◎張佑 周俊強(qiáng) 李停

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對于農(nóng)民來說，土地就是他們最為重要的財(cái)產(chǎn)。新中國成立以來，中國農(nóng)村的一切變革都圍繞土地進(jìn)行，十八屆三中全會(huì)以來，中國農(nóng)村掀起的新一輪改革亦從土地制度開始。當(dāng)前，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)取得初步成效，宅基地領(lǐng)域的改革試點(diǎn)正在進(jìn)行當(dāng)中。有必要結(jié)合歷史，分析新中國成立以來農(nóng)地制度改革的中心問題，彰明農(nóng)民與農(nóng)村土地制度改革間的關(guān)系，對明確未來農(nóng)村土地制度的改革方向具有重要意義。

一、中國農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的千古追求

洛克認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一種天賦的自然權(quán)利，自然物的產(chǎn)權(quán)歸屬由人們勞動(dòng)的確定。中國古代農(nóng)民躬耕不輟、跬步不休，崇尚這種自然權(quán)利，突出表現(xiàn)為對“耕者有其田”的不倦追求。

（一）中國古代人民對平等的向往

《圣經(jīng)》勾勒了西方視野下的平等：基督將親自為王治理世界，撒旦將被捆鎖，福音傳遍世界，建立一個(gè)公正、平等和幸福的千年王國。在中國，人們對平等的追求先是出現(xiàn)在《詩經(jīng)》中，款款詩句中飽含的是勞動(dòng)人民對剝削的憤慨和對“樂土”“樂國”“樂郊”的熱情向往。再后來，則集中蘊(yùn)涵在先哲們的“大同”和“均平”思想之中，成為歷代的賢人的政治主張。如在以孔孟為代表的儒家“大同”思想中，“仁者愛人”在相當(dāng)程度上體現(xiàn)的是對人與人之間平等的主張和追求。三國時(shí)期阮籍構(gòu)想一個(gè)無君無臣的“太初社會(huì)”。陶潛則在《桃花源記》中，描繪出一個(gè)“桃花源”式的理想社會(huì)?？偠^之，一代又一代先哲們試圖建立一個(gè)“大同”社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)人與人之間的“均等”的設(shè)想，折射的正是中國古代人民的追求平等的夙愿。

（二）中國古代人民對“耕者有其田”的渴求

在農(nóng)業(yè)社會(huì)里，土地是人們至關(guān)重要的財(cái)產(chǎn)，這些追求平等的思想元素和政治抱負(fù)必然會(huì)注入這一領(lǐng)域，形成關(guān)于“耕者有其田”的原始雛形。管仲強(qiáng)調(diào)土地對于朝政穩(wěn)定的重要性，所謂“地者，政之本也，是故地可以正政也”。并主張“均地分力”以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增強(qiáng)國力。孟子認(rèn)為君王的“仁政”“必自經(jīng)界始?！币布赐ㄟ^劃整田界，實(shí)施井田制，讓百姓獲得安家樂業(yè)的“恒產(chǎn)”才是治國之道。孟子所設(shè)計(jì)的這種“井田制”的土地所有制里，已經(jīng)存在著“耕者有其田”的思想萌芽。東漢的何休研究了春秋魯國的興衰史，闡明了社會(huì)的治亂同農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題息息相關(guān)。實(shí)行土地均分的“井田制”，能使社會(huì)進(jìn)入“太平世界”。明末清初的著名思想家黃宗羲也提出恢復(fù)“井田”的政治主張，在相當(dāng)程度上反映了廣大農(nóng)民群眾“耕者有其田”的正當(dāng)要求。中國古代土地制度幾經(jīng)變革，但恢復(fù)“井田”的主張不絕于史，體現(xiàn)的正是中國古代人民對土地產(chǎn)權(quán)的千古追求。

（三）農(nóng)民起義是土地產(chǎn)權(quán)訴求的激烈表達(dá)

