閆錚 王大衛(wèi)

【摘要】黨的二十大報告明確指出，我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，各種“黑天鵝”事件隨時可能發(fā)生。融資平臺公司（以下簡稱“融資平臺”）作為地方政府下設(shè)的一類特殊的國有企業(yè)，在其發(fā)展的過程中為地方經(jīng)濟建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)，但是，隨著自身舉債規(guī)模不斷增大，逐步陷入發(fā)展困境之中。主要表現(xiàn)為對政府投資的支撐力度下降、融資依賴借新還舊、業(yè)務(wù)模式越發(fā)不可持續(xù)、信用違約事件頻繁發(fā)生、市場化轉(zhuǎn)型不利等。然而，現(xiàn)階段的化債舉措并不能從根本上解決融資平臺面臨的困境，更無法從根本上扭轉(zhuǎn)融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，只能將風(fēng)險延期。對此，需要進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)化債舉措，并探索能從根本上妥善解決融資平臺的債務(wù)風(fēng)險的方式。

【關(guān)鍵詞】融資平臺；債務(wù)風(fēng)險；化債政策

【中圖分類號】F812.5

一、債務(wù)風(fēng)險化解與處置措施存在的問題

為了防范和化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險，促使其擺脫當(dāng)前的發(fā)展困境，各級政府嘗試了多項舉措，主要包括重組融資平臺資產(chǎn)和債務(wù)，引入地方優(yōu)質(zhì)國企協(xié)助化解債務(wù)風(fēng)險，推動債務(wù)展期，進(jìn)行債務(wù)置換等。然而，上述方式雖然在化解和處置融資平臺債務(wù)風(fēng)險方面發(fā)揮了一定作用，但是由于相關(guān)措施存在普適性不高，融資平臺產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，債權(quán)人利益保護(hù)不足等問題，多數(shù)融資平臺和政府仍無法采用上述舉措化解與處置債務(wù)風(fēng)險，并造成嚴(yán)重的逆向激勵，而融資平臺只能依靠不斷借新還舊維持債務(wù)可持續(xù)，所導(dǎo)致后果便是融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不斷累積。

（一）部分化債措施缺乏普適性并造成逆向激勵

資產(chǎn)整合與債務(wù)重組相結(jié)合以及引入優(yōu)質(zhì)國企協(xié)助化解和處置融資平臺債務(wù)風(fēng)險為各地政府首選方案。采用該方式一方面可以優(yōu)化國有資產(chǎn)的布局，另一方面有助于地區(qū)政府防范化解債務(wù)風(fēng)險。但是，上述方式對于融資平臺資產(chǎn)特征或地區(qū)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的要求過高，難以成為多數(shù)地區(qū)政府和融資平臺可以普遍選擇的方案。

1.引入地方優(yōu)質(zhì)國企協(xié)助化債的經(jīng)驗難以推廣復(fù)制

地方優(yōu)質(zhì)國企參與化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險主要有兩個途徑，一是收購融資平臺股權(quán)，二是劃轉(zhuǎn)部分股份至國有資本管理公司，再由國有資本管理公司化解地區(qū)融資平臺債務(wù)風(fēng)險。2020年9月，貴州茅臺集團宣布發(fā)行150億元債券用于收購貴州省高速公路集團有限公司14.70%的股權(quán)，收購前貴州省高速公路集團有限公司由貴州省政府100%持股。2019年和2020年末，中國貴州茅臺酒廠（集團）有限責(zé)任公司分兩次以無償劃轉(zhuǎn)方式將其持有的上市公司貴州茅臺酒股份有限公司（以下簡稱“茅臺股份”）10 048萬股股份（占貴州茅臺總股本 8%）劃轉(zhuǎn)至貴州省國有資本運營有限責(zé)任公司（以下簡稱“貴州國資”），而貴州國資從2020年下半年開始大幅度減持茅臺股份股票，累計套現(xiàn)超過600億元。上述措施在緩解貴州省政府及融資平臺償債資金不足問題方面發(fā)揮了重要作用，同時有效地提振了債權(quán)人對貴州省政府化解債務(wù)風(fēng)險的信心。但是，由于貴州省融資平臺債務(wù)規(guī)模過大，該方式難以作為化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險的長效機制，并且對于缺少如茅臺股份這類優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的地方政府而言，該方式難以復(fù)制，無法成為具有普適性的債務(wù)風(fēng)險化解舉措。

