宣曉偉

(國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

一、引言

我國幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)差異顯著。 如何促進(jìn)各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，一直是事關(guān)國家長治久安的重大課題。 新中國成立后，平衡沿海和內(nèi)地的工業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)方針之一，毛澤東指出:“我國全部輕工業(yè)和重工業(yè)，都有約百分之七十在沿海，只有百分之三十在內(nèi)地。 這是歷史上形成的一種不合理的狀況。 沿海的工業(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內(nèi)地工業(yè)必須大力發(fā)展”①毛澤東.毛澤東選集(第五卷)[M]. 北京:人民出版社，1977.。 改革開放初期，為加快沿海地區(qū)發(fā)展，鄧小平提出了“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略:“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問題。 內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。 反過來，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局。 那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”②鄧小平.鄧小平文選(第三卷)[M]. 北京:人民出版社，1993.。

進(jìn)入21 世紀(jì)，為縮小不斷擴(kuò)大的地區(qū)差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家“深入推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展?！雹俸\濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M]. 北京:人民出版社，2007.，形成了圍繞四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

黨的十八大以來，我國陸續(xù)提出京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等新的區(qū)域戰(zhàn)略，戰(zhàn)略體系進(jìn)一步完善，推動(dòng)形成“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”②習(xí)近平.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M]. 北京:人民出版社，2022.。

當(dāng)前，我國在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了積極的進(jìn)展，但也面臨著一些嚴(yán)峻的問題，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分化態(tài)勢(shì)明顯。 一是東西地區(qū)仍保持較大差距的同時(shí)，南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的迅速擴(kuò)大成為區(qū)域發(fā)展中的焦點(diǎn)問題(余東華、王山，2022)[1]，整個(gè)北方地區(qū)的GDP 占比從2012 年的42.9%下降到2022 年35.4%，下降7.5 個(gè)百分點(diǎn)。 二是部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在困難，東北地區(qū)、華北地區(qū)的增長相對(duì)滯后，東北地區(qū)的GDP 占比從2012 年的8.7%下降到2022 年的4.8%，下降3.9 個(gè)百分點(diǎn)；華北地區(qū)的GDP 占比從2012 年的18.6%下降到2022 年的15.6%，下降3.0 個(gè)百分點(diǎn)③北方地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；華北地區(qū)包括北京、天津、河北、山東；東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江；各地區(qū)GDP 所占全國比重變化根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算所得。。 三是區(qū)域發(fā)展的極化現(xiàn)象日益突出，經(jīng)濟(jì)和人口越來越向發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市、城市群和都市圈等集聚。 據(jù)估算，全國有近一半的凈流動(dòng)人口是流向城區(qū)常住人口在500 萬以上的特大超大城市，其中北京、上海、廣州和深圳四個(gè)城市的凈流動(dòng)人口占比就達(dá)到36.3%(陸銘、李鵬飛，2022)[2]。

如何認(rèn)識(shí)和化解當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新矛盾，及時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)的機(jī)制和舉措，是下一步更好推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展亟待研究的問題。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與央地關(guān)系安排

(一)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本是中央和地方關(guān)系的合理安排

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要解決的核心問題是:如何既充分調(diào)動(dòng)各地發(fā)展的積極性、又縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距。 首先，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是各地之間搞平均主義，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)，不同地區(qū)要結(jié)合自身的實(shí)際，走優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工的路子，千方百計(jì)謀發(fā)展。 為此，必須建立能有效激發(fā)地方發(fā)展主動(dòng)性和積極性的體制機(jī)制。 其次，我國不同地區(qū)條件迥異，加快發(fā)展肯定會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)增長上的差距，要實(shí)現(xiàn)“先富幫后富”，縮小地區(qū)之間過大的差距，也必須建立相關(guān)的體制機(jī)制、采取相應(yīng)的政策舉措。 可見，上述兩個(gè)方面事實(shí)上存在一定的矛盾，各地加快發(fā)展必然帶來地區(qū)差距，而搞平均主義又可能傷害各地發(fā)展的積極性。 換言之，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵是如何在“效率”(各地加快發(fā)展)和“公平”(縮小地區(qū)差距)之間實(shí)現(xiàn)艱難的平衡。

