□王浩南 姜蓓佳

改革開放40 多年以來，我國的經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二，人民生活水平得到了顯著提高，工業(yè)化進程也有了實質性進展，我國已經(jīng)建成了門類齊全的現(xiàn)代工業(yè)體系，成為名副其實的制造業(yè)大國，從制造業(yè)大國向制造業(yè)強國轉變已經(jīng)成為我國下一階段經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標。在這樣的背景下，2021 年全國職業(yè)教育大會首次提出了我國要構建“國家重視技能、社會崇尚技能、人人學習技能、人人擁有技能” 的技能型社會。技能是強國之基、立業(yè)之本，是推動國家經(jīng)濟增長的引擎之一[1]。高技能人才的有效供給是未來我國建設制造業(yè)強國的重要基礎，是支撐國家經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要保障。技能如何形成，政府如何促進技能形成也便成為當下的重點研究議題。

要探究政府如何促進技能形成，就有必要對 “政府” 這一概念進行界定。籠統(tǒng)的 “政府” 概念在我國似已難覓其蹤，“政府” 一詞可以有多種指代，真正在各項政策與改革中起到關鍵作用的可以是中央政府，也可以是地方政府，還可以是政府的某個部門。在促進技能形成的過程中，“政府” 概念不應只局限于中央政府、地方政府或是政府某個部門，技能形成事關技能型社會建設，涉及到社會的方方面面，這不僅僅只是教育或人社部門的任務。從橫向上來看，每一份政策文件的起草、出臺與執(zhí)行，需要各級政府中的各個部門協(xié)商對話、共同統(tǒng)籌規(guī)劃、支持協(xié)調；從縱向上來看，需要央地之間協(xié)調配合，由中央政府進行頂層設計，地方政府具體執(zhí)行。

一、“技能形成” 概念辨析

技能形成是我國未來建設制造業(yè)強國的重要保障之一。那么究竟何為技能形成？ 要厘清這一問題，必須對技能的內涵有一個準確的把握。技能有多種劃分方式，貝克爾根據(jù)技能的適用性將技能分為了通用技能與專用技能[2]。通用技能，顧名思義往往指那些普適性強的基礎性技能，旨在為社會提供基礎勞動力。而專用技能又可分為企業(yè)專用技能與行業(yè)專用技能，行業(yè)專用技能主要是指適用于某類行業(yè)所有企業(yè)并對行業(yè)生產(chǎn)率提高有促進作用的技能類型，此類技能對其他行業(yè)無效。企業(yè)專用技能是指只對接受技能培訓的企業(yè)生產(chǎn)率提高有促進作用的技能，對于其他企業(yè)無促進作用[3]。從技能的屬性來看，有學者認為技能不僅僅是一種個體能力，同時還帶有強烈的社會公共品色彩：它既是勞動者謀生的工具，也是國家經(jīng)濟增長的引擎；既是勞動者社會地位獲得的載體，也是國家競爭優(yōu)勢達成的核心要素之一[3]。從技能學習的情況來看，王彥軍根據(jù)技能與時間的關系，將技能分為了技能Ⅰ、技能Ⅱ、技能Ⅲ三種類型，技能Ⅰ為最基礎的技能類型，主要依靠體力勞動，其水平很難隨著時間的推移而提升；技能Ⅱ則是中低層次的技能，這類技能依靠中短期的職業(yè)教育與培訓即可獲得，但是這類技能還是屬于通用性技能，故隨著時間的推移難以獲得更大的提升；技能Ⅲ則是 “知識性技能”，是復雜且具有發(fā)展?jié)摿Φ募寄?，這類技能需要通過連續(xù)的職業(yè)教育與技能培訓習得，對組織的依賴性較高，企業(yè)專有性強，這類技能需要在實踐中不斷練習，以實現(xiàn)熟練度和創(chuàng)新度上的突破[4]。

技能的內涵決定了技能形成是一個復雜的過程，僅依靠單一主體或一項政策、制度是難以實現(xiàn)技能形成的，技能形成需要相應的制度匹配，需要與多元主體相關的一系列制度安排，只有在其緊密聯(lián)系下才能達成技能形成的目標。依據(jù)技能投資的主體和技能的供應地點，技能形成可分為內部技能形成和外部技能形成[5]17。內部技能形成的投資主體是企業(yè)，技能的供應地點是企業(yè)自辦的培訓中心或廠辦技校等。外部技能形成主要依靠學校職業(yè)教育體系，投資主體主要是政府。所以，政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校是技能形成的重要利益相關方和主體。

