何雨

黨的二十大報(bào)告明確指出：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)?！别B(yǎng)老事業(yè)指的是以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老體系，而產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老指的是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的養(yǎng)老體系。［1］長(zhǎng)期以來(lái)，應(yīng)對(duì)老齡化的戰(zhàn)略方向主要集中在大力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)上。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的接續(xù)努力與不懈奮斗，我國(guó)逐步形成了廣覆蓋、兜底線、可持續(xù)的事業(yè)型養(yǎng)老體系。隨著1962—1973年第二波“嬰兒潮”的到來(lái)，我國(guó)進(jìn)入加速老齡化階段，養(yǎng)老壓力前所未有。為更好地應(yīng)對(duì)新一波“銀發(fā)潮”帶來(lái)的巨大沖擊，必須在事業(yè)養(yǎng)老體系的基礎(chǔ)上著力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老體系，形成事業(yè)養(yǎng)老和產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老雙輪驅(qū)動(dòng)的新格局。產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老體系核心就是銀發(fā)經(jīng)濟(jì)。這一概念最早以20世紀(jì)70年代日本國(guó)家鐵路創(chuàng)設(shè)的“銀發(fā)座位”為原型，在此基礎(chǔ)上衍生出了“銀發(fā)市場(chǎng)”“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”等概念。［2］ 2008年歐洲議會(huì)將這一概念定義為“來(lái)自與人口老齡化和超過(guò)50歲公眾和消費(fèi)者支出相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，以及與具體需要有關(guān)的支出”，橫跨一、二、三產(chǎn)業(yè)。［3］全國(guó)老齡工作委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2050年中國(guó)老齡人口的消費(fèi)潛力將增長(zhǎng)到106萬(wàn)億元左右，占GDP比例將達(dá)到33%?！?021中國(guó)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)行業(yè)調(diào)研報(bào)告》顯示，2020年我國(guó)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)5.4萬(wàn)億元，而2021年市場(chǎng)規(guī)模達(dá)5.9萬(wàn)億元。［4］作為江蘇省老齡化程度最高的城市之一，南京加快探索產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老新體系、推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是大勢(shì)所趨也是當(dāng)務(wù)之急。

一、南京人口老齡化階段性新特征

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月1日，南京市60歲以上老人為1767728人，占同期全市總?cè)丝诒壤?8.97%。其中，65歲以上老人為1275870人，占總?cè)丝诘?3.7%。在老齡化社會(huì)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中，社會(huì)人群中60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10%或65歲以上人口占比達(dá)到7%即為老齡化社會(huì)，65歲以上人口比例達(dá)到14%為深度老齡化社會(huì)，而65歲以上人口比例達(dá)到20%為超級(jí)老齡化社會(huì)。對(duì)照這一標(biāo)準(zhǔn)，南京已經(jīng)全面進(jìn)入老齡化社會(huì)，正處于深度老齡化臨界點(diǎn)并即將邁入深度老齡化社會(huì)，新的老齡化階段催生新的老齡化特征。

老齡人口主要集中在低齡老人組。學(xué)術(shù)界把老人分為低齡老人、中齡老人和高齡老人三個(gè)層次，對(duì)應(yīng)的年齡區(qū)間分別為60—69歲、70—79歲以及80歲以上。［5］南京市60—69歲組的低齡老人共有980418人，占全市所有老人的55%；70—79歲組的中齡老人共有524868人，占全市所有老人的30%；80歲以上組的中齡老人共有262442人，占全市所有老人的15%。在全年齡組性別比中，男性共有859134人，女性共有908594人，對(duì)應(yīng)占比分別為48.6%和51.4%。與出生性別比男性顯著高于女性不同，在60歲以上的老齡人口中，低中高各年齡組中的老人女性都多于男性，而且年齡越大女性占比越高。當(dāng)前低齡組老人群體集中對(duì)應(yīng)于新中國(guó)第一波“嬰兒潮”，即1949—1957年出生人口。接下來(lái)的新一波低齡組老人群體對(duì)應(yīng)的則是新中國(guó)的第二波“嬰兒潮”，即1962—1973年出生人口。與第一波“嬰兒潮”對(duì)應(yīng)的“銀發(fā)潮”相比，第二波“銀發(fā)潮”持續(xù)的時(shí)間更長(zhǎng)，達(dá)到了12年，而且涉及的規(guī)模更大，年均老齡化人口在2500萬(wàn)—3000萬(wàn)。較為幸運(yùn)的是，在這兩撥“銀發(fā)潮”之間會(huì)有5—6年的間隔期，為緩解養(yǎng)老壓力提供了寶貴的應(yīng)對(duì)窗口期。期間，雖然老齡人口總量在快速擴(kuò)張但以低齡老人為主，同時(shí)第二波“銀發(fā)潮”處于起步階段，尚不構(gòu)成直接養(yǎng)老壓力。在這一窗口期后，養(yǎng)老將會(huì)面臨第一波和第二波“嬰兒潮”疊加、第一波“銀發(fā)潮”邁入中高齡階段的雙重壓力。因此，應(yīng)在這一窗口期內(nèi)，全力推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，構(gòu)筑起符合人口老齡化戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

