李明輝

(南京大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 210093)

審計(jì)是國(guó)家治理演化的內(nèi)生結(jié)果，審計(jì)運(yùn)行機(jī)制必須適應(yīng)國(guó)家治理發(fā)展變化的形勢(shì)而不斷創(chuàng)新(劉家義，2015)[1]。 審計(jì)體制是審計(jì)制度的核心，對(duì)于審計(jì)監(jiān)督的具體實(shí)施及其作用的發(fā)揮具有重大影響。 只有順應(yīng)審計(jì)的內(nèi)外部環(huán)境尤其是國(guó)家治理的要求不斷深化審計(jì)體制改革，才能更好地發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的作用。 2018 年5 月，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，中共中央組建了中央審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記親自擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任。 此后，隨著地方各級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的制定和實(shí)施，省、市、縣黨委也陸續(xù)成立黨的審計(jì)委員會(huì)，甚至一些國(guó)有企事業(yè)單位也成立了本單位黨的審計(jì)委員會(huì)。 成立中央和地方各級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，不僅能夠加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保證審計(jì)工作的正確方向，而且有助于更好地充分調(diào)動(dòng)和優(yōu)化審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全面覆蓋和權(quán)威、高效。 這一舉措，與“審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分”這一定位相符，反映了審計(jì)的政治屬性(劉旺洪，2020)[2]，較好地回應(yīng)了新時(shí)代黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在要求，有助于進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。 然而，審計(jì)委員會(huì)的成立只是我國(guó)審計(jì)管理體制改革的開(kāi)始(孫寶厚，2018)[3]，而不意味著我國(guó)審計(jì)體制改革已經(jīng)完成。

從實(shí)踐來(lái)看，在審計(jì)委員會(huì)建立以后，產(chǎn)生了地方審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告關(guān)系不夠明確、地方黨委審計(jì)委員會(huì)的功能、定位以及對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和形式并不十分明確等新的問(wèn)題。 這些問(wèn)題如不能很好地加以解決，將不利于審計(jì)制度的順利運(yùn)行及審計(jì)治理作用的充分發(fā)揮。 例如，根據(jù)《審計(jì)法》，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，但在成立審計(jì)委員會(huì)之后，審計(jì)機(jī)關(guān)需要向本級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)報(bào)告重大審計(jì)事項(xiàng)。 那么，審計(jì)機(jī)關(guān)究竟是以由本級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任的審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為主，還是以政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)為主? “重大審計(jì)事項(xiàng)”的邊界和內(nèi)涵是什么? 如不加以明確，可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在面臨黨委、政府及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)多重指揮時(shí)難以適從(王會(huì)金、鄭石橋，2019)[4]。 因此，審計(jì)委員會(huì)制度的建立，在審計(jì)體制方面提出了新的改革命題。 為了更好地發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)制度的優(yōu)越性并以此為契機(jī)進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代審計(jì)制度的建立和完善，必須對(duì)相關(guān)問(wèn)題加以深入研究以尋求解決之道。

審計(jì)體制改革問(wèn)題一直是我國(guó)國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域研究的重要話題，在21 世紀(jì)初，就有許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)探討并提出不同的改革模式(尹平，2002[5]；秦榮生，2004[6]；楊肅昌等，2008[7])。 中央審計(jì)委員會(huì)組建以后，許多領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者就中央審計(jì)委員會(huì)組建的重要意義(孫寶厚，2018[3]；張道潘、周丹，2018[8]；汪德華等，2021[9])、審計(jì)委員會(huì)背景下審計(jì)工作的方向(姜江華等，2018)[10]等問(wèn)題進(jìn)行了闡述。 但對(duì)于審計(jì)委員會(huì)背景下如何進(jìn)一步改革我國(guó)審計(jì)體制，尚缺乏深入探討。 本文擬就此初步探討，以期對(duì)我國(guó)深化審計(jì)體制改革有所借鑒。

本文的貢獻(xiàn)在于:(1)國(guó)家審計(jì)理論方面，本文立足于中央和地方各級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)成立這一新的背景，從審計(jì)委員會(huì)功能定位及其對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和形式、地方審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系等方面就我國(guó)審計(jì)體制改革需要解決的問(wèn)題及其可選方案進(jìn)行了探討，從而進(jìn)一步推進(jìn)了審計(jì)體制改革的研究。 (2)實(shí)踐方面，本文在對(duì)不同方案進(jìn)行對(duì)比的基礎(chǔ)上，就審計(jì)體制改革的較優(yōu)方案進(jìn)行了探討，可以為我國(guó)深化改革、構(gòu)建具有中國(guó)特色的“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的審計(jì)監(jiān)督體系提供決策參考。

一、黨的審計(jì)委員會(huì)背景下審計(jì)體制改革命題

本文認(rèn)為，在審計(jì)委員會(huì)背景下，需著重解決如下三個(gè)相互聯(lián)系、各有側(cè)重的問(wèn)題。

(一)黨的審計(jì)委員會(huì)的功能定位

根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，作為黨中央“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，中央審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)是“研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等”。 “決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”這一定位清晰地表明，中央審計(jì)委員會(huì)的功能包括“決策”“議事”和“協(xié)調(diào)”三個(gè)方面:(1)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，在審計(jì)領(lǐng)域把方向、謀大局、定政策、促改革。 (2)抓大事，也就是審議重大審計(jì)事項(xiàng)。 (3)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即統(tǒng)籌審計(jì)資源、促進(jìn)審計(jì)與其他監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)。 省市審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)定位與上述表述基本相似①一些省將審計(jì)委員會(huì)的性質(zhì)表述為“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，如河北；一些省則表述為“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，如廣東、云南、河南。。 如較早建立省委審計(jì)委員會(huì)的廣東省，對(duì)省委審計(jì)委員會(huì)職責(zé)的表述是“按照中央部署要求，對(duì)我省審計(jì)領(lǐng)域重大工作進(jìn)行總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，推動(dòng)形成銜接順暢、保障有力、配合有效的大監(jiān)督工作格局。”四川、貴州、河南等省的表述與此一致。 此外，《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，“強(qiáng)化黨委審計(jì)委員會(huì)對(duì)本地區(qū)審計(jì)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”。 因此，負(fù)責(zé)本地區(qū)“審計(jì)領(lǐng)域重大工作總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”應(yīng)當(dāng)是目前對(duì)地方黨委審計(jì)委員會(huì)功能的定位。

