鄧小兵，趙恩賢

摘 要：黨紀處分和政務處分的銜接不僅僅是規(guī)范適用問題，也是規(guī)范解釋問題?！都o律處分條例》和《政務處分法》規(guī)定模糊，在具體適用條件上規(guī)定錯位，就會導致黨紀處分和政務處分適用不夠規(guī)范和輕重失衡。對此需要對黨紀處分和政務處分從現(xiàn)實和規(guī)范兩個維度分析，從各處分手段的匹配、執(zhí)紀執(zhí)法的目的、不確定概念的解釋角度去促進黨紀處分和政務處分的銜接。綜合運用其他問責手段去彌合黨紀處分和政務處分的錯位，做到紀律評價和法律評價的統(tǒng)一。

關鍵詞：黨紀處分；政務處分；黨內(nèi)法規(guī)；適用銜接；不確定概念

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1001-4225（2023）06-0036-10

黨紀處分和政務處分的銜接問題伴隨著我國監(jiān)察體制改革的發(fā)生而出現(xiàn)，具有特定的改革背景。2018年4月16日中共中央紀委、國家監(jiān)察委員會印發(fā)《公職人員政務處分暫行規(guī)定》，針對公職人員的違法行為由監(jiān)察委員會作為主體進行處分；同年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）進行了修改，并于8月26日發(fā)布。一前一后，《紀律處分條例》的修改必須對此進行回應，修改后的《紀律處分條例》增加了執(zhí)紀監(jiān)督的“四種形態(tài)”，加入了政務處分的相關規(guī)定。另外，通過查找“法”這個關鍵字，新舊《紀律處分條例》出現(xiàn)的次數(shù)分別是51次、49次，2018版的《紀律處分條例》“含法量”更高。2020年6月20日《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）發(fā)布，政務處分也有了正式的法律規(guī)范依據(jù)。黨紀處分和政務處分的銜接問題也成為了監(jiān)察體制改革中迫切需要解決的問題。

一、問題提出

“紀挺法前，紀比法嚴”有兩層含義：一是適用順位上，優(yōu)先考慮黨紀，“紀比法嚴”并不意味著黨紀重于國法，這里的“嚴”是嚴密的意思，“紀網(wǎng)”要密于“法網(wǎng)”；二是就處分來說，黨紀處分可以在同一處分檔次內(nèi)重于政務處分。具體體現(xiàn)在規(guī)范中適用黨紀處分的違紀行為要多于適用政務處分的違法行為，同一行為既違紀又違法的，黨紀處分可以略重于政務處分。由于黨紀處分和政務處分的適用有其特殊性，不能簡單套用“一事不二罰”原則。在適用黨紀處分和政務處分時需要考慮兩個維度——身份和職責，黨紀處分的對象一般情況下要具備黨員身份并考慮其職責。在監(jiān)察全覆蓋的要求下，政務處分淡化了公職身份要件突出了職責要件。黨員干部一個行為同時違反了《紀律處分條例》和《政務處分法》，根據(jù)其身份和職責同時給予黨紀處分和政務處分。同時由于《紀律處分條例》和《政務處分法》分別屬于黨紀和國法，不存在法規(guī)競合的情況，同時適用不會重復處分[1]。黨紀處分和政務處分的適用還要求輕重匹配，二者不可畸輕或畸重。實際運用中往往會出現(xiàn)黨紀處分和政務處分輕重失衡的情況，甚至出現(xiàn)同一違紀違法行為中黨紀輕處分搭配政務重處分的情況，很多學者從法律適用角度解釋這一問題，實際上這不僅是規(guī)范適用問題，也是規(guī)范解釋問題。

（一）適用條件錯位，輕重失衡

科學的黨紀和法律規(guī)范是促進紀法有序銜接、提升反腐敗質(zhì)效的基本前提，《紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法律規(guī)范體系還有一些不相協(xié)調(diào)的規(guī)定[2]。《政務處分法》第三章規(guī)定了政務處分的適用條件，基本上與《紀律處分條例》中的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律相對應，但違法違紀行為對應的政務處分和黨紀處分并不是一一對應的關系，這就容易導致在實際適用中出現(xiàn)輕重失衡的問題。比如，《政務處分法》第二十八條第一款規(guī)定的第三項行為與《紀律處分條例》第五十條第二款相對應①。《政務處分法》規(guī)定了三檔處分，第一檔是有此行為的予以記過或者記大過；第二檔是情節(jié)較重予以降級或撤職；第三檔是情節(jié)嚴重的予以開除。而《紀律處分條例》針對這一行為規(guī)定了兩檔處分，一是有不良影響或者嚴重后果的，給予警告或者嚴重警告處分；二是情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍處分。三檔和兩檔，處分難以有效一一對應。另外，“不良影響或者嚴重后果”與“情節(jié)嚴重”之間孰輕孰重？一般理解，“嚴重后果”應該比“情節(jié)嚴重”程度更重，但適用的處分卻更輕。