老年人口分布呈現(xiàn)空間不平衡。在區(qū)級(jí)層面，江寧區(qū)、鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)老齡人口人數(shù)最多，占比也最高，分別占比16%、13%和11%；玄武區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)次之，分別占比6%和5%；遠(yuǎn)郊區(qū)高淳區(qū)和溧水區(qū)占比都為6%，浦口區(qū)占比為4%，六合區(qū)占比為9%。此外，老齡人口的分布呈現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)差異。城鄉(xiāng)不僅是一種地域概念，也是一種身份體系概念。雖然城鄉(xiāng)的制度藩籬逐漸被打破，但在老有所養(yǎng)上依然打上了鮮明的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)烙印。截至2021年末，南京全市常住人口中，城鎮(zhèn)人口為818.89萬(wàn)，占比86.90%，常住人口城鎮(zhèn)化率居全省第一。在“城市—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的三分法層面，城市老齡人口共有1377666，占所有老人比重的78%；鎮(zhèn)老齡人口共有27852，占所有老人比重的2%，城市與鎮(zhèn)老齡人口合計(jì)約占80%。鄉(xiāng)村共有老齡人口361546，占所有老人比重的20%。這意味著南京老齡化壓力主要集中在城鎮(zhèn)。

獨(dú)立生活老人群體規(guī)模不小。全市涉及老齡人口的戶，共有900798個(gè)。其中，一人戶為23123個(gè)，多人戶為877675個(gè)，占比分別為2.6%和97.4%?？紤]到一人戶主要是老人，以此推論，全市大約有23123個(gè)獨(dú)居老人。尤其應(yīng)該注意的是，一人戶為中高齡老人生活重要形態(tài)，特別集中于65歲以上年齡組，約占全部涉老一人戶的80%。這些老人因沒(méi)有與配偶共同生活而處于獨(dú)居狀態(tài)。其中，80歲以上的高齡老人以無(wú)配偶的獨(dú)居為主。通常來(lái)說(shuō)，越到晚年越需要家庭的贍養(yǎng)照顧，但晚年也意味著更多的照護(hù)壓力，對(duì)家庭照護(hù)的要求更高，而家庭卻因種種原因會(huì)出現(xiàn)照護(hù)能力不足的問(wèn)題。這就出現(xiàn)了一個(gè)養(yǎng)老悖論，即年齡越高，需要越大，照顧越難，支持越不足。從性別看，一人戶數(shù)量的男女比例為41∶59，相對(duì)于男性，女性老人獨(dú)立生活的能力更強(qiáng)；從分布看，一人戶數(shù)量排在前三位的區(qū)依次為江寧區(qū)、鼓樓區(qū)和秦淮區(qū)。

老年人收入來(lái)源以制度性保障為主、家庭性支持為輔。收入狀況與老有所養(yǎng)的質(zhì)量息息相關(guān)。老人的養(yǎng)老制度性支持主要包括兩部分：一是離退休金或養(yǎng)老金，二是最低生活保障金。大約74%的老人主要以離退休金或養(yǎng)老金為收入來(lái)源，大約3%的老人依靠最低生活保障金。家庭性支持包括內(nèi)容比較多，大約有12%的老人主要依靠家庭其他成員供養(yǎng)。此外，大約7%的老人依靠勞動(dòng)收入，4%的老人存在其他收入情況。至于財(cái)產(chǎn)性收入和失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)養(yǎng)老的支持作用，基本上可以忽略不計(jì)。從性別看，雖然男性老人和女性老人都以離退休金或養(yǎng)老金為主要收入來(lái)源，二者差別不大，但在“勞動(dòng)收入”和“家庭其他成員供養(yǎng)”上存在截然相反的情況：在“勞動(dòng)收入”中，男性老人數(shù)量相當(dāng)于女性老人的3倍，而在“家庭其他成員供養(yǎng)”上，女性老人又接近男性老人的3倍。