在“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”這一定位下，黨的審計(jì)委員會(huì)更多的是通過(guò)黨委主要負(fù)責(zé)人召集審計(jì)委員會(huì)組成單位以非定期性會(huì)議的形式來(lái)開(kāi)展工作，并不承擔(dān)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，日常審計(jì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)仍然由政府首長(zhǎng)來(lái)履行。 審計(jì)委員會(huì)尤其是地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)主要集中在保證審計(jì)機(jī)關(guān)和人員堅(jiān)持正確政治方向、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)審計(jì)相關(guān)的重大政策、重大審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審議上，即所謂“把方向、謀大局、定政策、抓大事”。 盡管黨也會(huì)通過(guò)審計(jì)委員會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告以及其他審計(jì)重大事項(xiàng)的審議來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，但這種領(lǐng)導(dǎo)，并不是操作型的具體指導(dǎo)，而是一種側(cè)重方向性、宏觀性的戰(zhàn)略型領(lǐng)導(dǎo)(王會(huì)金、鄭石橋，2019)[4]。 總之，在這一定位下，審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)更多地體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)上，而非對(duì)審計(jì)日常工作的直接領(lǐng)導(dǎo)。

問(wèn)題是，下一步，是否需要進(jìn)一步改變審計(jì)委員會(huì)“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的定位，使之轉(zhuǎn)變?yōu)辄h在審計(jì)方面的“決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”? 具體而言，審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)是否要從目前的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)為主，進(jìn)一步向前延伸為全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作呢? 由審計(jì)委員會(huì)來(lái)全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，意味著要全面改革目前的審計(jì)管理體制，將審計(jì)機(jī)關(guān)從政府剝離出來(lái)、置于審計(jì)委員會(huì)之下，審計(jì)部門內(nèi)部重要人事安排、部門預(yù)算、審計(jì)績(jī)效考核等事務(wù)均納入審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)中。 從加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)的角度來(lái)說(shuō)，這一變化無(wú)疑是適當(dāng)?shù)?；但由審?jì)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，是否是一個(gè)最優(yōu)的制度安排? 我國(guó)審計(jì)體制是否要由行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的模式?

值得一提的是，2021 年修訂的《審計(jì)法》并未將“審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督”改變?yōu)椤霸诒炯?jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督”，而是延續(xù)之前的規(guī)定。 因此，那種認(rèn)為中央審計(jì)委員會(huì)組建后“我國(guó)突破了傳統(tǒng)的行政型審計(jì)模式，轉(zhuǎn)而采用新型的黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)的模式”的觀點(diǎn)(熊宇昊，2021)[11]并不準(zhǔn)確，至少在法律層面上，我國(guó)審計(jì)體制并未改變。 這也是本文研究的動(dòng)因所在。

(二)審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系

無(wú)論審計(jì)委員會(huì)的定位是保持在目前的“決策議事協(xié)調(diào)”還是進(jìn)一步拓展到對(duì)審計(jì)工作的全面、直接領(lǐng)導(dǎo)，都必須解決好審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系問(wèn)題，并以法律的形式加以明確，以利于實(shí)施。 審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系，也就是審計(jì)機(jī)關(guān)接受誰(shuí)的領(lǐng)導(dǎo)、向誰(shuí)報(bào)告工作。 其實(shí)質(zhì)，是審計(jì)模式的選擇問(wèn)題。 這一問(wèn)題的確定，對(duì)于審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性具有極為重要的意義。 學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系，尤其是是否應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置于人大之下，一直存在不同看法(尹平，2002[5]；秦榮生，2004[6]；楊肅昌等，2008[7])。 審計(jì)委員會(huì)的建立，為我國(guó)進(jìn)一步理順審計(jì)報(bào)告關(guān)系、探索審計(jì)體制改革提供了機(jī)會(huì)。

1982 年《憲法》確立了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。 在這一體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)需要同時(shí)向本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)工作。 在“同級(jí)審”制度下，審計(jì)機(jī)關(guān)還要向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作情況。 黨的審計(jì)委員會(huì)成立后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)需要向本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)報(bào)告重大審計(jì)事項(xiàng)，也就是在審計(jì)報(bào)告關(guān)系中增加了審計(jì)委員會(huì)這一環(huán)節(jié)。 從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)說(shuō)，各級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)辦公室均設(shè)在審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審計(jì)委員會(huì)辦公室主任。 這一制度的特點(diǎn)，是“本級(jí)黨委(通過(guò)審計(jì)委員會(huì))在重大事項(xiàng)上對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)政府的組成部門，審計(jì)機(jī)關(guān)需以多種形式向黨、政府、人大等提交審計(jì)報(bào)告”(孫寶厚，2021[12]；汪德華等，2021[9])。 這一制度安排加強(qiáng)了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，有助于提高審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性(汪德華等，2021)[9]。 但這里產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題:(1)在立法上， 2021 年修訂的《審計(jì)法》并未就審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)委員會(huì)之間的報(bào)告關(guān)系作出明確規(guī)定，只是規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。(2)實(shí)踐中，黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)、行政機(jī)關(guān)(政府)都在領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作。 這種“一仆三主”的體制，不僅可能導(dǎo)致多重指揮，而且會(huì)導(dǎo)致重復(fù)工作與工作缺位并存，從而對(duì)審計(jì)的效率和效果產(chǎn)生不利影響(王會(huì)金、鄭石橋，2019)[4]。 那么，審計(jì)委員會(huì)建立以后，地方審計(jì)機(jī)關(guān)究竟應(yīng)向誰(shuí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作? 是仍由政府履行對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，還是完全將審計(jì)機(jī)關(guān)由政府中剝離出來(lái)成為黨委審計(jì)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下的黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)? 如果繼續(xù)保持行政型審計(jì)模式，又如何劃分本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)、人民政府對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容?