技能形成的關鍵在于產(chǎn)業(yè)體系與教育體系之間能夠實現(xiàn)對接，構建良好的產(chǎn)教融合關系，但是產(chǎn)業(yè)與教育的對接、產(chǎn)教融合關系的構建需要充分考慮外部的經(jīng)濟制度背景。例如，市場經(jīng)濟環(huán)境下僅依靠職業(yè)院校和企業(yè)雙主體是不能有效實現(xiàn)技能形成的，政府在其中要發(fā)揮重要作用。20 世紀東亞地區(qū)的 “亞洲四小龍” 其經(jīng)濟工業(yè)化發(fā)展離不開對有效技能形成的依賴，技能供給與工業(yè)發(fā)展需求之所以能夠實現(xiàn)對接就在于政府在技能的供給與需求之間做出了積極協(xié)調。改革開放以后，我國經(jīng)濟運行從計劃模式轉向市場模式，隨著這一轉換，計劃模式下形成的以 “企業(yè)辦學” 為核心內容的產(chǎn)教融合模式受到極大挑戰(zhàn)，建設適合中國經(jīng)濟、社會環(huán)境的職業(yè)教育體系尤其是重新建立起適合新經(jīng)濟環(huán)境的產(chǎn)教融合模式成為了此后職業(yè)教育探索的核心問題。

二、典型技能形成模式中的政府作用

內部技能形成的主體是企業(yè)，企業(yè)通過內部的中短期培訓使企業(yè)員工掌握適用于本企業(yè)的專用技能。外部技能形成的主體是職業(yè)院校，職業(yè)院校培養(yǎng)學生掌握通用技能以及行業(yè)專用技能。雖然，主陣外部技能形成的職業(yè)院校主要培養(yǎng)通用技能，但其依然需要與以企業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)體系需求相匹配，這樣才能保障技能的有效供給，而政府的協(xié)調作用是匹配能否實現(xiàn)的關鍵因素。20 世紀80 年代，已經(jīng)有學者對各個國家的技能形成體制進行了劃分。Busemeyer 與Trampusch 從企業(yè)對職前培訓的參與程度和國家對職業(yè)教育與培訓的參與程度將發(fā)達國家技能形成體制劃分成了四個類型，分別是以德國為代表的集體主義技能形成模式、以新加坡為代表的國家主義技能形成模式、以日本為代表的分割主義技能形成模式和以美國為代表的自由主義技能形成模式[6]。為了能夠更好地分析政府的作用，本研究根據(jù)技能的分類以及技能形成的方式提出了分析框架（見圖1）。

圖1 政府在技能形成中的作用分析框架

政府協(xié)調得以實現(xiàn)的重要基礎是有充足的資金支持，學校的辦學成本由誰來分擔，如何分擔，都需要政府統(tǒng)一協(xié)調。在明確了成本分擔的情況下，根據(jù)政府職能，可以將政府協(xié)調具體劃分為內容協(xié)調、角色協(xié)調、方式協(xié)調。內容協(xié)調主要是在政府的協(xié)助下，職業(yè)院校的人才培養(yǎng)內容能夠較為準確并動態(tài)反映和匹配企業(yè)的人才需求變化，而且通過國家職業(yè)資格證書制度標識證書持有者的技能水平，從而為企業(yè)有效率地、直觀地招聘技術技能人才提供權威的證明載體。角色協(xié)調，是指政府能夠明晰技能形成過程中各個主體間的責權利關系。方式協(xié)調，是指政府對校企之間的合作如何開展具體指導。

在這一分析框架下，可以窺探出不同國家在其各自技能形成體制下，政府在內容、角色和方式協(xié)調中發(fā)揮作用的方式。如前文所言，技能形成中的產(chǎn)教融合關系構建需要充分考慮外部經(jīng)濟制度。結合不同國家的主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)、外部經(jīng)濟制度以及政府發(fā)揮協(xié)調作用的方式，本研究將不同技能形成體制的國家劃分成兩大陣營：一大陣營是職業(yè)院校的技能供給與企業(yè)的需求之間由政府進行協(xié)調的協(xié)調市場經(jīng)濟，以德國為代表。另一大陣營是職業(yè)院校的技能供給與企業(yè)的需求之間完全由市場調節(jié)的自由市場經(jīng)濟陣營，以美國為代表。

德國是以高端制造業(yè)立國，職業(yè)教育旨在培養(yǎng)技術精湛的工匠。德國的技能形成模式最突出的優(yōu)勢是通過 “雙元制” 讓企業(yè)真正參與到技術技能人才的培養(yǎng)過程之中，而這種模式得以發(fā)揮作用的關鍵還在于德國通過《職業(yè)教育法》《企業(yè)基本法》《聯(lián)邦職業(yè)教育促進法》等一眾法律法規(guī)明確了 “雙元制” 中企業(yè)學徒制培訓和學校職業(yè)教育的相應權利和責任，這是一種典型的政府內容協(xié)調行為[7]241。與之相匹配的是，德國通過頒布法案的形式對社會中存在的經(jīng)濟活動進行勞動分工并形成某一行業(yè)所覆蓋的所有工作種類的 “職業(yè)概覽”，以指導個體憑此選擇個人的職業(yè)生涯。同時，行業(yè)協(xié)會、工會、雇主協(xié)會等雇主利益代理和協(xié)調機構通過 “集體協(xié)商” 的方式對每一工作種類的所需技能、培訓內容和規(guī)程、社會價值、身份地位、工作待遇等進行規(guī)定和協(xié)調[8]，這樣既保障了個體技能形成的制度化，也降低了企業(yè)從其他企業(yè) “挖人” 的擔心。至于職業(yè)技能證書制度，德國 “雙元制” 可以理解為一個完整的“一”，學生同時在培訓企業(yè)和職業(yè)學校兩個地點接受 “雙元” 教育，畢業(yè)時獲得職業(yè)資格證書、培訓合格證書、職業(yè)學校畢業(yè)證書。其中，職業(yè)資格證書是最重要的，后兩者只是等同于學生在培訓企業(yè)和職業(yè)學校學習的證明。由此所建立起的一種技能形成相關利益群體的高度自我強化的激勵和約束維持了德國社會的 “高技能均衡”[9]。