老年人健康狀態(tài)總體良好。健康是老有所養(yǎng)的最大威脅。隨著年齡增長(zhǎng)，個(gè)體的生理機(jī)能逐漸退化，會(huì)出現(xiàn)各種各樣的老年病，嚴(yán)重影響老人的主客觀生活質(zhì)量。從南京情況看，63%的老人屬于“健康”狀況，29%的人屬于“基本健康”，兩者合計(jì)占比高達(dá)92%。在剩下的8%的“不健康”的老人中，只有2%屬于“生活不能自理”范疇，需要額外照護(hù)?？紤]到全市60歲以上老人為1767728，以此推算，大約有3.5萬(wàn)個(gè)老人屬于“不健康，生活不能自理”狀態(tài)。從性別看，女性老人“基本健康”優(yōu)于男性。受女性老人存活率高于男性影響，“不健康，生活能自理”和“不健康，生活不能自理”的女性略多于男性。

二、南京銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀與階段性特征

銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是一種經(jīng)濟(jì)類型，表現(xiàn)為一系列的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。根據(jù)最新制定的《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2020）》，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)被分為養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)、老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、老年健康促進(jìn)與社會(huì)參與、老年社會(huì)保障、養(yǎng)老教育培訓(xùn)和人力資源服務(wù)、養(yǎng)老金融服務(wù)、養(yǎng)老科技和智慧養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老公共管理、其他養(yǎng)老服務(wù)、老年用品及相關(guān)產(chǎn)品制造、老年用品及相關(guān)產(chǎn)品銷售和租賃、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)共12個(gè)大類、51個(gè)中類和79個(gè)小類。不同測(cè)算指標(biāo)與口徑，對(duì)南京銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模影響較大?；谌丝谡急葴y(cè)算，2021年南京GDP總量為1.635萬(wàn)億元，60歲以上人口182.46萬(wàn)（占比19.36%）；按照老年人口GDP占比低于人口占比2個(gè)百分點(diǎn)，老年人口GDP占比大概在17.36%左右。以此測(cè)算，2021年南京銀發(fā)經(jīng)濟(jì)GDP規(guī)模約為2829億元?；谙M(fèi)能力測(cè)算，2021年南京城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出35854元，農(nóng)村居民消費(fèi)支出19421元，假定南京老人的消費(fèi)支出大致與全市平均消費(fèi)水平一致，可以測(cè)算出全市城鎮(zhèn)老人消費(fèi)規(guī)模大概為503.89億元，農(nóng)村老人消費(fèi)規(guī)模為70.34億元，二者合計(jì)574.22億元?；谑袌?chǎng)規(guī)模占比測(cè)算顯示，2020年全國(guó)GDP總量為101.36萬(wàn)億元，南京為1.48萬(wàn)億元（約占全國(guó)1.45%）。以此推算，2020年南京銀發(fā)經(jīng)濟(jì)規(guī)模為783億元；2025年老年用品規(guī)模在725億元左右。鑒于目前銀發(fā)經(jīng)濟(jì)尚無(wú)成熟、通用、權(quán)威的指標(biāo)，本研究借助于天眼查系統(tǒng)，以“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞，以各類市場(chǎng)主體為對(duì)象，分析與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)或銀發(fā)經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)主體情況。查詢結(jié)果顯示，截至2022年10月31日，全市處于存續(xù)（在營(yíng)、在業(yè)、開(kāi)業(yè)）狀態(tài)的涉老機(jī)構(gòu)共有4819家，數(shù)量位居全省第一。