2.發(fā)行特殊再融資債券緩釋風(fēng)險的同時造成逆向激勵

新《預(yù)算法》實施后，由于政府自主舉債融資靈活性不足，導(dǎo)致對融資平臺的依賴程度并未降低，造成融資平臺債務(wù)規(guī)模不斷擴大。在公共風(fēng)險管理上，事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰也導(dǎo)致公共風(fēng)險責(zé)任主體分散化，地方政府對中央政府存在過高的“兜底”預(yù)期，所產(chǎn)生的后果便是公共風(fēng)險發(fā)生時，公共風(fēng)險越大的地區(qū)反而獲得中央政府“兜底”的政策支持，造成中央政府的政策要求落空（劉尚希等，2018）。遵義道橋?qū)︺y行債權(quán)展期的行為便是這一后果的直接體現(xiàn)。貴州省融資平臺債務(wù)風(fēng)險突出，并存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的趨勢，為了避免貴州省融資平臺債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步擴大，中央政府頒布國發(fā)〔2022〕2號文以及財預(yù)〔2022〕114號文支持貴州地區(qū)融資平臺通過展期等行為化解債務(wù)風(fēng)險，為貴州省融資平臺的債務(wù)風(fēng)險兜底，然而這一政策也使得中央政府提出的打破政府“兜底”預(yù)期的要求落空，造成融資平臺債務(wù)風(fēng)險難以妥善化解。此外，2023年10月，財政部下發(fā)了1.5萬億元特殊再融資債券額度，為地方政府緩釋平臺公司到期債務(wù)風(fēng)險拓展了空間，盡管這部分資金并不能償還全部到期債務(wù)，但是卻極大程度地緩解了社會各界對融資平臺債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂。然而，上述救助措施也再一次讓“誰家孩子誰抱”的政策目標(biāo)落空。

（二）融資平臺市場化轉(zhuǎn)型未推動產(chǎn)權(quán)和公司治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)性調(diào)整

市場化轉(zhuǎn)型為政府推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向，其目標(biāo)在于促使融資平臺成為自負(fù)盈虧，獨立發(fā)展的市場主體。就現(xiàn)階段融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的特征而言，主要體現(xiàn)為四個方面：其一，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金作為投資人。截至目前，國開基礎(chǔ)設(shè)施基金有限公司對外投資20家公司，合計出資43億元；農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金有限公司對外投資16家公司，合計出資19億元。這些被投資的公司大多為融資平臺，且投資方式以“明股實債”為主，各投資主體并未參與實際經(jīng)營。換句話說，上述投資雖然在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了調(diào)整，但并未發(fā)揮公司股東參與公司治理的責(zé)任，各類基金的投資僅是以增加公司債務(wù)的方式獲得回報，未對公司治理和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行實質(zhì)改變，但卻變相地增加了政府隱性債務(wù)。其二，目前融資平臺市場化的轉(zhuǎn)型主要以“美化報表”為主，突出了增強現(xiàn)金流指標(biāo)減輕融資壓力的作用，而對投資效率和化解存量債務(wù)風(fēng)險考慮欠周（嚴(yán)寶玉，2020）。以注入資產(chǎn)為例，有的基層政府將具有經(jīng)營性特征的資產(chǎn)注入融資平臺增加其收益來源，但是并未改變?nèi)谫Y平臺的公司治理結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，相關(guān)公司治理模式與轉(zhuǎn)型前的融資平臺并無差異。融資平臺并未呈現(xiàn)出實質(zhì)性的市場化特征，僅是“換馬甲”式的轉(zhuǎn)型，反而積累了新的財政和金融風(fēng)險（趙術(shù)高等，2022）。其三，融資平臺依靠所獲得的政府隱性擔(dān)保，在多個領(lǐng)域拓展業(yè)務(wù)，從市政項目的建設(shè)和運營業(yè)務(wù)拓展至完全市場化的房地產(chǎn)開發(fā)、旅游以及建筑施工等業(yè)務(wù)，并實行職業(yè)經(jīng)理人制度，員工身份去行政化。其四，加大融資平臺整合力度。近年來融資平臺融資政策趨嚴(yán)，債務(wù)管控力度加大，融資平臺整合數(shù)量明顯增加。2021年融資平臺整合事件已經(jīng)達(dá)到134起，而2022年，已經(jīng)有超過176起融資平臺整合事件。融資平臺整合進(jìn)程加速一方面反映其現(xiàn)今融資難度加大，期望以擴大資產(chǎn)規(guī)模獲得融資；另一方面說明在債務(wù)強監(jiān)管的政策下，政府更傾向于整合融資平臺，壓縮融資平臺數(shù)量，以實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險管控的目的。但是，整合融資平臺，做大資產(chǎn)規(guī)?；蛘吆喜⑼愋偷娜谫Y平臺僅能起到管控債務(wù)風(fēng)險的作用，而無法從根本上消除政府的隱性擔(dān)保，轉(zhuǎn)變其作為政府隱性債務(wù)載體的身份。因此，上述轉(zhuǎn)型方式并未從實質(zhì)上改變自身產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)，以及與政府的關(guān)系，融資平臺仍依靠政府的信用背書發(fā)展。綜合而言，現(xiàn)階段融資平臺的轉(zhuǎn)型所反映的共性問題在于并未從根本上改變與政府的關(guān)系。而要實現(xiàn)這一目的，必然需要從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)、人員組織結(jié)構(gòu)以及業(yè)務(wù)類型等多個方面進(jìn)行調(diào)整。簡單的引進(jìn)新股東注資、注入資產(chǎn)、轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)方向，無法從實質(zhì)上推動融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，融資平臺仍將是政府隱性債務(wù)的主要載體。

