陳惟杉

上海松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)大型保障性住房社區(qū)。本文圖/視覺中國

一次帶有“重塑模式”意味的改革，信號(hào)正在變得越來越清晰。

“14號(hào)文”是讓外界最早嗅到這場(chǎng)改革的信號(hào)之一。10月底，一份名為《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（“14號(hào)文”）的文件被媒體披露。實(shí)際上，這份文件在8月底就已有消息。中國政府網(wǎng)在8月26日披露，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》。

這份文件顯得有些“神秘”，甚至被外界賦予“二次房改”的意義，其中有關(guān)住房體系的新表述尤為引發(fā)輿論關(guān)注。有外界解讀為，讓“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，保障的歸保障”。

近期，中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志在解讀2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)，再次給出了權(quán)威解讀：加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“就加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式提出了明確要求。這是破解房地產(chǎn)發(fā)展難題、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的治本之策”。中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志還對(duì)“房地產(chǎn)發(fā)展新模式”作出了更具體的闡釋：要在推進(jìn)“三大工程”建設(shè)中，加大保障性住房建設(shè)和供給，加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。

“三大工程”中的核心，毫無疑問是規(guī)劃建設(shè)保障性住房。繼“十二五”興建公租房、“十三五”力推棚改之后，中國正處在又一次保障房大規(guī)模籌建的浪潮中。

以推進(jìn)保障房建設(shè)為首的“三大工程”，成為撬動(dòng)“房地產(chǎn)新模式”的一個(gè)抓手，在當(dāng)下還被賦予雙重使命：在寄希望于通過保障房建設(shè)實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”之余，決策層也希望以大規(guī)?；I建保障房“帶動(dòng)房地產(chǎn)相關(guān)投資消費(fèi)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤”。

12月初，“14號(hào)文”依然是行業(yè)熱議對(duì)象，不少熟悉保障房政策的人士告訴《中國新聞周刊》記者，自己仍在學(xué)習(xí)這份文件。

“14號(hào)文”的核心內(nèi)容有關(guān)配售型保障性住房，這被外界解讀為讓商品住房回歸商品屬性，住房制度轉(zhuǎn)向“雙軌制”，甚至被寄予“二次房改”的期待。

“以商品房為主、為中低收入群體提供保障房的住房體系已經(jīng)形成，相當(dāng)于并非在白紙上作畫，而是在一張幾近完成的畫作上利用邊角的空白做文章。因此‘14號(hào)文’只是對(duì)原有住房體系的完善，將一些此前被忽視的群體納入住房保障體系?！币晃蛔》勘Ｕ舷到y(tǒng)業(yè)內(nèi)人士告訴記者，他并不認(rèn)同“二次房改”的表述。

在他看來，“1998年‘房改’后，我國住房體系發(fā)生重大調(diào)整，將絕大多數(shù)住房需求推向商品房市場(chǎng)，僅以少量廉租房供給低收入群體。從2010年《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，通過公租房、保租房等配租型保障房，以及自住型商品房、共有產(chǎn)權(quán)房等配售型保障房，不斷將未能在商品房市場(chǎng)‘上車’的群體納入住房保障體系，但是仍難做到與商品房體系‘無縫銜接’”。

“14號(hào)文”被認(rèn)為將進(jìn)一步彌合住房保障體系與商品房體系之間的縫隙。

“14號(hào)文對(duì)于住房保障體系，一方面是補(bǔ)充，另一方面也是重塑。近年來，住房保障體系側(cè)重于‘租’，并且將保租房作為重點(diǎn)，缺少封閉運(yùn)行的配售型保障房。但是其保障的人群依然是超大特大城市中住房困難相對(duì)突出的群體，包括新市民、青年人等，只不過這部分群體中部分人群難以通過租賃滿足住房需求，而是渴望擁有一套產(chǎn)權(quán)住房，‘14號(hào)文’提出配售型保障房便是更加精準(zhǔn)地滿足這部分需求?！鄙虾Ｊ蟹康禺a(chǎn)科學(xué)研究院院長嚴(yán)榮告訴《中國新聞周刊》。

相比于外界對(duì)于“14號(hào)文”的期待，負(fù)責(zé)制定具體執(zhí)行辦法的地方政府卻面臨一道難題。

前述業(yè)內(nèi)人士推測(cè)，配售型保障房的覆蓋面將十分有限?！?4號(hào)文”主要針對(duì)超過300萬人口的城市，一些庫存高企、房價(jià)處在下跌通道的中小城市本就沒有建設(shè)配售型保障房的必要。據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，城區(qū)人口超過300萬的城市共有35個(gè)。