產(chǎn)業(yè)與事業(yè)并重格局。機(jī)構(gòu)類型為“企業(yè)”的有2786家，如從事醫(yī)療設(shè)備制造與銷售的布魯諾科技發(fā)展（江蘇）有限公司，開(kāi)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的南京新一木養(yǎng)老服務(wù)有限公司，從事老人文旅的五季文化旅游發(fā)展有限公司等。事業(yè)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有兩種類型，分別為直接的事業(yè)單位和間接的社會(huì)團(tuán)體。其中，事業(yè)單位有75家，主要包括社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、勞動(dòng)與社會(huì)保障所、社會(huì)保險(xiǎn)管理中心、敬老院、養(yǎng)老服務(wù)中心等；社會(huì)團(tuán)體有1956家，主要包括居家養(yǎng)老服務(wù)中心、公益性養(yǎng)老院、各類涉老基金會(huì)、老年公益、養(yǎng)老康復(fù)中心、養(yǎng)老護(hù)理中心等。

行業(yè)發(fā)展質(zhì)態(tài)穩(wěn)中有進(jìn)。成立時(shí)間在1年以內(nèi)的有733家，1—5年的有1361家，5—10年的有1708家，10—15年的有205家，15年以上的有176家。其中，最早從事養(yǎng)老服務(wù)的為中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行南京分行，早在1990年就為市民開(kāi)展養(yǎng)老金托管服務(wù)。成立于1991年的南京新街口百貨商店股份有限公司，成立于1992年的南京興寧實(shí)業(yè)有限公司、江蘇瑞德信息產(chǎn)業(yè)有限公司、江蘇蘇豪資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司，成立于1993年的江蘇蘇豪資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司、南京科融數(shù)據(jù)系統(tǒng)股份有限公司等，都是較早從事養(yǎng)老服務(wù)的南京本土公司。

市場(chǎng)主體規(guī)模梯度較為合理。注冊(cè)資本0—100萬(wàn)元主體為2650家，占全部主體63%；101—500萬(wàn)元主體為513家，占全部主體12%；501—1000萬(wàn)元主體為553家，占全部主體13%；1000萬(wàn)元以上主體為526家，占全部主體12%。其中，注冊(cè)資本最高的為紅洲國(guó)際康養(yǎng)發(fā)展有限公司、南京恒康置業(yè)有限公司、恒鵬健康產(chǎn)業(yè)江蘇有限公司，注冊(cè)資本均達(dá)到10億元規(guī)模；緊隨其后的有南京東方頤年健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、南京前海人壽健康管理有限公司、江蘇九九星實(shí)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司、南京泰康之家養(yǎng)老服務(wù)有限公司、中冶華天南京工程技術(shù)有限公司、南京蘇豪金茂小鎮(zhèn)建設(shè)有限公司、南京青旅置業(yè)有限公司、江蘇蘇豪健康產(chǎn)業(yè)有限公司、南京頤瑞健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、南京福都養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、江蘇宏圖健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、南京新頤健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司等，注冊(cè)資本均超過(guò)5億元規(guī)模。

產(chǎn)業(yè)分布相對(duì)集中。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要集中六大行業(yè)，其中，衛(wèi)生和社會(huì)工作業(yè)1137家，如南京東方頤年健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、南京頤瑞健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、南京福都養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等；租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)727家，如世茂天成物業(yè)服務(wù)集團(tuán)有限公司、南京蘇豪康養(yǎng)小鎮(zhèn)投資有限公司、南京蘇豪康養(yǎng)小鎮(zhèn)投資有限公司等；科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)403家，如江蘇九九星實(shí)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司、速度時(shí)空信息科技股份有限公司、南京普天通信股份有限公司等；居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)366家，如南京泰康之家養(yǎng)老服務(wù)有限公司、江蘇君游老年產(chǎn)業(yè)股份有限公司、南京銀齡康養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)有限公司等；批發(fā)和零售業(yè)308家，如南京同仁堂健康藥業(yè)集團(tuán)有限公司、南京中瑞共生健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、江蘇滄辰養(yǎng)老實(shí)業(yè)有限公司、江蘇東南健康管理有限公司等；房地產(chǎn)業(yè)198家，如江蘇螞蟻家畔養(yǎng)老服務(wù)有限公司、江蘇樂(lè)齡房地產(chǎn)管理咨詢有限公司、富通孝宇悉心房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)江蘇有限公司、南京欣城物業(yè)服務(wù)有限公司、南京棲霞建設(shè)物業(yè)服務(wù)股份有限公司、南京金陵匯德物業(yè)服務(wù)有限公司等。

