□ 吳 江

土地要素是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障之一，如何破解土地要素的制約，是推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展中亟待攻克的難題。邳州市秉承向優(yōu)化公共空間治理要發(fā)展增量的思路，改變以往依托單一要素、單一手段的土地整治模式，以“圖碼管控”為基礎(chǔ)，以“小田并大田”為突破，摸清土地資源“底數(shù)”、盤(pán)活“存數(shù)”、做強(qiáng)“新數(shù)”，通過(guò)國(guó)土空間重構(gòu)和土地連片集約利用賦能縣鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展，在強(qiáng)村富民的同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治與振興，為新發(fā)展階段如何以更高水平空間治理現(xiàn)代化推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展提供重要啟示。

邳州市優(yōu)化公共空間治理的創(chuàng)新實(shí)踐

土地利用空間“碎片化”的根源在于土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的“碎片化”。邳州市緊扣土地要素空間混雜、權(quán)屬不清、權(quán)利不對(duì)等問(wèn)題，基于全域全要素的“集成政策設(shè)計(jì)”理念，系統(tǒng)謀劃、科學(xué)合理推進(jìn)公共空間治理改革，有效激發(fā)縣鎮(zhèn)村等各級(jí)主體發(fā)展動(dòng)力，釋放巨大的制度改革紅利。

科技賦能，“圖碼管控”摸清底數(shù)。堅(jiān)持科技創(chuàng)新為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化蓄勢(shì)賦能，通過(guò)遙感影像、實(shí)地測(cè)繪等方式，全面登記、編圖、賦碼、建庫(kù)，形成了“一圖一碼一平臺(tái)”，即把公私資源圖斑對(duì)應(yīng)標(biāo)注在鎮(zhèn)村政區(qū)一張圖上、把村級(jí)資源資產(chǎn)所有信息編號(hào)生成在一個(gè)二維碼上和打造農(nóng)村集體資源管理系統(tǒng)一個(gè)集成平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資源資產(chǎn)管理的數(shù)字化、實(shí)時(shí)化。

創(chuàng)新舉措，“小田并大田”盤(pán)活資源。堅(jiān)持深研吃透公共空間治理這篇大文章，全域推進(jìn)中央1 號(hào)文件提出的“小田并大田”改革。一方面，幫助村民算清經(jīng)濟(jì)收入賬、生態(tài)環(huán)境賬、鄉(xiāng)風(fēng)文明賬、社會(huì)穩(wěn)定賬“四筆賬”，明確家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、土地集體所有性質(zhì)等“五不變”原則，引導(dǎo)村民破除“小田”束縛。另一方面，深入開(kāi)展農(nóng)田類型摸排調(diào)研，分類施策，變“小塊散田”為“大塊整田”；按照承包權(quán)不動(dòng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)連片，實(shí)施田塊互換整合，優(yōu)化“大田”布局；統(tǒng)一規(guī)劃田水林路設(shè)施布局，輔以全國(guó)綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，持續(xù)提升“良田”質(zhì)效。目前，全市16 個(gè)鎮(zhèn)109 個(gè)行政村先行先試，334 個(gè)村民小組完成改革試點(diǎn)，原9 萬(wàn)塊田整合為2 萬(wàn)塊，完成改革面積10.5 萬(wàn)畝，溢出土地面積4548 畝，切實(shí)解決農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效化等問(wèn)題。

導(dǎo)向鮮明，強(qiáng)村富民深入推進(jìn)。始終把強(qiáng)村富民作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，各級(jí)黨員干部“拼狀態(tài)”“比實(shí)績(jī)”，和人民群眾想在一起、干在一起。一方面，通過(guò)村集體自營(yíng)和村企聯(lián)建、入股、投資等多種方式，加快盤(pán)活低效閑置的資源資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為支撐發(fā)展的資本資金，著力提升村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。另一方面，完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，采用“公司+合作社+農(nóng)戶”等模式，促進(jìn)農(nóng)民和集體雙增收。截至目前，全市已清理出集體資源1000 畝以上的村59 個(gè)、500 畝以上的村155 個(gè)，帶動(dòng)集體增收100 萬(wàn)元以上的村3 個(gè)、50 萬(wàn)元以上的村35 個(gè)?！靶√锊⒋筇铩焙髮?shí)現(xiàn)村民增收同時(shí)，“大田精耕”激活農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能，農(nóng)民種田意愿更強(qiáng)，在外務(wù)工和做生意的農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

