翟付鳳 潘燕 張顯兵

（儀征市農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心，儀征 211400）

一直以來，黨和政府高度關(guān)注農(nóng)民收入問題，每年的中央一號(hào)文件都將農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作為重中之重。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需要。自2004年起，國家先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策；2016年，國家將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)（耕地地力保護(hù)）補(bǔ)貼”，以支持耕地地力保護(hù)和糧食生產(chǎn)；2018年起，為進(jìn)一步提升農(nóng)民種糧積極性，增加實(shí)施了種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼、稻谷生產(chǎn)補(bǔ)貼。目前，惠農(nóng)政策實(shí)施已近20年，在直接增加農(nóng)民收入、促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障糧食安全等方面起到了明顯作用[1]。江蘇省儀征市2022年水稻種植面積近2.27×104hm2，僅稻谷補(bǔ)貼資金就超過2 470萬元。從近年儀征市惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的基層實(shí)施情況來看，其局限性逐漸顯露，政策紅利效應(yīng)逐步收窄。為此，筆者擬對惠農(nóng)補(bǔ)貼政策在儀征市的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并針對政策執(zhí)行過程中存在的主要問題提出相關(guān)建議，以期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高農(nóng)民種糧積極性。

1 儀征市惠農(nóng)補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀

江蘇省作為我國的農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，是全國13個(gè)糧食主產(chǎn)省之一。自2004年江蘇省實(shí)施惠農(nóng)補(bǔ)貼政策以來，水稻直補(bǔ)政策的增加糧食產(chǎn)量和提高農(nóng)民收入的效果較好。從總體來看，糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策對農(nóng)民收入的影響程度要遠(yuǎn)大于對糧食產(chǎn)量的影響程度。從執(zhí)行效果來看，惠農(nóng)補(bǔ)貼政策主要起到了以下幾方面的作用：一是調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)民是惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的最大、最直接受益者，隨著國家對農(nóng)業(yè)稅負(fù)的減免和補(bǔ)貼資金的發(fā)放，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)逐步減輕，這極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性。據(jù)調(diào)查，儀征市農(nóng)民人均純收入已從2010年的8 800元上漲至2021年的26 376元。二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整?；蒉r(nóng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，有效促進(jìn)了農(nóng)村糧食購銷市場的放開，幫助農(nóng)民自發(fā)利用市場的杠桿作用，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，從而提升了優(yōu)質(zhì)糧食的生產(chǎn)積極性，讓價(jià)格高、市場適銷的良種成為了農(nóng)民的優(yōu)選品種。例如，2022年儀征市主推品種的良種覆蓋率達(dá)97%以上，夏熟小麥種植面積為1.13×104hm2，每667 m2產(chǎn)量為165.8 kg，總產(chǎn)量為5.61×104t，全市小麥種植面積、每667 m2產(chǎn)量和總產(chǎn)量分別比2021年增長6.6%、1.7%和8.5%，實(shí)現(xiàn)了面積、產(chǎn)量、品質(zhì)“三增”的良好局面。三是提速了糧食企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的步伐。實(shí)施惠農(nóng)補(bǔ)貼政策后，部分糧食企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和實(shí)施人員體制改革，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和市場競爭的發(fā)展需要。目前，儀征市共有各類涉糧農(nóng)業(yè)企業(yè)50余家（其中省級龍頭企業(yè)6家、市級龍頭企業(yè)30家），擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園9個(gè)。

2 儀征市惠農(nóng)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的主要問題

2.1 惠農(nóng)補(bǔ)貼政策碎片化嚴(yán)重

目前，國家層面上執(zhí)行的惠農(nóng)政策有20余項(xiàng)，省、市、縣三級政府為配合國家惠農(nóng)政策的實(shí)施，也針對部分補(bǔ)貼政策配套了相關(guān)自主獎(jiǎng)勵(lì)政策，這就造成現(xiàn)有的惠農(nóng)政策項(xiàng)目繁多，且過于分散和零碎，在具體政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)以下問題：（1）因補(bǔ)貼政策項(xiàng)目太多，導(dǎo)致農(nóng)民無法清楚地了解領(lǐng)到的是哪些項(xiàng)目的補(bǔ)貼，從而降低了農(nóng)民參與的熱情；（2）惠農(nóng)政策項(xiàng)目雖然名目眾多，但是單項(xiàng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對較低，每667 m2補(bǔ)貼最低為幾元、最高為100余元，較低的單項(xiàng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致農(nóng)民對惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的關(guān)注度不高、參與性不強(qiáng)[2]；（3）因補(bǔ)貼政策項(xiàng)目太多，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金的申領(lǐng)手續(xù)和發(fā)放程序繁瑣,以2022年為例，僅1項(xiàng)種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼資金就先后發(fā)放3次，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各不相同，不僅造成了大量的行政負(fù)擔(dān)，而且容易導(dǎo)致農(nóng)民對惠農(nóng)補(bǔ)貼產(chǎn)生疑慮。