（三）忽視債權(quán)人利益保護(hù)

面對融資平臺債務(wù)壓力上升，部分地區(qū)結(jié)合中央政府給予的支持性政策，采用債務(wù)展期、債務(wù)置換等方式化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險。上述舉措在節(jié)約融資平臺債務(wù)利息，緩解債務(wù)壓力方面作用巨大，但是對于債權(quán)人的利益保護(hù)不足。此外，從已經(jīng)實施破產(chǎn)重整的公用類國有企業(yè)案例來看，由于未引入政府作為償債主體之一，債權(quán)清償效果不佳，融資平臺債務(wù)風(fēng)險處置與化解措施仍需不斷改進(jìn)和調(diào)整。

1.債務(wù)展期造成債權(quán)人利益受損

貴州省各級政府目前已經(jīng)嘗試多種方式防范化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險，但省內(nèi)融資平臺債務(wù)規(guī)模的絕對值仍保持高位。為化解貴州省融資平臺債務(wù)風(fēng)險，在中央政策的支持下，貴州省以遵義道橋為試點采用債務(wù)展期的方式化解債務(wù)風(fēng)險，具體方案為銀行類債權(quán)人在不抽貸、不斷貸、不降征信的前提下開展債務(wù)重組，對155.94億元的銀行借款實行展期，償債期限延至20年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本，展期后遵義道橋借款利率調(diào)整為3%～4%。這是貴州省在《關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》（以下簡稱“國發(fā)〔2022〕2號文”）和《支持貴州加快提升財政治理能力奮力闖出高質(zhì)量發(fā)展新路的實施方案》（以下簡稱“財預(yù)〔2022〕114號”）支持下化解債務(wù)風(fēng)險的重要舉措，體現(xiàn)了金融機構(gòu)對貴州省融資平臺的支持。但是，上述方式不僅對債權(quán)人利益損害過大，同時對其他融資平臺產(chǎn)生了不良示范效應(yīng)，造成債務(wù)壓力越重越能獲得政策支持的逆向激勵，并且這一方式僅是將風(fēng)險延期，而非徹底實現(xiàn)融資平臺債務(wù)風(fēng)險出清。此外，債務(wù)展期化解債務(wù)風(fēng)險的方式因債券市場投資人過于分散，而無法用于債券型債務(wù)，導(dǎo)致該處置方式難以成為可復(fù)制的經(jīng)驗。

