褚福靈

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院 北京 100081)

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是指政府舉辦的基本養(yǎng)老金計(jì)劃，在我國(guó)是指職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是重大民生工程，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的背景下，在建設(shè)法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史征程中，研究與推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法意義重大，具有必要性、必然性、緊迫性與可行性。

一、加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法是體現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)重要地位的內(nèi)在要求

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，在社會(huì)保障體系中處于舉足輕重的地位，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法意義重大。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在整個(gè)社會(huì)保障基金中居于舉足輕重的地位。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入6.05萬(wàn)億元，支出5.65萬(wàn)億元，累計(jì)結(jié)存5.26萬(wàn)億元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入0.53萬(wàn)億元，支出0.37萬(wàn)億元，累計(jì)結(jié)存1.14萬(wàn)億元。兩類基金累計(jì)結(jié)存接近7萬(wàn)億元，占2021年國(guó)家財(cái)政收入(全國(guó)一般公共預(yù)算收入)20萬(wàn)億元的1/3左右，資金規(guī)模巨大，不僅對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身，而且對(duì)金融市場(chǎng)、對(duì)財(cái)政平衡、對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有舉足輕重的影響，可謂“國(guó)之大者”，需要專門立法加以監(jiān)管。根據(jù)2016-2020年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出占社會(huì)保險(xiǎn)基金總支出的比率大致為70%，各年度的數(shù)據(jù)分別為71.01%、69.82%、69.28%、69.47%、69.53%；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出占社會(huì)保障總支出的比率大致為55%，各年度的數(shù)據(jù)分別為53.83%、55.19%、56.00%、56.31%、56.00%；政府補(bǔ)助社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出占補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金總支出的比率大致為70%，各年度的數(shù)據(jù)分別為56.46%、65.21%、66.37%、67.38%、70.11%(見表1)。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的利益關(guān)聯(lián)群體龐大，需要專門法律加以保障。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為4.8億人(其中參保繳費(fèi)人數(shù)為3.5億人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)1.3億人)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù) 5.5億人(其中參保繳費(fèi)人數(shù)3.9億人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)1.6億人)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合計(jì)參保人數(shù)為10.3億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老待遇的人數(shù)為2.9億人。不論從參保人數(shù)還是從領(lǐng)取待遇的人數(shù)來(lái)看，都是全世界最大的養(yǎng)老保障計(jì)劃。如此之大的利益群體，需要專門的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律保護(hù)和調(diào)節(jié)。

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行主要靠幾個(gè)政策文件支撐，缺少與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地位相匹配的專門立法。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出大約占到社會(huì)保險(xiǎn)基金總支出的70%，占到國(guó)家社會(huì)保障基金總支出的50%以上，覆蓋10億人以上的人口，并且要長(zhǎng)期持續(xù)支付，在社會(huì)保障體系中處于舉足輕重的地位。從一定意義上講，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性決定著社會(huì)保障體系的可持續(xù)性。但迄今為止，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面尚未有與之地位相適應(yīng)的專門法律，主要由幾個(gè)政策文件①支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行，顯然是不夠的。盡管2011年實(shí)施了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，但該法對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定較多原則概括性表述，難以適應(yīng)新時(shí)代的要求。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，在“全面依法治國(guó)”作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的引領(lǐng)下，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法具有必要性與重要性。

習(xí)近平總書記在中共中央政治局就完善覆蓋全民社會(huì)保障體系進(jìn)行第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中特別指出：“要堅(jiān)持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性。我國(guó)社會(huì)保障體系建立之初，我們鼓勵(lì)各地大膽創(chuàng)新、不斷探索?，F(xiàn)在，隨著我國(guó)社會(huì)保障體系不斷發(fā)展，社會(huì)保障體系建設(shè)要堅(jiān)持國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，做到全國(guó)一盤棋。要增強(qiáng)制度的剛性約束，加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行的管理監(jiān)督?！苯y(tǒng)一性、規(guī)范性、一盤棋、剛性，實(shí)現(xiàn)這些的最優(yōu)工具就是法制。在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的歷史征程中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在防止老年貧困、調(diào)節(jié)收入分配、保障老年人基本生活等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，依法運(yùn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是推動(dòng)全體人民共同富裕的重要手段。

因此，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要立法先行，依法定制，依法實(shí)施，以確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

二、加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、風(fēng)險(xiǎn)性的需要，具有內(nèi)在必然性