在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，無論是有效調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性，還是抑制地區(qū)之間過大的差距，都需要中央建立相應(yīng)的制度安排和實(shí)施相關(guān)的舉措。 因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展表面上看是不同地區(qū)之間的橫向關(guān)系問題，深層次看是中央和地方之間的縱向關(guān)系問題。 或者說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展本質(zhì)上是個(gè)中央和地方關(guān)系的議題(王建學(xué)，2022)[3]，不同的中央和地方關(guān)系制度安排，就會(huì)帶來不同的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致不同的區(qū)域發(fā)展結(jié)果。 要促進(jìn)“效率”和“公平”兼顧的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根本上有賴于建立合理的中央和地方關(guān)系。

(二)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式下的央地關(guān)系和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，為了充分調(diào)動(dòng)各地發(fā)展的積極性，中央逐步向地方放權(quán)，在財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、土地等領(lǐng)域一系列改革舉措的推動(dòng)下，各個(gè)地方逐漸成為更為獨(dú)立的利益主體。 為加快自身發(fā)展，各地之間展開了非常激烈的競(jìng)爭(zhēng)，由此形成了以“地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式”為重要特征的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)(張五常，2009[4]；Xu，2011[5])。

在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式下，中央和地方關(guān)系的制度安排在區(qū)域發(fā)展上更多呈現(xiàn)出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的總體導(dǎo)向。 一方面，通過分稅制改革劃分中央和地方在收入側(cè)的所得，奠定了中央和地方有關(guān)收入劃分的制度基石。 分稅制改革的意義十分重大，多數(shù)研究從提高“兩個(gè)比重”(財(cái)政收入占GDP 的比重、中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重)的角度來認(rèn)識(shí)分稅制改革的必要性(姜永華、魯利玲，2018)[6]，事實(shí)上它更根本的作用是厘清和規(guī)范了中央和地方在收入側(cè)的各自權(quán)限。 在我國數(shù)千年的傳統(tǒng)王朝一直到新中國成立以來幾十年的計(jì)劃體制下，所有收入在名義上都屬于中央，盡管現(xiàn)實(shí)中地方也必須會(huì)有相應(yīng)的收入，但地方所擁有的收入權(quán)限難以得到明確的規(guī)范和保障。 換言之，中央對(duì)于地方的收入在理論上是予取予求的，這樣的制度安排顯然不利于調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性。 因此，從改革之初實(shí)行的財(cái)政包干制到90 年代建立的分稅制，地方的收入權(quán)限在制度層面得到更為明確和穩(wěn)定的保障，有利于激發(fā)各地發(fā)展的主動(dòng)性。 另一方面，由于當(dāng)時(shí)改革難度太大，1994 年的分稅制改革只是劃分了中央和地方在收入側(cè)的權(quán)限，在支出側(cè)仍基本延續(xù)了原有的做法，中央到地方各級(jí)政府的支出責(zé)任劃分得并不明確，大量涉及全局性資源配置的支出責(zé)任劃分給了省甚至省以下政府(樓繼偉，2013)[7]。在社保、醫(yī)療、教育等事項(xiàng)上也主要采取了“誰家孩子誰家抱”的原則和策略，各地居民所享受的基本公共服務(wù)水平與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。

簡言之，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式下中央和地方關(guān)系的制度安排，使得各地的財(cái)政、官員的收入、百姓的福利都與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r牢牢地綁在了一起，極大地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展的積極性，各地都在努力招商引資，試圖通過大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目、大投資帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 在上述區(qū)域發(fā)展的制度背景下，各個(gè)地區(qū)由于發(fā)展條件的不同，經(jīng)濟(jì)增長很快就呈現(xiàn)出明顯的差異，沿海與內(nèi)地、東部和西部之間的發(fā)展差距越拉越大。 先是以廣東為主的華南地區(qū)所占全國GDP 的比重從1978年的8.0%增加到1990 年的11.4%，增加3.4 個(gè)百分點(diǎn)。 接著以長三角為核心的華東地區(qū)所占全國GDP 的比重從1990 年的19.5%增加到2002 年的23.9%，增長4.4 個(gè)百分點(diǎn)①華南地區(qū)包括廣東、廣西、海南，華東地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、福建，各地區(qū)所占全國GDP 比重根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。。