對(duì)此，學(xué)術(shù)界提出了不同觀點(diǎn)。 如董大勝(2018)[13]認(rèn)為，應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政序列中劃出，使之成為一個(gè)完全獨(dú)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。 徐玉德和溫泉(2020)[14]也認(rèn)為，應(yīng)借鑒監(jiān)察體制改革的思路，將審計(jì)機(jī)關(guān)歸屬于人大之下，構(gòu)成人大和“一府一委一署兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力格局。 王會(huì)金和鄭石橋(2019)[4]認(rèn)為，必須從黨委、人大、政府三者中確定一個(gè)主體來(lái)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的體制可以使審計(jì)范圍更廣泛、審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性更強(qiáng)，因此，應(yīng)將我國(guó)的審計(jì)體制改為黨領(lǐng)導(dǎo)型。 金太軍等(2020)[15]則認(rèn)為，現(xiàn)行體制下，地方政府、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)委員會(huì)三者分別負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)以及在宏觀決策協(xié)調(diào)層面的領(lǐng)導(dǎo)，彼此之間并不存在沖突。 言下之意，我國(guó)并不需要對(duì)審計(jì)報(bào)告關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步的確立和變革。

本文不贊同金太軍等(2020)[15]的觀點(diǎn)。 盡管黨委和政府在根本問(wèn)題上是一致的，但具體工作思路、關(guān)注的重點(diǎn)仍可能存在不同。 如果不在制度上加以梳理和明確，現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在面對(duì)黨委審計(jì)委員會(huì)和政府首長(zhǎng)的多重領(lǐng)導(dǎo)時(shí)無(wú)所適從的問(wèn)題，而黨委審計(jì)委員會(huì)和政府首長(zhǎng)也可能因?yàn)椴磺宄髯跃唧w權(quán)限而在如何領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作上產(chǎn)生困惑。 從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)說(shuō)，既然黨的審計(jì)委員會(huì)本身可以通過(guò)審計(jì)委員會(huì)辦公室對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而政府行政首長(zhǎng)又是審計(jì)委員會(huì)副主任之一，再規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作，也不順暢。 因此，在黨的審計(jì)委員會(huì)建立以后，必須要就地方審計(jì)機(jī)關(guān)與本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)、本級(jí)人民政府、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以及本級(jí)人大常委會(huì)的報(bào)告關(guān)系進(jìn)行梳理、理順，并以法律的形式加以明確。 否則，可能對(duì)審計(jì)工作的具體開(kāi)展帶來(lái)困惑和困擾。

(三)地方各級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的具體方式和內(nèi)容

習(xí)近平總書(shū)記指出，“審計(jì)工作涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局，必須在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。 要……把加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿審計(jì)工作全過(guò)程。”①習(xí)近平主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2018-05-24.堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好審計(jì)工作的根本保證，是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度最本質(zhì)、最鮮明的特征。 因此，黨委需要通過(guò)審計(jì)委員會(huì)來(lái)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，包括在政治上、思想上、組織上、政策上和重大事項(xiàng)等方面對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。 問(wèn)題是，黨委審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作的具體領(lǐng)導(dǎo)方式、內(nèi)容以及與政府行政首長(zhǎng)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)的分工(二者的邊界)究竟是什么? 如果說(shuō)，審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)略性的、方向性的，而政府行政首長(zhǎng)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)是具體事務(wù)性、日常性的，又如何合理劃分哪些領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和形式屬于戰(zhàn)略性，哪些屬于具體事務(wù)性呢? 在審計(jì)委員會(huì)的具體運(yùn)行過(guò)程中，必須考慮這一問(wèn)題。

二、對(duì)上述問(wèn)題解決思路的初步思考

(一)審計(jì)委員會(huì)的功能定位及地方審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告關(guān)系的確立②審計(jì)委員會(huì)功能定位與審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告關(guān)系的確立，實(shí)際上是兩個(gè)相互聯(lián)系的問(wèn)題，因此這里將這兩個(gè)問(wèn)題放在一起加以討論。