目前已有深圳、南寧等城市啟動(dòng)配售型保障房的規(guī)劃與建設(shè)。如南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)外披露，按以需定建的原則，匯總梳理出配售型保障性住房先導(dǎo)項(xiàng)目7個(gè)、住房7200套，總投資約39億元，其中2024年計(jì)劃建設(shè)住房4000套。

但是各地進(jìn)度不一，多數(shù)還未出臺(tái)具體目標(biāo)和方案。浙江工業(yè)大學(xué)副校長、中國住房和房地產(chǎn)研究院院長虞曉芬向《中國新聞周刊》介紹，各地正在抓緊研究具體方案?！皣业目傮w要求是‘以需定建’，目前各地都在摸排需求，比如居住在公租房中的居民有多少需求？本地戶籍‘夾心群體’有多少需求？人才有多少需求？其他工薪群體有多少需求？從解決最困難工薪收入群體住房問題入手，根據(jù)供給能力，合理確定保障范圍和建設(shè)規(guī)模。”

“究竟能有多少項(xiàng)目落地，還要拭目以待?！庇薪咏本┦凶〗ú块T的人士向《中國新聞周刊》坦言，北京正在研究制定相關(guān)政策?！澳壳耙恍﹪Y平臺(tái)只是按照政府要求進(jìn)行土地儲(chǔ)備，明年肯定會(huì)推進(jìn)若干配售型保障房項(xiàng)目。但是首先要明確最核心的問題——誰有資格買？”

“14號(hào)文”提出的保障對(duì)象包括住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進(jìn)人才等群體。這是相對(duì)寬泛的概念，只有確定保障對(duì)象后才能確定建設(shè)規(guī)模。

前述接近北京市住建部門的人士分析認(rèn)為，“‘14號(hào)文’強(qiáng)調(diào)配售型保障房封閉運(yùn)營，只能由政府回購，‘如長期閑置、確需轉(zhuǎn)讓、因辭職等原因離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位或企業(yè)的，由各地政府按規(guī)定予以回購’。這意味著持有配售型保障房與工作單位緊密相連，顯然更適用于體制內(nèi)工薪階層，如公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員等。”

配售型保障房具體保障對(duì)象與建設(shè)規(guī)模還是未知數(shù)，但“14號(hào)文”的最明顯調(diào)整之處在于，將配售型保障房與公租房、保租房并列，意味著其將取代共有產(chǎn)權(quán)房在住房保障體系中的位置。

有接近地方住建部門的人士向《中國新聞周刊》透露，目前已經(jīng)明確不再新增共有產(chǎn)權(quán)房?！安蝗蛔》勘Ｕ象w系過于混亂，地方政府需要研究存量共有產(chǎn)權(quán)房未來納入商品房還是保障房序列。共有產(chǎn)權(quán)房的探索難言成功，這也是‘14號(hào)文’提出配售型保障房的原因?！?/p>

“盡管2021年6月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》明確將共有產(chǎn)權(quán)房與公租房、保租房并列，但是中央層面此前并未對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房出臺(tái)具體文件，只是鼓勵(lì)部分城市試點(diǎn)，實(shí)踐中，各地模式各異，比如北京共有產(chǎn)權(quán)房的定位就更偏向商品房，而上海更偏向保障房。”虞曉芬告訴記者，共有產(chǎn)權(quán)房的最大爭議在于可以上市交易，從而脫離保障房體系。

“共有產(chǎn)權(quán)房是配售型保障房探索的階段性產(chǎn)物，如在北京，除去位置極佳的項(xiàng)目，其他項(xiàng)目往往如同雞肋，因?yàn)槠渫O(shè)定較低的購買門檻和較高的退出門檻，如婚后伴侶擁有住房，就需要退出共有產(chǎn)權(quán)房?！庇薪咏胤阶〗ú块T的人士告訴《中國新聞周刊》，“共有產(chǎn)權(quán)房既不像保障房，也不像商品房。如果說保障房應(yīng)該保障居住權(quán)，而非產(chǎn)權(quán)，那其最初便不應(yīng)該以商品房價(jià)格出售產(chǎn)權(quán)?！?/p>

