申 亮 姚衛(wèi)輝

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言與文獻(xiàn)回顧

2016-2020 年，全國新增的減稅降費(fèi)累計(jì)達(dá)7.6 萬億元左右①國家稅務(wù)總局辦公廳.減稅降費(fèi)促發(fā)展利企惠民添動(dòng)能——“十三五”時(shí)期我國減稅降費(fèi)成效綜述[EB/OL].http:/ /www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5157596/content.html.，有力增強(qiáng)了市場(chǎng)信心和經(jīng)濟(jì)增長后勁，有效降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)提升創(chuàng)新能力。 但是，減稅降費(fèi)政策也直接造成了財(cái)政減收，對(duì)未來財(cái)政尤其是地方財(cái)政的可持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。 “十三五”期間，山東省累計(jì)新增減稅降費(fèi)規(guī)模約5800 億元②“十三五”期間山東省累計(jì)新增減稅降費(fèi)達(dá)5800 億[EB/OL].http:/ /www.sdxc.gov.cn/sdfb/xwfbfyr/202012/t20201223_11637674.htm.，而一般公共預(yù)算收入占GDP 比重從2016 年的9.97%降低至2020 年的8.97%，稅收收入占GDP 比重也由2016 年的7.17%下降至2020 年的6.51%。 山東省地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，地方政府債務(wù)余額由2016 年的9444.4 億元上升至2020 年的16591.83 億元，債務(wù)余額占GDP 比重也由2016 年的16.07%連年增長至2020 年的22.69%，這意味著山東省地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)狀況不容樂觀。 規(guī)模過于龐大的地方債務(wù)會(huì)嚴(yán)重限制地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，尤其在山東省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，持續(xù)膨脹的地方政府債務(wù)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的有效落實(shí)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定埋下巨大隱患。

Kopczewska 等(2016)[1]評(píng)估了34 個(gè)歐洲國家不同類型稅收對(duì)政府債務(wù)的影響，發(fā)現(xiàn)預(yù)期稅收收入的增加會(huì)使得政府債務(wù)減少；Wen 等(2020)[2]基于美國50 個(gè)州的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)對(duì)地方政府的稅收限制(稅率限制、稅收上限等)會(huì)增加政府的財(cái)政壓力，從而轉(zhuǎn)向其他收入來源，并產(chǎn)生更多債務(wù)。 但Babina 等(2021)[3]使用美國市政債券市場(chǎng)的數(shù)據(jù)評(píng)估了稅收政策對(duì)資產(chǎn)回報(bào)的影響，發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策會(huì)使得債券持有者對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加敏感，使政府發(fā)債成本增加；Creedy 和Scobie(2017)[4]也發(fā)現(xiàn)減稅會(huì)致使政府違約風(fēng)險(xiǎn)增加，從而影響政府債務(wù)。 國內(nèi)學(xué)者關(guān)于減稅降費(fèi)的相關(guān)研究多集中于減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響，較少關(guān)注與地方債務(wù)的關(guān)系。 減稅降費(fèi)政策會(huì)增加各級(jí)政府財(cái)政壓力，擴(kuò)大地方財(cái)政赤字規(guī)模，從而對(duì)地方政府債務(wù)造成顯著影響(郭慶旺，2019[5]；葉青、陳銘，2019[6]；張斌，2019[7]；張學(xué)誕、李娜，2020[8]；尹李峰等，2021[9]；郭敏、宋寒凝，2020[10])。 也有學(xué)者認(rèn)為，減稅降費(fèi)會(huì)致使地方財(cái)政壓力增加，但并不意味著地方政府債務(wù)也會(huì)隨之變化。 黃春元和毛捷(2015)[11]基于轉(zhuǎn)移支付的視角，實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政狀況對(duì)地方政府債務(wù)的影響，結(jié)果表明財(cái)政困難并沒有引致地方債務(wù)快速膨脹，甚至?xí)鸬揭种频胤絺鶆?wù)規(guī)模的作用；甘行瓊和雷正(2022)[12]研究指出，減稅降費(fèi)對(duì)不同地區(qū)財(cái)政收入的影響具有差異性，對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高的地區(qū)，減稅降費(fèi)并不會(huì)使地方政府財(cái)政收支狀況惡化(李明、龍小燕，2020)[13]。 張牧揚(yáng)等(2022)[14]以城投債為切入點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)增值稅稅率下調(diào)不僅沒有促進(jìn)地方政府債務(wù)擴(kuò)張，反而對(duì)其有抑制作用。