不同于德國的協(xié)調市場經(jīng)濟，美國是完全自由的市場經(jīng)濟，美國的產(chǎn)業(yè)基礎以金融業(yè)和科技創(chuàng)新為主導。而且，美國職業(yè)教育發(fā)展理念與德國最大的區(qū)別就是，美國的職業(yè)教育是服務人的發(fā)展，而不是服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在美國，企業(yè)投入了巨大的精力財力致力于技術革新以實現(xiàn)生產(chǎn)過程的批量化、標準化，這樣的產(chǎn)業(yè)形態(tài)天然地展現(xiàn)出了減少對人的技術依賴的 “去技能化” 的特點[10]。在這種情況下，政府的協(xié)調作用就不需要格外凸顯。美國學校職業(yè)教育的辦學資金主要來源于政府，建立了聯(lián)邦、州和地方三級資金籌措機制，在辦學成本分擔中，地方政府撥款是中等職業(yè)教育辦學的主要資金來源，高等職業(yè)教育辦學資金主要來源于州政府的撥款。在證書制度方面，美國近年來愈發(fā)重視職業(yè)教育證書的市場價值，現(xiàn)行證書體系包含了副學士學位、行業(yè)認可證書、職業(yè)許可證、教育項目證書以及學徒培訓證書，政府試圖通過證書制度來調整國內技能人才供給與產(chǎn)業(yè)需求之間的錯配。美國的產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育發(fā)展樣態(tài)決定了其技能形成模式是一種主要依靠市場調節(jié)的以通用技能培養(yǎng)為主的技能形成模式。

除了對比明顯的德、美兩國以外，新加坡、日本等高技能經(jīng)濟體，其政府亦在技能形成過程中發(fā)揮了必要作用，成為了保障技能形成的關鍵條件。例如，同樣作為典型的國家主義技能形成機制，新加坡技能形成主要依靠職業(yè)學校，而職業(yè)學校辦學資金則主要依托于國家財政，政府承擔大部分辦學成本。由于企業(yè)的參與度不高，所以為了保障有效的技能人才供給，政府在院校與企業(yè)間充分發(fā)揮了內容協(xié)調的作用，新加坡的貿(mào)易與工業(yè)部會進行專門的職業(yè)教育規(guī)劃，在規(guī)劃的同時會充分考慮產(chǎn)業(yè)人才的需求狀況，在規(guī)劃出臺后，教育部門會及時按照規(guī)劃內容對職業(yè)教育內容進行調整，以保證技能人才供給與產(chǎn)業(yè)的需求相匹配。

再看日本，日本的技能形成主要依賴于企業(yè)內培訓，培訓內容本就是企業(yè)所需的專用技能。在其技能形成模式中，企業(yè)角色定位非常清晰，雖然其未在外部技能形成即學校職業(yè)教育中發(fā)揮重要作用，但日本企業(yè)內的技能形成模式?jīng)Q定了企業(yè)會不遺余力地對已招入的員工進行培訓。而在學校職業(yè)教育階段，各級政府是職業(yè)教育辦學成本的主要承擔者，除了國立和公立職業(yè)學校，日本政府還制定了專門的法規(guī)對私立職業(yè)學校進行財政支持。

通過上述分析發(fā)現(xiàn)：決定一國是否采取政府協(xié)調方式來促進技能形成，首先，取決于該國主要的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，例如，以制造業(yè)立國的德國對比金融業(yè)發(fā)達和致力于技術創(chuàng)新以實現(xiàn) “去技能化” 生產(chǎn)方式的美國。而且，如果一個國家實施的是以高端制造業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，卻又沒有高水平的技能形成體系做支撐，那么其發(fā)展將無法持續(xù)[11]。其次，技能形成的關鍵是保障教育體系與產(chǎn)業(yè)體系的有效對接，這種對接既包括技能投資環(huán)節(jié)的供需匹配，也包括技能認定環(huán)節(jié)的證書制度。例如，新加坡的企業(yè)沒有深度參與職業(yè)教育，職業(yè)教育主要由政府部門管理。這與我國的情況非常相似，但是新加坡的政府部門能夠出臺高質量的產(chǎn)業(yè)人才需求報告以及構建了國家職業(yè)技能證書體系以保障教育體系與產(chǎn)業(yè)體系的對接。最后，技能形成模式需要合理的成本分擔機制，而誰為技能形成買單抑或是技能形成中的成本分擔幾何，都有明確的主體指向和分工，在技能形成中主要獲益的利益群體都要合理分擔成本，而且有相應的制度化措施來保障其收益，這是利益群體深度參與的前提和關鍵。

