼寧、浙江、重慶針對(duì)野生動(dòng)物致害致?lián)p補(bǔ)償正在起草具體辦法。有些省份雖未出臺(tái)省級(jí)層面補(bǔ)償辦法,但也發(fā)布了一些地域性規(guī)范文件,如湖南省的《南山國(guó)家公園重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法》[2]。

1.2 司法現(xiàn)狀

在已制定補(bǔ)償辦法的各省(自治區(qū)、直轄市)出現(xiàn)野生動(dòng)物致害情形時(shí),受害人可以直接向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)補(bǔ)償,受損權(quán)利能及時(shí)得到救濟(jì)?？紤]目前我國(guó)大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)還沒(méi)有制定具體的補(bǔ)償辦法,就受害人損失救濟(jì)而言,司法救濟(jì)則是受害人尋求救濟(jì)的又一途徑。本文通過(guò)分析兩個(gè)典型的致害補(bǔ)償案例,對(duì)司法實(shí)踐中所存在的問(wèn)題進(jìn)行討論。

1.2.1 遼寧野豬傷人行政補(bǔ)償案①

2016年10月,林某雙早晨在沿江開(kāi)發(fā)區(qū)晨練時(shí)被野豬撞傷,被送往醫(yī)院住院治療。司法鑒定為:胸12椎體骨折,構(gòu)成十級(jí)傷殘。2018年8月林某雙提起行政訴訟,將丹東市人民政府、丹東市林業(yè)局、丹東市邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理委員會(huì)列為共同被告,請(qǐng)求賠償經(jīng)濟(jì)損失及傷殘賠償金。

法院審理認(rèn)為,本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為在遼寧省沒(méi)有制定陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償具體辦法情況下,由哪一級(jí)人民政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任以及如何確定補(bǔ)償數(shù)額。法院根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條,確定由丹東市人民政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額,鑒于遼寧省和吉林省地域臨近且經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展相當(dāng),在遼寧省沒(méi)有制定野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法情況下,法院參照《吉林省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》確定了補(bǔ)償數(shù)額。

1.2.2 山東大雁致害補(bǔ)償案②

2017年冬,數(shù)千只越冬野生大雁在越冬途中棲息于孟某龍所承包的4 000余畝麥田附近,盤(pán)桓時(shí)間長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月。在此期間,野生大雁對(duì)該麥田所種小麥吃芽吞種,孟某龍采取驅(qū)逐措施無(wú)果,且當(dāng)?shù)卣辔床扇〈胧?qū)趕野生大雁,造成孟某龍4 000余畝小麥絕產(chǎn),直接經(jīng)濟(jì)損失200余萬(wàn)元。孟某龍向龍口市人民政府法制辦提出補(bǔ)償申請(qǐng)無(wú)答復(fù)后,以龍口市人民政府為被告,提起行政訴訟請(qǐng)求補(bǔ)償損失。

煙臺(tái)市中級(jí)人民法院在一審中依《行政訴訟法》第三十八條第二款之規(guī)定,認(rèn)為原告孟某龍應(yīng)對(duì)其遭受損失承擔(dān)舉證責(zé)任,因其所提供證據(jù)無(wú)法證實(shí)其遭受損失的數(shù)額,應(yīng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。且山東省未制定野生動(dòng)物致害具體補(bǔ)償辦法,遂駁回原告孟某龍?jiān)V訟請(qǐng)求③。

此案二審中,山東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)定被上訴人龍口市人民政府應(yīng)在收到上訴人行政補(bǔ)償申請(qǐng)后,依法啟動(dòng)相應(yīng)調(diào)查處理程序,其不予答復(fù)行為存在不履行法定職責(zé)情形。且一審中龍口市人民政府作為被告,相應(yīng)負(fù)責(zé)人未出庭也未委托相應(yīng)工作人員出庭,違反《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定。山東省高級(jí)人民法院判決撤銷此案一審判決,責(zé)令龍口市人民政府于收到本判決之日起30個(gè)工作日內(nèi)依法對(duì)上訴人的行政補(bǔ)償做出處理。