二、理論假說與研究設(shè)計(jì)

(一)理論假說

減稅降費(fèi)作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，實(shí)質(zhì)是以政府減收換取企業(yè)效益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)行地方債務(wù)則是地方政府使用未來財(cái)政資金彌補(bǔ)財(cái)政赤字并調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)政行為。“財(cái)政三元悖論”認(rèn)為降低稅負(fù)、控制政府債務(wù)和保障財(cái)政支出水平這三大政策目標(biāo)不可能同時(shí)發(fā)生。 實(shí)施減稅降費(fèi)必然會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政收入造成巨大沖擊，加劇財(cái)政壓力。 并且具有長期持久性的減稅降費(fèi)，對(duì)財(cái)政狀況的影響也更加深遠(yuǎn)，一般會(huì)對(duì)未來三四年的財(cái)政收入產(chǎn)生不利影響(郭慶旺，2019)[16]。 與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，消費(fèi)性支出和資本性支出等剛性財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，使得地方政府在短期內(nèi)削減開支較為困難。 數(shù)據(jù)顯示，2010-2020 年山東省財(cái)政收支缺口逐年擴(kuò)大，由2010 年的1395.6 億元上升至2020 年的4673.6 億元，使財(cái)政可持續(xù)性受到極大的挑戰(zhàn)。 而地方政府拓展其他財(cái)政收入的來源十分有限，在長期也難以為繼。 面對(duì)財(cái)政狀況的持續(xù)惡化，地方政府選擇發(fā)行債務(wù)獲得短期內(nèi)的可用資金似乎更加有效。 基于此，本文提出假設(shè)H1。

H1:減稅降費(fèi)會(huì)促使地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且這種負(fù)面影響具有持續(xù)性。

為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)范政府性債務(wù)管理，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦財(cái)金〔2010〕2881 號(hào))《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43 號(hào))等國家文件相繼出臺(tái)，山東省政府也出臺(tái)了《關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43 號(hào)文件加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》(魯政發(fā)〔2014〕23 號(hào))。 上述文件對(duì)地方政府舉債進(jìn)行了嚴(yán)格管控，將地方融資平臺(tái)的債務(wù)發(fā)行與地方政府綜合財(cái)力掛鉤，并提出“分級(jí)負(fù)責(zé)、誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的原則，這也強(qiáng)化了地方政府預(yù)算資金的“隱性擔(dān)?！蹦芰?。 2014 年頒布的新《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債權(quán)，同時(shí)，國務(wù)院也通過建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。 地方政府(特別是地級(jí)市政府)舉借債務(wù)受到上級(jí)政府的嚴(yán)格控制，在發(fā)行主體上，規(guī)定政府債券只能由省、自治區(qū)、直轄市政府統(tǒng)一發(fā)行；在舉債規(guī)模上，下級(jí)政府應(yīng)在上級(jí)政府對(duì)其償還計(jì)劃、償還資金來源以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估后，依照上級(jí)政府下達(dá)的限額舉借債務(wù)；在資金用途上，規(guī)定“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。