對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系，未來(lái)可以有如下幾種思路可供探索。

方案一:黨委審計(jì)委員會(huì)、地方政府共同領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)，各有分工。 具體而言，黨委審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)政治領(lǐng)導(dǎo)和決定相關(guān)重大事項(xiàng)③除對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)之外，審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)還包括推動(dòng)本地方審計(jì)領(lǐng)域重大改革、研究審計(jì)領(lǐng)域重要政策和重大事項(xiàng)、協(xié)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督力量的關(guān)系、推動(dòng)相關(guān)部門落實(shí)審計(jì)查出問(wèn)題等。，日常行政領(lǐng)導(dǎo)仍由政府行政首長(zhǎng)履行，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 這一方案基本延續(xù)審計(jì)委員會(huì)組建前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，只不過(guò)是更加制度化地加強(qiáng)了審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，因而是對(duì)原有審計(jì)體制改革幅度最小的一種方案。 在這一方案下，對(duì)審計(jì)委員會(huì)功能的定位是延續(xù)目前的“決策議事協(xié)調(diào)”機(jī)構(gòu)，也就是著眼于定方向、抓大事、促協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)僅限于審議少數(shù)重大審計(jì)事項(xiàng)上，一般不涉及審計(jì)機(jī)關(guān)的具體行政事務(wù)。 值得強(qiáng)調(diào)的是，將審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)限定于政治領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著要削弱黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)仍然要向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和審計(jì)委員會(huì)報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況的審計(jì)報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果以及其他重要的審計(jì)情況，重要的審計(jì)工作安排和重大審計(jì)發(fā)現(xiàn)、結(jié)論也要向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和審計(jì)委員會(huì)報(bào)告。 只不過(guò)，審計(jì)機(jī)關(guān)的日常行政事務(wù)由政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。 這一方案與內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)(IIA)在《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》中提出的“雙報(bào)告關(guān)系”模型(dual-reporting relationship)相似。 所謂“雙報(bào)告”關(guān)系，是指在職能上，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)主管(CAE)需向董事會(huì)報(bào)告，即所謂職能性報(bào)告關(guān)系(functional reporting line)，而在行政上，CAE 需要向高層管理人員報(bào)告，即所謂的行政性報(bào)告關(guān)系(administrative reporting line)。 也就是說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)同時(shí)向權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，只不過(guò)，這兩者對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容有所差異。 IIA(2019)[17]認(rèn)為，在雙報(bào)告關(guān)系模型下，CAE 可以直接、無(wú)限制地向高管層和董事會(huì)報(bào)告，從而有助于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有效地獨(dú)立履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)。 本文認(rèn)為，國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)、公司治理與內(nèi)部審計(jì)之間具有高度的相似性，因此，在設(shè)計(jì)國(guó)家審計(jì)的報(bào)告關(guān)系時(shí)，可以適當(dāng)參考內(nèi)部審計(jì)的做法。 這一方案的優(yōu)點(diǎn)，是兼顧了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)機(jī)關(guān)主要對(duì)行政部門財(cái)政收支、國(guó)有企事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支以及國(guó)有資源進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督這一特點(diǎn)；同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)兼具黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)，也便于審計(jì)機(jī)關(guān)參與黨內(nèi)監(jiān)督以及與黨內(nèi)監(jiān)督貫通。 其不足之處，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)部分地具有黨和國(guó)家監(jiān)督的屬性(職能上向黨委審計(jì)委員會(huì)報(bào)告)，但其仍保留有較多行政監(jiān)督的色彩，因此，雖可以在一定程度上提高審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，但審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于行政機(jī)關(guān)所導(dǎo)致的審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性不夠等問(wèn)題仍然難以得到根本解決。

方案二:黨(通過(guò)審計(jì)委員會(huì))直接領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作。 具體而言，將目前的審計(jì)機(jī)關(guān)由本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)改為由本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，即審計(jì)委員會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)，全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作；同時(shí)，考慮到審計(jì)也具有技術(shù)性屬性，繼續(xù)由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，包括審計(jì)技術(shù)的交流、培訓(xùn)、關(guān)鍵審計(jì)問(wèn)題的探討。 在這一方案下，審計(jì)委員會(huì)的定位就變成了直接、全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，也就是直接與審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建起業(yè)務(wù)聯(lián)系，而政府行政首長(zhǎng)不再直接領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)。 這種方案綜合考慮了黨委對(duì)審計(jì)的政治領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)審計(jì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋和權(quán)威高效具有積極意義。 其最大的優(yōu)點(diǎn)是，與中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)的本質(zhì)相一致，能夠最大限度地將黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到每一個(gè)環(huán)節(jié)。 同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)脫離出行政系統(tǒng)而歸黨委審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，可以減少行政機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)的干預(yù)，提高審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。 但這也意味著需要對(duì)審計(jì)委員會(huì)的職能定位進(jìn)行擴(kuò)充，使之成為能夠直接全面地領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，而不是目前由黨委、政府主要負(fù)責(zé)人、審計(jì)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人所組成的議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

方案三:黨委審計(jì)委員會(huì)、人大或其常委會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)地方審計(jì)機(jī)關(guān)。 其具體做法是，將審計(jì)機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)由地方政府首長(zhǎng)改為本級(jí)人大或其常委會(huì)，本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)則負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)繼續(xù)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 與現(xiàn)有體制相比，其主要變化在于，審計(jì)機(jī)關(guān)從政府序列中脫離出來(lái)，作為人大或其常委會(huì)的組成部分，對(duì)人大或其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。 當(dāng)然，為了加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)仍然需就重要的審計(jì)事項(xiàng)向本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行報(bào)告。 這一方案的優(yōu)點(diǎn)在于:(1)兼顧了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和人大對(duì)審計(jì)監(jiān)督的需求并可以實(shí)現(xiàn)審計(jì)委員會(huì)和人大的合理分工，黨的審計(jì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)定方向、議大事、促協(xié)調(diào)，人大則負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的具體領(lǐng)導(dǎo)。 (2)黨和人大均是公共資源的委托人，由黨委審計(jì)委員會(huì)和人大來(lái)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)，也符合審計(jì)的本質(zhì)。 (3)審計(jì)機(jī)關(guān)得以從行政部門中脫離出來(lái)，有助于提高審計(jì)獨(dú)立性，從而使審計(jì)機(jī)關(guān)能夠加強(qiáng)對(duì)政府及其部門的預(yù)算監(jiān)督；(4)審計(jì)機(jī)關(guān)屬于立法機(jī)關(guān)，也是目前世界上最為普遍的審計(jì)模式。 其不足在于，在人大監(jiān)督還有待加強(qiáng)的情形下，人大是否能夠勝任對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的日常領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸人大或其常委會(huì)之后會(huì)不會(huì)導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上反而被削弱，可能存有疑問(wèn)。