三、我國產(chǎn)業(yè)形態(tài)及技能形成模式的轉變及其存在的主要問題

（一）我國產(chǎn)業(yè)形態(tài)及技能形成模式的轉變

新中國成立70 年來，我國走過了發(fā)達國家上百年的工業(yè)化歷程，實現(xiàn)了由貧窮落后的農(nóng)業(yè)國向門類齊全、體系完整的工業(yè)國轉變，產(chǎn)業(yè)結構逐步從工業(yè)主導轉向服務業(yè)引領，從勞動密集型、資源加工型、重化工型為主轉向資金、技術、知識密集型。我國 “十四五” 規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要要求“堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，推動制造業(yè)高質量發(fā)展”。我國要走發(fā)展高端制造業(yè)的路線，這意味著要穩(wěn)定制造業(yè)比重以保持 “量的合理增長”，同時要求產(chǎn)業(yè)實現(xiàn) “質的穩(wěn)步提升”，從國際產(chǎn)業(yè)鏈的中低端向高端環(huán)節(jié)攀升。這一過程中，技術技能型人才隊伍承擔著將研發(fā)設計轉化為實際產(chǎn)品、參與科技創(chuàng)新和技術攻關等重要任務，是支撐中國制造、中國創(chuàng)造，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要基礎。從這個意義上講，重塑有效的技能形成模式事關國之根本。我國的技能形成模式與經(jīng)濟體制、產(chǎn)業(yè)形態(tài)息息相關，在經(jīng)濟發(fā)展模式由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變的過程中，技能形成模式也隨之改變。

1.計劃經(jīng)濟時期的技能形成模式。在計劃經(jīng)濟時期，我國技能形成模式主要有兩種：一種是企業(yè)內的師徒制，另一種就是依托于中等職業(yè)學校的職業(yè)教育。這兩種模式都是由政府全額財政支持，是計劃經(jīng)濟時期我國產(chǎn)業(yè)工人技能積累的主要方式。與這兩種模式相對應的，我國形成了以企業(yè)和行業(yè)專用技能為主、兼具通適性技能的技能形成體系[12]37。企業(yè)內師徒制是一種企業(yè)內部技能形成，師徒制培養(yǎng)的技能人才與企業(yè)需求完全匹配。對于外部技能形成來說，得益于計劃經(jīng)濟的特殊性，所有的企業(yè)都是國營企業(yè)，政府可以掌握企業(yè)的人才需求情況，而計劃經(jīng)濟時期的中等職業(yè)學校、技工學校則是由政府 “統(tǒng)包統(tǒng)配”。這樣一來，政府可以按照企業(yè)人才需求進行精準的人才培養(yǎng)，技能人才供給與企業(yè)需求可以基本實現(xiàn)很高程度的匹配。

2.社會主義市場經(jīng)濟時期的技能形成模式。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的確立與國有企業(yè)市場化改革的不斷深入。20 世紀80 年代的用工制度改革改變了師徒制培訓的環(huán)境，削弱了企業(yè)參與師徒制培訓的動力[13]，企業(yè)內部的師徒制技能形成模式逐漸走向衰落。我國的技能形成模式逐漸由計劃經(jīng)濟時期的兩種模式轉變成了以學校職業(yè)教育為主的技能形成模式。直至今日，我國技能形成主要還是依賴于學校職業(yè)教育，但是在當前市場經(jīng)濟的背景下，企業(yè)成了自負盈虧的市場主體，追求利益成了首要目標。同時，學校沒有了政府部門的 “統(tǒng)包統(tǒng)配”，學校職業(yè)教育與行業(yè)、企業(yè)間在計劃經(jīng)濟時期的 “天然臍帶” 被剪斷。

新時期，我國一直以德國的技能形成模式為學習對象，想走 “后福特主義” 路線，但是德國是協(xié)調市場經(jīng)濟體制，而我國是寬松自由的市場經(jīng)濟體制，還未有效形成像德國一樣的政府、行會協(xié)調機制。這樣一來，在職業(yè)學校辦學以行政為主導、通過政府的政策調節(jié)致使職業(yè)教育體系對市場信號不太敏感，以及企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)存在人才流失風險從而不積極的情況下，職業(yè)學校的人才培養(yǎng)就如同 “閉門造車”，學校職業(yè)教育為依托的技能形成模式嚴重受阻。