減稅降費(fèi)造成的財(cái)政減收可能會(huì)使地方政府的債務(wù)發(fā)行受到市場(chǎng)的約束增加，并且地級(jí)市政府面對(duì)財(cái)政狀況的惡化，償債壓力增加，對(duì)進(jìn)一步舉債也會(huì)更加謹(jǐn)慎(黃春元、毛捷，2015)[11]。 減稅降費(fèi)若能有效助推經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而擴(kuò)大有效稅基，使地方政府財(cái)政收入增加，彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，也會(huì)降低地方政府的舉債需求。 基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)，并未發(fā)現(xiàn)減稅降費(fèi)與地方政府債務(wù)的正向關(guān)聯(lián)，甚至隨著一般公共預(yù)算收入占GDP 比重的降低，地級(jí)市政府債務(wù)余額、城投債余額以及債務(wù)總額(政府債券余額+城投債余額)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。 結(jié)合上述理論推斷和相關(guān)性分析，提出假設(shè)H2。

H2:減稅降費(fèi)會(huì)通過增加政府債務(wù)發(fā)行的難度以及擴(kuò)大有效稅基降低地方政府舉債需求，從而抑制地方債務(wù)規(guī)模。

(二)研究假設(shè)

1.模型設(shè)定

為了檢驗(yàn)當(dāng)期減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響，本文設(shè)定如下基準(zhǔn)實(shí)證模型:

鑒于減稅降費(fèi)政策的影響可能具有滯后性，借鑒尹李峰等(2021)[9]的實(shí)證策略，本文引入滯后期減稅降費(fèi)變量，構(gòu)建如下回歸模型:

為確保估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，同時(shí)考慮到地方政府債務(wù)規(guī)模具有動(dòng)態(tài)延續(xù)性以及減稅降費(fèi)政策影響的時(shí)滯性，本文基于式(1)將滯后期的地方政府債務(wù)規(guī)模和滯后期減稅降費(fèi)變量引入到模型中，構(gòu)建如下動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型:

其中，i 表示城市，t 表示年份；debt 為被解釋變量，表示地方政府的債務(wù)規(guī)模；jsjf 為核心解釋變量，表示減稅降費(fèi)指標(biāo)；X 為控制變量，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資占比、財(cái)政赤字、對(duì)外開放程度、人口密度；β、δ、φ、?和ω 為解釋變量的系數(shù)；μi和λt分別表示城市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，α 為模型的常數(shù)項(xiàng)，εi，t是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

2.變量說明

(1)被解釋變量:地方政府債務(wù)規(guī)模，采用債務(wù)余額占GDP 的比重來表示。 具體的衡量指標(biāo)有:城投債余額與GDP 之比，用debt1gdp 表示；地方政府債務(wù)余額與GDP 之比，用debt2gdp 表示；地方債務(wù)總額(地方政府債務(wù)余額+城投債余額)與GDP 之比，用debt3gdp 表示。 穩(wěn)健性檢驗(yàn)中使用城投債債券數(shù)量以及債務(wù)規(guī)模的對(duì)數(shù)值來衡量山東省各地級(jí)市債務(wù)規(guī)模的變化情況。 對(duì)于地方債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)口徑，本文將山東省各地級(jí)市債務(wù)總額分為地方政府債務(wù)和城投債兩類。 其中，2010-2013 年地方政府債務(wù)余額為2014 年底經(jīng)清理甄別認(rèn)定的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；2014-2020 年政府債務(wù)為山東省自發(fā)自還的一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)之和，經(jīng)檢驗(yàn)，兩者之和可以與政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)相匹配。 城投債余額(當(dāng)年發(fā)行的城投債金額-當(dāng)年到期城投債金額+上年城投債余額)為融資平臺(tái)公司的標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)。

(2)解釋變量:減稅降費(fèi)指標(biāo)(jsjf)。 參考郭慶旺(2019)[2]、陳小亮(2018)[17]的做法，本文選擇將一般公共預(yù)算收入占GDP 的比率作為衡量減稅降費(fèi)落實(shí)效果的指標(biāo)，比率越低說明減稅降費(fèi)力度越大。