在他看來，未來配售型保障房的價(jià)格，會(huì)進(jìn)一步與商品房拉開距離。 “14號(hào)文”規(guī)定配售型保障房以劃撥土地方式供地，并且要求將配套等成本剝離，未來其售價(jià)可能不及商品房一半，形成與商品房不同的體系。

虞曉芬認(rèn)為，這意味著政府讓渡土地出讓金收入，直接壓低配售型保障房售價(jià)，并且通過封閉運(yùn)營，吸取了過往配售型保障房的最大教訓(xùn)，即配售型保障房與商品房之間存在較大的尋租空間。

虞曉芬認(rèn)為，“14號(hào)文提出配售型保障房，并不意味著改變住房保障體系以租為主的基本方向?！?/p>

她向記者解釋說，中國與新加坡國情不同，新加坡是一個(gè)人口只有545萬人的城市國家。中國目前城鎮(zhèn)化率約為65％，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48％，“七普”資料顯示全國流動(dòng)人口高達(dá)3.76億人，其規(guī)模非任何一個(gè)國家可比，流動(dòng)人口具有的流動(dòng)性大、收入不穩(wěn)定等特點(diǎn)，決定了租賃型保障房可以更高效地滿足如此大規(guī)模的流動(dòng)人口居住需求。

2021年6月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房意見》提出，需加快完善以公租房、保障性租賃住房（后簡稱保租房）和共有產(chǎn)權(quán)房為主體的住房保障體系，被認(rèn)為首次明確提出我國住房保障體系的“三個(gè)支柱”。其中，公租房、保障性租賃住房均為配租型保障房，可見“租”在我國住房保障體系中的重要性。

“十二五”期間，各地紛紛將公租房作為保障房“主角”。如北京便提出，“十二五”期間，北京公租房的供應(yīng)比例，要占全部公開配租配售保障房的60％以上。截至2020年年底，也就是“十三五”期末，全國已有3800多萬困難群眾住進(jìn)公租房，累計(jì)2200多萬困難群眾領(lǐng)取租賃補(bǔ)貼。

北京保障房中心有限公司（下稱“北京保障房中心”）副總經(jīng)理薛梅告訴《中國新聞周刊》，目前北京大部分轄區(qū)，特別是遠(yuǎn)郊區(qū)縣對(duì)于公租房保障群體已經(jīng)應(yīng)保盡保?！敖鼛啄瓯本┦姓磕陼?huì)給轄區(qū)下達(dá)公租房任務(wù)，通過新建或存量住房改變性質(zhì)的方式籌建，實(shí)現(xiàn)了公租房對(duì)中低收入家庭較好的覆蓋。個(gè)別面積較小的轄區(qū)，公租房輪候家庭數(shù)量快速下降，保障難度大幅降低?！?/p>

“受政府財(cái)力與管理能力限制，公租房發(fā)展到今天的規(guī)模已屬不易，但更大數(shù)量的城鎮(zhèn)常住人口居住在市場(chǎng)化租賃住房。”虞曉芬說?！白赓U房源以居民個(gè)人房源為主，這些房源最初并不以租賃為目的，面積大、總價(jià)偏高，多人分擔(dān)房租又形成群租。不少新市民、青年人只能通過城中村房源解決住房問題，小戶型、低租金、有品質(zhì)房源嚴(yán)重不足?！痹谟輹苑铱磥?，發(fā)展保租房是為了彌補(bǔ)住房租賃市場(chǎng)的缺陷。

例如，很多年輕人很希望有獨(dú)立的居住空間，一些保租房項(xiàng)目可以提供租金較低的三四十平方米的開間戶型，實(shí)際租住面積可能并未提升多少，但是體驗(yàn)會(huì)好很多。

因此，各地紛紛開始調(diào)整重心。“目前新增項(xiàng)目以保租房為主。”薛梅告訴記者，一些存量配租型保障房項(xiàng)目中既有公租房，也有保租房，需要結(jié)合各區(qū)需求，如果尚有公租房需求會(huì)優(yōu)先滿足?！笆奈濉毙略龅谋Ｗ夥宽?xiàng)目戶型更加多樣化，更具針對(duì)性，從一居室到三居室，再到100平方米以上的大戶型，會(huì)突破以往公租房的面積限制。