2.地方政府債置換融資平臺債務(wù)對債權(quán)人權(quán)益保護(hù)不足

2015年，財政部出臺《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，其中明確提出對于甄別后納入政府債務(wù)的部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券予以置換。為進(jìn)一步完善債務(wù)置換程序，防范政府性債務(wù)風(fēng)險，財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合出臺《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，并提出“對于地方政府存量債務(wù)中的銀行貸款或信托、證券、保險等其他機構(gòu)融資形成的債務(wù)，地方財政部門應(yīng)當(dāng)與銀行貸款對應(yīng)的債權(quán)人協(xié)商后，采用定向承銷方式發(fā)行地方債予以置換”。債務(wù)置換的化債方式對于隔離融資平臺債務(wù)風(fēng)險，降低政府性債務(wù)利息支出壓力，厘清融資平臺與政府償債責(zé)任具有重要意義。但是，在具體的執(zhí)行過程中仍暴露出對債權(quán)人利益保護(hù)不足的問題。從民法理論的角度來看，債務(wù)置換是基于意思自由，當(dāng)事人雙方根據(jù)自由約定而進(jìn)行的債務(wù)更新，即以另一個債權(quán)取代現(xiàn)存的債權(quán)。這一機制運行的基礎(chǔ)在于獲得債權(quán)人自愿同意，也就是說不存在第三人或債務(wù)人強行要求債權(quán)人同意的情形（張力毅，2022 ）。就我國債務(wù)置換的實踐操作而言，由于融資平臺債務(wù)具有政府的隱性擔(dān)保，違約風(fēng)險偏低且相對地方債具有較高收益。對于多數(shù)金融機構(gòu)而言，置換為地方債的積極性并不高（楊宇焰等，2016 ）。然而，地方政府為了完成置換任務(wù)，降低政府性債務(wù)風(fēng)險，存在強行要求債權(quán)人同意置換的情況。具體而言，2016年財政部發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》的通知曾明確提出，對于因債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)將相關(guān)債務(wù)依法置換成政府債券，導(dǎo)致合同義務(wù)無法轉(zhuǎn)移的，仍由融資平臺作為債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，相關(guān)債務(wù)對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，政府作為融資平臺的出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。由于各類債權(quán)人主要看重的是融資平臺背后的政府信用，但是在這一政策要求下，如果不進(jìn)行債務(wù)置換，則政府信用消失，政府僅對債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，這對債權(quán)人來說無疑是一種“威脅”。為了保障債權(quán)安全，債權(quán)人只能同意政府的置換要求。整個置換過程雖然名義上協(xié)商一致，但是債權(quán)人與政府并未居于平等地位，債務(wù)置換對債權(quán)人的權(quán)益保護(hù)不足。

二、優(yōu)化化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險措施的具體建議

面對當(dāng)前融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，不論是救助，還是對融資平臺實行重組整合或債務(wù)展期都難以根除債務(wù)風(fēng)險，原因在于脫離政府履行相應(yīng)責(zé)任，未調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)強化產(chǎn)權(quán)約束的政策操作都將無法徹底轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y平臺為政府融資的職能，而要剝離其為政府融資的職能，使融資平臺徹底轉(zhuǎn)型為一般化的經(jīng)營主體，不僅需要從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行改革，同時需要轉(zhuǎn)變政府與融資平臺的關(guān)系。破產(chǎn)重整作為一種針對融資平臺產(chǎn)權(quán)和公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革的措施，具有一定懲戒性，即反映為過度舉債造成企業(yè)債務(wù)風(fēng)險擴大，實際控制人將經(jīng)歷產(chǎn)權(quán)調(diào)整并失去對企業(yè)的控制。此外，目前已經(jīng)實施的化債政策普遍將著力點放在融資平臺身上，然而這種化債方式并不能徹底改變?nèi)谫Y平臺的定位。從根源上看，融資平臺的債務(wù)風(fēng)險既來自自身融資約束機制不健全，又來自政府的過度干預(yù)。因此，有必要及時引入政府承擔(dān)必要責(zé)任，并轉(zhuǎn)變政府與融資平臺的關(guān)系，才能保障債權(quán)人利益最大化，并從根本上出清融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