養(yǎng)老設(shè)施與養(yǎng)老壓力出現(xiàn)一定錯(cuò)配。養(yǎng)老設(shè)施的多少，僅僅意味著有多少設(shè)施可以用于養(yǎng)老；但是否會(huì)構(gòu)成養(yǎng)老壓力，還與所在地區(qū)的養(yǎng)老需求息息相關(guān)。如果養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)量少但養(yǎng)老需求低的話，那么養(yǎng)老壓力也不大；反之，如果養(yǎng)老設(shè)施少但養(yǎng)老需求大，那么就會(huì)構(gòu)成養(yǎng)老壓力。以街道為單位，以每個(gè)街道65歲以上人口占比除以每個(gè)街道養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量，測(cè)度出各街道養(yǎng)老壓力。研究發(fā)現(xiàn)，全市養(yǎng)老壓力指數(shù)表現(xiàn)出區(qū)域不平衡性。鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、秦淮區(qū)等主城區(qū)，雖然老齡人口較多但養(yǎng)老壓力一般，如鼓樓區(qū)僅閱江樓街道、小市街道養(yǎng)老壓力指數(shù)略高，原因在于主城區(qū)擁有更多的養(yǎng)老設(shè)施。與之相比，浦口區(qū)、六合區(qū)、高淳區(qū)等郊區(qū)，雖然老齡人口總數(shù)相對(duì)來(lái)說(shuō)并不多但其養(yǎng)老壓力指數(shù)相對(duì)較高，原因在于這些地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施相對(duì)不足。在此意義上，南京郊區(qū)的養(yǎng)老壓力是一個(gè)隱而未現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，同樣值得關(guān)注。

三、南京銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)全市保險(xiǎn)、地產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、康養(yǎng)、工程改造、生產(chǎn)制造等相關(guān)行業(yè)近20家頭部養(yǎng)老企業(yè)座談與走訪發(fā)現(xiàn)，在推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，南京仍然面臨一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

“強(qiáng)事業(yè)、弱產(chǎn)業(yè)”的不均衡格局明顯。在?；尽⒍档拙€的老有所養(yǎng)上，南京基本做到了應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)，確保滿足老年人的基本生存需要。這建立在政府持續(xù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)基礎(chǔ)上，是事業(yè)型驅(qū)動(dòng)養(yǎng)老。圍繞基本養(yǎng)老服務(wù)需求，已經(jīng)形成了“居家養(yǎng)老—社區(qū)照顧—機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”的完整體系，基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老樣態(tài)全覆蓋。但在養(yǎng)老產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)上，無(wú)論是智慧養(yǎng)老還是輔助器具，都呈現(xiàn)出明顯滯后現(xiàn)象。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化方面，雖然銀發(fā)經(jīng)濟(jì)涉及產(chǎn)業(yè)類型眾多，但真正從事專業(yè)化、市場(chǎng)化的養(yǎng)老主體不多，不僅產(chǎn)品數(shù)量少、規(guī)模小，而且在質(zhì)量上與國(guó)際相比也有較大差距，特別是具有引領(lǐng)性意義的頭部養(yǎng)老企業(yè)數(shù)量有限。此外，頭部企業(yè)的規(guī)模不大，如在南京處于行業(yè)領(lǐng)先地位的江蘇國(guó)悅頤養(yǎng)年?duì)I業(yè)收入僅在億元左右，在院用戶大約2000人，從業(yè)人員300人左右；中國(guó)銀行南京分行的養(yǎng)老金融營(yíng)業(yè)額僅在3000萬(wàn)元左右。

用地問(wèn)題成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的政策文件較多，如中央政府層面出臺(tái)了《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》等，但地方政府層面幾乎沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致上位政策缺乏可操作性。如《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)（2011—2015年）》規(guī)定，應(yīng)將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃；《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇政發(fā)〔2014〕39號(hào)）明確提出，人均養(yǎng)老設(shè)施用地不少于0.2平方米。然而，相關(guān)政策都只是指導(dǎo)性文件，而沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，使得大量養(yǎng)老項(xiàng)目因無(wú)土地指標(biāo)而擱淺。此外，沒(méi)有規(guī)劃部門(mén)的用地審批，消防部門(mén)就無(wú)法辦理消防驗(yàn)收等前置手續(xù)，民政部門(mén)就不能核發(fā)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可證》，同樣限制了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