1.2.3 司法現(xiàn)狀分析

上述案例均是中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)所公布的案例,受害人提起訴訟的前提均是當(dāng)?shù)厥》菸粗贫ㄒ吧鷦?dòng)物致害補(bǔ)償辦法。受害人在受到損失后無(wú)法在政府部門(mén)尋求救濟(jì),只得通過(guò)訴訟方式尋求救濟(jì)。

上述兩個(gè)案件情況大同小異,但是實(shí)際的處理存在同案不同判的問(wèn)題。在本省沒(méi)有制定補(bǔ)償辦法的前提下,前一個(gè)案件審理法院主動(dòng)參照鄰省吉林省制定的補(bǔ)償辦法救濟(jì)受害人,而后一個(gè)案件的審理法院則以本省沒(méi)有制定補(bǔ)償辦法為由駁回受害人訴訟請(qǐng)求,受害人歷經(jīng)一審、二審兩次訴訟,才在二審中得到救濟(jì),救濟(jì)過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)力。實(shí)踐中由于多數(shù)省份沒(méi)有制定補(bǔ)償辦法,致使這些省份在發(fā)生致害補(bǔ)償訴訟時(shí),審理法院無(wú)可行的補(bǔ)償文件作為依據(jù),無(wú)法對(duì)受害人進(jìn)行合理救濟(jì)。即使有補(bǔ)償辦法的省份對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償,但由哪一級(jí)政府、哪一個(gè)政府部門(mén)來(lái)受理補(bǔ)償申請(qǐng),補(bǔ)償資金發(fā)放由誰(shuí)監(jiān)管等,在多數(shù)省份中均未見(jiàn)具體規(guī)定。

2 我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度之不足

通過(guò)對(duì)我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償現(xiàn)行法律制度的司法實(shí)踐案例以及國(guó)家、地方立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析可知,我國(guó)部分省份已制定省級(jí)致害補(bǔ)償辦法。其中,在野生動(dòng)物資源豐富的云南、陜西,其補(bǔ)償辦法在實(shí)踐中運(yùn)用較多,能夠?yàn)槲覈?guó)在野生動(dòng)物致害補(bǔ)償方面提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與立法經(jīng)驗(yàn)。但總體上,我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償方面就制度建設(shè)的完善程度而言,存在著一些現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題,如地方立法滯后、補(bǔ)償范圍有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償程序不健全等問(wèn)題。

2.1 地方立法滯后

對(duì)于野生動(dòng)物致害致?lián)p的補(bǔ)償辦法,國(guó)家以授權(quán)立法形式授權(quán)給各省級(jí)人民政府。各省級(jí)人民政府可以根據(jù)本區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況,制定補(bǔ)償辦法。但從現(xiàn)行地方立法實(shí)際情況來(lái)看,大部分省級(jí)人民政府在野生動(dòng)物致害補(bǔ)償方面未制定補(bǔ)償辦法,使得受害民眾難以維護(hù)自身權(quán)益。

就省級(jí)補(bǔ)償辦法制定時(shí)間而言,當(dāng)前已經(jīng)實(shí)施的10個(gè)省級(jí)地方性補(bǔ)償辦法,其制定時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于上位法做出野生動(dòng)物致害補(bǔ)償問(wèn)題規(guī)定的時(shí)間。1988年的《野生動(dòng)物保護(hù)法》就對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償問(wèn)題做出規(guī)定,授權(quán)各省級(jí)人民政府制定具體補(bǔ)償辦法。而云南省在1998年才制定本省補(bǔ)償辦法,而這還是省級(jí)地方政府中最早制定的。截至2022年12月,只有陜西、云南、吉林等10個(gè)省級(jí)行政區(qū)制定了省級(jí)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)霓k法,而大多數(shù)省份仍未制定相應(yīng)規(guī)范性文件,這使得此類野生動(dòng)物致害補(bǔ)償相關(guān)機(jī)構(gòu)以沒(méi)有法律依據(jù)為由拒絕補(bǔ)償或者法院在判決時(shí)參照鄰近省份補(bǔ)償辦法確定補(bǔ)償數(shù)額。