黨紀處分和政務處分的運用規(guī)則也存在差異，二者的從輕、減輕情形基本對應，政務處分多了一條“在共同違法行為中起次要或者輔助作用”，對共同違法的運用規(guī)則做了規(guī)定。而黨紀處分則是在《紀律處分條例》分則各違紀行為中對共同違紀行為的處分進行了規(guī)定。不同的是，黨紀處分中共同違紀規(guī)定更細致，區(qū)分了組織者、參加者、不明真相被裹挾參加者，并分別規(guī)定了不同的處分，裁量空間較小。黨紀處分除了從重處分外，還有加重處分，適用情形比政務處分的要少，黨紀處分的從重、加重情形有五項，政務處分的從重情形有七項，基本包容了黨紀處分的從重、加重的情形。黨紀處分和政務處分的裁量情形能否通用呢？值得注意的是，《紀律處分條例》第二十條將“受處分前的違紀行為”作為了從重或加重處分的情形，這一點政務處分是否需要跟隨呢？

此外，黨紀處分除了《紀律處分條例》第三章規(guī)定的從輕、減輕、免除、從重、加重處分的紀律處分運用規(guī)則，在分則中，具體的違紀行為也有其裁量情形。如《紀律處分條例》第七十九條第二款就規(guī)定了從重或加重處分的情形。而關于政務處分的裁量基準集中規(guī)定在了《政務處分法》第十一條和第十三條。在具體適用中如何做到黨紀處分和政務處分的輕重匹配呢？同時需要處理好黨紀處分和政務處分的裁量基準與具體違紀違法行為中“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴重”的關系，從重或者加重處分情形算不算“情節(jié)較重”或“情節(jié)嚴重”呢？二者是必須疊加適用還是選擇性疊加適用呢？如果疊加適用，怎么確定處分類型？需要升格處分嗎？

黨紀處分與政務處分對違紀違法行為的評價標準也不統(tǒng)一。例如，《政務處分法》第三十五條規(guī)定的兩項行為分別對應《紀律處分條例》第一百零四條和第一百零六條，針對這種行為的評價標準，《政務處分法》是以情節(jié)輕重作為適用政務處分的標準，而《紀律處分條例》則是在情節(jié)嚴重程度的基礎上區(qū)分直接責任者和領導責任者來運用黨紀處分①。直接責任者和領導責任者是黨紀處分特有的責任人員劃分方式，而《政務處分法》中的公職人員是《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條所列舉的人員，二者之間如何貫通值得深入探討。黨紀處分和政務處分不同的評價標準同樣會導致二者在適用時輕重失衡。

（二）存在“紀挺法前，以紀代法”情況

在紀委監(jiān)委合署辦公的背景下，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察是有機統(tǒng)一的[3]?！凹o挺法前，紀比法嚴”是紀法共同適用情況下的要求，單純適用黨紀不需要與國法比較誰先誰嚴。但也會出現(xiàn)黨紀處分挺在政務處分之前，代替政務處分的情況。比如“違反規(guī)定設定、發(fā)放薪酬或者津貼、補貼、獎金的行為”規(guī)定在《政務處分法》第三十五條，《紀律處分條例》第一百零四條對此也有規(guī)定，不同的是在處分設置上，黨紀處分有三檔：“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴重”；政務處分有兩檔：“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴重”。情節(jié)較輕的黨紀處分是警告、嚴重警告，對應情節(jié)較重的政務處分——警告、記過、記大過。這樣黨紀處分就挺在了政務處分之前，判斷“情節(jié)較輕”還是“情節(jié)較重”就成了關鍵，這屬于執(zhí)紀執(zhí)法主體的裁量范圍，可能會出現(xiàn)黨紀處分代替政務處分的情況，如果認定為“情節(jié)較重”，那么黨紀處分和政務處分就會出現(xiàn)輕重失衡。相同情況的還有《政務處分法》第三十八條和《紀律處分條例》第一百一十二條②。

二、黨紀處分和政務處分的現(xiàn)實維度

主要以甘肅省為觀察對象，在甘肅紀檢監(jiān)察網(wǎng)上檢索從2021年截至目前通報的案例，剔除重復和無關案例后搜集到300個案例，輻射其他省份，可以發(fā)現(xiàn)黨紀處分和政務處分在實際適用中的很多共性問題。

（一）黨紀輕處分代替政務輕處分

在甘肅省通報的300個案例中，只適用黨紀輕處分的案例有124個，大概占總樣本數(shù)的41％。如果只以適用輕處分的案例數(shù)為基數(shù)的話，幾乎所用適用輕處分的案例都會出現(xiàn)黨紀處分代替政務處分的情況。這里需要考慮兩個影響因素：一是適用黨紀輕處分的依據(jù)；二是處分對象的任職情況?？赡艽嬖谥贿`紀沒違法的情況，這樣只適用黨紀處分也就理所當然。但如果以《紀律處分條例》中所分的六大紀律為標準，除了政治紀律，案例幾乎都涉及其他五大紀律，《政務處分法》所規(guī)定的違法行為幾乎被《紀律處分條例》的六大紀律所涵蓋，黨紀處分和政務處分競合適用的幾率很高，但在黨紀輕處分適用的現(xiàn)實情況中卻沒有體現(xiàn)出來。實踐當中也會出現(xiàn)退休離職的公職人員被查明違紀違法情節(jié)較輕的，也只適用黨紀輕處分，政務處分主要影響受處分公職人員的職務、職級、銜級和級別，這對于退休離職的公職人員影響較小，并且退休離職的公職人員已脫離公職系統(tǒng)，所以對于退休離職的公職人員可以不適用政務輕處分。但如果需要適用開除黨籍和開除處分的，即使已經(jīng)退休離職無法適用政務處分，實踐中的做法是調(diào)整退休待遇。