方案四:地方審計(jì)機(jī)關(guān)作為黨(通過(guò)黨委審計(jì)委員會(huì))和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。 其基本思路是，采用類似于監(jiān)察委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)黨委和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，并作為一個(gè)獨(dú)立的部門由本級(jí)人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作①這一方案與方案三的差異在于，方案三中，審計(jì)機(jī)關(guān)是作為人大或其常委會(huì)的組成部分，而在本方案下，審計(jì)機(jī)關(guān)雖然由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，但卻是作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，需要接受黨委審計(jì)委員會(huì)和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。 這一方案與方案二的差異在于，方案二下，審計(jì)機(jī)關(guān)是作為黨委審計(jì)委員會(huì)的下屬部門，而不是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)。。 由于審計(jì)與監(jiān)察這兩種監(jiān)督制度之間具有高度的相似性和關(guān)聯(lián)性，因此，一些領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者提出，可以借鑒國(guó)家監(jiān)察制度改革的思路來(lái)改革審計(jì)體制(董大勝，2018[13]；王會(huì)金、鄭石橋，2019[4])。2018 年3 月十三屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《監(jiān)察法》建立了新的監(jiān)察制度，在這一制度下，監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專職機(jī)關(guān)，其由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督(第八至十條)。 2021 年7 月頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。 地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作”(第十條)。 這一方案的優(yōu)點(diǎn)在于:(1)將審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)在黨委審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，有助于減少行政機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)的干預(yù)，從而保證審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。 (2)審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是政府下屬的行政機(jī)關(guān)，可以成為真正意義上的“黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)”，從而更加順暢地對(duì)政府部門、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨的工作部門等所有管理和使用公共資金和國(guó)有資源的單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。 (3)可以兼顧確保審計(jì)工作始終堅(jiān)持正確政治方向、保證審計(jì)質(zhì)量、滿足人大對(duì)審計(jì)信息的需求等目標(biāo)。 (4)有監(jiān)察體制改革的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。 并且，審計(jì)與監(jiān)察具有親密的血緣關(guān)系，二者同作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，更好地形成監(jiān)督合力。 在這一方案下，黨委審計(jì)委員會(huì)的職能定位需要進(jìn)一步的擴(kuò)大，以適應(yīng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。 其難點(diǎn)主要在于，涉及審計(jì)體制以及黨委審計(jì)委員會(huì)職能定位的巨大變革，制度轉(zhuǎn)換成本可能較高。

方案五:審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，但在中央層面，審計(jì)署仍作為國(guó)務(wù)院組成部門并同時(shí)接受中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。 在這一方案下，審計(jì)機(jī)關(guān)將由目前的屬地化領(lǐng)導(dǎo)體制改為實(shí)行垂直管理。 這樣做，有利于加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、減少屬地政府對(duì)審計(jì)的干擾，從而有助于保證審計(jì)質(zhì)量。 在這種方案下，更多依靠審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的垂直管理(包括黨和業(yè)務(wù)上)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)中央審計(jì)委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，屬地黨委審計(jì)委員會(huì)更多承擔(dān)落實(shí)中央審計(jì)委員會(huì)相關(guān)政策、推動(dòng)本地區(qū)審計(jì)整改落實(shí)等功能。 這一方案的優(yōu)點(diǎn)在于:(1)通過(guò)垂直管理，能夠加強(qiáng)審計(jì)資源的統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)現(xiàn)全國(guó)審計(jì)一盤棋。 (2)可以通過(guò)中央審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)自上而下地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 (3)垂直管理使得審計(jì)機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立于地方政府，有助于提高審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。 其不足之處在于，在垂直管理下，地方黨委審計(jì)委員會(huì)如何對(duì)審計(jì)重大事項(xiàng)實(shí)行審議和決定、審計(jì)機(jī)關(guān)如何處理屬地黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，可能會(huì)存在具體操作上的困難。 垂直管理的做法也與審計(jì)的本質(zhì)不完全吻合。

各種方案的對(duì)比如表1 所示。 相比而言，方案一改革的成本最小，但審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性也相對(duì)較低；方案二黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)最為全面，也更能保證審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，但需要對(duì)審計(jì)委員會(huì)的職能進(jìn)行擴(kuò)充，使之能夠全面、直接地領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)，同時(shí)，作為黨委審計(jì)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)而不是國(guó)家機(jī)關(guān)，容易被誤解為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在審計(jì)監(jiān)督的范圍上可能會(huì)存在不足；方案三和方案五能夠在一定程度上解決審計(jì)獨(dú)立性問(wèn)題，審計(jì)委員會(huì)的職能定位也不需要做大的調(diào)整，但無(wú)論是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大還是實(shí)行垂直管理，在實(shí)際運(yùn)行中都可能存在一定困難；方案四兼顧黨對(duì)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督政府的需要，更符合審計(jì)作為“黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成”的定位，有助于健全“集中統(tǒng)一”的審計(jì)工作體制機(jī)制，從而構(gòu)建起一個(gè)覆蓋全國(guó)、上下貫通、執(zhí)行有力的審計(jì)組織體系，審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性也能夠得到較大程度的保障，審計(jì)委員會(huì)的職能定位也只需要做一定幅度的擴(kuò)充，相對(duì)而言，是較為理想的模式。 因此，綜合來(lái)看，本文更傾向于采用第四種方案。 當(dāng)然，審計(jì)管理體制改革是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)性的工作，必須在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下通盤考慮、審慎決定，以上設(shè)想僅是從學(xué)術(shù)角度進(jìn)行的初步探討。

表1 審計(jì)委員會(huì)背景下審計(jì)管理體制改革方案比較

值得一提的是，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)的《審計(jì)法》修正案雖然增加了“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”的表述(第二條)，并明確，審計(jì)機(jī)關(guān)需向本級(jí)人大常委會(huì)提出審計(jì)工作報(bào)告以及審計(jì)工作報(bào)告中指出問(wèn)題糾正情況和處理結(jié)果的報(bào)告，但在“第二章 審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員”中，仍延續(xù)了原先的表述，而未就審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)委員會(huì)的關(guān)系作出明確規(guī)定。 這究竟是在尚未厘清審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)委員會(huì)、地方政府、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的報(bào)告關(guān)系情況下無(wú)奈采取的一種權(quán)宜之計(jì)，還是立法者傾向于在保持審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府行政首長(zhǎng)的報(bào)告關(guān)系的基礎(chǔ)上僅通過(guò)審計(jì)委員會(huì)規(guī)則等來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?①本文所提出的第一種方案是建立在明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)委員會(huì)和地方政府的雙重報(bào)告關(guān)系基礎(chǔ)上的，這與簡(jiǎn)單地延續(xù)原先規(guī)定而對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)委員會(huì)的報(bào)告關(guān)系避而不談是不同的。本文認(rèn)為，既然已經(jīng)設(shè)立了黨的審計(jì)委員會(huì)來(lái)加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，《審計(jì)法》就不應(yīng)當(dāng)回避審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)委員會(huì)的報(bào)告關(guān)系問(wèn)題。 因此，建議下一步在修訂《審計(jì)法實(shí)施條例》時(shí)對(duì)這一問(wèn)題做出明確，從而將審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)委員會(huì)的報(bào)告關(guān)系予以固化和明確。