當(dāng)前已頒布的10個(gè)省級(jí)補(bǔ)償辦法在內(nèi)容規(guī)定上大多數(shù)滯后于上位法規(guī)定。2016年的《野生動(dòng)物保護(hù)法》將“三有動(dòng)物”(指國(guó)家保護(hù)的有益的、有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值、有科學(xué)研究?jī)r(jià)值的野生動(dòng)物)納入補(bǔ)償范圍,而現(xiàn)行的10個(gè)省級(jí)補(bǔ)償辦法中,僅有安徽、黑龍江、甘肅所制定的補(bǔ)償辦法將其納入補(bǔ)償范圍。由此,便出現(xiàn)了下位法與上位法規(guī)定不一致的情況[3],縮小了受害民眾補(bǔ)償申請(qǐng)的權(quán)利范圍,損害其合法權(quán)益。在實(shí)際操作中,也會(huì)增加受害民眾補(bǔ)償申請(qǐng)的難度。對(duì)此,這些省級(jí)人民政府應(yīng)調(diào)整本省補(bǔ)償辦法內(nèi)容,與上位法規(guī)定相一致。

2.2 補(bǔ)償范圍有限

首先,我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)囊吧鷦?dòng)物范圍有限[4]?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定的野生動(dòng)物屬于致害補(bǔ)償范圍內(nèi)的野生動(dòng)物,即珍貴、瀕危的水生、陸生野生動(dòng)物和“三有動(dòng)物”。野生動(dòng)物保護(hù)名錄是確定野生動(dòng)物致害補(bǔ)償范圍的重要依據(jù),2021年該名錄進(jìn)行了更新,但此次更新,部分致害的野生動(dòng)物仍被排除在外。地方省級(jí)立法局限于上位法的約束,對(duì)于名錄以外的致害野生動(dòng)物造成的損失不進(jìn)行補(bǔ)償。此外,各省補(bǔ)償辦法中的野生動(dòng)物范圍也有所不同,云南、北京、陜西、吉林、西藏這五個(gè)省級(jí)政府制定的補(bǔ)償辦法僅補(bǔ)償國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)的陸生野生動(dòng)物所造成的損害,其范圍與《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》一致;甘肅和黑龍江則規(guī)定國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物、“三有動(dòng)物”所造成的損害可以申請(qǐng)補(bǔ)償;安徽的補(bǔ)償辦法規(guī)定的野生動(dòng)物范圍與《野生動(dòng)物保護(hù)法》一致;青海規(guī)定的野生動(dòng)物范圍則由省林草局確定后向社會(huì)公布。

其次,實(shí)際操作中我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償范圍內(nèi)的水生、陸生野生動(dòng)物范圍與法律規(guī)定不符。現(xiàn)行的各省級(jí)地方性補(bǔ)償辦法,均對(duì)陸生野生動(dòng)物造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償,而水生野生動(dòng)物致害致?lián)p則未納入補(bǔ)償范圍內(nèi)。此類做法與上位法內(nèi)容不符,甚至相抵觸,也限縮了受害民眾應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》明確規(guī)定了對(duì)保護(hù)該條例規(guī)定的水生野生動(dòng)物所遭受損失的,由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰匝a(bǔ)償。

