［摘 要］文章分析當前行政事業(yè)單位專項資金管理中存在的主要問題，并基于全生命周期理論提出專項資金管理問題的解決策略，旨在從源頭規(guī)避低效率、高耗能的專項資金使用現(xiàn)象，讓有限的專項資金投入重要、緊急的領(lǐng)域，全面發(fā)揮專項資金支撐和推動行政事業(yè)單位職能發(fā)揮的功能。

［關(guān)鍵詞］全生命周期；行政事業(yè)單位；專項資金管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.011

［中圖分類號］F810.6［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）20-0034-03

0? ? ?引 言

行政事業(yè)單位的專項資金是其履行公共受托責任的重要保障，具有專項性、獨立性、完整性等三方面特征。根據(jù)《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）文件精神，行政事業(yè)單位應基于全生命周期理論，全面優(yōu)化專項資金管理。狹義上說，專項資金管理的全生命周期包括項目庫立項、預算編制、預算執(zhí)行及監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應用等一系列過程，而擴展到廣義的全生命周期，應當還包括制度建設、崗位責任、內(nèi)部審計等內(nèi)部控制體系建設與執(zhí)行效率方面［1］?；谏鲜鰞?nèi)容，當前行政事業(yè)單位基于全生命周期理論的專項資金管理尚存在一些需要改進的地方。

1? ? 行政事業(yè)單位專項資金管理中的主要問題

1.1? ?制度建設與人才培養(yǎng)不完善

隨著我國財政體系不斷改革，行政事業(yè)單位需要根據(jù)自身實際推進專項資金管理體系的優(yōu)化升級。但現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位在謀求專項資金管理優(yōu)化的過程中，沒有認識到制度建設與人才培養(yǎng)的重要意義，組織機構(gòu)缺失、人員培訓滯后、環(huán)節(jié)銜接不暢等問題頻繁出現(xiàn)，不僅動搖了專項資金管理的根基，而且給行政事業(yè)單位的建設發(fā)展埋下了隱患。

1.2? ?專項資金立項和預算編制不精細

在專項資金立項時，對于一次性的專項資金項目，行政事業(yè)單位基本能做到充分進行事前評估、科學確定項目金額，但在經(jīng)常性項目的立項上，資金立項較為固化。究其根源，是行政事業(yè)單位對零基預算改革的理解和落實不到位，專項資金立項過度依賴主觀經(jīng)驗，降低了專項資金的使用效益。而在預算編制階段，專項資金的細化不到位，往往籠統(tǒng)地將其細化為幾個具有普遍適用性的方向，缺乏與預算執(zhí)行規(guī)劃的高效結(jié)合。

1.3? ?專項資金全過程監(jiān)管落實不夠深入

雖然行政事業(yè)單位普遍從政府部門可持續(xù)發(fā)展的角度意識到專項資金管理的重要意義，而且開展了對專項資金使用的全過程監(jiān)控，但由于缺乏有效的監(jiān)督手段，專項資金在調(diào)配和使用的過程中存在一定的隨機性。如僅以指標性專項資金管理為標準，存在資金監(jiān)控滯后、流于表面、與實際業(yè)務脫節(jié)等情況，導致行政事業(yè)單位缺乏對專項資金使用過程的把控，降低了專項資金使用變現(xiàn)率，阻礙了行政事業(yè)單位的整體發(fā)展。

1.4? ?內(nèi)部控制建設不全面

就運行架構(gòu)而言，行政事業(yè)單位的專項資金管理有著涉及對象多、涵蓋范圍廣的突出特點，需要強有力的內(nèi)部控制作為保障。但現(xiàn)階段，專項資金管理領(lǐng)域內(nèi)部控制粗糙已經(jīng)成為制約行政事業(yè)單位實現(xiàn)職能發(fā)揮、穩(wěn)步發(fā)展的一大桎梏。部分行政事業(yè)單位沒有充分認識到信息技術(shù)發(fā)展對內(nèi)部控制模式升級的客觀要求，仍然采取傳統(tǒng)的內(nèi)部控制模式，不能與內(nèi)外部環(huán)境的實際變動相匹配，導致工作效率、效果無法提升。