(3)控制變量:本文的控制變量X 包括:人均GDP(lnrjgdp)，采用當(dāng)?shù)谿DP 與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诒嚷实膶?duì)數(shù)值進(jìn)行反映；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(decyzj)，通過第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP 的比重進(jìn)行衡量；固定資產(chǎn)投資(gdzctz)，使用固定資產(chǎn)投資額占GDP 的比重進(jìn)行衡量；財(cái)政赤字(czcz)，通過一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之差占GDP 的比重進(jìn)行反映；貿(mào)易開放度(dwkf)，使用地區(qū)當(dāng)年進(jìn)出口貿(mào)易總額與當(dāng)年GDP 的比值進(jìn)行度量；人口密度(lnrkmd)，采用地區(qū)常住人口與地區(qū)總面積比率的對(duì)數(shù)值進(jìn)行衡量。

3.數(shù)據(jù)說明

結(jié)合“減稅降費(fèi)”政策的實(shí)施情況和山東省地級(jí)市政府債務(wù)數(shù)據(jù)可得情況的考慮，本文選取2010-2020 年山東省16 個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。 其中，2010-2013 年山東省各地級(jí)市政府債務(wù)數(shù)據(jù)不能直接獲得，需通過省級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。 其中2010 年省級(jí)債務(wù)數(shù)據(jù)可由相關(guān)審計(jì)工作報(bào)告獲得，同時(shí)《山東省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公布了2012 年底和2013 年6月底省級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額，缺失2011 年底和2013 年下半年數(shù)據(jù)。 2011 年地方債務(wù)數(shù)據(jù)基于當(dāng)年GDP 名義增長率進(jìn)行估算，為得到2013 年的債務(wù)數(shù)據(jù)，假定2013 年6 月底至2014 年底山東省政府債務(wù)余額勻速增長，那么2013 年下半年的債務(wù)余額就為2014 年的一半。 為獲得各地級(jí)市政府債務(wù)數(shù)據(jù)，參考毛捷和黃春元(2018)[18]的做法，將當(dāng)年省級(jí)政府債務(wù)余額按各市GDP 占比拆解到各地級(jí)市。 2014-2020 年的政府債務(wù)數(shù)據(jù)來源于山東省財(cái)政廳公布的預(yù)決算報(bào)告，城投債相關(guān)數(shù)據(jù)來源于Wind 數(shù)據(jù)庫，并剔除了部分城投債數(shù)據(jù)缺失的觀測(cè)值。 選擇以2010-2020 年作為樣本區(qū)間的原因:一是2010-2020 年的樣本區(qū)間包含了我國結(jié)構(gòu)性減稅以來的全過程，二是官方未公布2010 年之前的地方債務(wù)數(shù)據(jù)。 其他變量的原始數(shù)據(jù)均來源于歷年《山東統(tǒng)計(jì)年鑒》，為了盡可能保證指標(biāo)數(shù)據(jù)滿足正態(tài)分布及描述性統(tǒng)計(jì)特征，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行取對(duì)數(shù)處理，主要變量說明及描述性統(tǒng)計(jì)如表1 所示。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

三、實(shí)證結(jié)果及分析

為了驗(yàn)證減稅降費(fèi)是否會(huì)增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文首先對(duì)當(dāng)期靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型(1)進(jìn)行固定效應(yīng)檢驗(yàn)，并對(duì)估計(jì)結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。 接下來，對(duì)式(2)進(jìn)行回歸，以檢驗(yàn)減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)的長期影響效應(yīng)。 之后，為確保檢驗(yàn)結(jié)果的穩(wěn)健性，使用系統(tǒng)GMM 對(duì)動(dòng)態(tài)面板模型進(jìn)行估計(jì)。 最后，通過分組回歸來檢驗(yàn)減稅降費(fèi)政策對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)地方債務(wù)影響的異質(zhì)性。

(一)當(dāng)期回歸模型估計(jì)結(jié)果

1.基準(zhǔn)回歸結(jié)果

利用式(1)實(shí)證檢驗(yàn)當(dāng)期山東省減稅降費(fèi)對(duì)地方債務(wù)規(guī)模的影響。 Hausman 檢驗(yàn)結(jié)果支持本文應(yīng)建立固定效應(yīng)模型。 基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表2 所示，從表中列(1)可以看出，減稅降費(fèi)在5%的顯著性水平下對(duì)城投債規(guī)模產(chǎn)生抑制作用。 平均而言，一般公共預(yù)算收入占GDP 的比重每降低1 個(gè)百分點(diǎn)，城投債余額占GDP 比重下降0.98%。 表2 列(2)(3)考察了減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債券余額和地方債務(wù)總額的影響，可以發(fā)現(xiàn)核心解釋變量系數(shù)為正但不顯著，說明減稅降費(fèi)力度加大并不會(huì)促使地方政府債券和地方債務(wù)總額規(guī)模膨脹。