（一）探索針對融資平臺的破產(chǎn)重整措施

破產(chǎn)重整的功能在于為市場出清提供制度基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征在于優(yōu)勝劣汰，而破產(chǎn)制度具有市場出清的功能，一方面體現(xiàn)為淘汰競爭失敗的市場主體，另一方面體現(xiàn)為改變債務(wù)困境主體的公司治理，使之成為新的市場參與主體。前者對應(yīng)為破產(chǎn)清算，后者對應(yīng)破產(chǎn)重整。因此，破產(chǎn)制度在維護(hù)市場資源配置方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。破產(chǎn)重整的第二個特征體現(xiàn)為，為債權(quán)人和債務(wù)人提供了一個由法院主導(dǎo)的談判、博弈和協(xié)商的框架，各利益相關(guān)主體在法律保障下，充分挖掘破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)價值，為資產(chǎn)定價，參與處置融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。從上述兩個角度來看，融資平臺債務(wù)作為政府性債務(wù)的組成部分，應(yīng)用破產(chǎn)重整處置債務(wù)風(fēng)險的目標(biāo)體現(xiàn)為，為融資平臺擺脫債務(wù)困境，優(yōu)化自身的治理機制，剝離替政府融資功能，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌氖袌鲋黧w提供一種方法。同時，為各類主體參與挖掘破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)價值提供參與路徑。從美國鐵路破產(chǎn)重整的經(jīng)驗來看，面對對國民經(jīng)濟影響重大主體的債務(wù)風(fēng)險，相比于清算掉該主體，選擇破產(chǎn)重整，既可以滿足破產(chǎn)重整主體的利益訴求，促進(jìn)重整主體資產(chǎn)價值提升，同時有助于減輕無法參與破產(chǎn)重整的投資者的損失。

（二）明確地方政府與融資平臺在破產(chǎn)重整過程中的責(zé)任分配

明確政府為融資平臺破產(chǎn)重整的主導(dǎo)主體。首先，由于融資平臺為政府的投融資工具，負(fù)責(zé)投資建設(shè)政府職能范疇的公益性和準(zhǔn)公益性項目，導(dǎo)致其債務(wù)屬性與政府關(guān)系密切，并且在長期的發(fā)展過程中，融資平臺管理層與政府人員長期重合，是政府推動地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要工具。其次，從有限責(zé)任的角度來看，政府作為股東承擔(dān)有限責(zé)任的前提是融資平臺財產(chǎn)具有獨立性，但是實踐中，融資平臺資產(chǎn)和債務(wù)與政府存在高度混同的情況，政府無法徹底擺脫對融資平臺債務(wù)保障的責(zé)任，在融資平臺破產(chǎn)重整的過程中，政府需要承擔(dān)必要的責(zé)任，同時實施財政重整，在必要性上需要政府作為主導(dǎo)者。最后，為了保障破產(chǎn)重整的順利實施，政府需要對融資平臺的資產(chǎn)進(jìn)行整合，以防止多輪破產(chǎn)重整浪費司法資源。政府作為主導(dǎo)地位體現(xiàn)在三個方面：一是財政重整的主體，政府需要對融資平臺的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，具體體現(xiàn)為進(jìn)行財政重整，償還債務(wù)；二是融資平臺債務(wù)與政府債務(wù)存在重合，原因在于融資平臺負(fù)責(zé)政府職能范疇的公益性和準(zhǔn)公益性項目建設(shè)，政府難以逃脫必要責(zé)任；三是從融資平臺與政府的關(guān)系來看，融資平臺長期接受政府指派的建設(shè)任務(wù)，且管理人員構(gòu)成高度重合。其一是體現(xiàn)為承擔(dān)必要的債務(wù)責(zé)任；其二是作為破產(chǎn)重整的具體操作主體，進(jìn)行融資平臺的整合與重組；其三是財政重整的主體，進(jìn)行債務(wù)清償；其四是政府掌握信息。

明確融資平臺為資產(chǎn)整合與債務(wù)重組的主體。由于政府下設(shè)的融資平臺眾多，且業(yè)務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重，單獨對某一個融資平臺實施破產(chǎn)重整，一方面造成其他主體融資難度加大，同時由于融資平臺破產(chǎn)重整需要引入政府財政重整，重復(fù)破產(chǎn)必然造成財政資源的浪費。因此，有必要在破產(chǎn)重整的實施過程中，對融資平臺的資產(chǎn)和債務(wù)進(jìn)行整合重組，聚焦融資平臺為資產(chǎn)整合與債務(wù)重組的主體。

（三）優(yōu)化財政重整措施

適度擴大省級以下政府舉債自由度。融資平臺的債務(wù)風(fēng)險的特征之一為償債責(zé)任主體混同，在省級以下政府缺乏未獲得自主發(fā)行債券的權(quán)限的情況下，只能依賴融資平臺舉借債務(wù)滿足事權(quán)支出要求。財政重整為合理界定政府財權(quán)與事權(quán)關(guān)系提供了良好契機，在科學(xué)界定兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，適度放開省級以下政府的舉債權(quán)限，一方面能夠加快債務(wù)清償，保障債權(quán)人利益，順利推進(jìn)破產(chǎn)重整，實現(xiàn)盡快退出破產(chǎn)。另一方面，在財權(quán)與事權(quán)關(guān)系明確的情況下，為省級以下政府舉債彌補財政開支開辟了新的融資渠道，有助于防止再次濫用轉(zhuǎn)型后的融資平臺舉債發(fā)展。