1.5? ?內(nèi)部審計機制的效用發(fā)揮不佳

專項資金管理作為行政事業(yè)單位建設發(fā)展中的“特殊權(quán)力”，始終發(fā)揮著基礎性、全局性的功能效

用，但現(xiàn)階段行政事業(yè)單位針對專項資金管理的審計、審查機制逐漸顯露出形式化傾向，有問題發(fā)現(xiàn)不了，發(fā)現(xiàn)問題解決不了，僅僅以完成指標性工作任務為目標，無力探求審計機制的優(yōu)化升級和功能效用的最大化發(fā)揮。

2? ? ?基于全生命周期理論的專項資金管理問題的對策建議

2.1? ?立足中長期規(guī)劃，強化制度建設與人才培養(yǎng)

制度建設和人才培養(yǎng)是行政事業(yè)單位優(yōu)化專項資金管理的動力和保障，行政事業(yè)單位應從中長期規(guī)劃的高度強化重視，切實加速建設升級。

2.1.1? ?強化專項資金管理制度建設

第一，健全制度。行政事業(yè)單位應立足全生命周期模式，開展對專項資金管理模式和方法的綜合分析，以人事制度、財務制度、業(yè)務制度等制度邊界完善為抓手，加大全生命周期控制力度，構(gòu)建部門聯(lián)動與崗位協(xié)調(diào)機制，優(yōu)勢互補，適度剔除、兼并低效能、高耗能環(huán)節(jié)，加速專項資金管理的可視化轉(zhuǎn)變，提質(zhì)增效，為職能發(fā)揮奠定堅實的基礎［2］。第二，編制指導手冊。在現(xiàn)行專項資金管理計劃的基礎上，基于全生命周期理論，總結(jié)工作經(jīng)驗，科學編制專項資金管理指導手冊，積極預測未來實務中可能存在的風險，并制定應急反應策略，從而為工作人員的實務工作提供制度引導和問題解決依據(jù)。第三，加速新技術(shù)應用。行政事業(yè)單位要重視大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的應用對專項資金管理效率、效果提升的客觀意義，加速新技術(shù)學習與應用，將其貫穿專項資金管理規(guī)劃編制、執(zhí)行推進、反饋評估的全生命周期，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息高速、準確傳輸，為專項資金管理效能改進提供助力。

2.1.2? ?加強人才隊伍建設

第一，提升專業(yè)素養(yǎng)。無論何時，行政事業(yè)單位開展專項資金管理的基礎都是科學、合理、可行的理論知識教育與實操技術(shù)學習，并立足職能部門及崗位責任，細化權(quán)力分配，跟蹤責任履行，樹立高度的“主人翁”意識和職業(yè)責任感，切實提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和能力水平，將專項資金管理知識和技巧融會貫通于專項資金管理實戰(zhàn)中。第二，錘煉實戰(zhàn)能力。行政事業(yè)單位應強調(diào)業(yè)務骨干的引領(lǐng)作用，適時開展專項資金管理方面的經(jīng)驗及技巧交流活動，宣傳先進單位、個人的工作事跡，發(fā)揮榜樣作用，針對工作開展效能差的人員開展一對一幫扶活動，鼓勵工作人員在適度范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性，力求補齊最短板，全面推進行政事業(yè)單位專項資金管理的能力與水平提升［3］。

2.2? ?科學論證立項，編細編實預算

根據(jù)運行管理、職能履行的實際需要，行政事業(yè)單位應按照零基預算的改革方案對專項資金立項進行充分的事前論證，對立項后的預算編細編實，以最大限度強化對專項資金的精細化管理。行政事業(yè)單位應本著科學、客觀的審慎態(tài)度，就專項資金的使用情況開展單獨核算，在款項收入、調(diào)配使用、核算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確保專項資金的獨立性，從而進一步推動專項資金的執(zhí)行，將有限的專項資金投入預設的項目，提高資金投入產(chǎn)出比，為行政事業(yè)單位主體責任的發(fā)揮打下堅實的基礎。但是，再好的制度沒有強有力的執(zhí)行也是“空中樓閣”，行政事業(yè)單位應聚焦全生命周期下的專項資金管理，明確各關(guān)鍵環(huán)節(jié)、職能部門、工作人員的崗位職責，以常態(tài)化、周期化的專項資金管理知識、技巧培訓為抓手，深化工作人員對專項資金預算執(zhí)行的理解，從而提升預算執(zhí)行的客觀合理性，使專項資金在行政事業(yè)單位發(fā)展中的功能效用得到最大化發(fā)揮，支撐行政事業(yè)單位在經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段發(fā)揮應有功能。

