王樹(shù)仁 金永波/江蘇省灌南縣自然資源和規(guī)劃局

灌南縣田樓鎮(zhèn)耿馮新村

學(xué)習(xí)借鑒江蘇省鹽城等地“小田并大田”的經(jīng)驗(yàn)，積極探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決地塊零散、細(xì)碎化的問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供支撐。江蘇省連云港市根據(jù)縣域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，探索如何利用數(shù)字賦能信息化手段，強(qiáng)化土地資源管理與相關(guān)行政部門(mén)的協(xié)同機(jī)制，因地制宜解決土地運(yùn)用中的細(xì)碎化問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)連云港縣域土地資源集約利用具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

基于圖碼管控等數(shù)字化管理手段，了解細(xì)碎化現(xiàn)狀，形成推動(dòng)土地粗放擴(kuò)張向集約利用轉(zhuǎn)型的共識(shí)

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，連云港市以及所屬的縣域范圍，土地供給與需求面臨不少亟待解決的問(wèn)題。在供給端，連云港市所屬縣域存在前期快速發(fā)展階段較為粗獷用地模式。以灌南為例，一方面，大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了常住人口不常住的現(xiàn)象，戶(hù)籍人口80 萬(wàn)，常住人口50 萬(wàn)左右。由于本地外出務(wù)工人員缺乏一個(gè)動(dòng)態(tài)的統(tǒng)計(jì)，土地管理部門(mén)對(duì)土地利用情況缺少精細(xì)化的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，土地集約化使用效率并不高。以灌南縣李集鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)2022 年末土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)中共有圖斑16338 個(gè)，面積在2畝以下的圖斑共有7886 個(gè)（其中不少圖斑只有不到300 平方米），占全鎮(zhèn)圖斑總個(gè)數(shù)的48.3%。另一方面，對(duì)照連云港市“十四五”發(fā)展規(guī)劃，有必要對(duì)前期連云港市城鎮(zhèn)化及工業(yè)化發(fā)展土地存量供給進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

基于綠色可持續(xù)發(fā)展視角，改變土地粗放經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)土地集約經(jīng)營(yíng)是促進(jìn)連云港市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。在灌南，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部調(diào)整變化，高質(zhì)量承接蘇南地區(qū)菜籃子工程，通過(guò)發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)副產(chǎn)品高附加值成為縣域經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)。然而，細(xì)碎化土地供應(yīng)現(xiàn)狀成了較大的制約因素，如何破解細(xì)碎化的影響？結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行土地存量的摸底排查，在此基礎(chǔ)上，因地制宜，采取措施，促進(jìn)單位土地面積產(chǎn)品產(chǎn)量和負(fù)荷能力進(jìn)一步提高，從而高效推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

經(jīng)過(guò)多年信息化發(fā)展，基于圖碼管控等數(shù)字化管理手段的應(yīng)用，連云港市土地以及相關(guān)管理部門(mén)已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)當(dāng)前存在的土地使用零散細(xì)碎化問(wèn)題，需要利用遙感影像等多種現(xiàn)代化技術(shù)，基于數(shù)字賦能、圖碼管控手段，全面摸清區(qū)域土地存量，進(jìn)一步通過(guò)登記、編圖、賦碼、建庫(kù)等程序，建立完善的縣域所有土地存量基礎(chǔ)檔案。在此基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)與專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)前土地使用情況進(jìn)行評(píng)估與效用分析，將其結(jié)果予以公示。尤其要對(duì)連云港縣域內(nèi)土地可能存在的細(xì)碎化現(xiàn)狀加以揭示，并對(duì)可能產(chǎn)生的相關(guān)影響進(jìn)行預(yù)評(píng)估。

隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，連云港縣域土地的供需、開(kāi)發(fā)與保護(hù)、占與補(bǔ)的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，提高土地集約利用效率顯得尤為重要。從土地的自然屬性與效能視角看，土地存量的細(xì)碎化影響了土地效能的發(fā)揮，進(jìn)一步引發(fā)土地資源質(zhì)量下降，造成土地生態(tài)功能恢復(fù)難的負(fù)面效應(yīng)。從土地的管理屬性分析，合理地配置和利用土地資源的科學(xué)性表現(xiàn)為，土地管理的目標(biāo)應(yīng)該是基于滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)多維度目標(biāo)的前提下，建立完善提高土地資源的利用效率和效益的管理機(jī)制。盤(pán)活細(xì)碎化土地存量是借助于管理模式創(chuàng)新，提高土地集約化水平，從而實(shí)現(xiàn)土地效用與效率提升?？紤]到土地細(xì)碎化工作面廣點(diǎn)多且與農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)。因此，需要在管理上形成土地管理部門(mén)與相關(guān)行政管理部門(mén)協(xié)同合作機(jī)制。同時(shí)，還需要建立健全社會(huì)監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，以及重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策等管理方式，以此促進(jìn)盤(pán)活土地使用細(xì)碎化資源工作有序開(kāi)展。基于先行先試積累經(jīng)驗(yàn)逐漸推廣原則，可以選擇在灌南縣進(jìn)行“小田并大田”試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，全面推進(jìn)連云港縣域農(nóng)田“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”改造工作。

結(jié)合連云港縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，盤(pán)活細(xì)碎化土地資源，做好精細(xì)化土地資源利用規(guī)劃與管理

盤(pán)活細(xì)碎化土地存量，重點(diǎn)是在如何盤(pán)活上做文章，需要在如何充分發(fā)揮連云港縣域土地資源利用效能上多下功夫。土地資源利用是涉及多個(gè)利益相關(guān)者的大事，以推進(jìn)“小田并大田”的盤(pán)活細(xì)碎化為例，其目的是盤(pán)活后達(dá)到增收節(jié)支，土地經(jīng)營(yíng)者、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民增收，從而分享盤(pán)活細(xì)碎化土地的資源增值效益。

江蘇是較早建立“城市土地集約利用評(píng)價(jià)”項(xiàng)目的省份之一，先后出臺(tái)了《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》和《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》等相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。這些相關(guān)的行政法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)江蘇城市以及縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地集約利用發(fā)揮了積極的作用，進(jìn)一步促進(jìn)了江蘇經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)和諧發(fā)展。盤(pán)活存量土地資源，解決土地細(xì)碎化帶來(lái)的低效率問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。連云港市應(yīng)選擇在土地細(xì)碎化程度較高的地區(qū)以及土地需求缺口較大的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，有序推進(jìn)“小田并大田”實(shí)踐。

配套完善縣域自然資源與規(guī)劃部門(mén)相關(guān)的盤(pán)活細(xì)碎化土地的行政職能。做好“小田并大田”的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，本著土地規(guī)?；谩⑥r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)（適宜品種的選擇）、生產(chǎn)要素（農(nóng)業(yè)機(jī)械化等）推廣使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套社會(huì)化服務(wù)兼顧的原則，借助于土地資源與規(guī)劃部門(mén)積累的信息化優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展精準(zhǔn)化“小田并大田”規(guī)劃管理工作。在試點(diǎn)過(guò)程中，配合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)，結(jié)合屬地特征逐步建立完善本地實(shí)施細(xì)碎化土地管理評(píng)估指標(biāo)體系。適時(shí)總結(jié)細(xì)碎化土地高效率使用的經(jīng)驗(yàn)，全面有效地提升土地資源的綜合效益。灌南縣2019 年開(kāi)始在新安鎮(zhèn)等9 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動(dòng)集中居住工程，通過(guò)合理規(guī)劃、“小田并大田”、宅基地復(fù)墾等措施形成成片耕地5000 余畝，凈增耕地1532 畝。

提升連云港縣域土地集約利用水平，需要在盤(pán)活細(xì)碎化土地上有所作為。當(dāng)前，土地細(xì)碎化還沒(méi)有統(tǒng)一界定，部分縣域范圍內(nèi)存在細(xì)碎化土地影響土地資源有效利用的情況客觀存在，由此需要積極探索與實(shí)踐，形成合理可行的經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。土地資源數(shù)字化管理手段不斷完善，為精細(xì)化掌握土地資源數(shù)據(jù)的完備性和準(zhǔn)確性提供了有效工具。當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)強(qiáng)化土地資源管理與相關(guān)行政部門(mén)的協(xié)同管理機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為連云港縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。