歷史總是和先哲們的夙愿及人民的追求步步發(fā)生矛盾，現(xiàn)實(shí)往往是背離平等，甚至走向“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的兩極化。隋唐以降，中國封建社會(huì)發(fā)展日漸式微，社會(huì)的各種矛盾，特別是土地產(chǎn)權(quán)上的矛盾日趨尖銳，從而爆發(fā)了許多次農(nóng)民起義。如唐代黃巢起義，宋代王小波等起義，明末李自成起義，清末太平天國運(yùn)動(dòng)。批判的武器總是打著“均貧富，等貴賤”“均田免糧”等口號(hào)，每一次運(yùn)動(dòng)會(huì)使得土地財(cái)產(chǎn)在一定程度上的重新分配，并維持一段時(shí)間的社會(huì)繁榮，但隨之又產(chǎn)生新一輪的分化，再次積累出新的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。中國歷代農(nóng)民起義，就是土地所有制矛盾以及以此引致的社會(huì)問題最為激烈的表達(dá)，集中體現(xiàn)了農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的追求。

二、新中國成立以來農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程

在封建社會(huì)里，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的產(chǎn)權(quán)平等只是原始的意向、神秘的趨勢、天命的目的，無數(shù)先哲、政治家乃至農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)矛盾的圈子里旋轉(zhuǎn)時(shí)從來沒能真正改變過它?！拔镔|(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀”，不徹底掀開封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)民千百年來對土地的產(chǎn)權(quán)訴求就永遠(yuǎn)只能是無稽之談。這一千年夢想終于在一百多年前得見曙光，并在中國共產(chǎn)黨的建國偉業(yè)中走向現(xiàn)實(shí)，在全面深化改革中走向未來。

（一）土地私有：農(nóng)民個(gè)體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)

孫中山先生汲取了俄國十月革命成功的經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)寫入新三民主義，認(rèn)為只有在中國實(shí)現(xiàn)“耕者有其田，才算是徹底的革命”［1］。后來國民黨內(nèi)反動(dòng)集團(tuán)掌權(quán)，完全背棄了孫中山的正確主張。但孫中山關(guān)于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的思想，對共產(chǎn)黨人正確認(rèn)識(shí)時(shí)局具有積極意義。

中國共產(chǎn)黨踐行了孫中山的主張，并在土地改革中步步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”的產(chǎn)權(quán)目標(biāo)。早在國共第一次合作時(shí)期，毛澤東就清晰地認(rèn)識(shí)到土地的歸屬和農(nóng)民的土地權(quán)利始終是民主革命中不可模糊的核心問題。但中國共產(chǎn)黨早期領(lǐng)導(dǎo)人，大都秉持馬克思主義土地國有化的思想理論，并受共產(chǎn)國際影響，采取了土地所有權(quán)歸國家（政府）的土地政策。隨著土地革命實(shí)踐的日益深入，中國共產(chǎn)黨對中國現(xiàn)實(shí)國情認(rèn)識(shí)不斷深化，土地國有的弊病不斷涌現(xiàn)，關(guān)于土地所有權(quán)的政策逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)民。1931 年，蘇區(qū)中央局在通告中明確“必須使廣大農(nóng)民在革命中取得了他們唯一熱望的土地所有權(quán)”［2］。1947 年《中國土地法大綱》，更是明確要?jiǎng)儕Z地主土地歸農(nóng)民，“實(shí)行耕者有其田的土地制度”［3］。

1949 年10 月，中華人民共和國成立，但前一階段革命的任務(wù)還沒有完成，其中主要的就是土地改革任務(wù)。1950 年6 月頒布《中華人民共和國土地改革法》，以基本法的形式明確新中國土地改革的基本路線是均等實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，通過繼續(xù)沒收地主土地并無償分給無地或少地農(nóng)民，建立農(nóng)民個(gè)體土地私有制。作為土地改革的成果，這一農(nóng)民土地私有權(quán)很快在新中國第一部《憲法》中得以確認(rèn)。至1953 年春，除去臺(tái)灣和大陸少數(shù)地方外，全國范圍內(nèi)的土改運(yùn)動(dòng)基本完成，農(nóng)民的土地所有權(quán)在政治上和法律上以及現(xiàn)實(shí)中均得以實(shí)現(xiàn)。