隨著地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長上的差異日益顯著，各地在基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件、公共服務(wù)、居民生活等各個(gè)方面的差距也越發(fā)明顯，區(qū)域整體差距的迅速擴(kuò)大成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的一個(gè)嚴(yán)重問題。 為了縮小地區(qū)差距，促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國陸續(xù)推出了西部大開發(fā)(1999 年)、東北振興(2002 年)、中部崛起(2004 年)等一系列國家級(jí)區(qū)域戰(zhàn)略。 在這一階段，區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略逐步由“效率優(yōu)先、兼顧公平”向著“效率和公平并重”轉(zhuǎn)型。 一方面，中央的政策更為注重公平、更多向內(nèi)陸地區(qū)傾斜，試圖推動(dòng)西部、東北、中部等后發(fā)地區(qū)實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長，希望它們跟上并超過沿海地區(qū)的增速，從而減緩甚至扭轉(zhuǎn)區(qū)域差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。 另一方面，塑造地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式的中央和地方關(guān)系制度安排依然存在，鼓勵(lì)各地加快發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制仍發(fā)揮著根本性的作用。 雖然中央采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、加強(qiáng)和完善轉(zhuǎn)移支付制度等各種舉措，明顯改善了相對(duì)落后地區(qū)的交通、通信等基礎(chǔ)條件，大大緩解了這些地區(qū)在提供社保、醫(yī)療、教育等方面的財(cái)政壓力。 然而，各地居民所享受的福利仍很大程度上依賴于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)本地公共服務(wù)水平高低的影響是決定性的，每個(gè)地方依然面臨著加快本地經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動(dòng)力和壓力。 換言之，這個(gè)階段我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體取向是試圖通過縮小各地之間的經(jīng)濟(jì)增長差距來減少不同地區(qū)間居民的公共服務(wù)差距。

(三)“空間集聚”和已有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略面臨的困難

西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略推出后，伴隨著加入WTO，我國經(jīng)濟(jì)在2002年前后進(jìn)入了一個(gè)新增長周期。 以汽車、住房為代表的商品逐漸成為居民消費(fèi)熱點(diǎn)，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)促進(jìn)了能源重化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)對(duì)能源原材料需求的增長，煤炭、電力、鋼鐵、有色金屬、石油化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯加快，推動(dòng)內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南等中部和西部能源重化工業(yè)省份的經(jīng)濟(jì)增長加速。 與此同時(shí)，沿海地區(qū)隨著土地、勞動(dòng)力等要素供求矛盾的加劇，要素價(jià)格不斷上升，加之2008 年全球金融危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致外貿(mào)環(huán)境的惡化，廣東、浙江、上海等省份以外向型和勞動(dòng)密集型為特征的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著較大的壓力，相關(guān)企業(yè)利潤空間縮小、投資速度回落，拖累了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。 在這一時(shí)期，西北地區(qū)GDP 的占比從2002 年的6.4%增加到2012 年的8.3%，增加了1.9 個(gè)百分點(diǎn)；中部地區(qū)GDP 的占比從2002 年的18.8%增加到2012 年的20.2%，增加1.4 個(gè)百分點(diǎn)；而華東和華南地區(qū)的GDP 占比同期分別下降1.6 和1.1 個(gè)百分點(diǎn)①西北地區(qū)包括內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆，中部地區(qū)包括山西、江西、河南、湖北、湖南、安徽，各地區(qū)所占全國GDP 比重根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。。 在內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速加快、沿海省份增長放緩的態(tài)勢(shì)下，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是公共服務(wù)，我國的區(qū)域差距在這一時(shí)期都有明顯的縮小，“推動(dòng)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)”(效率)和“縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距”(公平)并重的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得了階段性的成功。

然而，2012 年后我國整體經(jīng)濟(jì)增長速度明顯下滑，全國的GDP 平均增速由2007-2011 年的10.7%下降到2012-2016 年的7.4%和2017-2022 年的5.6%。 在全國經(jīng)濟(jì)增長整體放緩的背景下，條件欠佳的相對(duì)落后地區(qū)更難獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，再次陷入增長乏力的局面。 南北地區(qū)的分化加劇，區(qū)域發(fā)展的極化現(xiàn)象突出，我國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距又迅速擴(kuò)大，已有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略面臨新的困難和問題。

