□ 本刊記者 朱 瑾

土地是農(nóng)民的命根子，也是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素。歷史證明，什么時候土地制度和政策順應民意、符合民情，什么時候農(nóng)村社會生產(chǎn)力就得到解放和發(fā)展。改革開放后，以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，成為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在此前提下，如何把土地資源挖掘好、利用好，是當前各地廣泛探索推進的重要課題。

地處江蘇北部的邳州市，用心念好“田”字經(jīng)，做活土地文章，引領帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速健康發(fā)展。2016 年以來，邳州市把公共空間治理作為解決土地資源閑置浪費問題的切入口，取得了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)相統(tǒng)一的綜合效益。2023 年，邳州市創(chuàng)新推行“一戶一塊田”改革，做好公共空間治理的“后半篇文章”，以和風細雨式的改革之舉有力推動強村富民。

“小田并大田”后，各家土地變成一塊大田 邳州市委宣傳部供圖

統(tǒng)籌“大與小”：破解農(nóng)田“碎片化”問題

作為縣域公共空間治理的重要實踐地，邳州市公共空間治理被列入全國鄉(xiāng)村治理典型案例，寫入江蘇省委一號文件。2023 年中央一號文件提出：總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。

土地確權后，土地通常按照肥瘦、遠近等劃分給各家各戶，形成了好田壞田家家有的“細碎化”局面，每塊只有二三分的“巴掌地”“皮帶田”也屢見不鮮。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)田“分散化、碎片化”“一戶多田”導致的生產(chǎn)成本高、土地租金低、農(nóng)業(yè)機械化水平低等問題日漸凸顯，制約了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)村土地細碎化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效化問題亟待解決。

“一戶一塊田”改革正是解決承包土地細碎化問題，幫助面廣量大的農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有效銜接，有效提升勞動生產(chǎn)率的“最優(yōu)解”。土地整合后，便于建設“田成方、渠成網(wǎng)”的高標準農(nóng)田，實現(xiàn)全程機械化和購銷統(tǒng)一化，生產(chǎn)成本降低，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營更加便利。

宿羊山鎮(zhèn)是邳州大蒜主產(chǎn)區(qū)，全年種植大蒜8萬余畝。曾由于地塊小又不規(guī)整，機器進不來，蒜農(nóng)們不得不花費更多的資金請人幫忙起蒜?，F(xiàn)如今，小田變大田，有利于推行大蒜機械化模式的管理和種植，全鎮(zhèn)現(xiàn)有大蒜植保機50 余臺、播種機3000余臺、收獲機400余臺，以前人工栽種起碼得兩三天的工程量，現(xiàn)在一個人一天就能搞定。

“一戶一塊田”改革，算的不僅是經(jīng)濟賬，更是社會穩(wěn)定賬、鄉(xiāng)風文明賬。

在農(nóng)村，最常見的土地糾紛就是“爭地邊”，個別鎮(zhèn)村因承包地引發(fā)的矛盾糾紛占信訪總量的三成以上。土地整合后，減少了因界址不清、水系不暢等引起的信訪糾紛，可有效化解土地二輪承包期間甚至一輪承包時就存在的遺留問題，促進和諧穩(wěn)定。宿羊山鎮(zhèn)推廣“一戶一塊地”以來，該鎮(zhèn)24 個村根據(jù)不同類型采取不同的改革推進辦法，經(jīng)過溝渠疏通、土地平整，如今旱能灌、澇能排，以往所謂的“孬地”也就不存在了，大大減少了因土地優(yōu)劣而產(chǎn)生的矛盾。

通過土地整合，進一步明確公私界限，有助于弘揚公序良俗。部分村的田地間散落大量的墳頭，占用了耕地，甚至個別墳頭硬化，改變了土地性質(zhì)。通過土地整合，倡導厚養(yǎng)薄葬，推動耕地內(nèi)墳墓遷移，能加快殯葬改革，推進移風易俗。

統(tǒng)籌“點與面”：從試點開始逐步推開

天下大事，必作于細。推進“一戶一塊田”改革，邳州市因地制宜、分類推進，模式多樣、精準施策，滿足了群眾需求，有效保障了農(nóng)戶的利益，贏得了廣大群眾的理解支持。