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障體系中最重要與最復(fù)雜的制度安排，關(guān)系到人民的基本養(yǎng)老權(quán)利，需要提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同于其他社會(huì)保障項(xiàng)目，其最大特點(diǎn)就是養(yǎng)老權(quán)益積累、養(yǎng)老資金長(zhǎng)期平衡，涉及幾十年之久，關(guān)乎到代際公平的實(shí)現(xiàn)，容不得朝令夕改，需要通過(guò)立法保障其長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

先立法后施行是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)在要求，是新時(shí)代社會(huì)保障制度走向成熟的必然要求與基本標(biāo)志。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有公共與私人交集的屬性，具有代際供養(yǎng)屬性與長(zhǎng)期復(fù)雜性，要求政府、單位、個(gè)人的相關(guān)行為以法為據(jù)，都不能任意而為，所以各國(guó)都是立法為先，我國(guó)也是如此。如1931年在瑞金中央蘇區(qū)就制定包括社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》，1951年2月新中國(guó)成立僅一年多就頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。只是在“文革”動(dòng)亂后、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史巨變中，我們沒有任何經(jīng)驗(yàn)可借鑒，才不得不“摸著石頭過(guò)河”，出現(xiàn)了先局部試點(diǎn)再規(guī)整統(tǒng)一的路徑選擇。這是特殊歷史階段的特殊現(xiàn)象，不應(yīng)是常態(tài)，不能作為延遲社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的理由。盡管我國(guó)出臺(tái)了有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的政策文件，但權(quán)威性和操作性不夠，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施中存在“央地責(zé)權(quán)不匹配、單位和個(gè)人繳費(fèi)不積極、虛報(bào)冒領(lǐng)養(yǎng)老金、壓低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、隨意中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、違規(guī)減免或補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接不暢、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支、虛假辦理特殊工種提前退休或因病提前退休、存在地區(qū)之間和人群之間的養(yǎng)老待遇攀比、勞動(dòng)者的養(yǎng)老金權(quán)益透明度和保障度不夠”等問(wèn)題。每年“兩會(huì)”都有關(guān)于國(guó)家舉辦的社會(huì)養(yǎng)老金是否虧空或是否有保障的討論或疑惑，甚至一度泛起把國(guó)家舉辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)說(shuō)成“龐氏騙局”的輿情。這些問(wèn)題如果不能通過(guò)加強(qiáng)立法等手段及時(shí)有效解決，將影響社會(huì)和諧與政府公信力，存在著社會(huì)不穩(wěn)定的安全隱患。我國(guó)業(yè)已進(jìn)入社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，業(yè)已開啟依法治國(guó)的新征程，加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法、嚴(yán)明執(zhí)法、健全司法、自覺守法責(zé)無(wú)旁貸，是社會(huì)保障制度走向成熟的必然要求與基本標(biāo)志。

現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法盡管取得一定進(jìn)展，仍難以滿足時(shí)代發(fā)展的需要。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在立法層級(jí)低、不夠規(guī)范統(tǒng)一、不夠詳盡具體、不夠與時(shí)俱進(jìn)等突出問(wèn)題，立法滯后嚴(yán)重影響到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是立法的層級(jí)總體較低，多為政策文件規(guī)定，沒有與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)重要地位相適應(yīng)的專門法律，權(quán)威性較低；二是文件規(guī)定比較分散，不夠系統(tǒng)完整，不便查閱，有關(guān)規(guī)定不夠銜接統(tǒng)一；三是《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條款比較原則概括，不夠具體詳細(xì)，操作性不強(qiáng)，影響到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的司法判例；四是現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定存在前后沖突與制度空白(比如殘疾待遇與居民遺屬待遇不夠規(guī)范統(tǒng)一等)，落后于時(shí)代要求，缺少歷史性傳承與國(guó)際視野，同高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕、建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、提高人民福祉的要求相比還有很大差距，難以起到引領(lǐng)改革的作用。