綜上所述,我國(guó)當(dāng)前的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度所規(guī)定的野生動(dòng)物范圍有限,地方實(shí)際操作中則進(jìn)一步限縮了范圍,使得受害民眾在求償申請(qǐng)時(shí)困難重重?，F(xiàn)實(shí)中因申請(qǐng)行政補(bǔ)償時(shí)不順暢,以至于訴諸司法手段進(jìn)行救濟(jì),而多數(shù)受害民眾會(huì)因司法救濟(jì)時(shí)間長(zhǎng)、訴訟成本高而放棄救濟(jì)。故對(duì)于致害補(bǔ)償?shù)囊吧鷦?dòng)物范圍應(yīng)切合實(shí)際進(jìn)行一定的調(diào)整,以最大限度地保護(hù)野生動(dòng)物與民眾利益。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

首先,針對(duì)野生動(dòng)物造成的財(cái)產(chǎn)損害,雖然各省具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各不相同(具體內(nèi)容見(jiàn)表1),但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則都相同,即都采取“不完全補(bǔ)償方式”。對(duì)于受害民眾遭受的財(cái)產(chǎn)損失按一定比例來(lái)確定補(bǔ)償金額。就家畜死亡補(bǔ)償而言,吉林按實(shí)際損失價(jià)值補(bǔ)償,西藏按當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)補(bǔ)償,其余各省份是按市場(chǎng)價(jià)的50%—80%進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)林作物損失方面,甘肅、西藏是按當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)補(bǔ)償,北京按實(shí)際損失的60%—80%補(bǔ)償,其余省份多數(shù)是按損失的50%補(bǔ)償。而對(duì)于家畜、農(nóng)林作物損失以外的家庭財(cái)產(chǎn)損失,各省級(jí)政府已制定的補(bǔ)償辦法中,有近一半的省份未將此納入補(bǔ)償范圍。多數(shù)省份在財(cái)產(chǎn)損失方面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理,且與受害民眾實(shí)際損失有較大的差距[5]。

其次,關(guān)于受害民眾所遭受的人身?yè)p害補(bǔ)償(具體內(nèi)容見(jiàn)表1),多數(shù)省份是參照上一年度職工年均工資或農(nóng)民人均純收入為計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。以2021年黑龍江新出臺(tái)的補(bǔ)償辦法為例:(1)造成身體傷害未喪失勞動(dòng)能力的,支付醫(yī)療費(fèi)及誤工損失,補(bǔ)償金額最高為上年度全省常住居民人均可支配收入的1倍;(2)部分喪失勞動(dòng)能力的,支付醫(yī)療費(fèi)及一次性殘疾補(bǔ)償金,補(bǔ)償金最高的為前述人均可支配收入的5倍;(3)全部喪失勞動(dòng)能力的,補(bǔ)償范圍同(2)相同,但補(bǔ)償金最高額為10倍;(4)造成人員死亡的,支付死亡補(bǔ)償金及喪葬費(fèi),最高額為15倍。黑龍江的補(bǔ)償辦法是目前最新出臺(tái)的補(bǔ)償辦法,并細(xì)致地把人身?yè)p害分為四種情況。但不難看出,這種人身?yè)p害補(bǔ)償仍無(wú)法彌補(bǔ)受害民眾的權(quán)益損失,且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

最后,各省(自治區(qū)、直轄市)在具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面規(guī)定得較為模糊、粗糙。就補(bǔ)償申請(qǐng)準(zhǔn)入而言,陜西規(guī)定農(nóng)作物總產(chǎn)量損失60%以上,按實(shí)際損失50%補(bǔ)償;其他省(自治區(qū)、直轄市)未規(guī)定損失達(dá)多少受害民眾才可以申請(qǐng)補(bǔ)償;各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定的按市場(chǎng)價(jià)為補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格參照,也未明確指明市場(chǎng)價(jià)中市場(chǎng)的具體范圍以及市場(chǎng)價(jià)是指損害發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)還是政府補(bǔ)償時(shí)的市場(chǎng)價(jià);人身?yè)p害方面,也未對(duì)造成受害民眾死亡的,若該死者有未成年子女或父母需要贍養(yǎng)的能否給予地方政策照顧或者補(bǔ)償做出規(guī)定。此外,對(duì)于辦法中未規(guī)定的財(cái)產(chǎn)損失是否應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題,各省級(jí)補(bǔ)償辦法中都未加以明確。