表2 減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)的當(dāng)期回歸模型估計(jì)結(jié)果

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

以下將通過替換被解釋變量及核心解釋變量和工具變量法的方式，對(duì)上述基準(zhǔn)實(shí)證結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

(1)替換變量。 首先，將城投債債券數(shù)量(lndebt1q)以及地方債務(wù)規(guī)模變量的對(duì)數(shù)值作為被解釋變量的替代變量，并采用面板固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸，由表3 中列(1)(2)可知，減稅降費(fèi)政策力度越大，城投債債券數(shù)量及城投債規(guī)模越少，兩者均在1%或5%水平上顯著。 由表3列(3)(4)可知，減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債券和地方債務(wù)總額依舊沒有顯著影響。 其次，使用人均一般公共預(yù)算收入(rjyssr)作為主要解釋變量對(duì)上述實(shí)證結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。 回歸結(jié)果為表3 列(5)-(7)，可以發(fā)現(xiàn)，核心解釋變量的系數(shù)符號(hào)和顯著性與基準(zhǔn)回歸一致。 此外，本文還使用了一般公共預(yù)算收入增速以及稅收收入增速及其下降率作為減稅降費(fèi)的代理變量，回歸結(jié)果依舊是穩(wěn)健的。

表3 減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)的當(dāng)期回歸模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)(替換變量)

(2)處理內(nèi)生性。 考慮到減稅降費(fèi)變量與地方政府債務(wù)規(guī)模之間可能存在的內(nèi)生性問題，本文選擇將解釋變量減稅降費(fèi)的滯后項(xiàng)作為工具變量，該變量滿足與所替代的隨機(jī)變量存在較強(qiáng)的相關(guān)性且與殘差項(xiàng)無關(guān)的基本條件。 采用兩階段最小二乘法對(duì)模型重新進(jìn)行回歸，工具變量回歸結(jié)果見表4，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果相似，核心解釋變量系數(shù)對(duì)城投債的影響依然顯著為正，而對(duì)政府債券和地方債務(wù)總額的影響為正且不顯著，進(jìn)一步證實(shí)了減稅降費(fèi)并不會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹。 由此說明上述實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)的當(dāng)期回歸模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)(工具變量)

(二)滯后期回歸模型估計(jì)結(jié)果

利用式(2)實(shí)證檢驗(yàn)山東省實(shí)施減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)的長期影響。 分別將減稅降費(fèi)變量的一期到四期滯后作為解釋變量，將地方債務(wù)總額變量作為被解釋變量，同時(shí)控制時(shí)間和城市層面的固定效應(yīng)。 具體回歸結(jié)果由表5 可以看出，核心解釋變量滯后一期和二期的系數(shù)為正，滯后三期和滯后四期的系數(shù)為負(fù)，但均不顯著，說明從長期來看，山東省實(shí)施的減稅降費(fèi)政策并沒有促使地方政府債務(wù)膨脹。