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡面臨巨大挑戰(zhàn)，影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2013-2020年期間，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)②基金當(dāng)期收支率③波動(dòng)下降，由2013年的122.79%下降到2020年的86.50%，當(dāng)期基金由總體“收大于支”到多數(shù)“收不抵支”；2013-2020年期間，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年收不抵支的省份波動(dòng)增加，由2013年的1個(gè)省份，增加到2016年的7個(gè)省份，再增加到2020年的26個(gè)省份，由個(gè)別省份收不抵支發(fā)展到多數(shù)省份收不抵支；全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)系數(shù)④由2012年的0.33上升到2020年的0.39，制度內(nèi)老齡化嚴(yán)重；全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存系數(shù)⑤由2013年的1.53下降到2020年的0.94，個(gè)別省份的基金累計(jì)已為赤字，基金收支不平衡問(wèn)題十分突出(見表2)。

表2 全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支分析

居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平總體偏低，難以提供基本生活保障。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由覆蓋勞動(dòng)者到覆蓋城鄉(xiāng)居民，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，是制度建設(shè)的巨大進(jìn)步。但現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資水平、待遇水平總體偏低，缺少與居民收入水平相聯(lián)系的籌資與待遇的增長(zhǎng)機(jī)制，不利于縮小收入分配差距，難以滿足居民更高水平的養(yǎng)老保障需求。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年到2020年期間，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的月人均待遇金額，由2013年的79.56元上升到2020年的174.00元，月平均待遇金額緩慢提高；全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇率⑥，由2013年的1.85%上升到2020年的2.14%，平均待遇率緩慢提高；全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的月人均繳費(fèi)金額，由2013年的48.00元上升到2020年的105.93元，月平均繳費(fèi)金額緩慢提高；全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率⑦，由2013年的1.12%上升到2020年的1.31%，繳費(fèi)率緩慢提高；全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金結(jié)余系數(shù)⑧，由2013年的2.23上升到2020年的2.91，基金結(jié)余逐步增加。分析表明，城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)水平與待遇水平總體偏低，基金結(jié)余有一定增加，有提高待遇水平的必要與潛力(見表3)。

表3 全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇分析

加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法是促進(jìn)共同富裕與實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為職工與居民提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的老年收入保障，可以保障老年人基本生活與減少老年貧困風(fēng)險(xiǎn)，有利于促進(jìn)共同富裕和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

因此，在人口老齡化背景下，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法研究，加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法工作步伐，是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金長(zhǎng)期支付風(fēng)險(xiǎn)、平衡代際負(fù)擔(dān)、縮小城鄉(xiāng)收入差距、維系社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)更高質(zhì)量更可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，是進(jìn)一步提升社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法治水平的必然要求，具有內(nèi)在必然性與現(xiàn)實(shí)緊迫性。

三、以現(xiàn)行法規(guī)文件為基礎(chǔ)，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為參照，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法具有現(xiàn)實(shí)可行性

黨中央高度重視社會(huì)保障立法工作，有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)總體完成，為加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法提供條件。我國(guó)初步建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法規(guī)政策框架，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法方面取得一定成效，為加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法奠定了制度基礎(chǔ)。

黨中央高度重視社會(huì)保障立法工作，有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)總體完成。習(xí)近平總書記在中共中央政治局就完善覆蓋全民社會(huì)保障體系進(jìn)行第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中明確指示：“推進(jìn)社會(huì)保障法治化。要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)加強(qiáng)社會(huì)保障工作，在法治軌道上推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展。要加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作，加快制定或修訂社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等方面的相關(guān)法律，依法落實(shí)各級(jí)政府和用人單位、個(gè)人、社會(huì)的社會(huì)保障權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任?！备鶕?jù)總書記的指示精神，全國(guó)人大督促啟動(dòng)社會(huì)保障立法的相關(guān)研究，其中社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法是重要研究?jī)?nèi)容。改革開放40多年來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)日趨成熟，以2019年中央制定的《改革完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體方案》為標(biāo)志，已經(jīng)走向基本定型。廣大公眾經(jīng)過(guò)參保實(shí)踐，養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識(shí)得到顯著提升。專家學(xué)者關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的相關(guān)理論研究也日益豐富、深入和成熟。分析認(rèn)為，加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法具有政治基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)條件。

我國(guó)初步建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)框架。1951年頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，為職工及其家屬在生老病死等方面提供相應(yīng)保障；1978年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，為老弱病殘職工及其遺屬提供收入保障；2010年公布《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，建立由養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)構(gòu)成的覆蓋全民的社會(huì)保險(xiǎn)制度框架；2011年發(fā)布《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，以及2019年發(fā)布的《香港澳門臺(tái)灣居民在內(nèi)地(大陸)參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，建立了覆蓋海外勞動(dòng)者與居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