（二）我國當前技能形成中的主要問題

20 世紀80 年代之前，我國國民經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，彼時我國還處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟的轉型階段，經(jīng)濟建設需要的是大批初級和中級技術人才，因而在技能形成中主要依靠以 “八級工資制度”為核心的職業(yè)技能認證體系、以單位制和穩(wěn)定就業(yè)為基礎的 “師徒制” 培養(yǎng)體系以及面向城鎮(zhèn)居民為主的職業(yè)學校教育體系。我國成功建立起了類集體主義型的技能形成體制，培養(yǎng)出了數(shù)以億計的具備較高基本素養(yǎng)且較低成本的勞動力大軍，這些技術技能人才支撐我國建立起了完整的工業(yè)體系，為國家實現(xiàn)快速工業(yè)化作出了重大歷史貢獻[14]?，F(xiàn)如今，在社會主義市場經(jīng)濟體制的確立下，伴隨單位制趨向解體、“師徒制” 技能傳承式微、制造業(yè)從體制內走向體制外等社會背景的變化，作為生產(chǎn)性人力資本再生產(chǎn)機制 “穩(wěn)定器” 的政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)學校和產(chǎn)業(yè)工人之間的可信性承諾不幸瓦解，不僅使植根于原有技能形成體制中的職業(yè)教育隨之走向 “衰落”，也使生產(chǎn)性人力資本開發(fā)落入 “碎片化” 狀態(tài)。這些問題出現(xiàn)的根本原因在于在新的歷史背景下，政府的協(xié)調作用未能夠充分發(fā)揮，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.學校職業(yè)教育財政投入不足。不論是哪種技能形成模式，資金支持永遠都是技能形成的重要支撐。我國當前以學校職業(yè)教育為依托的技能形成模式，雖然經(jīng)費來源多元，但是主要來源還是政府撥款，而當前政府對于技能形成的資金支持是遠遠不夠的。職業(yè)教育辦學不同于普通教育，職業(yè)教育需要大量的實訓設備，這使得職業(yè)教育的辦學成本遠遠高于普通教育。已有研究表明，在同階段教育中，職業(yè)教育的經(jīng)費投入明顯低于普通教育[15]。從高等教育階段的生均經(jīng)費來看，普通高校的生均教育經(jīng)費明顯高于高職高專生均教育經(jīng)費（見圖2）。

圖2 2017—2020 年高等教育階段普職學校生均公共預算教育經(jīng)費投入情況（單位：元）

2.缺乏科學有效的產(chǎn)業(yè)人才需求報告。從需求端來看，據(jù)一項2021 年的調查顯示，近七成企業(yè)面臨用工荒，55%的企業(yè)藍領用工荒表現(xiàn)為技能藍領或普工短缺，24%的企業(yè)表示其所有藍領崗位員工都存在用工荒現(xiàn)象，我國高端技術人才的缺口達到上千萬人[16]。用工荒是教育體系與產(chǎn)業(yè)體系沒有實現(xiàn)對接的具體表現(xiàn)，之所以不能實現(xiàn)有效對接就是因為我國當前缺乏官方的、科學的產(chǎn)業(yè)人才需求調研。技能供需的不匹配一直是職業(yè)教育發(fā)展的一大痛點，盡管這一問題已經(jīng)得到了社會重視，政府、職業(yè)學校、行業(yè)組織等也有針對性地開展了產(chǎn)業(yè)人才需求調研并形成了書面報告，但是已有的產(chǎn)業(yè)人才需求調研往往沒有確定的組織牽頭，政府、職業(yè)學校、行業(yè)組織 “各自為政”，缺乏統(tǒng)一的合作機制，不同的調研主體在具體的調研過程中，缺乏科學指導、調研也不夠全面、不夠深入，這就容易造成數(shù)據(jù)的重復采集、數(shù)據(jù)收集不完整等問題。產(chǎn)業(yè)人才需求調研缺乏自上而下的資源統(tǒng)整，缺乏政府的統(tǒng)籌協(xié)調。

3.缺乏保障企業(yè)利益的制度。從供給端來看，在內部技能形成中，我國實施的是自由市場經(jīng)濟體制下的企業(yè)治理機制，這種治理機制下，企業(yè)間自由競爭，也不會限制勞動力自由流動，這就導致了企業(yè)間存在 “挖人” 的情況，政府沒有制定相應的法律法規(guī)或制度來監(jiān)督或懲罰企業(yè)間的 “挖人” 行為。所以當前我國企業(yè)大多數(shù)是不愿意進行企業(yè)專用技能以外的技能投資的，因為培養(yǎng)的員工一旦被挖走，投資將得不到回報，會嚴重挫傷企業(yè)內部技能形成的積極性。在外部技能形成中，企業(yè)深度參與校企合作培養(yǎng)出來的人才同樣面臨著被“挖走” 的風險，這也是諸多企業(yè)不愿意參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的重要原因之一。

4.校企合作缺乏深度廣度。產(chǎn)教融合作為外部技能形成的一個重要形式缺乏深度廣度，辦學層面的校企合作長期停滯在個體化水平。調研發(fā)現(xiàn)，職業(yè)院校的合作對象多為中小企業(yè)，與大企業(yè)的合作并不多，與整個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系非常少，僅有20%的學校與大型企業(yè)和國有企業(yè)進行合作，合作關系也比較簡單[5]174。除了合作對象有局限外，大部分的校企合作也停留在表層。一項2020 年的研究對來自14 個行業(yè)的88 家企業(yè)的286 份《企業(yè)參與職業(yè)教育年報》進行分析后發(fā)現(xiàn)，為學校提供兼職教師、參與專業(yè)課程與教材建設、與學校共建實訓基地、共同制定人才培養(yǎng)方案、贈送教學設備、教師到企業(yè)實習等7 種形式是當前企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的最普遍形式[17]。但是在這種形式下，企業(yè)究竟有沒有通過校企合作獲得其所需要的服務？這種形式的合作究竟是企業(yè)發(fā)自內心地想要參與職業(yè)教育還是說僅僅只是響應政府號召的表面文章？ 這些問題都有待驗證和商榷。