更為關(guān)鍵的是，試圖實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長齊頭并進(jìn)、從而縮小地區(qū)差距的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略越來越受到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布規(guī)律的制約和挑戰(zhàn)。 那種促進(jìn)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)同步增長的區(qū)域戰(zhàn)略，從本質(zhì)上來說就是要讓經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間實(shí)現(xiàn)均勻地分布。 然而，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間分布最突出的特征就是高度集聚，無論是在全球范圍、一個(gè)國家、還是某個(gè)具體地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分布均呈現(xiàn)出空間集聚的特點(diǎn)。 正如世界銀行所指出的:當(dāng)今世界上的所有國家，有一半的國家其國民收入的1/3 集中在不到5%的國土，有四分之一的國家其國民收入的1/2 來自不到5%的國土。 世界上大部分的生產(chǎn)活動(dòng)都集中在富裕國家、發(fā)達(dá)省份和大城市。 各國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布規(guī)律是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，其集聚程度也不斷增加(World Bank，2009)[8]。

為什么經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)隨著人均GDP 的增加而在空間變得更加集聚，根本上是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和不同產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的空間分布特點(diǎn)所決定的。 在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的時(shí)代，生產(chǎn)大多是在田間耕種，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間的分布相對(duì)分散。 在工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的時(shí)期，生產(chǎn)更多在規(guī)?；膹S房內(nèi)進(jìn)行，許多城鎮(zhèn)的擴(kuò)展圍繞工廠而建。 隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚水平也會(huì)明顯提高。 到了服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的階段，中央商務(wù)區(qū)中的幾幢高樓就可以容納金融、會(huì)計(jì)、法律、教育、研發(fā)等大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其空間集聚的程度更是大幅提高。 總體而言，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體由第一產(chǎn)業(yè)為主、逐步轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)為主、再到第三產(chǎn)業(yè)為主，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布的集聚程度就會(huì)不斷增加。 此外，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)模型對(duì)“規(guī)模報(bào)酬遞增”“循環(huán)累積效應(yīng)”的引入，進(jìn)一步解釋了“為什么在一個(gè)要素稟賦均勻分布的世界，集聚現(xiàn)象也會(huì)發(fā)生”，由此幫助我們更好地理解為什么當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚現(xiàn)象如此普遍、持續(xù)且不斷增強(qiáng)，為什么人們?cè)絹碓节呌诹飨虺鞘腥?、大城市和都市?Fujita 等，2001[9]；Ottaviano 等，2011[10])。

近年來隨著我國第三產(chǎn)業(yè)的比重逐步超過50%和60%，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間集聚的規(guī)律也逐漸顯現(xiàn)，加上整體經(jīng)濟(jì)增速放緩、老齡化加速、人口總量開始下降，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化和極化的現(xiàn)象更加明顯。 過去那種試圖推動(dòng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)同步增長、由降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距帶動(dòng)公共服務(wù)差距縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略越發(fā)難有用武之地，面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 在新形勢(shì)下，已經(jīng)很難再像過去一樣通過傾斜性的區(qū)域政策來立竿見影地拉動(dòng)某個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長。 例如盡管在2004 年國家出臺(tái)了東北振興戰(zhàn)略，但東北地區(qū)GDP 的比重從2002 年的9.5%下降到2012 年的8.7%、再下降到2022 年的4.8%，近十年整整下降了約4 個(gè)百分點(diǎn)。 當(dāng)然，東北地區(qū)GDP 比重下降的原因是多方面的，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚規(guī)律在其背后發(fā)揮著根本性的作用。 既然不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距難以像過去那樣采取傾斜式的優(yōu)惠政策而縮小，那么與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度緊密掛鉤的地方公共服務(wù)水平的差距也會(huì)逐步增加。 在我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布的集聚程度不斷加深的新形勢(shì)下，原有效率和公平并重的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在“推動(dòng)地區(qū)增長”(效率)和“縮小地區(qū)差距”(公平)兩方面都面臨著越來越大的困難。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型和央地關(guān)系的調(diào)整