另外值得指出的是，不管何種模式下，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮審計(jì)機(jī)關(guān)與人大之間的關(guān)系。 隨著我國(guó)人大監(jiān)督由程序性監(jiān)督逐漸向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督發(fā)展，其對(duì)審計(jì)的需求越來(lái)越高(李明輝、劉笑霞，2013)[16]。 從實(shí)踐來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨委審計(jì)委員會(huì)、政府首長(zhǎng)和人大常委會(huì)報(bào)告有所差異，分別為審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告，報(bào)告名稱的差異體現(xiàn)了其內(nèi)容詳略程度上的差異以及報(bào)告的次序。 這意味著，人大所獲取的審計(jì)信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于審計(jì)委員會(huì)和政府，這可能一定程度上忽略了人大對(duì)審計(jì)監(jiān)督的需求。 實(shí)際上，無(wú)論采用何種審計(jì)模式，政府都是重點(diǎn)的審計(jì)對(duì)象，預(yù)算執(zhí)行都是審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，而審計(jì)是人大對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督的重要工具。 因此，最終無(wú)論我國(guó)采用何種方案，都有必要強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)人大的報(bào)告責(zé)任，以促進(jìn)人大監(jiān)督。

(二)審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的方式和內(nèi)容

審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的方式和內(nèi)容，與我國(guó)究竟采用何種審計(jì)報(bào)告關(guān)系有關(guān)①在不同方案下，審計(jì)委員會(huì)的構(gòu)成、議事程序也存在差異。 在一、三兩種方案下，目前對(duì)審計(jì)委員會(huì)相對(duì)松散的“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的定位和類似于聯(lián)席會(huì)議的組織形式，基本上可以滿足政治領(lǐng)導(dǎo)的需求。因此，審計(jì)委員會(huì)構(gòu)成和議事程序無(wú)需做出重大改變。 在第二、四兩種方案下，目前由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和各部門領(lǐng)導(dǎo)組成的松散的決策議事機(jī)構(gòu)顯然難以勝任對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)，這就需要進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)委員會(huì)的組成結(jié)構(gòu)、明確審計(jì)委員會(huì)的議事程序和規(guī)則。 在審計(jì)委員會(huì)的人員組成上，除了黨委主要領(lǐng)導(dǎo)外，還可以包含監(jiān)察委員會(huì)、黨的紀(jì)檢及組織部門、人大常委會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)。 但從審計(jì)獨(dú)立性的角度來(lái)說(shuō)，不應(yīng)當(dāng)包含本級(jí)財(cái)政部門等被審計(jì)對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)。 在議事程序上，應(yīng)建立審計(jì)委員會(huì)的定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議制度，以保障審計(jì)委員會(huì)能夠及時(shí)地對(duì)審計(jì)重大事項(xiàng)進(jìn)行審議和決策。 其中，定期會(huì)議用以審議年度審計(jì)計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告等常規(guī)性事務(wù)，臨時(shí)會(huì)議用以審議重大事項(xiàng)審計(jì)結(jié)果或就審計(jì)過(guò)程中重大事項(xiàng)進(jìn)行討論、就審計(jì)機(jī)關(guān)與其他部門的工作加以協(xié)調(diào)等。。在第一、三兩種方案下，審計(jì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的政治、思想領(lǐng)導(dǎo)，其對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容僅限于保證審計(jì)正確的政治方向、維護(hù)黨在審計(jì)工作中的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、研究審計(jì)相關(guān)的政策，而不涉及對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)日常工作的行政領(lǐng)導(dǎo)。 此時(shí)，審計(jì)委員會(huì)主要通過(guò)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)重要人事的決定、貫徹落實(shí)中央與審計(jì)相關(guān)的政策、制定本地方具體的審計(jì)制度、對(duì)重大審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審議、協(xié)調(diào)審計(jì)與其他監(jiān)督力量之間的關(guān)系等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。 而在第二種方案之下，黨委審計(jì)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)。 這意味著，審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)計(jì)劃、重大審計(jì)事項(xiàng)的確定、重大審計(jì)結(jié)果及其落實(shí)和應(yīng)用、審計(jì)機(jī)關(guān)重要的人事配備，都應(yīng)由審計(jì)委員會(huì)審議決定②即便是審計(jì)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，對(duì)于具體的日常行政事務(wù)，包括非重大審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)工作的具體開(kāi)展、一般審計(jì)事項(xiàng)的結(jié)果等，還是由審計(jì)機(jī)關(guān)自行管理為好。。 比如，我國(guó)原先規(guī)定的由本級(jí)人民政府審定審計(jì)工作報(bào)告及審計(jì)結(jié)果公告的權(quán)限應(yīng)轉(zhuǎn)由審計(jì)委員會(huì)來(lái)審定。