（二）黨紀處分不必然搭配政務處分

通過研究案例，發(fā)現(xiàn)實踐中與黨紀處分配合的不僅是《政務處分法》規(guī)定的六種處分，還有“免職”“降低崗位等級”“責令辭職”等組織處理手段。平頂山市司法局法制調(diào)研督查科原科長劉某某公車私用就同時適用了黨內(nèi)嚴重警告處分和免職處理；臨夏市委宣傳部初級工段某某醉駕適用了黨內(nèi)嚴重警告處分和降低崗位等級；環(huán)縣天池鄉(xiāng)殷屈河村時任村黨支部書記潘某某違規(guī)上報危改兜底戶受到留黨察看二年處分，并責令其辭去天池鄉(xiāng)殷屈河村村委會主任職務。過去認為免職是一種人事安排，并無懲戒性，后來在問責實踐中經(jīng)常把免職作為一種問責方式來適用，因此免職也常常被人詬病為官員的“保護傘”[4]。根據(jù)《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十四條的規(guī)定，現(xiàn)在免職具有雙重功能：一是普通的人事安排；二是違紀違法的責任承擔方式?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》則直接將作為組織處理的免職規(guī)定為問責手段，問責包括了監(jiān)督、處分和組織處理或組織調(diào)整。

政務處分中的降級指的是降低工資等級，組織處理中的降職指的是降低崗位等級。二者的后果都是在兩年內(nèi)不得提拔職務、晉升職級。責令辭職也是組織處理的一種方式，根據(jù)《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》的相關規(guī)定，辭職有四種類型，包括：因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職。職務調(diào)整單單只將責令辭職納入，其他辭職類型則排除在外?！吨袊伯a(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》第十條規(guī)定了組織處理的程序，組織處理是由組織（人事）部門調(diào)查，黨委（黨組）決定的一種人事調(diào)整手段，只有責令辭職是由黨委（黨組）主動發(fā)起并決定的，其他種類的辭職雖然除了自愿辭職外并不是出于干部的完全自由意志，但程序上是由干部本人發(fā)起，干部本人在程序上是有一定的自由度的。如果干部應當引咎辭職而不辭職的，責令辭職會發(fā)揮兜底作用?；诔绦蛳嗤ê捅匾瓌t，組織處理只引入了責令辭職。

《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》第八條規(guī)定：“組織處理可以單獨使用，也可以和黨紀政務處分合并使用?！睆膯栘煹慕嵌葋砜?，組織處理、處分都是問責的方式，將組織處理和處分合并使用可能會存在重復問責的情況，這么做的法理依據(jù)何在？并且無論是黨紀處分還是政務處分其影響主要是體現(xiàn)在職務、職級、銜級和級別上，組織處理亦然，二者在效果上存在重合，如何處理彼此之間的關系？實務中對黨紀處分、政務處分、組織處理三者的關系往往容易混淆，在搭配使用上不夠規(guī)范。

（三）黨紀處分和政務處分輕重失衡

除了甘肅省外，為了盡可能全面了解黨紀處分和政務處分的適用情況，也收集了河南省和廣東省的相關數(shù)據(jù)，時間仍以2021年開始到現(xiàn)在，見圖1，甘肅省整理出20起處分輕重失衡的案例；河南省紀檢監(jiān)察網(wǎng)通報了61起案例，1起處分輕重失衡的案例；廣東省紀檢監(jiān)察網(wǎng)通報了281起案例，有6起處分輕重失衡的案例。這些案例包括適用黨紀處分或政務處分，如果只考慮黨紀處分和政務處分并用，收集的案例總數(shù)將會減少至少一半，那么處分輕重失衡的案例比例會更高。雖然這些處分輕重失衡的案例中既有黨紀重處分搭配政務輕處分的，也有黨紀輕處分搭配政務重處分的，但黨紀輕處分搭配政務重處分的占絕大多數(shù)。以甘肅省為例，20起輕重失衡的案例中，黨紀輕處分搭配政務重處分的案例有17起，占比達到85%。這可能出于處分填平的考慮，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》第二十三條的規(guī)定：“黨組織應當堅持從嚴教育管理和熱情關心愛護相統(tǒng)一，從政治、思想、工作、生活上激勵關懷幫扶黨員。”為了黨員干部的成長進步，不能在政治上過于苛責，所以給予黨紀輕處分，但又不能太過放任，所以再加上政務重處分來平衡黨紀輕處分。這里的黨紀輕處分絕大多數(shù)是黨內(nèi)嚴重警告，在黨紀處分中只有警告、嚴重警告不影響處分對象的黨內(nèi)職務，這樣做可能也是為了黨員干部的培養(yǎng)。