對于實踐過程中出現(xiàn)的問題，中央及地方各級政府也采取了相應的舉措，但是收效甚微。因為我國職業(yè)教育的辦學主要是依靠各級政府，職業(yè)學校的辦學以行政為主導，整個職業(yè)教育體系對市場信號不太敏感，都是各級政府通過政策進行調節(jié)，例如，政府每隔幾年修改職業(yè)教育專業(yè)目錄，或者出臺相應政策控制職普比來作為調整技能供給的參考，但是這些措施不能及時準確地反映和滿足市場最新需求。雖然，國家近年來一直在大力支持職業(yè)教育發(fā)展，在職業(yè)教育系統(tǒng)層面追求產(chǎn)教融合的辦學模式、實體層面追求校企合作的人才培養(yǎng)模式，但是實際情況是，的確有部分地區(qū)有良好的產(chǎn)業(yè)基礎，同時地方政府在國家宏觀政策的指導下，通過認可、激勵、協(xié)調和參與方式介入本地企業(yè)與職業(yè)學校技能合作，形成對技能合作創(chuàng)新的地方化產(chǎn)權保護[12]49。但這只是極少數(shù)地區(qū)，大部分地區(qū)的產(chǎn)教融合、校企合作由于缺乏制度保障、政策激勵、資金支持，依舊停留在個體化水平，這嚴重阻礙了技能形成。

5.國家職業(yè)技能證書制度缺位。國家職業(yè)技能證書制度標識了證書持有者的技能水平、提供了明確的技能學習路徑，其權威性可為技能學習者帶來學習成果的回報，因而是技能形成的重要依托，也是連接學校和工作世界的重要紐帶。但是我國當前的職業(yè)技能證書制度仍是缺位狀態(tài)。新中國成立以來國家職業(yè)技能證書制度總體經(jīng)歷了 “八級工制度”“工人技術等級考核制度”“職業(yè)資格證書制度”“國家職業(yè)資格目錄制度” 等四個階段。經(jīng)過前三個階段不斷實踐，一個覆蓋全國所有行業(yè)、職業(yè)（工種）、崗位（群），涵蓋職業(yè)資格的設置、標準、培訓、鑒定、使用等各個環(huán)節(jié)的職業(yè)資格證書制度體系得以建立。因實際操作中存在管理混亂、監(jiān)管缺位、政出多門、證書泛濫等問題，國家于2014—2016 年分批取消了多項職業(yè)資格許可和認定事項。職業(yè)資格證書的取締削弱了職業(yè)教育的優(yōu)勢與特色，降低了職業(yè)學校畢業(yè)生的就業(yè)優(yōu)勢，在某種程度上使職業(yè)學校專業(yè)設置、課程安排、教學開展、教學質量評估缺乏一個權威性的統(tǒng)一參照。目前取而代之的 “1+X” 證書制度在權威性、受認可程度上較低，在本質上無法對應和替代 “雙證書” 中的職業(yè)資格證。

四、對策建議

我國經(jīng)濟雖然是市場經(jīng)濟，但是并不是完全的市場經(jīng)濟，而是社會主義市場經(jīng)濟，所以市場發(fā)揮的是決定性作用，而不是絕對作用。社會主義市場經(jīng)濟的特點就體現(xiàn)在發(fā)揮市場決定性作用的基礎上也要發(fā)揮政府控制與協(xié)調的作用。通過資金政策一方面支持職業(yè)學校辦學，另一方面激勵、引導企業(yè)參與職業(yè)教育，此外，政府也要引導校企之間開展實質性合作（見圖3）。那么在這種背景下，政府要解決技能形成中的問題，需要分級分類加強財政支持力度、開展科學的人才需求調研、明確企業(yè)角色、引導校企合作開發(fā)實質性合作內容以及重構國家職業(yè)技能證書制度。

圖3 政府在技能形成中的作用分析

（一）分級分類加強財政支持力度

在我國寬松的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府要想調動企業(yè)參與產(chǎn)教融合的積極性，除了必要的合作機制的構建外，最直接最有效的方法就是給予企業(yè)財稅方面的利好。此外，校方辦學也需要大量的資金，例如，設備采購、實訓基地建設、技術專家聘請、學生工傷保險購買等等。所以政府應當加大對職業(yè)學校和企業(yè)的資金支持，要做到分級分類加強財政支持力度。