薛梅告訴記者，“公租房一般只會(huì)提供幾種固定的戶型，屬于兜底保障。而保租房立項(xiàng)之初會(huì)進(jìn)行更多市場(chǎng)調(diào)研、戶型策劃，也會(huì)與政府、企業(yè)對(duì)接，明確目標(biāo)群體。”

她解釋，“這就要求前期策劃與租戶群體的需求匹配度更高，后期運(yùn)營也要提供更多服務(wù)。同時(shí)，公租房在選擇位置時(shí)更多強(qiáng)調(diào)交通便利，而保租房則要考慮職住平衡、產(chǎn)城融合。”

因此，“十四五”期間，保租房無疑是保障房籌建的重點(diǎn)。

“十四五”期間，北京計(jì)劃籌建40萬套保租房，取代公租房成為“十四五”籌建重點(diǎn)。

這背后是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的一項(xiàng)宏大的保租房籌建計(jì)劃，在“十四五”期間，全國計(jì)劃籌建保租房870萬套，其中40個(gè)重點(diǎn)城市將籌建650萬套。北、上、廣、深四個(gè)一線城市任務(wù)最重，最初分別要籌建40萬套、47萬套、60萬套和40萬套，均占其“十四五”期間住房計(jì)劃供應(yīng)總量的四成以上。

標(biāo)普全球評(píng)級(jí)2022年10月發(fā)布的研報(bào)將籌建保障性租賃住房的計(jì)劃視為“‘十四五’期間牽動(dòng)財(cái)務(wù)資源最多的住房保障政策”，籌建總體規(guī)模達(dá)870萬套間，每年新增數(shù)量大約相當(dāng)于每年新增住房供給的10％，這項(xiàng)計(jì)劃預(yù)示著從2022年到2025年“十四五”期間或?qū)⒑馁Y兩萬億元。

考慮到房地產(chǎn)投資增速持續(xù)下滑，兩萬億元的投資額無疑被市場(chǎng)寄予“補(bǔ)位”房地產(chǎn)投資的期望，保障房建設(shè)也被屢次作為逆周期調(diào)節(jié)政策使用。從目前的公開信息來看，無論是籌建數(shù)量還是投資強(qiáng)度，保障性租賃住房都遠(yuǎn)低于此前的棚戶區(qū)改造，對(duì)其對(duì)沖房地產(chǎn)下行的作用不能高估。

根據(jù)新華社此前報(bào)道，“十三五”期間，全國棚戶區(qū)改造開工2300多萬套，完成投資約7萬億元。也就是說，“十四五”期間保租房的籌建量不足“十三五”期間棚戶區(qū)改造的三成，投資強(qiáng)度為棚改的三分之一左右。

“通過推進(jìn)保障房建設(shè)對(duì)沖宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力，這是經(jīng)常采取的措施?！眹?yán)榮表示，如果簡單將此次保租房籌建規(guī)模與“十二五”公租房建設(shè)、“十三五”棚改規(guī)模相比，確實(shí)更小。但是與城中村改造、平急兩用基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合在一起，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)投資的拉動(dòng)作用可能會(huì)更大。

870萬套保租房的籌建目標(biāo)并不一定通過新建達(dá)成。目前各地政府主要通過三種途徑籌建，新建、改建與盤活存量，所謂改建就是將閑置的廠房、寫字樓等其他業(yè)態(tài)的建筑改造為保租房。存量盤活需要通過一系列認(rèn)定手續(xù)，將存量房源“轉(zhuǎn)化”為保租房。目標(biāo)房源包括長租公寓、閑置的學(xué)校宿舍等，業(yè)內(nèi)將這一過程稱為“納保”。

各城市提出的多渠道籌建中，存量房占比較大，比如南昌市明確指出將采取以存量挖潛為主的方式籌集房源，其中建設(shè)約2萬套（間）房源，存量房屋資源籌集約6萬套（間）房源。

“‘十四五’籌建870萬套保租房的目標(biāo)被層層分解，廣東最初的目標(biāo)是129萬套，廣州、深圳兩座一線城市任務(wù)最重，分別籌建60萬套、40萬套，深圳又在今年加碼20萬套。截至目前，廣東完成了77萬套保租房籌建。”廣東省公寓管理協(xié)會(huì)會(huì)長劉昕告訴《中國新聞周刊》。