(一)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型:從經(jīng)濟(jì)增長到公共服務(wù)

如上所述，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集聚程度不斷增加的背景下，我國已有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要新的轉(zhuǎn)型，那么又該朝著怎樣的方向轉(zhuǎn)變呢? 世界銀行發(fā)展報(bào)告《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》指出:一方面，經(jīng)濟(jì)增長在地區(qū)間的分布總是不平衡的，在空間上想要均勻分配經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策意圖往往很難實(shí)現(xiàn)，反而最終會(huì)阻礙整體經(jīng)濟(jì)的增長。 另一方面，盡管區(qū)域增長趨向不平衡，但并不意味著區(qū)域之間難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。 通過統(tǒng)一性的制度安排、連接性的基礎(chǔ)設(shè)施和指向性的激勵(lì)措施，推動(dòng)地區(qū)發(fā)展的一體化，可以縮小不同地區(qū)居民的生活和福利水平差距，從而同時(shí)實(shí)現(xiàn)地區(qū)增長的經(jīng)濟(jì)利益和地區(qū)公平的社會(huì)利益。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，如果政府采取適當(dāng)?shù)恼吲e措，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集與不同地區(qū)居民福利水平的趨同是可以做到并行不悖的。 20 世紀(jì)初，美國絕大多數(shù)制造業(yè)都逐漸聚集到東北部和中西部地區(qū)，但在此過程中美國各州的居民基本公共服務(wù)差距并未拉大，反而出現(xiàn)了緩慢的趨同。 法國和德國也都在空間經(jīng)濟(jì)快速集中的過程中，實(shí)現(xiàn)了基本福利指標(biāo)的水平趨同。 巴黎地區(qū)的土地面積僅占法國的2%，其國內(nèi)生產(chǎn)總值的占比高達(dá)28%，而巴黎與法國其他地區(qū)的嬰兒死亡率差距卻非常小。 類似地，德國漢堡地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東北部落后地區(qū)，但兩個(gè)地區(qū)居民基本福利的差異卻微乎其微(World Bank，2009)[8]。

可以看到，當(dāng)我國逐漸進(jìn)入以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主、經(jīng)濟(jì)空間集聚程度不斷提高的時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略面臨著兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型。 一方面，需要更加尊重和服從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布的客觀規(guī)律。 產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，大城市、城市群和都市圈在區(qū)域增長中發(fā)揮更為重要的作用，是我國未來區(qū)域發(fā)展的總體趨勢(shì)。 過去那種違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律、試圖通過傾斜性的政策拉動(dòng)特定地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的區(qū)域戰(zhàn)略，雖然取得過階段性的成功，但也帶來了大量的資源錯(cuò)配，造成明顯的效率損失(陸銘、李鵬飛，2022)[2]。 新形勢(shì)下再沿用類似的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布規(guī)律的制約下其積極效果將大打折扣，而負(fù)面代價(jià)則可能成倍增加。 因此，未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須向著更加遵循經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的方向轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是要破除資源流動(dòng)障礙，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。 通過促進(jìn)各類要素的自由流動(dòng)，提高資源的空間配置效率，激發(fā)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體活力。 另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)要從“經(jīng)濟(jì)增長”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)”，尤其是“基本公共服務(wù)”。 發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長差距的擴(kuò)大并不必然帶來居民生活和福利水平差距的提高。 在合理的區(qū)域政策下，盡管不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的差距可能拉大，但各地居民基本公共服務(wù)水平的差距卻可以不斷縮小，關(guān)鍵在于根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律、及時(shí)調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。 我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在“效率”和“公平”方面需要朝著“提高資源的空間優(yōu)化配置”和“縮小公共服務(wù)水平差距”的目標(biāo)做出適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變。

(二)中央和地方關(guān)系制度安排的調(diào)整:從地到人

黨的十七大報(bào)告明確指出:“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)”①胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M]. 北京:人民出版社，2007.。 近期在《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》(2018 年)中將我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)一步明確為:“努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”②中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm.。