2.4 補(bǔ)償程序不健全

首先,致害補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查取證程序滯后?，F(xiàn)行多數(shù)的省級(jí)地方性補(bǔ)償辦法規(guī)定,致害補(bǔ)償調(diào)查需要申請(qǐng)以后才會(huì)啟動(dòng),申請(qǐng)程序的拖沓會(huì)致使后續(xù)的調(diào)查取證程序滯后,不利于證據(jù)收集和損失認(rèn)定。如北京、云南等規(guī)定自受損之日起5天或7天內(nèi)提出補(bǔ)償申請(qǐng)。其余省份根據(jù)人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害類型的不同規(guī)定不同的啟動(dòng)期限。如人身?yè)p害申請(qǐng)時(shí)間,有受害之日起15日內(nèi)、出院之日起30日或15日內(nèi)等不同期限。這種規(guī)定由于啟動(dòng)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)致使調(diào)查、取證、定損程序拖延滯后,加大了證據(jù)收集和損失的客觀認(rèn)定難度,不利于維護(hù)受害民眾合法權(quán)益。[6]

其次,缺乏專門(mén)性致害補(bǔ)償定損機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行各省級(jí)補(bǔ)償辦法均未對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償損害評(píng)估認(rèn)定規(guī)定單獨(dú)的評(píng)估機(jī)構(gòu)與程序。整個(gè)補(bǔ)償申請(qǐng)過(guò)程,從受理、調(diào)查、取證、定損到出具補(bǔ)償決定,實(shí)踐中大多數(shù)由同一部門(mén)完成或者下級(jí)部門(mén)完成最終由上級(jí)部門(mén)決定。主管部門(mén)認(rèn)定損失數(shù)額為多少就是多少,受害民眾對(duì)此認(rèn)定有異議的,復(fù)核、復(fù)審部門(mén)也是之前的認(rèn)定部門(mén),無(wú)法保證民眾合法權(quán)益。損失認(rèn)定也無(wú)專門(mén)性認(rèn)定機(jī)構(gòu)參與,實(shí)踐中認(rèn)定數(shù)額往往少于申請(qǐng)者申請(qǐng)數(shù)額,無(wú)法真正發(fā)揮補(bǔ)償制度所應(yīng)發(fā)揮的作用。

最后,補(bǔ)償資金執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制模糊?，F(xiàn)行的省級(jí)補(bǔ)償辦法未對(duì)補(bǔ)償資金執(zhí)行監(jiān)督做出細(xì)致規(guī)定。以黑龍江省為例,該省補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)實(shí)行專款專用,由縣級(jí)財(cái)政、審計(jì)行政主管部門(mén)依法對(duì)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)發(fā)放和使用情況進(jìn)行監(jiān)督。這種規(guī)定使得實(shí)踐中常常出現(xiàn)補(bǔ)償資金被截留或延期發(fā)放時(shí),各行政部門(mén)之間怠于履行職責(zé),互相踢皮球,使受害民眾無(wú)處主張權(quán)利。對(duì)于小金額補(bǔ)償?shù)拿癖姸?想訴諸司法手段,但往往考慮到要付出比補(bǔ)償更多的經(jīng)濟(jì)成本,因而不得不放棄。