自家地會不會減少？分不到好地咋辦？還能不能自主決定種什么作物？這是很多農(nóng)民的顧慮。對此，邳州市成立工作專班，發(fā)揮村民代表、鄉(xiāng)賢作用，讓群眾做群眾工作，構(gòu)建“市領導、鎮(zhèn)推進、村主體、群眾參與”的運行機制。通過政策講解、外出學習和意見征集座談等形式，讓村組干部了解政策標準，給村民講清預期收益對比，解開農(nóng)戶“小田思想束縛”。

當?shù)孛鞔_“五不變”，健全“三項監(jiān)督”，讓村民大膽并、放心并。“五不變”，就是堅持家庭承包經(jīng)營制度不變、土地集體所有性質(zhì)不變、以村民小組為單位互換范圍不變、二輪土地承包人口基數(shù)不變、農(nóng)業(yè)用途不變。同時結(jié)合圖碼管控，對地塊數(shù)目、實有面積、道路、溝渠、機井等情況，以及種植現(xiàn)狀和意愿，做到底數(shù)清、情況明，實行全程公示，有效激發(fā)群眾的積極性?！叭棻O(jiān)督”，就是抽調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務、審計等部門成立監(jiān)督組，強化專項監(jiān)督；結(jié)合“積分制”實施，引導村民參與，強化群眾監(jiān)督；通過銀杏融媒等公布監(jiān)督電話，強化社會監(jiān)督。土地質(zhì)量等次劃分、地塊分類確定、抽簽順序確定等重大事項均實行民主決策，推行公示公開，給農(nóng)戶吃下“定心丸”。

岔河鎮(zhèn)利用集中點名會、班子會、專題會議等形式，向鎮(zhèn)村干部講清“三個利于”（即利于農(nóng)田管網(wǎng)建設，助力為民辦實事；利于減少“爭地邊”等矛盾，助力減少信訪問題；利于土地規(guī)模經(jīng)營，助力村集體增收），由包村同志、村組干部牽頭，采取線上線下方式，通過各村村民微信群、入組入戶走訪方式，講清“三個不變原則”（即承包經(jīng)營權不變、承包地確權面積不變、土地耕地用途不變），打消群眾疑慮，確保群眾利益不受損。

做到公平公正，關鍵在分類施策。經(jīng)過前期調(diào)研梳理，將全市各鎮(zhèn)180 萬畝耕地（含園地）分為蒜田、園地、高亢山地和河道地、糧田四種類型，分類推進。同時按照承包權不動、經(jīng)營權連片原則，實施田塊互換整合，相對集中設立自種區(qū)、流轉(zhuǎn)區(qū)和預留區(qū)。自種區(qū)采取“一戶一塊田”模式，解決農(nóng)戶方便種田的問題；流轉(zhuǎn)區(qū)采取“多戶一塊田”模式，由家庭農(nóng)場、合作社、種植大戶等主體經(jīng)營；預留區(qū)讓選擇土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民仍有田塊種瓜栽菜，并為進城入鎮(zhèn)農(nóng)戶或全流轉(zhuǎn)農(nóng)戶選擇回村自種預留空間。

數(shù)字賦能，是“一戶一塊田”改革的創(chuàng)新之舉。在深入調(diào)研的基礎上，選取岔河鎮(zhèn)、議堂鎮(zhèn)作為試點，明確了數(shù)字賦能公共空間治理新路徑，即通過數(shù)字化手段，全面治理生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，推動治理由物理空間向社會空間、精神空間延伸，初見成效。通過遙感影像、實地測繪等方式，對集體資源進行清查、登記、賦碼，建立“碼、庫、圖、資源”一體化治理清單，為公共空間治理提供清晰的底數(shù)。在廣泛征求意見、多輪論證的基礎上，制定出臺系列治理標準。開發(fā)邳州市農(nóng)村資源管理平臺，將村集體資金、資源、資產(chǎn)全面納入管理平臺。

議堂鎮(zhèn)以“圖碼管控”“數(shù)字賦能”為支撐和依據(jù)，率先在全鎮(zhèn)全域?qū)嵤耙粦粢粔K田”改革，目前全鎮(zhèn)15 個行政村143 個村民生產(chǎn)小組，已完成改革127 個，實現(xiàn)“小田并大田”3.84 萬畝，推動全鎮(zhèn)農(nóng)田“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”，實現(xiàn)農(nóng)田增量、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。宿羊山鎮(zhèn)建立“碼、庫、圖、資源”一體化治理清單，摸清家底制定出一套工作法，把24 個村分為整村推進村、宅田合一村、難點突破村等五類，做到因地制宜、跟蹤調(diào)度。