財政支持方面，中央政府與地方政府分工不同，中央政府只能確定加大財政支持的頂層政策設計，具體如何支持，以哪種形式支持，都是需要地方政府進行統(tǒng)籌、細化。我國部分地方政府的政策細化就值得借鑒。例如，江蘇省太倉市就設立了專門的“雙元制” 人才培養(yǎng)專項扶持資金，旨在對 “雙元制”人才培養(yǎng)做出貢獻的企業(yè)、職業(yè)學校、實訓基地、教師、學生等進行資金上的扶持，但同時有具體的扶持資金申報條件，詳細規(guī)定了每一個項目的申報主體、申報條件以及材料清單。并且，政府會將每年的資金扶持進行公示。以2019 年為例，太倉市教育局、商務局和財政局聯(lián)合發(fā)布《關于撥付2019 年（雙元制人才培養(yǎng)）補貼的通知》，并附上了當年的資金兌現(xiàn)表（見表1）。從兌現(xiàn)表中可以看出，資金扶持的單位包括了兩所職業(yè)學校、兩個培訓中心、五家企業(yè)，合計兌現(xiàn)766 萬元，并且都有詳細可查的依據(jù)[18]。再例如，2023 年山東省11 部門聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)“金融+財政+土地+信用” 產(chǎn)教融合10 條激勵措施的通知》對中央政府的頂層政策設計進行了細化、落實，走在了全國前列。通知中明確提出 “納入產(chǎn)教融合型企業(yè)建設培育范圍的試點企業(yè)，興辦職業(yè)教育的投資符合國家規(guī)定的，可按投資額的30%比例，抵免該企業(yè)當年應繳教育費附加和地方教育附加?！薄皩τ谌〉酶咝录夹g企業(yè)資格的產(chǎn)教融合型企業(yè)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。” 同時，還提出了要建立企業(yè)接收學生實習實訓的成本補助機制[19]。

表1 2019 年對德合作專項資金（雙元制人才培養(yǎng)）兌現(xiàn)表 （單位：萬元）

此外，從我國的企業(yè)構成情況來看，根據(jù)第四次全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)顯示，小微企業(yè)共17 961 064家[20]，占我國企業(yè)總數(shù)的95%以上，是我國吸納就業(yè)和財政稅收的主力軍，是我國市場經(jīng)濟不可或缺的一部分。雖然校企合作的政策面向所有企業(yè)，但是目前能夠相對無所顧慮地參與產(chǎn)教融合、校企合作的企業(yè)大都是中大型企業(yè)，小微企業(yè)并沒有充足動力和足夠成本參與到職業(yè)教育中，國家相應的優(yōu)惠政策也大多沒有覆蓋到小微企業(yè)。究其原因，一方面，當前的校企合作模式很難使企業(yè)的投資收到回報，小微企業(yè)在沒有政策補貼的情況下，沒有參與校企合作的條件。另一方面，對人力、物力、財力都相對欠缺的小微企業(yè)來說，校企合作的政策項目申報過程過于繁瑣，這種需要耗費巨大精力和更多成本的參與方式嚴重挫傷了小微企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。對此，地方政府應立足于地方小微企業(yè)作為解決就業(yè)的基本現(xiàn)狀，使產(chǎn)教融合的優(yōu)惠政策和激勵機制能夠向小微企業(yè)延展，尤其是要簡化校企合作項目的申報驗收流程，拿出實實在在的利好來為小微企業(yè)參與校企合作創(chuàng)造便利條件、加大參與激勵。

（二）內容協(xié)調：開展自上而下的產(chǎn)業(yè)人才需求調研

具有科學的產(chǎn)業(yè)人才需求調研并定期發(fā)布產(chǎn)業(yè)人才需求數(shù)據(jù)是職業(yè)教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎。已有的產(chǎn)業(yè)人才需求調研缺乏科學指導、缺乏統(tǒng)一標準、缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃，遠遠不能滿足現(xiàn)實需求。要開展自上而下的產(chǎn)業(yè)人才需求調研，重點做好以下幾點：首先，自上而下的產(chǎn)業(yè)人才需求調研需要中央政府牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)改委、工信部門、國資委、人社部、教育部、統(tǒng)計局等部門進行數(shù)據(jù)的收集，建立統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)人才需求數(shù)據(jù)平臺，避免數(shù)據(jù)的重復收集。其次，國務院有關部門要聯(lián)同科研機構建立服務產(chǎn)業(yè)人才需求調研的人才智庫，協(xié)同經(jīng)濟學、教育學等相關領域的專業(yè)人員，開展專業(yè)的產(chǎn)業(yè)人才需求調研，確立合理的產(chǎn)業(yè)人才調研方法，制定科學的指標體系并在考慮地方差異的前提下制定統(tǒng)一的標準，構建產(chǎn)業(yè)人才需求預測模型，開展產(chǎn)業(yè)人才需求與職業(yè)教育供給匹配研究等，保證產(chǎn)業(yè)人才需求調研的科學性、有效性。最后，要定期發(fā)布產(chǎn)業(yè)人才供需分析報告，地方政府要根據(jù)分析報告的具體內容，有效引導省市地域內職業(yè)學校的專業(yè)、課程、人才培養(yǎng)計劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、人才需求的精準適配、有效對接。