適度擴大市縣政府的財稅自由裁量權(quán)。目前進(jìn)行財政重整的政府層級多為地級市和區(qū)縣級政府，相對其他國家地方政府實行的財政重整，主要的政策操作缺少稅收權(quán)的自由裁量。對于我國地方政府而言，目前稅收全部由國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)征收，地方稅種雖然仍有一定體量的劃定，但是自由度偏低。相比于我國的財政重整，美國或日本等國實行市政破產(chǎn)和財政重建時，市政當(dāng)局的權(quán)利相對更加自由，比如市政當(dāng)局通過調(diào)整稅率，暫停投資支出。因此，借鑒國際經(jīng)驗，地方政府在實行財政重整措施時，可以適當(dāng)擴大稅收裁量權(quán)，為地方政府清償債務(wù)提供支持。

保障財政重整措施的司法性。國辦函〔2016〕88號文的財政重整安排明確了財政重整的主體為市縣政府部門，在執(zhí)行上實施財政重整之后的市政投資全部上報上級政府進(jìn)行備案，并由本級政府的人民代表大會或其常委會進(jìn)行審查，整體行政性質(zhì)較強。雖然行政安排具有較高的效率優(yōu)勢，在財政重整的過程中能夠有效地執(zhí)行重整措施，對財政重整的目標(biāo)實現(xiàn)具有強有力的推動力。但是，相對具有司法性質(zhì)的財政重整或市政破產(chǎn)，行政性的重整措施對債務(wù)重組的安排手段有限，行政安排僅應(yīng)用于上下級政府范疇，對債權(quán)人范圍是否接受財政重整安排缺少約束能力（沈朝暉，2021）。此外，我國目前的財政重整方案雖然在理念上尊重和保護(hù)債權(quán)人利益，但是在具體實施方面，缺少對于不同債權(quán)人利益協(xié)調(diào)機制，難以對債權(quán)人提供充分的保障（華國慶，盛君俁，2019）。因此，在實施財政重整時有必要保證政府一切操作的司法公平性，最大限度保障債權(quán)人的利益。

完善財政重整程序啟動與配套制度。國辦函〔2016〕88號文中要求，財政重整計劃的啟動存在三方面前置條件，一是市縣債務(wù)的主管部門認(rèn)為存在啟動財政重整的“必要”時可以啟動；二是在政府進(jìn)行債務(wù)利息支出償還超過規(guī)定閾值的時候可以啟動；三是在Ⅱ級和Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急響應(yīng)的機制下，在存在對應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險時，“必要”情況下省級政府組織實施財政重整計劃。目前的制度設(shè)定為省級政府、市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)作為啟動主體，對比美國破產(chǎn)法第九章的規(guī)定，地方政府申請破產(chǎn)前必須得到州政府的特別授權(quán)，州政府行使相對應(yīng)的批準(zhǔn)職能（張力毅，2014，2016）。相比之下，我國財政重整的啟動申請主體范圍過于寬泛，只要是政府債務(wù)風(fēng)險發(fā)生區(qū)域內(nèi)的管理主體均有權(quán)啟動財政重整。而在配套制度方面，現(xiàn)階段的財政重整制度更多是上級政府對下級政府的財政管控，并未將具體的財政重整計劃及債權(quán)人納入商討范圍，且缺少監(jiān)督執(zhí)行程序，財政重整的目標(biāo)仍停留在財政關(guān)系的調(diào)整上（李帥，2020）。

適度擴大財政重整的應(yīng)用范疇至融資平臺債務(wù)。從融資平臺發(fā)展歷程和特征來看，現(xiàn)階段其與政府具有難以分割的關(guān)系，歷次的債務(wù)擴張與發(fā)展壯大均來自政府給予的政策支持，以及與政府資產(chǎn)綁定后融資模式的創(chuàng)新。此外，從融資平臺業(yè)務(wù)的類型可以明確，其債務(wù)的積累主要來自與政府職能相關(guān)的公益性業(yè)務(wù)，以及作為政府投融資工具替政府融資的業(yè)務(wù)。這使得平臺公司的債務(wù)與政府債務(wù)在屬性上具有一致性。但是，現(xiàn)階段的財政重整措施主要關(guān)注的領(lǐng)域仍集中在政府債務(wù)范疇，未明確擴大到平臺公司債務(wù)范疇，使得財政重整這一處置政府性債務(wù)的方式難以作用于融資平臺債務(wù)風(fēng)險方面。為此，建議進(jìn)一步擴大財政重整的應(yīng)用范疇，使其能夠應(yīng)對來自融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