路徑依賴帶來(lái)非預(yù)期結(jié)果。事業(yè)驅(qū)動(dòng)型機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)依賴過(guò)大，一旦采購(gòu)單位中止采購(gòu)或無(wú)法及時(shí)支付相關(guān)費(fèi)用，都會(huì)影響這類機(jī)構(gòu)的發(fā)展。同時(shí)，以街道為單位的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，使得非營(yíng)利性養(yǎng)老社會(huì)團(tuán)體不僅對(duì)政府的依賴過(guò)大，而且也影響了自身的發(fā)展壯大。以鼓樓區(qū)為例。該區(qū)非營(yíng)利性養(yǎng)老團(tuán)體很多但規(guī)模都不大，原因就在于街道或社區(qū)層面的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)金額過(guò)小。與之相比，杭州等市在區(qū)級(jí)層面甚至市級(jí)層面統(tǒng)一由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，有助于培育和帶動(dòng)市場(chǎng)主體做大做強(qiáng)。另外，支持居家養(yǎng)老的補(bǔ)貼政策，反而會(huì)對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)行的主體形成擠出效應(yīng)，客觀上導(dǎo)致市場(chǎng)主體業(yè)務(wù)萎縮、經(jīng)營(yíng)困難。

體制機(jī)制亟須暢通。主要表現(xiàn)為護(hù)理人員存在招工難、不穩(wěn)定、不專業(yè)等問(wèn)題。據(jù)了解，目前南京市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員年齡構(gòu)成以40—55歲為主，幾乎很難招聘到35歲以下年輕人群；養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)化水平偏低，大多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理以提供生活照料為主，沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練，普遍缺乏心理服務(wù)和精神關(guān)愛(ài)。此外，養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制還不夠完善。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和服務(wù)能力、老年人身體狀況和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老服務(wù)糾紛鑒定都缺乏科學(xué)評(píng)估，政府購(gòu)買(mǎi)評(píng)估服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障不足。醫(yī)保報(bào)銷障礙影響了民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機(jī)構(gòu)的發(fā)展，雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)已經(jīng)納入定點(diǎn)醫(yī)保范圍，但報(bào)銷的種類和金額要低于醫(yī)院，如在醫(yī)院門(mén)診每天可以報(bào)銷100元，但在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中只能報(bào)銷70元左右。

四、推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

挖掘產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老的巨大潛力，鍛造產(chǎn)業(yè)養(yǎng)老的新優(yōu)勢(shì)，形成與事業(yè)養(yǎng)老相協(xié)同的雙輪驅(qū)動(dòng)養(yǎng)老新格局，是南京推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

構(gòu)建雙重驅(qū)動(dòng)市域頂層架構(gòu)。構(gòu)建事業(yè)型驅(qū)動(dòng)與產(chǎn)業(yè)型驅(qū)動(dòng)并重的總體架構(gòu)，要在做優(yōu)事業(yè)型驅(qū)動(dòng)養(yǎng)老的同時(shí)，完善銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策支撐體系，盡快補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)型驅(qū)動(dòng)的養(yǎng)老體系短板。同時(shí)結(jié)合南京作為國(guó)家中心城市的定位，形成一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)能力銜接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同的合作區(qū)域。為此，市委、市政府應(yīng)明確一個(gè)抓總的牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)制訂南京銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等?？紤]到銀發(fā)經(jīng)濟(jì)側(cè)重于產(chǎn)業(yè)層面，建議由市發(fā)改委相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)。此外，市統(tǒng)計(jì)局應(yīng)積極對(duì)接國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2020）》，盡快形成易收集、可操作的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系。

發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)主體作用。細(xì)化土地使用、融資貸款、稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)助等方面保障措施，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)，推動(dòng)民政、國(guó)土、金融、建設(shè)、衛(wèi)生等重點(diǎn)部門(mén)履行職責(zé)，打破部門(mén)樊籬，解決“玻璃門(mén)”現(xiàn)象。民營(yíng)資本平等參與養(yǎng)老服務(wù)用地劃撥、協(xié)議出讓、競(jìng)拍和使用，或可采用土地租賃30年等方式，保障民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地。建立聯(lián)席會(huì)議制度，規(guī)定民政、發(fā)改、住建、消防等部門(mén)按職責(zé)出具審批意見(jiàn)，提高閑置廠房等存量房產(chǎn)的使用效率。拓寬醫(yī)保報(bào)銷范圍，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，率先探索將針對(duì)特定老年人的護(hù)理費(fèi)用采取包干等方式納入醫(yī)保報(bào)銷范圍。