三、黨紀處分和政務處分的規(guī)范維度

現(xiàn)實是規(guī)范的“映照”，應該將黨紀處分和政務處分的現(xiàn)實適用情況與規(guī)范文本進行對照，這樣才能盡可能真實地了解黨紀處分和政務處分的運行情況。

（一）《紀律處分條例》和《政務處分法》之間規(guī)定的差異

《紀律處分條例》和《政務處分法》是適用黨紀處分和政務處分的主要規(guī)范，黨紀處分的適用條件規(guī)定在《紀律處分條例》第二編分則中，政務處分的適用條件規(guī)定在《政務處分法》第三章。在編排上，二者大處對應，小處交錯?！都o律處分條例》和《政務處分法》的條文表述都是行為列舉式+行為敘述式，以行為作為核心，將干部行為與條文進行對照，方便操作[5]。整體上看，《紀律處分條例》分則中規(guī)定了政治紀律、組織紀律、廉潔紀律等六大紀律，將各種違紀行為對照這六大紀律納入進去，《政務處分法》第三章的規(guī)定則較為松散，但總體上是與《紀律處分條例》的六大紀律相對應。《紀律處分條例》分則的六大紀律囊括了《政務處分法》第三章的違法行為，規(guī)定更為嚴密，體現(xiàn)了“紀比法嚴”。

具體到個別條文上，《紀律處分條例》的規(guī)定更為細致，更是將責任分為直接責任、領導責任、組織責任、參與責任、幫助責任，直接責任和領導責任是按照縱向的干部職責劃分的，直接責任是具體實施行為要承擔的責任，領導責任是對自己主管的領域發(fā)生的違紀違法行為承擔的責任。組織責任、參與責任和幫助責任是在共同違紀違法行為中，按照橫向的各自分工劃分的責任，從縱向到橫向織起了一張嚴密的“責任網(wǎng)”。關于直接責任和領導責任的區(qū)分規(guī)定在《紀律處分條例》總則第三十七條，其對分則規(guī)定的違紀行為是具有指導意義的，具體體現(xiàn)在兩個層次上：一是靜態(tài)意義上分則規(guī)定的違紀行為內(nèi)含直接責任和領導責任，比如《紀律處分條例》第一百一十二條規(guī)定的違反群眾紀律的行為，直接指明了處分的對象是直接責任者和領導責任者，還有一些條文雖未指明是直接責任者和領導責任者，但從其對行為的描述可以看出是直接責任還是領導責任；二是動態(tài)意義上的處分適用，執(zhí)紀機關會根據(jù)直接責任和領導責任適用處分，后者必須受到前者的規(guī)范，不能任意擴大處分范圍。

從規(guī)范層面來說，直接責任和領導責任同樣適用于《政務處分法》規(guī)定的違法行為，在條文中可以體現(xiàn)出是直接責任抑或是領導責任。在實際適用過程中，雖然《政務處分法》并沒有明確區(qū)分直接責任和領導責任，但直接責任和領導責任作為一種事實存在，并非法律擬制出來的，政務處分同樣適用這樣的分類。另外，政務處分和黨紀處分總是相互配合，《紀律處分條例》對責任的分類不可避免地也會影響政務處分的適用。例如，甘南州博物館職工盧某、張某某等4人經(jīng)館長孫某某同意，改變公務行程，變相公款旅游，報銷相關費用3297元，孫某某受到黨內(nèi)警告、政務警告處分；盧某受到黨內(nèi)嚴重警告、政務記過處分；張某某受到誡勉談話處理，報銷費用全額退賠①。在這個案例中，孫某某承擔的是領導責任，職工盧某、張某某等4人承擔的是直接責任，可見政務處分無論從規(guī)范層面還是實際適用層面同樣適用直接責任和領導責任的分類。

對共同違紀違法行為的處理，《紀律處分條例》和《政務處分法》都是采取總則概括規(guī)定+分則細化的形式規(guī)定。但無論總則還是分則，《紀律處分條例》規(guī)定得更細，在總則第二十五條和二十六條規(guī)定了共同違紀中為首者從重，經(jīng)濟方面的共同違紀以及教唆犯在共同違紀中的處理，區(qū)分故意和過失，在分則中還規(guī)定了共同違紀的組織者、參與者和幫助者適用的具體處分。而《政務處分法》第九條只是簡單規(guī)定了共同違法按照所起作用處分，在第二十八條第二款中對前款三項行為細化了組織者、策劃者和骨干分子的處分。共同違法中政務處分的適用可以參照《紀律處分條例》的相關規(guī)定，并且在適用順序上，先黨紀處分后政務處分。由此可見，政務處分在適用中受到了黨紀處分的影響。