（二）土地公有：農(nóng)民集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)

“耕者有其田”的土地私有是在平均地權(quán)邏輯下確立的土地所有制，在土地之上建立的是一種初始的產(chǎn)權(quán)平等，這種完全自由的土地私有，如果任由其發(fā)展，必然要在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生產(chǎn)權(quán)異化，走向平等的對立面。中國幾千年來，農(nóng)民多次以“平均地權(quán)”為革命口號(hào)，勝利地實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的重新分配，但某種意義上，這些革命都失敗了，他們最終建立起來的是另一個(gè)剝削階級(jí)集團(tuán)，沒能擺脫“耕者失其田”的厄運(yùn)。在封建私有制，或者資本主義私有制社會(huì)里，“耕者有其田”的產(chǎn)權(quán)平等只能是一種烏邦托式的理想，私有制本身的制度局限決定了它不能實(shí)現(xiàn)最終的產(chǎn)權(quán)平等。

農(nóng)民土地私有終究是新民主主義革命的目標(biāo)，共產(chǎn)黨人最終是要在中國建立一個(gè)消滅貧困、消滅剝削的社會(huì)主義社會(huì)。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)不可能在私有制中完成，跳出歷史周期律，轉(zhuǎn)向社會(huì)主義土地公有越來越成為一種必然。

馬克思主義者認(rèn)為平等既是一種權(quán)利上的平等，更是作為社會(huì)目標(biāo)的平等，關(guān)心的是人們最終平等地獲得了什么。新中國成立初期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的均等化分配能暫時(shí)地解決農(nóng)民的一些貧困問題，但只有在發(fā)展中，“并在最后走上社會(huì)主義的發(fā)展，農(nóng)民的窮困問題才能最后解決”［4］。要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，就必須對農(nóng)村土地個(gè)體私有制度進(jìn)行社會(huì)主義改造。農(nóng)村土地社會(huì)主義公有制是通過合作化謹(jǐn)慎地、逐步地完成的。土地改革中確立的農(nóng)民個(gè)體土地所有權(quán)，極大地鼓舞了農(nóng)民投入生產(chǎn)的積極性，為了不忽視和粗暴地挫傷這種積極性，中央重視引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上走向公有制。從一開始以互助組為模式的合作化嘗試，到轉(zhuǎn)向以合作社為主體的合作化鋪開，最終建立了公有制的農(nóng)民土地權(quán)屬和使用制度。

（三）兩權(quán)分離：農(nóng)民土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村土地社會(huì)主義公有制的產(chǎn)權(quán)制度是什么？其具體實(shí)現(xiàn)形態(tài)應(yīng)當(dāng)如何？是中國共產(chǎn)黨和中國人民一直在求解的問題。農(nóng)村土地公有制在人民公社的實(shí)踐中走向絕對化，拘泥于公有公用的目標(biāo)邏輯，盲目堅(jiān)持公社一統(tǒng)的土地所有和使用政策，是對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的一種低效利用，也不能達(dá)致社會(huì)主義。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的松動(dòng)是從“包干到戶”開始的。缺乏自主權(quán)的土地產(chǎn)權(quán)制度安排造成的生存危機(jī)，讓農(nóng)民擁有決然冒險(xiǎn)的勇氣。1978 年冬，安徽鳳陽小崗村18 戶農(nóng)民不顧政治風(fēng)險(xiǎn)，在一份“秘密協(xié)議”上摁下紅手印，拉開了中國農(nóng)村分田單干、包干到戶的改革序幕［5］，是新時(shí)期農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的標(biāo)志性事件。幾乎同一時(shí)期召開的中共十一屆三中全會(huì)，深入討論了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的問題，雖仍申明堅(jiān)持人民公社體制，但卻著力強(qiáng)調(diào)了要保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利，發(fā)揮農(nóng)民個(gè)人在生產(chǎn)中的積極性，已是顯著的進(jìn)步。在解放思想的主旋律和小崗村分地包干實(shí)效的共同作用下，中央步步放開對農(nóng)民自由使用土地的限制［6］。1983年中央“一號(hào)文件”申明，無論是土地集體利用還是交由農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營，都只是土地使用權(quán)的具體使用方式，土地等生產(chǎn)資料的公有制性質(zhì)沒變。至1983 年底，全國99.5%的生產(chǎn)隊(duì)已經(jīng)實(shí)行農(nóng)地包干或包產(chǎn)到戶［5］。