為推進(jìn)不同地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化，我國實(shí)施了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)的支出責(zé)任分擔(dān)方式；并調(diào)整和完善轉(zhuǎn)移支付體系，使中央財(cái)政更多向相對(duì)落后地區(qū)的基本公共服務(wù)投入傾斜。 中央將義務(wù)教育等八大類18 項(xiàng)基本公共服務(wù)事項(xiàng)納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、各項(xiàng)基本公共服務(wù)的不同屬性來劃分中央和地方所承擔(dān)的支出比例①國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.，例如在基本公共衛(wèi)生服務(wù)中根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)狀況將所有省份劃分為五檔，發(fā)展越落后的地區(qū)，中央所承擔(dān)的比重則越高②國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/13/content_5313489.htm.。

在上述一系列改革措施的推動(dòng)下，我國不同地區(qū)間居民生活保障水平的差距得以明顯改善，然而與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展預(yù)期實(shí)現(xiàn)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)相比，仍有不小的差距。 表1 所示，2022 年我國各省人均財(cái)政收入的基尼系數(shù)為0.317，人均財(cái)政支出的基尼系數(shù)為0.238，表明經(jīng)過中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，各省之間的差距明顯縮小。 然而人均財(cái)政支出的基尼系數(shù)與各省人均GDP 的基尼系數(shù)大致相當(dāng)，說明地方財(cái)政支出依然是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的?；竟卜?wù)方面，與地區(qū)人均GDP 差距相比，各省之間只有人均教育支出的基尼系數(shù)較低，人均社保支出的差距基本持平，而人均衛(wèi)生醫(yī)療支出的差距則較高；而且各省相關(guān)基本公共服務(wù)支出的差距，明顯高于其居民的收入和支出差距。 可見，雖然中央通過加強(qiáng)對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等舉措，有效降低了各省財(cái)政支出的差距，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的程度，各地居民福利水平的差距仍然是相當(dāng)顯著的。

表1 我國各省的地區(qū)差距

我國不同地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)展程度不如預(yù)期，有多方面的原因，而中央和地方關(guān)系相關(guān)的制度安排不盡合理，是最重要的因素。 我國的中央和地方關(guān)系最為顯著的特征之一是“中央決策、地方執(zhí)行”，即中央負(fù)責(zé)大政方針的決定、地方負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行；或者又常常稱作“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”，不同層級(jí)的政府共同負(fù)責(zé)同一事務(wù)的縱向不同環(huán)節(jié)。 由于中央政府主要負(fù)責(zé)決策，并不負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行，中央政府與普通居民的衣食住行、生老病死等各種事務(wù)并不直接發(fā)生聯(lián)系，中央與老百姓的關(guān)系是層層通過各級(jí)地方政府間接建立的，在基本公共服務(wù)上亦是如此。 居民所享受的所有基本公共服務(wù)，都是由本地政府負(fù)責(zé)提供的。 因此，在“中央決策、地方執(zhí)行”的模式下，中央政府本級(jí)財(cái)政用于公共服務(wù)支出的比重是很低的，如表2 所示，中央在一般公共服務(wù)支出、住房保障支出上的占比不到10%，在教育支出、社保和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出中占比不到5%，中央政府在基本公共服務(wù)上花費(fèi)的資金主要是通過一般性轉(zhuǎn)移支付和各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由各級(jí)地方政府支出的。

表2 中央和地方的公共預(yù)算主要項(xiàng)目支出

在現(xiàn)有的中央和地方制度安排下，是通過把“地”(區(qū)域)和“人”(居民)牢牢綁在一起的策略來推動(dòng)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。 起初的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略試圖通過平衡不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長、同時(shí)帶動(dòng)各地居民公共服務(wù)差距的縮小。 這樣的策略在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間集聚不斷加強(qiáng)的條件下越來越難以發(fā)揮作用，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向了更為強(qiáng)調(diào)縮小不同地區(qū)基本公共服務(wù)的差距，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標(biāo)指向居民的基本公共服務(wù)均等化。