（二）黨紀處分和政務處分的對應關系

黨紀處分與政務處分的對應關系體現(xiàn)在兩方面：一是整體上，政務處分基本對應《紀律處分條例》中的六大紀律；二是在具體違紀違法行為的處分上，二者也基本對應，《紀律處分條例》所規(guī)定的六大紀律基本上覆蓋了《政務處分法》中的違法行為，從這個角度來說，違法必然違紀，違紀未必違法。各違紀違法行為大致是按照情節(jié)輕重來適用處分的，要做到處分輕重適配，需要對輕處分和重處分進行厘清。黨紀處分對黨員的處分有警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍五種，政務處分則有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。根據(jù)處分輕重程度，可以分為輕處分和重處分兩類，以是否涉及職務調(diào)整為界限，黨紀輕處分有警告、嚴重警告，黨紀重處分有撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍；政務輕處分有警告、記過、記大過、降級，政務重處分有撤職、開除[6]。值得注意的是，政務處分中的“降級”是降低工資等級，若工資級別已經(jīng)是最低檔次的，可給予“記大過”處分，“降級”的影響期為二十四個月，比前面的處分措施嚴厲程度要高，但仍不屬于職務調(diào)整的范圍，所以被劃為輕處分[7]。

“輕處分和重處分”的分類主要是為了配合執(zhí)紀監(jiān)督“四種形態(tài)”，黨紀處分和政務處分的協(xié)調(diào)配合則需進一步劃分?！都o律處分條例》和《政務處分法》按照情節(jié)輕重大體可以分為三檔處分，包括“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴重”。“情節(jié)較輕”對應的黨紀處分包括警告、嚴重警告，政務處分包括警告、記過、記大過；“情節(jié)較重”對應的黨紀處分包括撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看，政務處分包括降級、撤職；“情節(jié)嚴重”對應的黨紀處分是開除黨籍，政務處分是開除。也有學者按照處分的性質(zhì)將第一檔處分稱為申戒類處分，第二檔稱為職務類處分，第三檔稱為資格類處分[8]。但將“降級”納入職務類處分恐有不妥，“降級”處分并不涉及職務變動。另外，也有將三檔處分分別歸為精神性懲戒、實質(zhì)性懲戒、資格類懲戒的做法[9]，也得到了一些學者的認可，但警告、記過等第一檔處分并非只是精神懲戒，根據(jù)《紀律處分條例》第十條，受到警告一年內(nèi)，嚴重警告一年半內(nèi)不得提升職務，對處分對象具有實質(zhì)性的影響。所以直接按照情節(jié)輕重劃分處分類型既符合規(guī)范文本的規(guī)定又貼近實務，至少從便宜原則角度有一定的優(yōu)勢。

（三）黨紀處分和政務處分的錯位關系

黨紀處分和政務處分并不總是一一對應，針對同一行為，《紀律處分條例》和《政務處分法》會規(guī)定不同檔次的處分，黨紀處分和政務處分的錯位關系大致有三種情況：一是黨紀處分輕于政務處分；二是黨紀處分重于政務處分；三是處分“一對多”的情況。

1. 黨紀處分輕于政務處分

黨紀處分和政務處分適用的總體要求是“紀比法嚴”，通常情況下黨紀處分會與政務處分嚴厲程度相當或重于政務處分，但也有個別情況黨紀處分會輕于政務處分。從事公務失職瀆職給人民群眾造成損失的，《政務處分法》第三十九條規(guī)定：“造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴重的，予以開除”，《紀律處分條例》第一百一十六條規(guī)定：“對直接責任者和領導責任者，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分”。黨紀處分只有兩檔處分，“情節(jié)較重”政務處分是降級或撤職而黨紀處分是警告或嚴重警告，“情節(jié)嚴重”政務處分是開除而黨紀處分是撤銷黨內(nèi)職務或留黨察看，黨紀處分都要比政務處分輕一個檔次。

2. 黨紀處分重于政務處分

在同一處分檔次內(nèi)，黨紀處分可以重于政務處分，超過一個檔次就是“畸重”。黨紀處分重于政務處分主要體現(xiàn)在“利用宗教活動破壞民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的行為”和“在對外交往中損害國家榮譽和利益的行為”，有這兩項行為的，黨紀處分直接給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看，而政務處分是給予記過、記大過，情節(jié)嚴重才給予降級或者撤職。雖然兩項行為的起始處分檔次標準是“行為犯”，但也暗含著“情節(jié)犯”，當達到政務處分的“情節(jié)較重”程度，黨紀處分和政務處分就可以適用同一檔次的處分。但未達到“情節(jié)較重”按照《紀律處分條例》和《政務處分法》的規(guī)定，黨紀處分就是撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看，政務處分就是記過或者記大過，就會出現(xiàn)畸輕畸重的情況。

3. 處分“一對多”的情況

所謂處分“一對多”表現(xiàn)為一種政務處分對應多種黨紀處分。在這種情況下，執(zhí)紀執(zhí)法主體可以選擇適用黨紀處分，就可能出現(xiàn)處分輕重錯位。比如“拒不執(zhí)行、變通執(zhí)行黨和國家政策的行為”分別規(guī)定在《紀律處分條例》第五十條第二款和《政務處分法》第二十八條第三項行為。情節(jié)嚴重的政務處分是開除，對應黨紀處分是撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍，實踐中開除公職常常搭配開除黨籍，二者嚴厲程度相當。另外在“紀比法嚴”的要求下，政務處分是開除，黨紀處分只能適用開除黨籍，適用撤銷黨內(nèi)職務或留黨察看就會造成輕重失衡。在“拒不按照規(guī)定糾正特定關系人違規(guī)任職謀取私利的行為”中表現(xiàn)得更明顯，政務處分直接給予撤職，而黨紀處分按照情節(jié)輕重劃分了三個處分檔次。