黨和國(guó)家的有關(guān)文獻(xiàn)為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法提供了指引。十九大報(bào)告指出：“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。全面實(shí)施全民參保計(jì)劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。”二十大報(bào)告指出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制……”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，加快健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！薄敖∪B(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期平衡。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。”

國(guó)際公約與國(guó)際實(shí)踐為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法提供參照。國(guó)際勞工組織1952年發(fā)布了涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等九大風(fēng)險(xiǎn)的綜合性公約——《1952年社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》(第102號(hào))，1967年又發(fā)布了涵蓋老年、殘疾、遺屬風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)公約——《1967年殘疾、老年和遺屬待遇公約》(第128號(hào))，這表明綜合性公約與專項(xiàng)公約并不矛盾，是相輔相成的。

一些國(guó)家通過(guò)專門立法或綜合立法的辦法制定了詳細(xì)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律。如《加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃法》《韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金法》《日本雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《日本國(guó)民養(yǎng)老金法》。同時(shí)，法國(guó)出臺(tái)了《全民養(yǎng)老金制度法案》，英國(guó)多次修訂與完善《英國(guó)養(yǎng)老金法》。美國(guó)的《社會(huì)保障法》中有專門詳盡的養(yǎng)老金立法，德國(guó)的《社會(huì)法》中有專門詳盡的養(yǎng)老金立法，澳大利亞的《社會(huì)保障法》中有專門詳盡的養(yǎng)老金立法。

因此，我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)包括社會(huì)保險(xiǎn)五大分支的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，并不影響出臺(tái)專門的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法。社會(huì)保險(xiǎn)法是框架性的綜合法律，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法是專門的具體法律，二者相輔相成。在沒有專門立法的情況下，直接修訂社會(huì)保險(xiǎn)法會(huì)面臨較大的修法困難。通過(guò)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)等專門立法，可以為修訂與完善社會(huì)保險(xiǎn)法創(chuàng)造條件。一旦各項(xiàng)專門立法均趨于成熟，就可以構(gòu)建更加完善與成熟的社會(huì)保險(xiǎn)法典，正如《中華人民共和國(guó)民法典》的構(gòu)建歷程一樣(民法通則與各項(xiàng)專門法的結(jié)合形成民法典，一定意義上講，當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)法正處于民法通則的位置)。

自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由最初的覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)職工，到覆蓋各類用人單位的職工，到覆蓋各類勞動(dòng)者，到覆蓋包括港澳臺(tái)地區(qū)在內(nèi)的勞動(dòng)年齡段的居民，逐步建成了覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、內(nèi)外協(xié)同的養(yǎng)老保障制度體系。因此，現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法研究奠定了基礎(chǔ)，為更高質(zhì)量的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法提供了條件，推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法具有現(xiàn)實(shí)可行性。

四、加強(qiáng)新時(shí)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件日趨成熟，實(shí)現(xiàn)依法治理具有現(xiàn)實(shí)緊迫性

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益增強(qiáng)、人口老齡化、城鎮(zhèn)化的背景下，加強(qiáng)新時(shí)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件日趨成熟，實(shí)現(xiàn)依法治理具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

人均國(guó)民收入提高為人人享有適度養(yǎng)老保障奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程加快，人均國(guó)民收入不斷提高，為建立更高質(zhì)量的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)⑨，我國(guó)人均國(guó)民收入由1987年的320美元上升到2020年的10550美元，由1999年以前的低收入國(guó)家，到1999年至2009年的中低收入國(guó)家，再到2010年至今的中高收入國(guó)家，經(jīng)濟(jì)成就斐然。2013年到2020年期間，中國(guó)的人均國(guó)民收入日益接近高收入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好(見表4)。

表4 中國(guó)人均國(guó)民收入與高收入標(biāo)準(zhǔn)差距分析表

人口老齡化使養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，老齡化率(65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋嚷?由2002年的7.30%，上升到2021年的14.2%，平均預(yù)期壽命由2005年的72.95歲上升到2020年的76.34歲，老年撫養(yǎng)比⑩由2002年的10.38%上升到2021年的20.79%，表明中國(guó)老齡化日益加速(見表5)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部人口局2019年的人口中位變量預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)的老年撫養(yǎng)比將達(dá)到25.0%，到2050年將達(dá)到42.6%，表明未來(lái)可能出現(xiàn)兩個(gè)勞動(dòng)年齡人口贍養(yǎng)一位65歲及以上老年人的情形。在老齡化加速的背景下，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，及時(shí)啟動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法建設(shè)，以應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金支付可能面臨的挑戰(zhàn)。