以廣州為例，有接近廣州住建部門的人士告訴記者，保租房籌建任務(wù)最初下給了省、市兩級(jí)，具體落在住建部門，但市級(jí)住建部門將任務(wù)進(jìn)一步分解到區(qū)，希望各區(qū)通過區(qū)長辦公會(huì)協(xié)調(diào)籌建。各區(qū)往往先要求住房租賃企業(yè)上報(bào)房源，再結(jié)合當(dāng)年分配到的任務(wù)量優(yōu)先挑選合規(guī)的優(yōu)質(zhì)房源上報(bào)，如果明年任務(wù)比較緊，也會(huì)適當(dāng)放開標(biāo)準(zhǔn)?！案鲄^(qū)往往是上報(bào)一些合規(guī)房源，如從閑置的學(xué)校宿舍中進(jìn)行轉(zhuǎn)化，再新建一些房源?！?/p>

“面對(duì)保租房籌建任務(wù)，最初廣州提出以籌集存量房源為主，因?yàn)閺V州并不‘缺房’?！?劉昕介紹，廣州1800萬人口中，外來人口約為1080萬，租賃人口約為600萬，租賃市場(chǎng)供給515萬套房源，但其中有400萬套房源位于城中村。

北京豐臺(tái)區(qū)郭公莊一期公租房項(xiàng)目。

但虞曉芬坦言，2021年以來，各地推進(jìn)的情況并不平衡。比如各地對(duì)于“商改租”較為鼓勵(lì)，但普遍嚴(yán)控“工改租”。再比如，國務(wù)院文件鼓勵(lì)企事業(yè)單位利用自有土地建設(shè)保租房，但是實(shí)際執(zhí)行中仍存阻力。

“導(dǎo)致過去兩年一些城市保租房籌集主要依靠存量轉(zhuǎn)化，并未增加太多的總供給?！庇輹苑医ㄗh，“十四五”還剩下明后兩年時(shí)間，還需要在增量供給上發(fā)力，“特別是職住不平衡的產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)加快保租房建設(shè)，對(duì)于一些位于交通樞紐旁閑置的商辦項(xiàng)目，如果企業(yè)有意愿改建，地方政府應(yīng)在項(xiàng)目審批、規(guī)劃指標(biāo)等方面給予充分支持”。

不過，到底還要建多少保租房，也在考驗(yàn)地方政府的判斷力。有廣州住房租賃企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，其實(shí)廣州住房租賃市場(chǎng)目前整體供大于求，已經(jīng)運(yùn)營的長租公寓項(xiàng)目入駐率從往年的95％～98％下跌至90％，甚至85％，月租金水平也從每平方米80元下降至70多元。

虞曉芬也表示，“隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，即使是一線城市，保租房籌建達(dá)到一定規(guī)模后也不需要再大規(guī)?；I集，可以預(yù)見‘十五五’保租房的籌集規(guī)模一定小于‘十四五’的水平?！?/p>

當(dāng)保租房大規(guī)模籌建中，“籌”重于“建”，政府的角色也將發(fā)生改變：這意味著，土地和資金從哪里來，又面臨新的調(diào)整。

“發(fā)展保租房的機(jī)制與公租房不同，后者主要依靠政府進(jìn)行投資、建設(shè)、管理，而政府主要為前者提供政策支持，由更多社會(huì)主體供應(yīng)，因此需要兼顧租金的可承受與供應(yīng)主體商業(yè)模式的可持續(xù)?！眹?yán)榮分析說，比如公租房審核嚴(yán)格，租期也有限制，最初為兩個(gè)租期，即6年，如今最多延續(xù)至8年。保租房的審核相對(duì)寬松，租期也沒有嚴(yán)格限制。

當(dāng)然，政府依然會(huì)對(duì)保租房租金進(jìn)行監(jiān)管，確保其絕對(duì)低于市場(chǎng)價(jià)。政府會(huì)讓評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)保租房項(xiàng)目所在區(qū)域市場(chǎng)租金進(jìn)行評(píng)估，基本確定為市場(chǎng)租金的九折，保租房價(jià)格需要在政府備案，每年租金漲幅不得超過5％。但是增值服務(wù)部分可以單獨(dú)收費(fèi)。

盡管依然管制租金，但保租房項(xiàng)目顯然在以更加市場(chǎng)化的方式運(yùn)營，哪怕是對(duì)于國資平臺(tái)而言。

薛梅向記者坦言，對(duì)于公租房而言，北京保障房中心大部分項(xiàng)目現(xiàn)金流良好，只是收益有限。公司在“十二五”“十三五”期間低價(jià)收購了較多的公租房資產(chǎn)，當(dāng)時(shí)以每平方米數(shù)千元的價(jià)格收購了五六萬套配建的公租房，構(gòu)成低成本、高回報(bào)的資產(chǎn)。