（三）角色協(xié)調：明確企業(yè)承擔的角色

當下要明確企業(yè)在市場經(jīng)濟背景下的經(jīng)濟主體角色，不能再以計劃經(jīng)濟時期的思維去思考現(xiàn)在的問題。在當前背景下，要想企業(yè)承擔其本質屬性以外的任務，基本上有以下四種方式：企業(yè)自愿；外部購買服務；用法律形式限定其行為；向企業(yè)出讓一部分利益作為對等交換[7]146。當前自由的市場經(jīng)濟環(huán)境下，第一種方式不太可能實現(xiàn)。用法律形式限定其行為是德國協(xié)調市場經(jīng)濟環(huán)境下采用的策略，但我國經(jīng)濟環(huán)境不同于德國，不能直接采用這種策略。然而我國目前職業(yè)教育治理正是沿用了這種策略，這也是為何當前我國校企合作陷入困境的根源[7]146。所以，在當前經(jīng)濟背景下政府想要推動校企合作，只能從外部購買服務、向企業(yè)出讓一部分利益作為對等交換這兩個途徑來進行考慮，例如，地方政府依據(jù)各地情況，對參與校企合作的企業(yè)加大減稅力度、建立產(chǎn)教融合型企業(yè)人才流失補償機制等。隨著經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟模式的改變再去逐步調整推進校企合作的策略，而這就需要政府充分發(fā)揮能動作用來主動在其中進行角色協(xié)調。

（四）方式協(xié)調：開發(fā)具有實質價值的合作內容

盡管國家在《關于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的意見》中明確提出了要建設市域產(chǎn)教聯(lián)合體和行業(yè)產(chǎn)教融合共同體，但是這個紐帶得以維系的關鍵在于，學校與企業(yè)依托這個紐帶能夠產(chǎn)生實質性的、深入的合作。從經(jīng)濟學投資回報的角度分析以往的校企合作，由于企業(yè)與學校的合作浮于表面，學校培養(yǎng)的學生不符合企業(yè)需求，沒有達到預期的效果，企業(yè)的投資并沒有得到其所期望的回報，這會導致學生的薪酬達不到預定的標準，這對于企業(yè)與學生的積極性是雙重打擊。在企業(yè)投資難以得到有效收益的情況下，自然也就不會再愿意參加校企合作。合作實質化就是要讓企業(yè)切實能夠在校企合作中取得實實在在的收獲。例如，多數(shù)企業(yè)除了從職業(yè)學校中收獲企業(yè)發(fā)展需要的技術技能人才以外，他們在企業(yè)的員工培訓、技術升級等方面對職業(yè)學校也有著實際的需求，這些都可以成為激勵企業(yè)參與校企合作的關鍵入手之處。對此，地方政府要依據(jù)當?shù)鼐唧w情況，引導職業(yè)學校根據(jù)人才培養(yǎng)需要主動設計校企合作內容，為企業(yè)提供技術難題解決、員工培訓等服務，將校企合作落實到具有實質價值的內容上。

（五）重構國家職業(yè)技能證書制度

當國家職業(yè)技能證書制度在實踐中遭遇問題時，解決的辦法不應是取消它，而是對它進行整頓、改造。當前，需要適當恢復一些已退出職業(yè)資格目錄清單的與國計民生息息相關、高質量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級轉型急需或關乎國家戰(zhàn)略的職業(yè)資格證書。此外，“1+X 證書” 是我國完善職業(yè)技能證書制度的一次好的探索，但是在 “X” 的認定上需要重新進行制度設計?？v觀世界各國職業(yè)資格證書制度，其核心都有一條：職業(yè)資格證書的設置、標準制定、資格培訓、資格鑒定離不開行業(yè)協(xié)會，例如，英國的國家職業(yè)資格委員會并不頒發(fā)證書，90%以上的證書是由倫敦城市與行業(yè)協(xié)會等四大行會頒發(fā)的。德國的職業(yè)資格考試和等級認定也均由行業(yè)協(xié)會負責，相比之下，我國的行業(yè)組織并沒有發(fā)揮應有作用。因此，我國需要加強和規(guī)范行業(yè)協(xié)會的管理和建設，進一步履行行業(yè)協(xié)會的溝通、協(xié)調、監(jiān)督、服務職能，由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一組織 “1+X 證書” 中的 “X” 的培訓認證。

五、結語

技能形成是未來我國向制造業(yè)強國轉向的重要基礎。雖然在現(xiàn)代經(jīng)濟中，市場機制是資源配置最為有效的方式，但市場的作用不是無邊界的，更不是萬能的，需要發(fā)揮政府協(xié)調作用。需要說明的是，僅依靠外部技能形成體制依然難以實現(xiàn)制造業(yè)強國目標，因而在關注外部技能形成的同時，促成有效的內部技能形成同樣重要。我國未來的技能形成模式應當是外部技能形成與內部技能形成互為支撐、協(xié)調發(fā)展的樣態(tài)。為此，政府同樣需要給予內部技能形成資金、政策上的支持，而具體如何操作是未來需要重點研究的議題。