基于如下兩點(diǎn)考慮，這里著重討論審計(jì)委員會(huì)最基本的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容:其一，新修訂的《審計(jì)法》并未對(duì)審計(jì)管理體制做出改變，且未就審計(jì)機(jī)關(guān)與黨委審計(jì)委員會(huì)的報(bào)告關(guān)系作出明確規(guī)定，似乎立法者更傾向于保留原先審計(jì)機(jī)關(guān)向政府行政首長(zhǎng)報(bào)告的做法，而無(wú)將審計(jì)委員會(huì)職能進(jìn)一步擴(kuò)充到全面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作上的打算。 其二，第一、三種方案下審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)是最為基本的，二、四兩種方案尤其是第二種方案下則是在基本職責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的擴(kuò)充，因此，即便將來(lái)可能擴(kuò)充審計(jì)委員會(huì)的職能定位，也只需要在基本領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的基礎(chǔ)上加以擴(kuò)充和調(diào)整即可。

各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)至少可從如下方面領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作:

1.研究和制定本地區(qū)審計(jì)方面的重大政策和改革方案。 地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)一要求，立足區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和本地區(qū)實(shí)際，研究制定本地區(qū)審計(jì)方面的重要政策，以提高本地區(qū)審計(jì)工作的針對(duì)性和有效性。 主要包括:(1)研究本地區(qū)如何貫徹落實(shí)黨中央和中央審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作的規(guī)定和要求，并就加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)重大問(wèn)題出臺(tái)地方性規(guī)定。 (2)根據(jù)中央審計(jì)委員會(huì)、審計(jì)署和本級(jí)黨委相關(guān)精神要求，因地制宜地研究制定本地區(qū)審計(jì)工作的相關(guān)政策和辦法，如本地區(qū)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的實(shí)施辦法、本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施辦法以及加強(qiáng)審計(jì)查出問(wèn)題整改落實(shí)、加強(qiáng)審計(jì)為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)、加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)、推動(dòng)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、司法等監(jiān)督力量建立協(xié)同機(jī)制等方面的政策措施。(3)總結(jié)本地區(qū)審計(jì)事業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)中推動(dòng)深化改革，包括探索實(shí)施審計(jì)管理體制改革，積極構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系；等等。

2.領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)和機(jī)關(guān)建設(shè)。 各級(jí)地方黨委審計(jì)委員會(huì)要根據(jù)黨中央和中央審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)一要求，研究本地區(qū)貫徹實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方面的方針政策，確保黨中央關(guān)于審計(jì)工作的重大決策部署能夠得到有效落實(shí)。 要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，出臺(tái)本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度，推動(dòng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為審計(jì)工作的首要原則，并把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到審計(jì)工作全過(guò)程各環(huán)節(jié)。 審計(jì)委員會(huì)要督促審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化政治機(jī)關(guān)意識(shí)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)要求。 要督促審計(jì)機(jī)關(guān)按照習(xí)近平總書(shū)記“三個(gè)確立”的要求，加強(qiáng)高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。

3.聽(tīng)取本地區(qū)審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)報(bào)告。 《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》要求“健全各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)關(guān)于審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度”，并規(guī)定，“對(duì)重要審計(jì)情況、重要審計(jì)報(bào)告、重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索及其處理意見(jiàn)等，審計(jì)機(jī)關(guān)要首先向本級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)請(qǐng)示報(bào)告……下級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)重大事項(xiàng)要向上級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)請(qǐng)示報(bào)告”。 為了保障這一制度的有效實(shí)施，各地區(qū)審計(jì)委員會(huì)要明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)須向黨委審計(jì)委員會(huì)請(qǐng)示報(bào)告的重大事項(xiàng)的報(bào)告范圍、報(bào)告內(nèi)容，并督促審計(jì)機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，從而確保黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。 對(duì)于審計(jì)重大事項(xiàng)的范圍，本文認(rèn)為，至少應(yīng)包括政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)等涉及全局的重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)的結(jié)果、主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉及領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)的線索、審計(jì)部門在審計(jì)基礎(chǔ)上形成的涉及體制、機(jī)制的重要的審計(jì)分析和建議，等等。

4.審議批準(zhǔn)本地區(qū)審計(jì)工作重大發(fā)展規(guī)劃和年度審計(jì)計(jì)劃，確定重要審計(jì)項(xiàng)目。 在審計(jì)署(中央審計(jì)委員會(huì)辦公室)層面，制定五年國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃。 地方審計(jì)委員會(huì)要根據(jù)國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一要求以及上級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的布置，并考慮本地區(qū)實(shí)際，研究本地區(qū)審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃，以便對(duì)審計(jì)工作做出科學(xué)的規(guī)劃，積極引導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員圍繞黨委政府中心大局開(kāi)展審計(jì)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。

5.聽(tīng)取和審議相關(guān)審計(jì)報(bào)告，包括審議年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告、重要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)離任(任中)審計(jì)綜合報(bào)告、貫徹落實(shí)國(guó)家或本地區(qū)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況審計(jì)報(bào)告等。 此外，還要認(rèn)真研究審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送的重要審計(jì)情況匯報(bào)，如審計(jì)機(jī)關(guān)就項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重要情況所提交的專項(xiàng)報(bào)告、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)若干項(xiàng)目或若干年度項(xiàng)目審計(jì)成果進(jìn)行提煉匯總后所形成的專題報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告中所指出問(wèn)題的整改情況和處理結(jié)果，等等。