2.2 程序繁瑣

由于惠農(nóng)補(bǔ)貼涉及資金量大，為防止出現(xiàn)重大貪腐問題，各地均制定了嚴(yán)格的申報(bào)、審核程序，因此也帶來了辦理程序繁瑣的問題。以儀征市為例，儀征市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局嚴(yán)格按照市紀(jì)委監(jiān)委、市財(cái)政、市稅務(wù)等部門的相關(guān)規(guī)定要求，圍繞補(bǔ)貼政策，制定了農(nóng)戶申報(bào)、村組核實(shí)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）查驗(yàn)、張榜公示、農(nóng)戶確認(rèn)、部門審批、資金兌付、逐級督查等超過12項(xiàng)程序，不僅要逐戶填表、逐村核實(shí)、逐鎮(zhèn)匯總，還要層層報(bào)批、層層審核、層層督查，僅“農(nóng)戶面積確認(rèn)”這一項(xiàng)，就要求每位農(nóng)戶在名冊上簽字后才能發(fā)放補(bǔ)貼，但當(dāng)?shù)囟鄶?shù)農(nóng)民已外出務(wù)工，僅為了少量補(bǔ)貼回鄉(xiāng)簽字顯然不現(xiàn)實(shí)，因此上級督查每次都將其作為不合格項(xiàng)要求整改?？傮w來說，嚴(yán)格的審查程序雖然確保了補(bǔ)貼資金的安全發(fā)放，但是部分申領(lǐng)程序在執(zhí)行過程中的實(shí)操性不強(qiáng)，增加了基層人員的工作難度。

2.3 政策落實(shí)成本較高

為保證每項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)到位，儀征市市、鎮(zhèn)兩級政府層層部署，組織人員落實(shí)，做好召開會(huì)議、轉(zhuǎn)發(fā)文件、宣傳發(fā)動(dòng)、編制賬冊、核實(shí)面積、協(xié)調(diào)糾紛等工作，這個(gè)過程也相應(yīng)增加了行政運(yùn)行成本，而這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在上級的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金中并沒有統(tǒng)一安排，所有費(fèi)用均完全由發(fā)放部門自行承擔(dān)。另外，對于惠農(nóng)政策實(shí)施較好的單位也沒有給予相應(yīng)的嘉獎(jiǎng)與鼓勵(lì)，從而導(dǎo)致惠農(nóng)政策執(zhí)行主體的工作積極性不高，執(zhí)行效率不足。

2.4 補(bǔ)貼模式亟需調(diào)整

在目前的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策中，其補(bǔ)貼依據(jù)是土地面積而不是土地實(shí)際產(chǎn)出，所以無論糧食單產(chǎn)如何，只要土地面積相同，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)貼資金是相同的，這種固定的補(bǔ)貼模式大大影響了種糧水平高的農(nóng)民的積極性。以儀征市為例，2020年江蘇省對糧食種植面積在3.34 hm2以上的大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是每667 m2不低于100元，儀征市部分種糧大戶為獲得更多補(bǔ)貼，一次性承包了過多的土地進(jìn)行糧食生產(chǎn)，但因種植大戶精力有限，導(dǎo)致田間管理粗放，最終收獲的糧食單產(chǎn)不高，未能達(dá)到通過惠農(nóng)補(bǔ)貼政策促進(jìn)當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量提高的目標(biāo)。2022年，因?yàn)檫B續(xù)高溫干旱天氣，儀征市部分種糧大戶預(yù)估水稻產(chǎn)量受損嚴(yán)重，投入比產(chǎn)出高，因此直接放棄了田間管理，坐等國家補(bǔ)貼，此類行為與國家實(shí)施惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的初衷嚴(yán)重相悖[3]。