表5 減稅降費(fèi)對(duì)地方政府債務(wù)的滯后期回歸模型估計(jì)結(jié)果

(三)動(dòng)態(tài)面板模型估計(jì)結(jié)果

由于以前年份的地方政府債務(wù)余額可能會(huì)影響到當(dāng)期或未來的地方政府債務(wù)規(guī)模，且減稅降費(fèi)政策的影響可能具有一定的時(shí)滯性。 為確保估計(jì)結(jié)果的可靠性，本文將被解釋變量和核心解釋變量的一階滯后項(xiàng)引入模型，構(gòu)建了動(dòng)態(tài)面板模型(3)，使用系統(tǒng)GMM 法對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)。 同時(shí)，為保證系統(tǒng)GMM 估計(jì)的有效性，本文僅將式(3)的時(shí)間虛擬變量視為嚴(yán)格外生變量，解釋變量視為非嚴(yán)格外生變量。 由表6 可知，模型二階序列相關(guān)檢驗(yàn)AR(2)的P 值大于0.1，說明模型不存在擾動(dòng)項(xiàng)的序列自相關(guān)問題，Sargan 檢驗(yàn)的P 值大于0.1，無法拒絕原假設(shè)，說明所有工具變量為外生，本文所選工具變量有效，回歸結(jié)果可信。

表6 動(dòng)態(tài)面板模型估計(jì)結(jié)果

由表6 的回歸結(jié)果可知，在動(dòng)態(tài)模型中，在考慮債務(wù)遞延的影響后，減稅降費(fèi)對(duì)城投債的影響減弱。 對(duì)于政府債券和地方債務(wù)總額而言，減稅降費(fèi)變量及其一階滯后項(xiàng)系數(shù)為正且不顯著，與上述實(shí)證結(jié)果相比，核心解釋變量減稅降費(fèi)的估計(jì)系數(shù)以及顯著性均未發(fā)生較大變化，由此可知，上述實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的，進(jìn)一步證實(shí)了不論是從短期還是長期來看，山東省的減稅降費(fèi)政策并不會(huì)加重地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(四)異質(zhì)性分析

考慮到減稅降費(fèi)可能對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)地方債務(wù)的影響存在異質(zhì)性。 本文將山東省16 個(gè)地級(jí)市樣本按2010-2020 年人均GDP 的均值劃分為高經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)和低經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)兩組，并進(jìn)行分組回歸檢驗(yàn)。 其中，高經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)包括東營市、青島市、威海市、煙臺(tái)市、淄博市、濟(jì)南市、日照市和濱州市8 個(gè)地級(jí)市，低經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)主要包括泰安市、濰坊市、濟(jì)寧市、德州市、棗莊市、聊城市、臨沂市以及菏澤市8 個(gè)地級(jí)市。 表7 中回歸結(jié)果表明，減稅降費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的政府債務(wù)規(guī)模抑制作用更明顯，而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)沒有顯著影響。 這可能是由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政狀況的負(fù)面沖擊更明顯，削弱了地級(jí)市政府的償債能力以及對(duì)債務(wù)的“隱性擔(dān)?！蹦芰?，使得地方政府舉借債務(wù)更加困難。 此外，本文還考察了基于財(cái)政壓力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)維度上的異質(zhì)性，均未發(fā)現(xiàn)存在明顯的異質(zhì)性效應(yīng)。

表7 異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果

四、進(jìn)一步分析:減稅降費(fèi)為何沒有促使地方政府債務(wù)增加?

(一)地方政府的增收途徑

面對(duì)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政收入下降，地方政府為維持財(cái)政收支平衡，必然會(huì)尋求其他增收途徑。 地方政府財(cái)力的主要來源是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算。在三本預(yù)算中，減稅降費(fèi)主要影響的是一般公共預(yù)算收入，因此，地方政府只能通過增加政府性基金預(yù)算收入以及國有資本經(jīng)營預(yù)算收入來緩解減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政收支矛盾。 雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算收入逐年增加，但收入規(guī)模仍然相對(duì)較小，在三本預(yù)算中的比重僅由2012 年的0.26%增長至2020 年的1.11%，其收入的增加對(duì)于彌補(bǔ)減稅降費(fèi)帶來的一般公共預(yù)算收入的減少杯水車薪。 因此，地方政府更可能通過增加政府性基金預(yù)算收入應(yīng)對(duì)財(cái)政收支困難。 山東省政府性基金預(yù)算收入占三本預(yù)算的比重由2015 年的34.89%上升至2020 年的52.01%，特別是國有土地使用權(quán)出讓收入由2015 年的2227 億元連年增長至2020 年的6650 億元，占政府性基金預(yù)算收入的比重從2015 年的74.72%逐年上升至2020 年的91.36%，占三本預(yù)算的比重也由2015 年的26.07%持續(xù)增長至2020 年的47.52%。 實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)，表8 列(1)檢驗(yàn)了減稅降費(fèi)對(duì)土地財(cái)政依賴度(土地出讓金收入/一般公共預(yù)算收入×100%)的影響。 結(jié)果顯示，減稅降費(fèi)力度每增加1 個(gè)百分點(diǎn)，土地財(cái)政依賴度增加8.78%。