3 野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度完善思路

3.1 地方立法的評(píng)估與補(bǔ)位

野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度是有法可循的,《野生動(dòng)物保護(hù)法》授權(quán)各省級(jí)人民政府制定相應(yīng)的補(bǔ)償辦法。但大多數(shù)省份尚未制定,地方立法滯后嚴(yán)重。當(dāng)前應(yīng)及時(shí)填補(bǔ)地方立法的空缺。已制定補(bǔ)償辦法的各地方應(yīng)當(dāng)及時(shí)開(kāi)展立法評(píng)估工作,評(píng)估本地野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法的實(shí)施效果和存在的問(wèn)題,并對(duì)其予以及時(shí)清理、優(yōu)化。各地方開(kāi)展立法評(píng)估應(yīng)主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行:一是現(xiàn)行地方立法是否做出及時(shí)的修訂。如將“有益或有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值陸生野生動(dòng)物”改為“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。二是下位法是否與上位法相抵觸?！安坏钟|”立法原則是我國(guó)立法的基本原則[7],也是判斷法律法規(guī)合法性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在要求。對(duì)于該問(wèn)題在評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)著重把握地方立法補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償情形、補(bǔ)償對(duì)象與上位法的一致性。三是各地方立法之間的協(xié)調(diào)性。對(duì)同一地方不同規(guī)范對(duì)同一問(wèn)題規(guī)定不一致的情形進(jìn)行及時(shí)修改。既要審視地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章的協(xié)調(diào)性,也要審視同一效力層級(jí)立法之間的協(xié)調(diào)。

開(kāi)展地方立法評(píng)估應(yīng)以地方人大為主導(dǎo),在評(píng)估立法的基礎(chǔ)上,可由地方人大對(duì)其進(jìn)行直接修改,也可由地方人大向政府提出地方規(guī)章修改意見(jiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”[8],這意味著我國(guó)立法中應(yīng)由人大對(duì)立法方向、立法內(nèi)容、立法原則等進(jìn)行決定。而且地方人大統(tǒng)籌進(jìn)行開(kāi)展立法評(píng)估工作是應(yīng)有之義、必然之舉。

3.2 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

首先,2022年《野生動(dòng)物保護(hù)法》擴(kuò)大了中央財(cái)政對(duì)野生動(dòng)物致害的財(cái)政補(bǔ)助范圍,但未擴(kuò)大野生動(dòng)物致害補(bǔ)償范圍。現(xiàn)實(shí)中,補(bǔ)償范圍外的野生動(dòng)物致害,民眾人身財(cái)產(chǎn)損失得不到補(bǔ)償?shù)陌咐龝r(shí)有發(fā)生。原因在于補(bǔ)償對(duì)象、范圍不能超出法律限定范圍,故擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍能為擴(kuò)大野生動(dòng)物致害補(bǔ)償范圍提供更為廣闊的立法空間。我國(guó)學(xué)界對(duì)該問(wèn)題目前有兩種解決思路:第一種是對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定的野生動(dòng)物保護(hù)范圍進(jìn)行修改。該思路為多數(shù)學(xué)者所支持,但具體內(nèi)容上有兩種觀點(diǎn):一是保護(hù)范圍中應(yīng)包括所有野生動(dòng)物,即生存于自然界非經(jīng)人工馴化的野生動(dòng)物[9]。有學(xué)者認(rèn)為人工繁育的野生動(dòng)物也應(yīng)包括其中[10],該邏輯體現(xiàn)于中央政策及地方立法之中。二是部分?jǐn)U大野生動(dòng)物保護(hù)范圍,將“不加保護(hù)或管理,就會(huì)危及人的健康”的野生動(dòng)物納入其中[11]。從國(guó)外立法來(lái)看,澳大利亞《國(guó)家公園和野生動(dòng)物法》[12]、新加坡《野生動(dòng)物與鳥(niǎo)類法案》[13]全面涵蓋所有野生動(dòng)物,英國(guó)《野生動(dòng)物法》[14]則將部分魚(yú)類與水生無(wú)脊椎動(dòng)物排除在外。因此,我國(guó)可以綜合借鑒上述國(guó)家的方式,確立以“概括+例外”方式將野生動(dòng)物全面納入,部分動(dòng)物予以例外。及時(shí)對(duì)野生動(dòng)物名錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新調(diào)整,避免名錄陳舊,以滿足野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需要。第二種對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》致害補(bǔ)償條款進(jìn)行修改,對(duì)補(bǔ)償范圍進(jìn)行擴(kuò)大。第一種思路實(shí)踐起來(lái)并非易事,但對(duì)于發(fā)揮野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的功能有著重要意義,對(duì)下一步立法方向的選擇可提供重要參考。