3 儀征市惠農(nóng)補(bǔ)貼政策實(shí)施建議

3.1 分類優(yōu)化惠農(nóng)補(bǔ)貼政策

目前儀征市實(shí)施的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策項(xiàng)目繁多，且由多個(gè)部門管理和分配，這給全市的惠農(nóng)補(bǔ)貼資金管理增加了難度。因此，建議在保證原有的惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目功能不變的前提下，將現(xiàn)行的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策進(jìn)行分類，對于用途相近或重復(fù)的政策及時(shí)刪減和合并，對于已過時(shí)且不符合時(shí)代需求的政策及時(shí)清理，最終交由市財(cái)政統(tǒng)一管理和支付。通過整合惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，保持補(bǔ)貼資金總額不變，減少發(fā)放次數(shù)，增加單次發(fā)放金額，這樣不僅能提高農(nóng)民的種糧積極性，還能減少基層單位的管理成本[4]。

3.2 提高惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的可操作性

為進(jìn)一步提升惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的效能，首先，要盡可能簡化惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施流程，減輕各級政府的工作量，但對于一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如公開發(fā)布政策文件、公示補(bǔ)貼對象、公示補(bǔ)貼金額等，一定要做實(shí)、做細(xì)。其次，對于部分基層單位人員數(shù)量不足的情況，可嘗試采取購買第三方服務(wù)的方式，將惠農(nóng)補(bǔ)貼政策落實(shí)到位[5]。另外，在一定區(qū)域內(nèi)的補(bǔ)貼資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，以減少農(nóng)戶之間的相互攀比，從而穩(wěn)定提高農(nóng)民的種糧積極性。

3.3 加大惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用

現(xiàn)行的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策只是單純地按土地面積進(jìn)行補(bǔ)貼，缺乏對農(nóng)民增產(chǎn)增收方面的激勵(lì)機(jī)制，因此，建議加大惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用。具體為：（1）建議補(bǔ)貼金額與單位面積的糧食產(chǎn)值掛鉤。注重對糧食收益進(jìn)行補(bǔ)貼，單位面積的糧食產(chǎn)值越高，補(bǔ)貼越多，對于撂荒、拋荒等行為，全額取消補(bǔ)貼。（2）建議在糧食銷售或收購環(huán)節(jié)發(fā)放補(bǔ)貼。農(nóng)民在賣糧時(shí)可直接領(lǐng)取相應(yīng)的補(bǔ)貼，這樣既符合惠農(nóng)政策中“誰種田誰得利、多耕種多得利”的初衷，又能提高農(nóng)民多種糧、多產(chǎn)糧的積極性[6]。另外，相關(guān)的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需求及時(shí)進(jìn)行變化和調(diào)整，以達(dá)到國家通過惠農(nóng)補(bǔ)貼政策促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的預(yù)期目標(biāo)[7-8]。

3.4 完善政策執(zhí)行部門的權(quán)責(zé)分配機(jī)制

惠農(nóng)政策能否順利執(zhí)行并發(fā)揮其應(yīng)有的效益，很大程度上取決于各級執(zhí)行部門的工作是否扎實(shí)推進(jìn)，因此，必須加強(qiáng)對各部門執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。具體為：（1）要建立惠農(nóng)補(bǔ)貼部門的溝通協(xié)調(diào)及監(jiān)管機(jī)制。通過“聯(lián)合檢查、查找問題、制定整改措施、督促整改到位”等工作落實(shí)，加強(qiáng)部門間的溝通、協(xié)調(diào)和配合，形成監(jiān)管合力，避免重復(fù)監(jiān)管，防止資金監(jiān)管的缺位[4]。（2）減少執(zhí)行政策的行政成本。按照精簡、高效的原則，在確保執(zhí)行效率的前提下，簡化補(bǔ)貼資金撥付環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼資金發(fā)放使用效率；建立電子管理系統(tǒng)，弱化紙質(zhì)材料留存，實(shí)行規(guī)范化、科學(xué)化管理，并通過完善“一卡通”制度，采取現(xiàn)場辦公、集中時(shí)間、集中審核等方式，加強(qiáng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放管理，在保持發(fā)放總額不變的情況下，減少發(fā)放次數(shù)，縮短資金撥付滯留時(shí)間。