多元治理，和諧善治成效明顯。鄉(xiāng)村振興呼喚“善治”，更要善治善成。邳州市以“小田并大田”作為推進(jìn)優(yōu)化空間布局的突破口，聚焦農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等多元目標(biāo)，一體推進(jìn)公共空間治理和人居環(huán)境整治，為改善農(nóng)民居住條件、村莊人居環(huán)境整治、水電路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、公共文化空間營(yíng)造、產(chǎn)業(yè)拓展等提供用地空間，全面改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活條件的同時(shí)擦亮生態(tài)底色、提升村容村貌。富了“口袋”的農(nóng)民更加珍惜改革成果，積極參與自治、貢獻(xiàn)智慧，民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局不斷完善，紅白理事會(huì)、村民議事會(huì)等自治組織的作用持續(xù)彰顯，村規(guī)民約、淳樸民風(fēng)不僅改善了群眾的精神面貌，也潛移默化地激發(fā)了群眾向上向善向美的正能量，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村社會(huì)治理格局得到普遍認(rèn)同。

推進(jìn)公共空間治理現(xiàn)代化須重點(diǎn)思考的問(wèn)題

推進(jìn)公共空間治理現(xiàn)代化，是落實(shí)新發(fā)展理念、推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新，是土地制度改革的“集大成者”，涉及國(guó)土空間規(guī)劃、農(nóng)村“三塊地”制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地增值收益分配模式調(diào)整等一系列制度安排。邳州市以土地整理這一政策工具和技術(shù)手段，激活產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)修復(fù)、民生保障等多方效能的生動(dòng)實(shí)踐，背后帶給我們的是如何以土地要素集約化市場(chǎng)化配置釋放發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等綜合效益最大化，從而徹底擺脫“以地謀發(fā)展”傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的思考。

必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維。只有堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、運(yùn)用系統(tǒng)思維，才能從整體上更加全面、更加綜合、更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和處理優(yōu)化公共空間治理面臨的突出問(wèn)題，進(jìn)而指導(dǎo)各項(xiàng)工作取得更顯著的成效。要以公共空間治理為牽引，在事權(quán)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)以及經(jīng)營(yíng)主體和人民群眾參與土地整治的積極性，建立健全多元參與主體的利益平衡機(jī)制，破解土地利用的“碎片化”“低效化”問(wèn)題，為更好地服務(wù)縣域高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村功能價(jià)值提升、更深層次地推進(jìn)“百千萬(wàn)工程”提供堅(jiān)實(shí)的要素、空間、制度保障。

必須堅(jiān)持集成觀念。新發(fā)展階段推進(jìn)全域公共空間治理現(xiàn)代化，要秉承全空間、全要素、全周期的理念，充分挖掘山水林田湖草沙等多要素的內(nèi)在聯(lián)系，深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然、生態(tài)等全要素綜合整治和集成管理。要科學(xué)推進(jìn)全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌布局產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、生態(tài)空間，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。要持續(xù)完善土地要素交易平臺(tái)建設(shè)，優(yōu)化簡(jiǎn)化土地入市交易程序，加快研究土地整治溢出節(jié)流指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策，抓緊出臺(tái)支持民間資本參與土地綜合整治的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案，進(jìn)一步激發(fā)城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)活力。

必須尊重發(fā)展規(guī)律。推進(jìn)公共空間治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握高質(zhì)發(fā)展的規(guī)律，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展一般規(guī)律，以土地整理為抓手，一體化推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)修復(fù)、富民強(qiáng)村、文化傳承等重要任務(wù)，充分彰顯中國(guó)式現(xiàn)代化新農(nóng)村在糧食供給、生態(tài)涵養(yǎng)、民俗傳承等方面的重要價(jià)值。要以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為牽引，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)，更大力度解決城鄉(xiāng)居民身邊的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，持續(xù)推動(dòng)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村示范建設(shè)和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，加快提升環(huán)境基礎(chǔ)能力，讓城市更好融入自然、村莊煥發(fā)現(xiàn)代氣息、人民擁有更美好的家園，充分彰顯城鄉(xiāng)宜居之美。

必須強(qiáng)化多元保障。堅(jiān)實(shí)的要素保障是推進(jìn)公共空間治理現(xiàn)代化的重要支撐。要清晰界定政府、經(jīng)營(yíng)主體和人民群眾在公共空間治理進(jìn)程中的責(zé)任分工，積極引導(dǎo)各級(jí)政府部門(mén)、民間資本、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、村集體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶等多元主體參與土地整治，加快探索自上而下和自下而上相結(jié)合的多主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。要統(tǒng)籌安排“百千萬(wàn)工程”、省內(nèi)對(duì)口幫扶、定點(diǎn)扶貧和駐村第一書(shū)記等各類項(xiàng)目，探索公共空間治理的資金統(tǒng)籌機(jī)制，著力集聚政策合力。要強(qiáng)化金融資本支持力度，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)為公共空間治理試點(diǎn)地區(qū)提供中長(zhǎng)期信貸支持，探索集體建設(shè)用地入市收益投入全域土地綜合整治。