其次,地方立法應(yīng)將“三有動(dòng)物”納入補(bǔ)償范圍。2016年《野生動(dòng)物保護(hù)法》便將“三有動(dòng)物”納入補(bǔ)償范圍,而現(xiàn)行的10個(gè)省級(jí)補(bǔ)償辦法中,僅有安徽、黑龍江、甘肅所制定的補(bǔ)償辦法將其納入補(bǔ)償范圍?！叭袆?dòng)物”約有1 700多種,野豬、麻雀、野雞、野兔等常見(jiàn)的野生動(dòng)物均在其中。司法實(shí)務(wù)中,有法院曾以喜鵲為“三有動(dòng)物”而非候鳥(niǎo)、農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)對(duì)損失具有預(yù)見(jiàn)性為由而駁回過(guò)補(bǔ)償申請(qǐng)⑤。地方立法中云南、陜西等省規(guī)定的范圍較窄,應(yīng)盡快按照上位法規(guī)定及時(shí)調(diào)整補(bǔ)償辦法中的野生動(dòng)物范圍,使其與上位法一致。此外,各省級(jí)補(bǔ)償辦法中未規(guī)定水生野生動(dòng)物致害補(bǔ)償,致使實(shí)踐中水生野生動(dòng)物致害致?lián)p的民眾權(quán)益不能有效維護(hù),各省份應(yīng)及時(shí)將水生野生動(dòng)物致害納入補(bǔ)償范圍[15]。

最后,我國(guó)現(xiàn)行法律未對(duì)境外野生動(dòng)物入境致?lián)p如何補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。但結(jié)合野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)幕纠碚撘约盎诠秸x,對(duì)于該情形下的受損,國(guó)家需要對(duì)受害人予以補(bǔ)償。具體可以適用野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度,由國(guó)家和地方政府對(duì)跨境野生動(dòng)物損害進(jìn)行補(bǔ)償。

3.3 制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

首先,統(tǒng)一野生動(dòng)物人身?yè)p害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前,各省對(duì)于人身?yè)p害通常采取一次性補(bǔ)償方式,且補(bǔ)償數(shù)額設(shè)定上限偏低,一般不超過(guò)基準(zhǔn)數(shù)額若干倍。此類規(guī)定模糊、籠統(tǒng)且補(bǔ)償數(shù)額偏低。受害民眾所遭受的人身?yè)p害補(bǔ)償,地方省份基本是參照該省上一年度職工年均工資或農(nóng)民人均純收入為計(jì)算補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。各省(自治區(qū)、直轄市)收入標(biāo)準(zhǔn)不同,實(shí)踐中出現(xiàn)“同命不同價(jià)”的情況。因此,需要統(tǒng)一人身?yè)p害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一野生動(dòng)物人身?yè)p害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),先要統(tǒng)一計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于死亡補(bǔ)償金可以參照我國(guó)《民法典》關(guān)于人身?yè)p害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)對(duì)死亡補(bǔ)償金、喪葬費(fèi)進(jìn)行確定;對(duì)于殘疾補(bǔ)償金可以參照最高人民法院人身?yè)p害案件的司法解釋對(duì)殘疾賠償金額進(jìn)行確定⑥。此外,對(duì)于野生動(dòng)物造成受害人死亡,其家庭條件困難,有未成年子女或老人需要撫養(yǎng)、贍養(yǎng)的,應(yīng)在各地立法中明確給予政策扶助。