此外，公租房有明確的租戶，普遍可以保證95％以上的出租率。但是薛梅坦言，“一些新建的保租房項(xiàng)目，未來是否能按照我們的預(yù)期實(shí)現(xiàn)較高的出租率，仍然有不確定性，我們也面臨壓力?！北Ｗ夥宽?xiàng)目需要吸引租客?！爸行囊苍谔岣呱鐓^(qū)運(yùn)營品質(zhì)，讓租客更有歸屬感?！毖γ氛f，保租房偏向于半市場(chǎng)化運(yùn)營，也需要打造自身的社區(qū)品牌參與市場(chǎng)競爭。

而前述接近北京住建部門人士坦言，北京此前推出的一些保租房項(xiàng)目，由于戶型設(shè)計(jì)不合理等原因，其實(shí)出租率并不高。

籌建保租房首先要解決資金從何處來的問題。公租房、廉租房建設(shè)對(duì)政府資金依賴較強(qiáng)，市場(chǎng)化融資相對(duì)困難。而根據(jù)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，希望能通過政府給予的土地、財(cái)稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給。

這意味著，保租房并非由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，政府更多通過現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)渠道，對(duì)符合規(guī)定的保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)予以補(bǔ)助，并綜合利用稅費(fèi)手段，比如增值稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策。

薛梅告訴記者，政府會(huì)直接提供公租房項(xiàng)目30％的資本金，但目前不會(huì)為保租房項(xiàng)目提供資本金，全部需要中心進(jìn)行融資，無疑推高了資金成本。“政府提供30％的資本金能夠解決很多問題。”

雖然目前政府未對(duì)新建保租房項(xiàng)目投入資本金，但項(xiàng)目市場(chǎng)化融資渠道相對(duì)暢通?！氨Ｗ夥拷ㄔO(shè)主體以政府特殊功能類企業(yè)為主，加之保租房屬于金融政策支持的領(lǐng)域。銀行提供給保租房項(xiàng)目的融資不會(huì)劃入房地產(chǎn)融資，自然所受限制更少，而且一般會(huì)在額度上優(yōu)先保障，也會(huì)給到最低利率?！毖γ氛f。

虞曉芬認(rèn)為，政府對(duì)于保租房籌建最大的支持是降低土地成本，應(yīng)允許符合條件的存量土地變更用途，不補(bǔ)交土地價(jià)款。“政策允許產(chǎn)業(yè)園配套用地占比從7％提高到15％，配套建筑面積占比從15％提到30％，提高的部分主要用于建設(shè)宿舍型保租房?！?/p>

那么，低成本土地供給來自哪里？

在2021年6月的文件中，保租房的籌集渠道共有五種，主要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)?？梢娎么媪客恋氐闹匾浴?/p>

“對(duì)于像北京這樣的特大城市，‘十四五’期間完成保租房任務(wù)更多依靠集體土地，只有少量前期遺留項(xiàng)目還在使用國有企業(yè)存量土地?！毖γ氛f，一方面，一些城中村的集體土地位置比較優(yōu)越，甚至臨近四環(huán)路。更重要的是用地成本較低，不同于一些國有土地需要拆遷，供給保租房的集體土地多為集體經(jīng)營性用地，即“集租地”，很少涉及拆遷問題。“近年集租地為保障保租房土地供應(yīng)作出很大貢獻(xiàn)，村集體也有意愿拿出這部分土地，因?yàn)榻?jīng)營產(chǎn)業(yè)面臨更大的不確定性”。

一些北京的國資平臺(tái)通常會(huì)與村集體合作成立合資公司，村集體以集體土地作價(jià)入股，運(yùn)營主體每年向村集體支付固定收益。據(jù)了解，每畝土地每年的固定收益在1萬元到3萬元區(qū)間。此外一些項(xiàng)目地塊有廠房等上蓋建筑，往往價(jià)值不高，但需要給予一次性補(bǔ)償，一些位置特別好的集體地塊的一次性補(bǔ)償也可能達(dá)到數(shù)千萬元，合作期限一般是50年。