表5 2002-2021年中國(guó)老年撫養(yǎng)比變遷

城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加速，需要現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提質(zhì)升級(jí)。我國(guó)的城鎮(zhèn)人口由2002年的50212萬(wàn)人上升到2021年的91425萬(wàn)人，人口城鎮(zhèn)化率由2002年的39.09%上升到2021年的64.72%，表明中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平日益提升(見表6)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部人口局2018年估計(jì)，到2030年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為70.6%，到2050年為80%。在城鎮(zhèn)化加速的背景下，應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化進(jìn)程，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

表6 2002-2021年中國(guó)城鎮(zhèn)化率變遷 單位:萬(wàn)人

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代。加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法建設(shè)不僅是滿足人民美好生活向往的需要，也是應(yīng)對(duì)人口老齡化、確保養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)更高質(zhì)量更可持續(xù)發(fā)展的需要，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

五、各國(guó)高度重視社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒

以“人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、老年撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)化率”為維度，分析日本、韓國(guó)、加拿大、美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，同我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件進(jìn)行比對(duì)，為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的時(shí)機(jī)選擇提供了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。

人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法提供物質(zhì)基礎(chǔ)，老年撫養(yǎng)比與城鎮(zhèn)化率反映社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的現(xiàn)實(shí)需求。各國(guó)建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的時(shí)間及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)如表7所示。

表7 各國(guó)建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法時(shí)間及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)

中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10228.97美元，2020年的老年撫養(yǎng)比為17.0%，2020年的城鎮(zhèn)化率為61.4%。通過(guò)與樣本國(guó)家對(duì)比，可以判斷中國(guó)進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法具備了現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。

日本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一立法時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于我國(guó)當(dāng)前水平，老年撫養(yǎng)比低于我國(guó)當(dāng)前水平，城鎮(zhèn)化率高于我國(guó)當(dāng)前水平。日本1941年制定《雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，1954年重新制定《雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，1959年制定統(tǒng)一的《國(guó)民養(yǎng)老金法》。日本1959年的老年撫養(yǎng)比為8.8%，日本1959年的城鎮(zhèn)化率為62.3%，日本1959年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于2026.21美元；日本1981年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10266.65美元，與中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)；日本1990年老年撫養(yǎng)比為17.0%，與中國(guó)2020年的老年撫養(yǎng)比相當(dāng)；日本1958年的城鎮(zhèn)化率為61.4%，與中國(guó)2020年的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)。

韓國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一立法時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于我國(guó)當(dāng)前水平，老年撫養(yǎng)比低于我國(guó)當(dāng)前水平，城鎮(zhèn)化率高于我國(guó)當(dāng)前水平。韓國(guó)1973年制定《國(guó)民福利養(yǎng)老金法》，1986年制定統(tǒng)一的《國(guó)民養(yǎng)老金法》。韓國(guó)1986年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為2831.36美元，韓國(guó)1986年的老年撫養(yǎng)比為6.8%，韓國(guó)1986年的城鎮(zhèn)化率為66.7%；韓國(guó)1994年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10344.02美元，與中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)；韓國(guó)2015年老年撫養(yǎng)比為17.5%，與中國(guó)2020年的老年撫養(yǎng)比相當(dāng)；韓國(guó)1983年的城鎮(zhèn)化率為61.7%，與中國(guó)2020年的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)。

加拿大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一立法時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于我國(guó)當(dāng)前水平，老年撫養(yǎng)比低于我國(guó)當(dāng)前水平，城鎮(zhèn)化率高于我國(guó)當(dāng)前水平。加拿大1921年制定《老年養(yǎng)老金法》，1937年制定《盲人養(yǎng)老金法》，1954年制定《殘疾養(yǎng)老金法》，1951年制定統(tǒng)一的《老年保障法》，1965年制定統(tǒng)一的《加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃法》。加拿大1965年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于4174.56美元，加拿大1965年的老年撫養(yǎng)比為13.2%，加拿大1965年的城鎮(zhèn)化率為72.9%；加拿大1979年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10160.53美元，與中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)；加拿大1990年老年撫養(yǎng)比為16.5%，與中國(guó)2020年的老年撫養(yǎng)比相當(dāng)；加拿大1951年的城鎮(zhèn)化率為61.7%，與中國(guó)2020年的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)。