表8 減稅降費(fèi)對(duì)地方政府收入、支出以及有效稅基影響的實(shí)證結(jié)果

此外，為應(yīng)對(duì)地方政府面臨的財(cái)政收支矛盾，中央也加大了對(duì)地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。 地方政府增收的主要途徑是獲取國有土地使用權(quán)出讓收入，土地出讓收入對(duì)于彌補(bǔ)減稅降費(fèi)給地方帶來的財(cái)政缺口起到了重要作用，有效降低了地方政府的借債需求。

(二)地方政府的減支策略

地方政府除了尋求其他增收途徑外，也可以通過調(diào)整支出端策略來改善預(yù)算平衡狀況。當(dāng)前山東省民生性等剛性支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，總的財(cái)政支出規(guī)模也是趨于擴(kuò)大，因此難以削減支出的絕對(duì)規(guī)模，更可能通過控制財(cái)政支出的增長速度或調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。為驗(yàn)證這一觀點(diǎn)，按照政府職能分類將財(cái)政支出劃分為民生保障支出(包括教育、文體傳媒、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障)、行政管理支出(包括一般公共服務(wù)和公共安全)以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出(包括除民生保障和行政管理支出外的其他財(cái)政支出)三類，實(shí)證檢驗(yàn)了減稅降費(fèi)對(duì)山東省財(cái)政支出增速和支出結(jié)構(gòu)的影響。 回歸結(jié)果如表7 列(2)-(5)所示，由列(2)可知，減稅降費(fèi)力度的加大顯著抑制了地方財(cái)政支出的增長速度；由表7 列(3)-(5)回歸結(jié)果可知，減稅降費(fèi)對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著影響。 具體來看，減稅降費(fèi)增加了民生保障支出占比，顯著抑制了經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重，而對(duì)行政管理類支出的影響系數(shù)為負(fù)但不顯著。

綜上所述，為應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政壓力，地方政府雖面臨民生性等剛性支出增長，但短期內(nèi)仍能通過控制財(cái)政支出的增長速度以及壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，從而一定程度上削弱了地方政府債務(wù)對(duì)減稅降費(fèi)的替代作用。

(三)有效稅基的中介效應(yīng)

減稅降費(fèi)有利于增強(qiáng)市場(chǎng)活力、刺激消費(fèi)需求，進(jìn)而擴(kuò)大有效稅基，最終形成財(cái)政增收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)(楊燦明，2017)[19]，從而減少地方政府舉借債務(wù)的需求，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 接下來，本節(jié)采用實(shí)際GDP 增速作為有效稅基的代理變量，利用逐步回歸法，對(duì)上述機(jī)制進(jìn)行中介效應(yīng)分析。 由第三部分實(shí)證結(jié)果可知，減稅降費(fèi)在當(dāng)期對(duì)地方債務(wù)規(guī)模變量中的城投債具有顯著抑制作用。 因此參考溫忠麟等(2014)[20]的研究，構(gòu)建如下回歸方程:

回歸結(jié)果如表8 列(6)-(8)所示。 列(6)顯示，減稅降費(fèi)指標(biāo)對(duì)當(dāng)期城投債規(guī)模有顯著的正向影響，說明減稅降費(fèi)會(huì)抑制城投債膨脹；由列(7)可知，當(dāng)期減稅降費(fèi)變量系數(shù)顯著為負(fù)，說明當(dāng)期減稅降費(fèi)的實(shí)施擴(kuò)大了有效稅基；列(8)為減稅降費(fèi)變量與有效稅基共同對(duì)城投債規(guī)模的影響，可以發(fā)現(xiàn)減稅降費(fèi)變量系數(shù)由列(6)顯著變?yōu)榱?8)的不顯著，說明為完全中介效應(yīng)。