其次,補(bǔ)償辦法需要提高財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償比例。我國(guó)現(xiàn)階段各省份財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償大多數(shù)集中于受損財(cái)產(chǎn)價(jià)值的50%,這一補(bǔ)償比例與受損地區(qū)實(shí)際情況不符。我國(guó)野生動(dòng)物致害多發(fā)生于位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū),比例較低的補(bǔ)償,無(wú)法填補(bǔ)實(shí)際損害。對(duì)于該情況,應(yīng)當(dāng)在野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)纳衔环芍忻鞔_最低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),調(diào)高最低補(bǔ)償額度?？梢悦鞔_規(guī)定國(guó)家和地方政府共同承擔(dān)野生動(dòng)物導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失價(jià)值的70%,以規(guī)范地方政府隨意制定不合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),也能使受害者得到更合理的補(bǔ)償。

3.4 優(yōu)化補(bǔ)償程序

首先,簡(jiǎn)化啟動(dòng)程序[16]。一是對(duì)于調(diào)查、取證程序,可以適時(shí)提前,特別是人身?yè)p害、重大財(cái)產(chǎn)損失案件,主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)開(kāi)展調(diào)查、取證。二是做好宣傳工作,深入宣傳野生動(dòng)物致害后的救濟(jì)手段與救濟(jì)流程。三是申請(qǐng)方式應(yīng)及時(shí)調(diào)整,可推廣網(wǎng)上補(bǔ)償申請(qǐng),并允許先申請(qǐng)后補(bǔ)材料,以縮短審核時(shí)間。

其次,健全專業(yè)人員定損評(píng)估機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行各省級(jí)補(bǔ)償辦法均未對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償損害評(píng)估認(rèn)定規(guī)定單獨(dú)的評(píng)估機(jī)構(gòu)與程序。目前只有甘肅、吉林等少數(shù)省份規(guī)定由專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行評(píng)估、核實(shí)。實(shí)踐中主管部門(mén)認(rèn)定損失數(shù)額為多少就是多少,受害民眾對(duì)此認(rèn)定有異議的,復(fù)核、復(fù)審部門(mén)也是之前的認(rèn)定部門(mén)。因此,推行專業(yè)人員定損評(píng)估意義重大。建議各地林業(yè)部門(mén)配備專業(yè)技術(shù)人員或者在調(diào)查核實(shí)損失時(shí)從相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)專業(yè)人員參與損失的評(píng)估與認(rèn)定。對(duì)數(shù)額巨大的財(cái)產(chǎn)損失認(rèn)定(如可以50萬(wàn)元的損失為數(shù)額巨大),引入專家學(xué)者輔助機(jī)制,請(qǐng)高校專家學(xué)者參與損失評(píng)估認(rèn)定,形成第三方參與的認(rèn)定機(jī)制。

最后,建立補(bǔ)償資金執(zhí)行監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。一是各省級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)具體細(xì)則,明確補(bǔ)償資金執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制,而非籠統(tǒng)規(guī)定由某某部門(mén)負(fù)責(zé),杜絕實(shí)踐中監(jiān)督不到位的情形。對(duì)于行政部門(mén)不發(fā)、少發(fā)等情況,受害民眾以司法途徑請(qǐng)求補(bǔ)償金的,對(duì)責(zé)任部門(mén)可實(shí)施問(wèn)責(zé)。二是規(guī)定補(bǔ)償資金發(fā)放不到位,受害民眾予以救濟(jì)的,應(yīng)明確何部門(mén)負(fù)責(zé)受理救濟(jì)以及答復(fù)期限等具體性程序內(nèi)容。

注釋:

①遼寧省丹東市中級(jí)人民法院(2018)遼06行初43號(hào)行政賠償判決書(shū).

②山東省高級(jí)人民法院(2019)魯行賠終195號(hào)行政賠償判決書(shū).

③山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院(2018)魯06行賠初15號(hào)行政賠償判決書(shū).

④陜西省洋縣人民法院(2019)陜0723民初443號(hào)民事判決書(shū).

⑤吳義濤訴南通市林業(yè)局案,(2020)蘇06行終510號(hào)行政判決書(shū).

⑥最高人民法院關(guān)于修改《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的決定.