薛梅告訴記者，這樣的操作模式導(dǎo)致一些使用集租地建設(shè)的保租房項(xiàng)目權(quán)屬并不清晰。村集體土地作價(jià)入股，地上建筑屬于合資公司所有，如果引入其他投資方，首先產(chǎn)生的疑問便是，50年合作期限到期后如何退出？因此使用集租地建設(shè)的保租房“投融建管退”并未完全打通。

除去新建，各地政府也在鼓勵(lì)長租公寓運(yùn)營企業(yè)將非居住用途的存量房屋、不規(guī)范的城中村房屋改建為租賃住房。2022年10月，廣州市住建局曾發(fā)文，鼓勵(lì)住房租賃企業(yè)運(yùn)營城中村房源。

“一些地方政府會(huì)給予參與改建的企業(yè)每套（間）房一兩千元的補(bǔ)貼?！蹦Х缴罘?wù)集團(tuán)CEO柳佳向記者表示，存量轉(zhuǎn)化是社會(huì)總成本最低的一種方式。其實(shí)“非改居”相對(duì)較為簡單，業(yè)內(nèi)此前也常將酒店、辦公樓通過一系列的標(biāo)準(zhǔn)化改造，變更為租賃住房，近年來商辦物業(yè)出租率持續(xù)走低，特別是一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的商辦物業(yè)，這也是魔方生活的主要房屋來源。

她表示，城中村改造對(duì)于長租公寓運(yùn)營企業(yè)而言較為復(fù)雜，因?yàn)槠浣ㄔO(shè)并不規(guī)范，加之可能又涉及市政管網(wǎng)的建造、產(chǎn)權(quán)證的缺失等問題。城中村房屋改造所面臨的合規(guī)問題，以及公共基礎(chǔ)設(shè)施高昂的改造成本。對(duì)于城中村改造，國企介入或許是更好的選擇，例如，在深圳便是由國企牽頭進(jìn)行城中村改造。

“我們到一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，超大城市的城中村現(xiàn)在是城市流動(dòng)人口非常重要的集聚地。因此，這一輪城中村改造要非常小心?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰此前在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，這一輪城中村改造和城市更新，國家層面已經(jīng)在強(qiáng)調(diào)，不能只是去建設(shè)高檔商品房，而是要跟租賃住房尤其保租房建設(shè)結(jié)合在一起，因此需要在政策上加以引導(dǎo)。例如，政策可以規(guī)定，開發(fā)企業(yè)建只租不售的房子可以獲得一些國家的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，而只建設(shè)高檔商品房的不能享受專項(xiàng)補(bǔ)貼。

浙江杭州市的一次公租房公開選房現(xiàn)場(chǎng)。

相較于新建、改建保租房，將“合規(guī)”的存量房源直接“納保”可能是各地更為積極采取的籌建方式。

嚴(yán)榮認(rèn)為，因?yàn)榇媪客恋亍⒆》客鶇^(qū)位較好，而新增國有建設(shè)用地往往位于較為偏遠(yuǎn)的區(qū)位。租金與通勤距離，可能是保租房保障群體最為關(guān)注的兩個(gè)問題。

柳佳告訴《中國新聞周刊》，魔方生活正在推動(dòng)能夠納入保租房的房源“應(yīng)納盡納”，積極地與各地房管部門對(duì)接存量房源與新簽項(xiàng)目的“納保”事宜。

雖然每座城市推進(jìn)“納?！钡牧Χ扰c進(jìn)度不一，但總體來看，各個(gè)地方政府對(duì)“納保”的態(tài)度普遍非常積極，并著手快速制定、落地相關(guān)政策。上海的房源“納保”進(jìn)程比較快，因?yàn)樯虾Ｔ械氖袌?chǎng)化運(yùn)營的租賃住房數(shù)量較多，相關(guān)配套政策也相對(duì)完善。柳佳提到，“‘納?！饕c項(xiàng)目所在區(qū)、縣級(jí)房管部門對(duì)接，需要滿足結(jié)構(gòu)安全、消防等一系列租賃住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)過房屋產(chǎn)權(quán)、租賃年限等方面的審核。”

“納?！焙?，房屋的產(chǎn)權(quán)方可享受房產(chǎn)稅稅率減按4％的優(yōu)惠政策，住房租賃企業(yè)則可享受增值稅稅率減按1.5％的優(yōu)惠政策。此外，租戶也可享受到民水、民電的使用價(jià)格，同時(shí)“納保”房屋也可以在隨申辦等政府平臺(tái)獲得客戶推薦。