然而，如果真正要將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)從“地”(區(qū)域)的經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向更為根本的“人”(居民)的公共服務(wù)，意味著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的制度框架和主要措施需要做出重大的變革，作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略基石的中央和地方關(guān)系也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。 從目前來看，那些維持原有地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式、將“地”和“人”緊密綁定的中央和地方制度安排和激勵(lì)措施依然存在，阻礙著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)從“地”到“人”的轉(zhuǎn)變。 因此，要有效推進(jìn)居民基本公共服務(wù)均等化，必須在中央和地方關(guān)系的制度安排上做出改變。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和“基本權(quán)利的中央化”

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在本質(zhì)上是個(gè)中央和地方關(guān)系如何安排的命題，要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)從“地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長”到“居民公共服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，有賴于構(gòu)建合理的中央和地方關(guān)系。 從治理現(xiàn)代化的視角來看，這意味著要推動(dòng)中央和地方的關(guān)系從“泛化治理”轉(zhuǎn)向“分化治理”。 所謂“泛化治理”，是指不區(qū)分各種公共事務(wù)的不同屬性，中央到地方的各級(jí)政府都在同一事務(wù)上共同行使事權(quán)。 “分化治理”則是根據(jù)公共事務(wù)的屬性來區(qū)分中央和地方的各自權(quán)限，如果是事關(guān)全局或跨區(qū)域的全國性事務(wù)，屬于中央政府權(quán)限，由中央政府承擔(dān)責(zé)任；如果是涉及特定區(qū)域的地方性事務(wù)，則屬于地方政府權(quán)限，由地方政府負(fù)責(zé)(宣曉偉，2018)[11]。

實(shí)際上，“根據(jù)事務(wù)屬性劃分中央和地方的職責(zé)范圍，提高中央和地方權(quán)責(zé)劃分的規(guī)范性”一直是我國中央和地方關(guān)系改革的基本思路和主要做法。 2003 年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出:“屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。”①中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62494.htm.2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確區(qū)分了中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度。 適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任?！雹僦泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2013-11/15/content_5407874.htm.2019 年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出:“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。 適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。 賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。 優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！雹谥泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

在現(xiàn)代國家，普通民眾擁有的基本“權(quán)利”具有這樣的特征:它們是標(biāo)準(zhǔn)的、統(tǒng)一的、可以而且必須普遍和平等地為一個(gè)國家的所有公民所享有，且一旦被擁有，便不能不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨粍儕Z(王希，2014)[12]。 那些與每一位民眾普遍平等、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)相聯(lián)系的，是中央所應(yīng)負(fù)責(zé)的全國性事務(wù)，由全體人民賦予中央政府行使相應(yīng)的權(quán)力、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即使這些事務(wù)中央部分可以交給地方來執(zhí)行，但其責(zé)任和相應(yīng)的各種成本仍明確無誤應(yīng)該由中央來承擔(dān)。 換言之，普通公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)從來都應(yīng)是中央政府的主要責(zé)任，“公民基本權(quán)利的中央化”是一個(gè)現(xiàn)代國家的重要特征。

顯然，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中居民基本公共服務(wù)均等化所涉及的教育、社保、醫(yī)療等事項(xiàng)，無疑都屬于公民的基本權(quán)利，應(yīng)是中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，該由中央政府來加以保障。 當(dāng)然，由中央政府直接推動(dòng)居民基本公共服務(wù)均等化，不可能一蹴而就。 哪些基本公共服務(wù)應(yīng)納入公民的基本權(quán)利中，這些中央直接保障的基本公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到怎樣的水平，中央政府又應(yīng)該采取哪些措施來保障這些基本公共服務(wù)的提供，都是極其復(fù)雜和繁瑣的問題，亟待進(jìn)一步的討論和解決。要在我國實(shí)現(xiàn)“公民基本權(quán)利的中央化”，必然也將經(jīng)歷漫長的過程。

然而，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略所要實(shí)現(xiàn)“效率”(推動(dòng)各地加快發(fā)展)與“公平”(縮小地區(qū)差距)的艱難平衡來看，只有合理調(diào)整中央和地方關(guān)系的制度安排，推進(jìn)“基本權(quán)利的中央化”，才能厘清中央和地方在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的權(quán)限和分工，中央側(cè)重基本公共服務(wù)的公平提供、負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)居民基本公共服務(wù)的均等化；地方則注重資源空間配置效率提高、加快自身發(fā)展，由此推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略真正做到“公平”和“效率”的兼顧。