提高人才隊(duì)伍專業(yè)化水平。發(fā)揮南京高等院校、職業(yè)院校資源優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)引導(dǎo)鐘山學(xué)院、江蘇經(jīng)貿(mào)學(xué)院、南京城職院等職業(yè)院?；蜷_(kāi)放大學(xué)，推進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域產(chǎn)教融合。形成有效的激勵(lì)機(jī)制，建立工資增長(zhǎng)機(jī)制和職稱晉升制度。對(duì)入職養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并連續(xù)從事養(yǎng)老服務(wù)、康復(fù)護(hù)理工作的高職院校、中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)通過(guò)職業(yè)技能鑒定、取得等級(jí)證書(shū)，在護(hù)理崗位從業(yè)的人員，按照技能等級(jí)相應(yīng)提高一次性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

組建總攬全市的高端載體。借鑒蘇州模式，由市政府統(tǒng)籌，依托國(guó)有資本平臺(tái)，整合南京市域范圍內(nèi)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵要素，構(gòu)建由市政府控股的國(guó)有銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，負(fù)責(zé)市域范圍內(nèi)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老文旅、老年教育、老年產(chǎn)品等行業(yè)，推動(dòng)“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)市場(chǎng)”的結(jié)合，在發(fā)揮國(guó)企國(guó)資社會(huì)責(zé)任、兜住養(yǎng)老民生底線的同時(shí)，做大做強(qiáng)國(guó)資國(guó)企，激發(fā)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，引領(lǐng)全市銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家銀發(fā)經(jīng)濟(jì)示范產(chǎn)業(yè)園。充分調(diào)動(dòng)各市轄區(qū)積極性，打造一批產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、覆蓋領(lǐng)域廣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益顯著的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群。依托高淳醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)園，打造以適老為主要目標(biāo)的醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)集群；依托溧水中國(guó)中醫(yī)健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園，打造國(guó)家級(jí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)集群；依托主城區(qū)眾多的連鎖養(yǎng)老中心，在鼓樓區(qū)或秦淮區(qū)打造梯度化、體系化的老有所養(yǎng)示范區(qū)。

打造銀發(fā)經(jīng)濟(jì)區(qū)域交易與體驗(yàn)中心。充分利用南京都市圈和國(guó)家級(jí)中心城市地位，改造全市低效商品市場(chǎng)，建立面向南京都市圈的區(qū)域性老年用品市場(chǎng)交易平臺(tái)，大力發(fā)展老年用品會(huì)展經(jīng)濟(jì)，積極舉辦老年用品博覽會(huì)、展銷會(huì)。有前瞻性地打造銀發(fā)經(jīng)濟(jì)綜合體，在設(shè)計(jì)上可適度超前，在內(nèi)容上盡可能覆蓋養(yǎng)老需求的主要方面，如生活服務(wù)、健康產(chǎn)品賣(mài)場(chǎng)、適老化產(chǎn)品賣(mài)場(chǎng)、老年文化活動(dòng)、慢性病管理、中醫(yī)理療、風(fēng)情美食、影視演藝、法律維權(quán)、金融理財(cái)、康養(yǎng)旅居等板塊。

參考文獻(xiàn)：

［1］汪雁.對(duì)老齡產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵及性質(zhì)的再思考［J］.人口與發(fā)展.2004（3）.

［2］李金娟.“十四五”期間“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展路徑研究［J］.北方經(jīng)濟(jì).2021（2）.

［3］楊立雄，余舟.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)：概念界定與理論構(gòu)建［J］.湖湘論壇.2019（1）.

［4］范憲偉.銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)特征、問(wèn)題及對(duì)策建議［J］.中國(guó)國(guó)情國(guó)力.2022（8）.

［5］原新，范文清.人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化交匯時(shí)代的形勢(shì)與應(yīng)對(duì)［J］.南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（6）.

〔本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“特大城市老舊小區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（19BSH004）階段性成果〕

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究所）

責(zé)任編輯：劉志剛