6. 推動(dòng)和監(jiān)督審計(jì)查出問(wèn)題的整改落實(shí)。 各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)要建立健全審計(jì)查出問(wèn)題整改工作長(zhǎng)效機(jī)制，加大整改工作監(jiān)督力度，包括:(1)在聽(tīng)取審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)情況報(bào)告的基礎(chǔ)上，及時(shí)研究確定審計(jì)查出重大問(wèn)題的處理意見(jiàn)。 (2)建立健全整改工作報(bào)告機(jī)制，聽(tīng)取審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于查出問(wèn)題跟蹤監(jiān)督情況的報(bào)告、政府負(fù)責(zé)人整改情況報(bào)告以及問(wèn)題突出的責(zé)任部門整改落實(shí)情況匯報(bào)。 (3)積極支持和保障人大及其常委會(huì)依法開(kāi)展預(yù)算、決算審查監(jiān)督，推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)為人大開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督服務(wù)，督促政府及有關(guān)部門單位及時(shí)全面地落實(shí)人大常委會(huì)關(guān)于審計(jì)工作報(bào)告、整改情況報(bào)告的決議或?qū)徸h意見(jiàn)。 (4)推動(dòng)和督促紀(jì)檢、監(jiān)察等部門把審計(jì)監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問(wèn)責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，將審計(jì)整改落實(shí)情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。 (5)定期就審計(jì)整改工作情況進(jìn)行研究，及時(shí)處理相關(guān)情況。(6)對(duì)整改落實(shí)過(guò)程中需要多部門協(xié)調(diào)的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以促進(jìn)落實(shí)。

7. 推動(dòng)審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化和運(yùn)用。 各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)要積極推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)樹(shù)立系統(tǒng)觀念，從國(guó)家治理和區(qū)域治理的高度圍繞“國(guó)之大者”謀劃和開(kāi)展審計(jì)工作，從而更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。 要積極引導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)工作中關(guān)注重大政策落實(shí)、重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)力運(yùn)行等重大、全局性以及深層次問(wèn)題，深入分析可能存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷、制度性漏洞，有針對(duì)性地提出審計(jì)建議，以推動(dòng)深化改革。 審計(jì)委員會(huì)要對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送的審計(jì)結(jié)果綜合情況、審計(jì)工作情況匯報(bào)、專題或?qū)ｍ?xiàng)報(bào)告等所揭示的重大問(wèn)題、重要情況以及所提出的審計(jì)建議進(jìn)行綜合研究，在此基礎(chǔ)上及時(shí)出臺(tái)相關(guān)制度或報(bào)送上級(jí)審計(jì)委員會(huì)，以推動(dòng)審計(jì)成果盡快轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理體系和治理能力的提升。

8.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審計(jì)資源，促進(jìn)審計(jì)與其他監(jiān)督的協(xié)同。 包括:(1)推動(dòng)國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)等不同審計(jì)資源的協(xié)同。 我國(guó)集中統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督體系并不單純由國(guó)家審計(jì)所構(gòu)成，而是由不同審計(jì)類型和審計(jì)資源共同構(gòu)成的。 僅依靠審計(jì)機(jī)關(guān)自身難以實(shí)現(xiàn)不同審計(jì)資源的統(tǒng)籌。 必須在黨委審計(jì)委員會(huì)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)不同類型的審計(jì)在合理分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好協(xié)作，從而共同保障審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 (2)根據(jù)黨中央的決策部署，在中央審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)同，科學(xué)謀劃和開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)力量的統(tǒng)籌調(diào)度，從而形成審計(jì)工作全國(guó)一盤棋的局面。 (3)推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督等其他監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)和協(xié)同，包括推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)在信息與成果共享等多個(gè)方面建立協(xié)同監(jiān)督機(jī)制；研究和解決不同監(jiān)督機(jī)制協(xié)同過(guò)程中的體制、機(jī)制性障礙；推動(dòng)審計(jì)為黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等服務(wù)，使審計(jì)工作更好地滿足人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等對(duì)審計(jì)的需求；借助于審計(jì)委員會(huì)機(jī)制，及時(shí)推動(dòng)將審計(jì)成果用于行政問(wèn)責(zé)、黨內(nèi)監(jiān)督等方面。

9.支持審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。 黨委審計(jì)委員會(huì)要督促所有屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的單位和個(gè)人自覺(jué)接受審計(jì)監(jiān)督，對(duì)存在不按照審計(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)定提供相關(guān)資料、拒絕或阻礙審計(jì)監(jiān)督等違法違紀(jì)行為的單位和個(gè)人，嚴(yán)肅依法依規(guī)處理，從而切實(shí)保障審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”。

10.審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免和考核。 黨委審計(jì)委員會(huì)可以在審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的考核和任免中發(fā)揮重要作用。 當(dāng)然，究竟是由黨委審計(jì)委員會(huì)來(lái)決定(同時(shí)要征求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)意見(jiàn))還是政府提名后由黨委審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)或者其他形式，取決于我國(guó)審計(jì)體制究竟采用何種模式。

至于審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算、具體審計(jì)工作的開(kāi)展等行政性事務(wù)究竟由何主體來(lái)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，取決于選擇何種方案，故這里不再贅述。

三、結(jié)語(yǔ)

審計(jì)發(fā)展的過(guò)程就是審計(jì)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境尤其是國(guó)家治理的要求而不斷改革創(chuàng)新的過(guò)程。 只有在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)的前提下不斷創(chuàng)新審計(jì)體制、實(shí)現(xiàn)守正和創(chuàng)新的統(tǒng)一(汪德華等，2021)[9]，才能更好地發(fā)揮審計(jì)在促進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。 黨的審計(jì)委員會(huì)的組建，對(duì)于加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用具有重要意義。 但在審計(jì)委員會(huì)成立以后，尚有一系列的問(wèn)題需要明確、細(xì)化、解決，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步探索深化審計(jì)體制改革并通過(guò)法律予以正式確立，以建立與中國(guó)特色社會(huì)主義相適應(yīng)的現(xiàn)代化審計(jì)制度，為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有力保障。 本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以法律的形式對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系加以明確和固化，以切實(shí)保障審計(jì)委員會(huì)的良好運(yùn)行，從而推動(dòng)“集中統(tǒng)一”的審計(jì)監(jiān)督體系的建立。 對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系，存在多種不同的可供選擇的方案。 但相比之下，借鑒監(jiān)察管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，將審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)，由人大產(chǎn)生并在黨委審計(jì)委員會(huì)和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，或許是一種較優(yōu)選擇。 無(wú)論我國(guó)最后采用何種模式，都應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)委員會(huì)的職能定位以及對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容作出明確規(guī)定。