柳佳表示，考慮到“納?！焙蟮淖饨鹱兓淮?，且可享受相關(guān)優(yōu)惠政策，因此資金回報(bào)幾乎不受影響。“長租公寓原本就不是暴利行業(yè)，競爭力主要來自對(duì)于租賃住房產(chǎn)品的設(shè)計(jì)規(guī)劃、坪效提升，例如，通過一些科技手段降低運(yùn)營成本、提升管理效率，因此‘納?！蟮馁Y金回報(bào)相差并不多?！?/p>

ICCRA住房租賃產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年三季度末，全國已開業(yè)房間中約有31％納入當(dāng)?shù)乇Ｗ夥?，合?jì)超29萬套（間），而去年三季度末這一數(shù)字剛剛超過10萬套（間）。

其實(shí)，“納?！备袷嵌嗄陙硖幵诨疑貛У拈L租公寓行業(yè)一次合規(guī)化的機(jī)遇。

“其實(shí)行業(yè)一直在呼吁設(shè)立租賃住房的相關(guān)法律法規(guī)。在過去，提供人們居住的房屋只有住宅屬性。而對(duì)于租賃住宅屬性的房屋，特別是此前‘非改居’的房屋，是一些階段性、地方性的政策，缺少全國統(tǒng)一的法律法規(guī)予以確認(rèn)，這也是業(yè)內(nèi)如此看重‘納?！脑蛑弧！绷驯硎?。

地方政府也更多寄希望于通過“納?！蓖瓿杀Ｗ夥炕I建目標(biāo)，但在一些地方阻礙尚存?！啊奈濉Ｗ夥炕I建任務(wù)下發(fā)之初，我曾與廣州住建部門領(lǐng)導(dǎo)溝通，‘60萬套的籌建目標(biāo)很好達(dá)成，僅協(xié)會(huì)會(huì)員在廣州運(yùn)營的房源都有一兩百萬套?！睆V東省公寓管理協(xié)會(huì)會(huì)長劉昕表示。

對(duì)于廣州400萬套位于城中村的房源而言，或多或少面臨土地性質(zhì)、違建超建等問題?！按鬄硡^(qū)城中村遍布，深圳也曾面臨類似的問題，當(dāng)時(shí)深圳將城中村住房的產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)分離，在認(rèn)定產(chǎn)權(quán)時(shí)只承認(rèn)合規(guī)的建筑面積。對(duì)于不合規(guī)的建筑面積，在確保安全的情況下僅承認(rèn)使用權(quán)，也就是未來拆遷時(shí)不會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償。但是廣州沒有像深圳一樣解決歷史遺留問題?！眲㈥扛嬖V記者。

這直接導(dǎo)致城中村房源“納保”出現(xiàn)問題，首先是違建、超建房屋無法“納?！?。其次，更重要的是，如果一棟城中村住宅存在違建、超建，其整體均無法“納?！?。其實(shí)在住房租賃企業(yè)看來，解決城中村房源“納?！钡膯栴}并不困難。

廣東廣州市，位于番禺區(qū)的城中村鐘村。

“只需要將城中村房源的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，不承認(rèn)違建、超建住宅產(chǎn)權(quán)，但認(rèn)可其‘納?！笕〉煤戏ǖ慕?jīng)營權(quán)。廣州要求運(yùn)營10間以上的租賃住房需要成立經(jīng)營主體，因此目前大量城中村一手、二手房源處于灰色地帶，可以一邊授予經(jīng)營權(quán)，一邊推動(dòng)這些房源‘納?！！庇袕V州住房租賃企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，通過這樣的方式，分分鐘可以解決數(shù)十萬套保租房來源。

劉昕向記者透露，“十四五”以來，廣州籌建保租房的勢(shì)頭不及深圳，主要原因便是城中村大量存量房源存在違建、超建問題，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致存量房源“納?！边@條路難以走通，只能更多依靠增量，造成了保租房籌建進(jìn)度較慢。但是即便如此，廣州完成“十四五”籌建目標(biāo)依然不存在問題。

“各地在土地來源方面，還需要更多創(chuàng)新?！标惤芴寡?，例如，城市中心見縫插針式的“非改租”仍然有很大潛力。此外，與城中村改造和老舊小區(qū)改造結(jié)合，進(jìn)行保障房建設(shè)的潛力也非常大。