四、黨紀處分和政務處分的銜接

黨紀處分和政務處分的銜接是基于法秩序統(tǒng)一原理下的案件同一性[10]。二者的銜接主要從規(guī)范和適用兩方面展開，規(guī)范能在很大程度上影響實際適用，目前對二者銜接的問題研究主要偏向于適用層面，對其背后的規(guī)范問題討論不夠?；诖?，有必要在規(guī)范層面對二者的銜接展開論述。

（一）黨紀處分和政務處分的配合

“紀在法前，紀嚴于法”要求黨紀處分要挺在政務處分之前，并且黨紀輕處分的適用門檻要低于政務輕處分，體現(xiàn)“嚴”的要求，所以黨紀輕處分不是必須搭配政務輕處分，也可以單獨適用。適用黨紀輕處分的情節(jié)要比適用政務輕處分的情節(jié)輕，《紀律處分條例》中出現(xiàn)的“以紀代法”的情況都是集中在黨紀輕處分上。根據(jù)所觀察的甘肅省、河南省、廣東省近三年的執(zhí)紀執(zhí)法情況，黨紀處分單獨適用的情況都是黨紀輕處分，規(guī)范和實際適用情況相互印證。只有黨紀輕處分可以單獨適用，黨紀重處分不能單獨適用，否則有以紀代法之嫌。

當然也存在情節(jié)上同時滿足黨紀輕處分和政務輕處分的情況，這時黨紀輕處分和政務輕處分既可同時適用，也可單獨適用，要視具體情況決定。中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布的第二批執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例中第六號案例，某鄉(xiāng)某村原黨支部書記、村民委員會主任崔某騙領財政惠民惠農(nóng)補貼資金，給予崔某撤銷黨內(nèi)職務的黨紀處分，但根據(jù)《政務處分法》第二十二條第一款規(guī)定，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的，監(jiān)察機關可以予以警告、記過、記大過處分”，并沒有與撤銷黨內(nèi)職務相匹配的政務處分，最后的處理結(jié)果是撤銷黨內(nèi)職務搭配責令辭職。根據(jù)其指導意義，“一般而言在已達到懲戒目的和效果的情況下，在給予黨紀輕處分時，可不再同時給予政務輕處分；對于在行政管理工作中發(fā)生的違法行為，在給予政務輕處分時，也可不再同時給予黨紀輕處分。需要注意的是，如果給予黨紀輕處分或政務輕處分的后果存在實質(zhì)性差異，或者有其他影響案件處理效果的情形，為準確區(qū)分責任輕重、體現(xiàn)懲戒效果，可考慮同時給予黨紀、政務輕處分”①。

黨紀處分和政務處分輕重匹配也不是絕對的，實踐中往往追求執(zhí)紀執(zhí)法效果會突破輕重匹配原則，這種“必要的錯位”是被允許的。輕重匹配原則也是為了保證執(zhí)紀執(zhí)法效果的實現(xiàn)，所謂執(zhí)紀執(zhí)法的效果其實就是執(zhí)紀執(zhí)法的目的，《紀律處分條例》和《政務處分法》第一條分別開宗明義地點了出來。黨紀處分的目的就是從嚴治黨，保障黨員民主權(quán)利，教育黨員遵紀守法，保證黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行；政務處分的目的是加強對公職人員的監(jiān)督，促進公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、堅持道德操守?？梢妶?zhí)紀執(zhí)法并不是以懲戒為目的，而是通過黨紀處分和政務處分對干部進行監(jiān)督教育，規(guī)范干部自身行為，督促其認真履職，保證黨和國家事業(yè)順利進行。

不能以實現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法效果為理由任意突破輕重匹配原則。黨紀處分和政務處分按照情節(jié)輕重分別可以分為三檔，由輕到重相互對應，可以允許同一檔次內(nèi)的錯位適用，跨檔次適用就是輕重失衡。當然也有例外情況，政務處分中的降級處分具有承上啟下的作用，當違紀違法行為介于“情節(jié)較輕”和“情節(jié)較重”之間，在嚴重警告以上、撤銷黨內(nèi)職務以下適用處分，那么黨紀處分可以適用嚴重警告，政務處分跨檔適用降級處分，同樣做到了輕重匹配。還有就是對于應當受到撤銷黨內(nèi)職務處分，但是本人沒有擔任黨內(nèi)職務的，應當給予其嚴重警告處分，影響期為兩年，相應的政務處分就是降級或者撤職。除此之外，要嚴格限制處分的跨檔次適用。實踐中出現(xiàn)的輕重失衡問題絕大多數(shù)都是黨紀輕處分搭配政務重處分，比如嚴重警告搭配政務撤職，完全可以用撤銷黨內(nèi)職務搭配降級處分，這種情況就屬于對例外情況的濫用。黨紀處分的開除黨籍和政務處分的開除公職一般都是在情節(jié)嚴重的情況下適用，二者必須搭配適用。