美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一立法時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于我國(guó)當(dāng)前水平，老年撫養(yǎng)比低于我國(guó)當(dāng)前水平，城鎮(zhèn)化率高于我國(guó)當(dāng)前水平。美國(guó)1935年制定統(tǒng)一的、持續(xù)修訂補(bǔ)充的《社會(huì)保障法：公法74-271，第二編——聯(lián)邦老年、殘疾、遺屬保險(xiǎn)待遇》，1972年制定《社會(huì)救助法：公法92-603》。美國(guó)1935年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于5122.84美元，美國(guó)1935年的老年撫養(yǎng)比低于12.6%，美國(guó)1935年的城鎮(zhèn)化率低于64.2%；美國(guó)1978年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10441.19美元，與中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)；美國(guó)1975年老年撫養(yǎng)比為16.7%，與中國(guó)2020年的老年撫養(yǎng)比相當(dāng)；美國(guó)1950年的城鎮(zhèn)化率為64.2%，與中國(guó)2020年的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)。

德國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一立法時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高于我國(guó)當(dāng)前水平，老年撫養(yǎng)比高于我國(guó)當(dāng)前水平，城鎮(zhèn)化率高于我國(guó)當(dāng)前水平。德國(guó)1989年制定《老年與殘疾保障法》，1991年制定《遺屬保險(xiǎn)法》，1989年制定統(tǒng)一的《社會(huì)法第六卷——老年、殘疾、遺屬義務(wù)養(yǎng)老保險(xiǎn)》和《社會(huì)法第十二卷——社會(huì)救助》。德國(guó)1989年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為17785.85美元，1989年的老年撫養(yǎng)比為21.6%，1989年的城鎮(zhèn)化率為73.0%；德國(guó)1981年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10248.12美元，與中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)；1960年老年撫養(yǎng)比為17.1%，與中國(guó)2020年的老年撫養(yǎng)比相當(dāng)；1950年的城鎮(zhèn)化率為67.9%，與中國(guó)2020年的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)。

澳大利亞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一立法時(shí)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高于我國(guó)當(dāng)前水平，老年撫養(yǎng)比與我國(guó)當(dāng)前水平相當(dāng)，城鎮(zhèn)化率高于我國(guó)當(dāng)前水平。澳大利亞1908年制定《老年與殘疾養(yǎng)老金法》，1942年制定《寡婦養(yǎng)老金法》，1991年制定統(tǒng)一的《社會(huì)保障法第二章——養(yǎng)老金、待遇與津貼》。澳大利亞1991年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為19143.70美元，澳大利亞1991年的老年撫養(yǎng)比為16.5%，澳大利亞1991年的城鎮(zhèn)化率為85.4%；澳大利亞1979年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為10424.87美元，與中國(guó)2020年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相當(dāng)；澳大利亞1990年老年撫養(yǎng)比為16.5%，與中國(guó)2020年的老年撫養(yǎng)比相當(dāng)；澳大利亞1950年的城鎮(zhèn)化率為77.0%，與中國(guó)2020年的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)。

分析表明，我國(guó)現(xiàn)有的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值水平為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)專門立法奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)有的老齡化水平與城鎮(zhèn)化水平迫切需要加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的專門立法。

注釋：

① 支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的政策文件主要包括：《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào))，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))。

② 全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是指企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)。

③ 當(dāng)期基金收支率=當(dāng)年基金收入/當(dāng)年基金支出。

④ 負(fù)擔(dān)系數(shù)=當(dāng)年領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)/當(dāng)年參保人數(shù)，表示一個(gè)參保繳費(fèi)人員負(fù)擔(dān)的領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)。

⑤ 基金結(jié)余系數(shù)=當(dāng)年基金結(jié)存/上年基金支出，表示結(jié)存的基金尚夠多少年之用。

⑥ 待遇率=全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均待遇金額/全國(guó)單位就業(yè)人員月平均工資。

⑦ 繳費(fèi)率=全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均繳費(fèi)金額/全國(guó)單位就業(yè)人員月平均工資。

⑧ 基金結(jié)余系數(shù)=當(dāng)年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余/上年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出。

⑨ https：//data.worldbank.org/

⑩ 老年撫養(yǎng)比=65歲及以上人口/15歲到64歲人口。