（四）引入司法主體參與處置融資平臺債務(wù)風(fēng)險

融資平臺債務(wù)風(fēng)險的有效處置不僅表現(xiàn)為融資平臺以公司法人參與破產(chǎn)重整的方式體現(xiàn)，同時需要與財政重整相結(jié)合，并在破產(chǎn)的框架下實現(xiàn)融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，其債務(wù)風(fēng)險有效處置具體包含三個方面內(nèi)容：一是融資平臺的整合；二是地方財政的重整；三是融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。破產(chǎn)重整作為一種市場出清的機制，在融資平臺債務(wù)處理上的作用體現(xiàn)為：一是給予融資平臺擺脫債務(wù)困境的一種方法；二是通過破產(chǎn)重整中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化徹底剝離融資平臺作為政府的融資工具職能；三是利用破產(chǎn)重整與財政重整相結(jié)合的方式塑造一種事后的懲戒機制。因此，必須引入法院等司法主體作為合理裁定融資平臺破產(chǎn)重整的重要方式。為此建議：一是要明確法院為司法審理與監(jiān)督執(zhí)行的主體保障政府、融資平臺和債權(quán)人在固定的司法框架內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系、公司治理結(jié)構(gòu)及資產(chǎn)債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。與此同時，為了保障債權(quán)人的利益，必須引入法院對融資平臺債務(wù)屬性進(jìn)行劃分，并監(jiān)督整個破產(chǎn)重整過程，保證各類債權(quán)人的權(quán)益獲得公平對待。二是保障債權(quán)人為利益補償主體。破產(chǎn)重整的目標(biāo)之一在于通過對債務(wù)人資產(chǎn)和負(fù)債的整體化安排實現(xiàn)債務(wù)清償，防止債權(quán)人的利益因碎片化的清償而受損。

（五）為實施破產(chǎn)重整處置融資平臺債務(wù)風(fēng)險提供政策保障

融資平臺破產(chǎn)重整的金融保障政策具有三個方面的特征：一是通過提供新型融資工具和明確參與主體的方式確保融資平臺破產(chǎn)重整的順利實施；二是在融資平臺破產(chǎn)實施階段保證地區(qū)的公共服務(wù)正常進(jìn)行；三是為平臺破產(chǎn)重整的參與方在重整完成能夠順利退出。在財政政策保障方面，融資平臺破產(chǎn)重整過程中地方財政所發(fā)揮的作用體現(xiàn)為，在確認(rèn)公益性債務(wù)后實行的財政重整措施。對此，現(xiàn)有的財政重整政策所列措施無法完全滿足債務(wù)清償，影響融資平臺的破產(chǎn)重整的進(jìn)度。參照國際經(jīng)驗，需要從地方政府財稅征收自主權(quán)、建立權(quán)責(zé)對等的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系以及財政重整程序完善三個方面為融資平臺的破產(chǎn)重整提供政策保障。最后，對于陷入債務(wù)困境的融資平臺而言，有效化解其債務(wù)風(fēng)險只是一種能夠幫助其擺脫債務(wù)困境的過程，最終目的仍是尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展，而這一過程需要依托法院的參與，在司法的框架內(nèi)以及保障債權(quán)人利益獲得公平對待的前提下進(jìn)行產(chǎn)權(quán)和公司治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。脫離債務(wù)困境后融資平臺存在三個轉(zhuǎn)型方向，分別是：成為公益性業(yè)務(wù)的運營主體，成為地方國有性質(zhì)的城市綜合開發(fā)主體以及成為地方政府國有資本投資運營的主體。與此同時，為了避免上述三類主體再次陷入債務(wù)困境，在監(jiān)管體系上，需要在立法約束以及多指標(biāo)監(jiān)控等方面做出相應(yīng)的調(diào)整。

（本文僅代表個人觀點，不代表作者所在機構(gòu)的觀點）

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責(zé)編：險峰