（二）區(qū)分不確定概念和裁量

“不確定的法律概念針對的是法律要件，即法律規(guī)定的、產(chǎn)生法律后果的事實構(gòu)成要件；而裁量針對的是法律效果，即由同一種事實所產(chǎn)生的不同的法律后果?！盵11]《紀律處分條例》和《政務處分法》中關于處分的適用規(guī)定是典型的不確定概念+裁量基準的模式，規(guī)范中常見的“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴重”就是不確定概念，兩種以上處分的選擇就是裁量?！都o律處分條例》和《政務處分法》中規(guī)定的錯位主要有兩種，一是相同情節(jié)下，處分檔次不同，比如《紀律處分條例》第一百一十二條和《政務處分法》第三十八條，同樣是“情節(jié)嚴重”，黨紀處分是開除黨籍，政務處分是降級或者撤職；二是同一檔次處分下，情節(jié)描述不同，比如《紀律處分條例》第六十六條適用撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分的情節(jié)是“在涉外活動中，其言行在政治上造成惡劣影響，損害黨和國家尊嚴、利益”，同一檔次下《政務處分法》第二十八條規(guī)定的是“在對外交往中損害國家榮譽和利益情節(jié)較重”。雖然《紀律處分條例》和《政務處分法》對違紀違法行為的描述大多以情節(jié)嚴重程度為標準，但又在個別條款中摻雜著“結(jié)果犯”和“行為犯”。在適用處分的時候有必要轉(zhuǎn)化為“情節(jié)犯”，對結(jié)果和行為的描述本質(zhì)上仍體現(xiàn)為情節(jié)上的輕重，這樣也方便黨紀處分和政務處分在適用標準上統(tǒng)一。

一種情節(jié)往往對應一個處分檔次，對不確定概念的解釋往往就決定了適用哪個檔次的處分。在適用黨紀處分和政務處分時，對不確定概念的解釋至關重要。根據(jù)“紀挺法前，紀嚴于法”的要求，在輕處分上，黨紀處分的適用標準會略低于政務處分，所以在適用黨紀輕處分時，對不確定概念的解釋會偏寬松，體現(xiàn)從嚴治黨的要求。在適用重處分上，對不確定概念的解釋要統(tǒng)一，做到嚴格規(guī)范。對不確定概念的解釋是適用處分的判斷過程，裁量是適用處分的最終結(jié)果，處分的輕重匹配不僅僅是結(jié)果，也是對過程性的不確定概念解釋時需要考慮的因素。對于不確定概念的解釋，學界有提出引入正當程序的判斷標準[12]，也有提出綜合運用原則補充、定量方法和專家意見來填補不確定性法律概念[13]，還有提出在解釋不確定法律概念時將常識性的經(jīng)驗判斷與專業(yè)理解結(jié)合進行合目的性解釋[14]。

綜合各家觀點，結(jié)合黨紀處分和政務處分適用的實際，對不確定概念的解釋有以下標準：第一，以證據(jù)和事實作為判斷基礎。不確定法律概念的解釋不是形而上的詞語概念的糾葛，最終要回歸到事實認定和證據(jù)證明上。第二，正常人的常識判斷。黨紀處分和政務處分的運用應該在正常人可以理解和容忍的限度內(nèi)，不可畸輕或畸重，適用說理要服眾。第三，解釋要符合執(zhí)紀執(zhí)法的目的，做到黨紀處分和政務處分輕重匹配。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)先性和開放性

黨內(nèi)法規(guī)是否是法律呢？對這個問題的回答首先要探討法的本質(zhì)。羅斯科·龐德認為這首先是一個實踐的問題，并提出法的三層含義：（1）法律是指法律秩序，是社會控制專門化的一個階段；（2）法律規(guī)則體系，與具體的法律相區(qū)別，是在政治上組織起來的社會制定和認可的用以指導司法和行政并為其提供依據(jù)的權(quán)威性資料體系；（3）社會控制，是指政治上組織起來的社會中所有的官方控制[15]?？v觀龐氏的觀點，法產(chǎn)生的基礎必須是政治上組織起來的社會，且法具有權(quán)威性，這里的權(quán)威性體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法各個階段，是用國家權(quán)力做背書的。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對象一般是黨組織和黨員，我國共產(chǎn)黨員有九千多萬，擔任公職的干部大多數(shù)都是黨員，黨內(nèi)法規(guī)可以看成是公職領域的特別法，特別法優(yōu)于一般法，所以黨紀挺在法前。

黨內(nèi)法規(guī)按照制定主體和效力位階可以分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)[16]。究竟哪些算黨內(nèi)法規(guī)，可以從名稱進行初步判斷，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)包括黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。黨內(nèi)法規(guī)相比一般法律更具開放性，比如《紀律處分條例》中規(guī)定的違紀行為就包括了《政務處分法》中的違法行為，違反黨的政策的行為也會受到黨紀處分，并且條文中經(jīng)常出現(xiàn)“有關規(guī)定”，根據(jù)上下文意，這里的“規(guī)定”不僅僅指屬于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，其外延更廣。這些就像《紀律處分條例》的外部“接口”，無疑都擴大了黨紀處分的適用范圍。值得注意的是《政務處分法》中也出現(xiàn)了“有關規(guī)定”的表述，在此需要明確“規(guī)定”的外延?？梢源_定的是，不論是《紀律處分條例》還是《政務處分法》，這里的“有關規(guī)定”不外乎三類：黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律。