五、結(jié)論與政策建議

研究結(jié)果表明:無論是從短期還是長期來看，都無法證實(shí)減稅降費(fèi)會(huì)顯著導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，甚至出現(xiàn)了減稅降費(fèi)抑制地方債務(wù)規(guī)模膨脹的情況，且這種抑制效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)更加明顯，這一結(jié)論通過采取不同模型估計(jì)后依然是穩(wěn)健的。 進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，獲取土地出讓金等非稅收入、調(diào)整支出端策略以及有效稅基的中介效應(yīng)使得地方政府在應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政壓力時(shí)，并沒有首選增發(fā)債務(wù)的方式。 基于上述結(jié)論，本文提出以下政策建議。

第一，培育建設(shè)高質(zhì)量財(cái)源，保障財(cái)政健康發(fā)展。 大規(guī)模減稅降費(fèi)的實(shí)施雖然沒有促使山東省地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，但的確會(huì)加劇地方政府的財(cái)政收支矛盾，促使地方政府尋求其他不可持續(xù)的增收途徑(如獲取國有土地使用權(quán)出讓收入)來緩解財(cái)政困難，增加了地方財(cái)政潛在的脆弱性。 山東省應(yīng)充分發(fā)揮自身數(shù)字工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、腹地區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯以及人口規(guī)模大等優(yōu)勢(shì)，深入推進(jìn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)制造數(shù)字化引領(lǐng)制造高端化發(fā)展，大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固壯大優(yōu)勢(shì)特色財(cái)源，培植穩(wěn)定長遠(yuǎn)稅源，提高稅源質(zhì)量，降低土地財(cái)政依賴度，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。

第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政支出效率。 山東省減稅降費(fèi)的實(shí)施顯著抑制了財(cái)政支出的增長速度，并且改變了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，分類別來看，減稅降費(fèi)對(duì)民生保障支出有正向促進(jìn)作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出產(chǎn)生負(fù)向抑制作用，而對(duì)行政管理類支出影響不顯著。 為應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)給地方政府帶來的財(cái)政壓力，一方面山東省應(yīng)在保障基本公共服務(wù)的前提下，嚴(yán)格落實(shí)“過緊日子”的要求，精簡政府機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政補(bǔ)貼和行政成本等行政管理類支出，提升財(cái)政支出效率，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出騰出空間。 另一方面要適度控制社會(huì)性支出，地方政府在做好“保民生”工作的同時(shí)，也需避免社會(huì)性支出的過快增長，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期發(fā)展，更好平衡短期和長期目標(biāo)，為減稅降費(fèi)創(chuàng)造新空間。

第三，強(qiáng)化制度保障，構(gòu)建減稅降費(fèi)長效機(jī)制。 中介效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)，山東省的減稅降費(fèi)政策在長期內(nèi)未能明顯擴(kuò)大有效稅基，不利于財(cái)政可持續(xù)。 山東省進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)，一方面要抓好現(xiàn)有政策落地落實(shí)，強(qiáng)化組織保障和工作統(tǒng)籌，優(yōu)化工作服務(wù)，同時(shí)針對(duì)減稅降費(fèi)政策落實(shí)情況建立督查機(jī)制，確保政策執(zhí)行不跑偏、不打折。 另一方面，要深挖地方減負(fù)潛力，結(jié)合實(shí)際研究出臺(tái)地方性減稅降費(fèi)舉措，將政策目標(biāo)聚焦創(chuàng)新發(fā)展、中小微企業(yè)發(fā)展以及創(chuàng)業(yè)就業(yè)等，切實(shí)發(fā)揮減稅降費(fèi)“培根固源”的作用，確保政策紅利充分釋放。