2.3? ?落實全程跟蹤，加強專項資金的收支管控

專項資金支出是行政事業(yè)單位履行公共職能的具體表現(xiàn)，為切實推動專項資金管理模式的優(yōu)化升級，行政事業(yè)單位應將專項資金管理劃分為收入和支出兩大部分，并著力落實對專項資金的全程監(jiān)控，嚴格把握資金支出。

一是嚴格收入管理。行政事業(yè)單位的專項資金主要來源于財政撥款收入和其他一般性收入。雖然專項資金收入全部納入預算管理，但仍然要嚴格防范自留金問題，嚴格按照年度專項資金管理規(guī)劃，收入項目逐一查、收入金額逐一對、責任對象逐一問，任何人、任何部門不得以任何理由截留、占用、挪用。

二是強化支出管理。支出方面，行政事業(yè)單位首先要強化發(fā)票管理，嚴防以撥代支，以發(fā)票為突破口，審視專項資金支出過程中存在的突擊用款問題，建立問責機制。其次，加強專項資金使用監(jiān)督，對照年度專項資金管理計劃，基于總量管理，強化細節(jié)把控，落實末端評估，實現(xiàn)全生命周期基礎上的專項資金管理效率、效果優(yōu)化。最后，落實績效管理。以運行管理實效為基礎，結(jié)合歷史經(jīng)驗，創(chuàng)新績效考評機制，科學設置指標，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部對專項資金管理重要意義的認識，力求實現(xiàn)基于全生命周期的專項資金管理績效考評全覆蓋，充分發(fā)揮績效考評的功能，規(guī)避風險傾向，加速專項資金管理模式優(yōu)化［4］。

2.4? ?結(jié)合整體利益，提升內(nèi)部控制的效率與效果

基于全生命周期理論，行政事業(yè)單位應結(jié)合整體利益，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的功能效用，以單點、單環(huán)節(jié)的資金管理優(yōu)化為抓手，全面加速專項資金管理模式和方法的優(yōu)化升級。

2.4.1? ?強化內(nèi)控系統(tǒng)建設，重視教育培訓

行政事業(yè)單位要從全生命周期的角度對專項資金管理模式進行綜合分析，確定關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中間控制點，全面加大內(nèi)部控制的力度，實現(xiàn)合理規(guī)劃、科學調(diào)配，充分滿足新形勢下的專項資金管理要求，為行政事業(yè)單位主體責任的發(fā)揮打下堅實的基礎。同時，行政事業(yè)單位要集中強調(diào)和廣泛宣傳內(nèi)部控制在專項資金管理優(yōu)化中的重要意義，常態(tài)化開展理論知識與實踐技巧的教育培訓活動，以單點工作能力提升為基礎，連點成線、連線成面，串聯(lián)專項資金管理全生命周期上的各個環(huán)節(jié)，切實加速專項資金管理的模式優(yōu)化、策略升級。

2.4.2? ?推進權(quán)力制衡，加速不相容職務相分離

行政事業(yè)單位要在突出和強調(diào)管理層領(lǐng)導地位的基礎上，重塑和優(yōu)化專項資金管理鏈條，實現(xiàn)彼此協(xié)調(diào)又互相制約，規(guī)避風險危機，提升管理效能，從源頭規(guī)避專項資金違規(guī)使用、隨意挪用、擠占搶用等現(xiàn)象。同時，為強化專項資金管理的客觀性、科學性，行政事業(yè)單位應基于全生命周期加速專項資金管理授權(quán)、審查、執(zhí)行權(quán)力的相互獨立、相互分離，從而避免“大權(quán)獨攬”，以專項資金管理環(huán)節(jié)的相互牽制、相互監(jiān)督為基礎，推動專項資金管理的模式與方法優(yōu)化。