在以家庭承包經(jīng)營為標(biāo)志的農(nóng)村改革中，土地承包經(jīng)營權(quán)得以從集體土地所有權(quán)中分置。家庭承包經(jīng)營的實(shí)質(zhì)是在農(nóng)村建立起所有與使用分離的土地產(chǎn)權(quán)，完成從重所有向重土地使用的轉(zhuǎn)向，耕地使用權(quán)以承包為媒介回歸農(nóng)民個(gè)體。標(biāo)志著在土地公有制基礎(chǔ)上，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的突破，農(nóng)民個(gè)體獲得了土地使用權(quán)。

（四）三權(quán)分置：農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是個(gè)時(shí)代命題。以土地上的“兩權(quán)分離”為基本特征的家庭承包制，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后的時(shí)代激活了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決了農(nóng)民的基本生存問題。但隨著城市化的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升，農(nóng)村出現(xiàn)了兩類新情況。一類是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)他人耕種的趨勢，農(nóng)民希望獲取土地的流轉(zhuǎn)收益，又不失去土地。一類是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)?；?jīng)營的趨勢，如家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等，它們需要連片集中的土地從事現(xiàn)代規(guī)?；r(nóng)業(yè)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人地關(guān)系的深刻變遷，農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)功能的期許，都使得單純的“兩權(quán)分離”已難以契合新的時(shí)代命題。

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢，提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。以“三權(quán)分置”為特征的新一輪農(nóng)村土地制度改革大幕拉開。2013 年，習(xí)近平總書記在武漢考察時(shí)提出，土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系值得好好研討［7］。2014 年中央“一號(hào)文件”采用了“三權(quán)分置”的思想，明確了穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)、放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容［8］。在當(dāng)年9 月份召開的中央深改小組第五次會(huì)議上，習(xí)近平正式提出“三權(quán)分置”的概念（土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）［9］，統(tǒng)一了關(guān)于農(nóng)村土地制度深化改革的基本思想，形成了關(guān)于“三權(quán)分置”的權(quán)威表達(dá)。“三權(quán)分置”是發(fā)揮農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)功能的制度設(shè)計(jì)，后來延伸到宅基地使用權(quán)制度領(lǐng)域。2018年中央首次提出要探索宅基地領(lǐng)域的“三權(quán)分置”，開啟了農(nóng)民市場化利用宅基地的財(cái)富之門。

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的政策體系在法治中國建設(shè)的進(jìn)程中步步轉(zhuǎn)化為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律體系，2019 年實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及2020 年實(shí)施的《中華人民共和國民法典》，以基本法特別是法典的形式將農(nóng)民承包地的“三權(quán)分置”升格為一項(xiàng)法定內(nèi)容，是對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的極大保障。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利是中國農(nóng)地制度改革的中心問題

（一）農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度決定著中國命運(yùn)