在紀法協(xié)同的背景下，黨紀和國法具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，規(guī)范融通[17]。雖有界限，但聯(lián)系越來越緊密，已經(jīng)出現(xiàn)“你中有我、我中有你”的趨勢。對于黨內(nèi)法規(guī)能否進入法律調(diào)整領域，學界主流持抵觸態(tài)度，近年來有些松動，比如秦前紅教授部分承認了黨內(nèi)法規(guī)介入法律調(diào)整領域，在監(jiān)察執(zhí)法領域，首先紀檢監(jiān)察聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)可以作為監(jiān)察機關給予公職人員政務處分的執(zhí)法依據(jù)，其他黨內(nèi)法規(guī)不能作為執(zhí)法依據(jù)，但可以作為行為界定的規(guī)范依據(jù)[6]。實際上，在《政務處分法》中黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)不僅僅作為界定行為的規(guī)范依據(jù)了，還可以作為程序上的依據(jù)，比如《政務處分法》第四十四條第一項規(guī)定：“……履行規(guī)定的審批手續(xù)后，作出政務處分決定。”甚至也可以作為執(zhí)法依據(jù)，比如《政務處分法》第二十五條第二款規(guī)定：“……監(jiān)察機關應當建議有關機關、單位、組織按規(guī)定予以糾正?！奔幢阕鳛樾袨榻缍ǖ囊?guī)范依據(jù)，在《政務處分法》的有些條款中，這些規(guī)定已經(jīng)成為違法行為必不可少甚至唯一的構(gòu)成要件，將其限定為“行為界定的規(guī)范依據(jù)”已經(jīng)不夠。

所以，黨內(nèi)法規(guī)既可以作為政務處分的直接依據(jù)也可以作為政務處分的間接依據(jù)，而黨內(nèi)規(guī)范性文件可以作為參考依據(jù)。關于黨紀處分和政務處分具體規(guī)范中有關“規(guī)定”的外延界定，在紀法互融的情形下，包括黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律。黨紀有了法的屬性，同時也倒逼政策的制定和實施合紀合法，確保我國的各項事業(yè)始終在法治軌道上推進。

（四）紀律評價和法律評價的統(tǒng)一

實踐中黨紀處分并不總是搭配政務處分，其還會搭配組織處理。組織處理規(guī)定在《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》，屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件，但其適用范圍上突破了黨務系統(tǒng)的界限，既適用于黨內(nèi)職務變動，也適用于黨外職務變動[18]。三者之間如何規(guī)范適用涉及到紀律評價和法律評價統(tǒng)一的問題。對一個行為的紀律評價和法律評價并不是割裂的，存在大面積的重疊。為了避免重復評價，三者不會同時適用，往往是黨紀處分搭配組織處理或搭配政務處分。根據(jù)《辭海》的解釋，處分有三層含義：（1）處理；（2）處罰；（3）吩咐，但就處理來說，就是處置的意思，其并無懲戒義[19]。所以黨紀處分、政務處分和組織處理屬性并不相同，這里的處分就是處罰的意思，而處理就是處置安排的意思。組織處理就是黨組織對違規(guī)違紀違法、失職失責失范的領導干部采取的組織上消極的處置安排。

雖然處分和組織處理都會影響到干部的崗位、職務、職級，但處分本質(zhì)上是對干部身份上的否定，從警告到開除，程度越來越高直至完全否定黨員身份或公職身份，組織處理只是組織上的消極調(diào)整，并不會導致干部身份上的否定。《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》第十一條第三款規(guī)定：“對受到責令辭職、免職處理的領導干部，可以根據(jù)工作需要以及本人特長，安排適當工作任務?！睆倪@個角度來說，處分和組織處理是兩種并行的管理監(jiān)督干部的手段，警示處理、組織處理和紀律處分作為追責層次不一、追責程度不同的責任承擔方式，按照“四種形態(tài)”進行運用[20]。組織處理可以單獨適用，也可以與黨紀政務處分合并適用，構(gòu)成了對干部多層次、立體化的紀律法律評價，當依照規(guī)范，黨紀處分和政務處分的適用無法做到輕重匹配時，組織處理可以起到彌合錯位的作用，確保執(zhí)紀執(zhí)法效果的實現(xiàn)。

五、結(jié)論

《紀律處分條例》和《政務處分法》本身規(guī)定的模糊性會導致黨紀處分和政務處分銜接不暢，執(zhí)法執(zhí)紀主體就會產(chǎn)生不同的解釋，這就需要規(guī)范上的解釋。規(guī)范文本是對相關領域的一次調(diào)整，執(zhí)紀執(zhí)法就是二次調(diào)整，文本到實踐的跨越就需要在中間做好解釋工作，更好地指引執(zhí)紀執(zhí)法實踐。在對規(guī)范進行解釋的過程中，要秉持紀法互融的理念，立足我國執(zhí)紀執(zhí)法的實踐，充分考慮黨紀的特點以及其與國法的關系，確定相關不確定概念的外延，確保執(zhí)紀執(zhí)法活動不走樣、不變形。

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（責任編輯：張曉）