2.4.3? ?落實歸口管理

行政事業(yè)單位要重申和強調(diào)崗位職責履行的重要意義，聯(lián)合多個職能部門組建獨立調(diào)查機構(gòu)，從全生命周期角度出發(fā)，就專項資金的具體使用情況、使用效率開展深入分析，科學指導專項資金管理的實務推進，根除低功效、高能耗問題，保障專項資金安全。

2.5? ?堅持科學導向，發(fā)揮獨立審計的功能效用

基于全生命周期理論，行政事業(yè)單位的專項資金管理優(yōu)化應始終堅持科學導向，充分發(fā)揮獨立審計的功能效用，防偏差、糾漏洞，切實推進行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展與職能發(fā)揮。

2.5.1? ?強化專項資金收付審計

首先，全面把握情況。行政事業(yè)單位要對專項資金使用項目開展綜合排查，根據(jù)重要性和緊急性進行統(tǒng)一排序，配合合理規(guī)劃與優(yōu)化統(tǒng)籌，掌握第一手資料，確保心中有數(shù)，杜絕不合理支出，筑牢審計基礎。其次，突出審計重點。在對專項資金管理開展審計時要突出重點，著重審核專項資金事前評估、預算執(zhí)行的合規(guī)性，分析采購過程是否符合政府采購法規(guī)，其中是否存在規(guī)避招標、舞弊串通行為，把握支付過程是否合理，是否化整為零從而規(guī)避國庫集中支付監(jiān)管，確保審計效果提高。最后，提高預算水平。基于全生命周期理論的專項資金管理強調(diào)和關(guān)注資金預算的重要意義，以科學、合理的專項資金預算為導向，輔以強有力的執(zhí)行推進，為后續(xù)專項資金管理奠定堅實的基礎［5］。

2.5.2? ?強化專項資金使用監(jiān)管

首先，行政事業(yè)單位要強調(diào)獨立審計對全生命周期下專項資金管理的重要意義，努力營造良好的內(nèi)部審計氛圍，著眼于專項資金管理細節(jié)和銜接，糾偏補漏，使審計內(nèi)化為專項資金管理的工作自覺。其次，行政事業(yè)單位要聚焦全生命周期下的專項資金管理現(xiàn)實，創(chuàng)新獨立審計方法，明確職能部門及工作人員的管理權(quán)責，明確審計中發(fā)現(xiàn)問題的追責機制。最后，行政事業(yè)單位要對專項資金進行動態(tài)監(jiān)督，建立符合現(xiàn)代審計理念的檢查方式和審查方法，規(guī)范資金使用的全生命周期管理，確保專項資金高效執(zhí)行。

3? ? ?結(jié)束語

當前，行政事業(yè)單位在專項資金管理中逐漸暴露出問題，影響了行政事業(yè)單位履行公共服務職能。對此，行政事業(yè)單位要創(chuàng)新發(fā)展思路，堅定改革信心，聚焦專項資金的全生命周期管理，制定出有針對性的問題解決策略和傾向糾正策略，優(yōu)化專項資金管理組合與調(diào)配方式，強化主體責任發(fā)揮，從而在社會主義現(xiàn)代化建設的新時期發(fā)揮應有作用。

主要參考文獻

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［3］黃慧.新常態(tài)下基層行政事業(yè)單位項目資金管理探究：以西南地區(qū)D縣為例［J］.納稅，2021（25）：175-176.

［4］解廣茹.內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位專項資金管理問題與對策分析［J］.財經(jīng)界，2021（14）：51-52.

［5］韋曉晴，袁璐.基于全生命周期的事業(yè)單位專用設備標準化管理［J］.財務與會計，2019（17）：60-62.

［收稿日期］2023-04-02

［作者簡介］黃程浩（1989— ），男，福建浦城人，會計師，主要研究方向：行政事業(yè)單位專項資金的全流程監(jiān)管。