悠悠歷史，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度決定朝政之穩(wěn)定，國家之命運(yùn)。在封建社會(huì)中，土地所有權(quán)與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的分離是封建社會(huì)的基石，也是農(nóng)民一切痛苦的根源。田畝之上賦稅輕，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)程度高，則出現(xiàn)“文景之治”“開元盛世”等太平盛世。土地兼并嚴(yán)重，農(nóng)民不堪重壓，則出現(xiàn)“揭竿而起”的農(nóng)民起義。然而封建社會(huì)不能徹底地解決農(nóng)民的土地問題，歷次農(nóng)民起義均未能從政治上和法律上改變農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)狀況，歷史也總在“治”與“亂”之間循環(huán)往復(fù)，最終形成一個(gè)停滯不前的社會(huì)。這也成為近代中華民族“被侵略、被壓迫與窮困、落后的根源”［10］。在一個(gè)農(nóng)民占人口多數(shù)的國家，人民只有真正擁有了土地，才能在土地之上激發(fā)生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，才能譜寫出輝煌的歷史篇章。中國共產(chǎn)黨深諳其中的邏輯，并清晰地認(rèn)識(shí)到“農(nóng)村廣大群眾的基本要求始終集中在對土地所有權(quán)的渴求上”［11］。中國共產(chǎn)黨正是重視了農(nóng)民在土地所有權(quán)這個(gè)問題上的千古夙愿，把農(nóng)民的根本利益作為革命斗爭的口號(hào)，作為一項(xiàng)政策來實(shí)行，作為一項(xiàng)法律制度來確認(rèn)，才真正贏得了中國絕對多數(shù)人民對革命的支持與擁護(hù)。并由此領(lǐng)導(dǎo)中國民主革命走出了“改朝換代”的舊模式，帶領(lǐng)中國人民邁入了一個(gè)新世界。

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村改革的穩(wěn)定器

土地從來都是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村的一切變革都需要關(guān)注農(nóng)民的土地利益和權(quán)利，即便是土地公有制的產(chǎn)權(quán)安排，其最終利益仍然要落實(shí)到作為集體成員的農(nóng)民個(gè)體身上。合作化和人民公社化時(shí)期，農(nóng)民曾自發(fā)展開的三次分田到戶行動(dòng)，已經(jīng)昭示了絕對土地公有制的失敗。不顧農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利的現(xiàn)實(shí)訴求，一味追求高遠(yuǎn)政治目標(biāo)的農(nóng)村改革，終究還是要回到農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)實(shí)問題的軌道上來。至1978年農(nóng)民再次冒險(xiǎn)嘗試分田到戶的生產(chǎn)責(zé)任制，國家政策順應(yīng)民意，農(nóng)村改革也順利推進(jìn)，開創(chuàng)了農(nóng)村乃至國家的新局面。中國共產(chǎn)黨從中汲取經(jīng)驗(yàn)，不斷通過政策和法律將農(nóng)民個(gè)體的土地使用權(quán)穩(wěn)定化，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。在鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程中，通過將農(nóng)民土地權(quán)利物權(quán)化并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，讓土地成為農(nóng)民的基本生存保障，成為可以煥發(fā)資本的財(cái)產(chǎn)，構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興的不絕動(dòng)力。

（三）始終以農(nóng)民土地權(quán)利作為農(nóng)村土地制度改革的中心路線

新中國70 多年來的農(nóng)村改革告訴我們，黨的政策只要代表農(nóng)民利益，就會(huì)取得群眾，農(nóng)村改革就能順利地推開。無論是土改時(shí)期農(nóng)民擁軍參戰(zhàn)，掀起的土地革命高潮，還是改革開放時(shí)期農(nóng)村包干到戶，開啟了市場經(jīng)濟(jì)熱潮，抑或是現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化浪潮。這些都是沿著以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益為中心的正確思路展開，取得的豐碩成果。人民公社化時(shí)期，農(nóng)民的土地利益被糅合進(jìn)集體乃至國家整體之中，這種強(qiáng)集體弱個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)忽視了農(nóng)民個(gè)體的生存和發(fā)展利益，難以獲得人民群眾的支持，在變革中走向異化。新中國成立以來，人民成為國家的主人，農(nóng)民土地利益成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一切變革的中心。在改革中實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的權(quán)益是我國農(nóng)村土地制度變革的基本經(jīng)驗(yàn)。