統(tǒng)籌“近與遠”：展望鄉(xiāng)村全面振興新景象

通過實施““一戶一塊田”改革，邳州市把公共空間治理轉(zhuǎn)化為實實在在的經(jīng)濟效益、社會效益，有效增加村民收入、增加村集體經(jīng)濟收入、增加有效耕種面積，減少農(nóng)業(yè)用工、減少藥肥種用量，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)效，不斷為鄉(xiāng)村全面振興注入源頭活水。

有力促進強村富民。零散地塊變大田，不僅村民和承包大戶得了實惠，村集體的收入也增加了。在全域試點改革的議堂鎮(zhèn)，現(xiàn)已核查盤活集體資源278塊1480畝，通過農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺進行交易后，交易金額達350余萬元，實現(xiàn)了村集體資源變資產(chǎn)、變資金。議堂村組建自己的物業(yè)公司，村民拿少部分物業(yè)費，由村集體兜底物業(yè)服務，全村60 歲以上老年人實現(xiàn)了免費理發(fā)、免費洗浴。議堂村“幸福食堂”也已正式投入運營，每天可同時為150 余名60 歲以上老人提供早中餐，每天每人只需3元錢，村集體補貼每人6元，通過集體增收補貼解決了居家養(yǎng)老就餐問題。

加速培育鄉(xiāng)風文明。邳州深入推進移風易俗和殯葬改革，通過整治“亂墳頭”，嚴禁在“小田變大田”改造區(qū)域內(nèi)新建墳墓，探索實施嵌入式“林下墓地”，加快建設村級公墓，引導群眾自覺抵制占用耕地散埋亂葬等不良習俗。宿羊山鎮(zhèn)蘇口村是平墳試點村，原本散落在田地里的76個墳頭墓穴統(tǒng)一遷到了規(guī)劃公墓。車輻山鎮(zhèn)16個村均已建成公墓，戴莊鎮(zhèn)已有8個村完成新建公墓選址。這一系列舉措，既讓耕地得到了系統(tǒng)化使用，又讓文明殯葬新風深入人心。

明顯改善村容村貌。“小田并大田”改革還大大加快了土地規(guī)模經(jīng)營步伐，畝均農(nóng)藥、化肥用量大幅減少，也減輕了人居環(huán)境整治的壓力。公共空間收益村民共享，不僅拿到手的是真金白銀，村莊公共服務的優(yōu)化更直接關系到村民幸福感的提升。議堂鎮(zhèn)化“零”為“整”與村民確權置換，將60 余畝零散的邊角地打造成了“微菜園”。溢出的零散公共空間，除了用來打造910 個“微菜園”，還將其用于公共事業(yè)建設。全鎮(zhèn)新建公廁2 座、游園廣場2 處、景觀設施5 處，并增加了公共停車點、健身器材、便民超市、衛(wèi)生室等設施。宿羊山鎮(zhèn)蘇口村按照市里要求，統(tǒng)籌水利工程、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)電改造等項目和資金，合理規(guī)劃改造后的水源、溝渠、橋涵等工程布局，實現(xiàn)旱能灌、澇能排。

議堂鎮(zhèn)議堂村 邳州市委宣傳部供圖

穩(wěn)步實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧。土地整合后，大量減少了地塊、地鄰，也有效減少了耕種摩擦。在改革前，八義集鎮(zhèn)石橋村一組因耕種、生產(chǎn)路通行、灌溉、樹木遮擋等原因，由村或派出所調(diào)解糾紛年均近15 起；在改革后，因土地發(fā)生的糾紛僅1起，鄰里關系顯著改善。隨著人地關系格局的改變，村民們的收入提高了，公共服務更加完善，過去多發(fā)的地邊爭端、鄰里糾紛也顯著減少。如今的邳州市，以村居“馬扎議事”、“五老”共商共議等多種形式為代表的共建共治共享的鄉(xiāng)村公共空間治理新局面正逐步形成，文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風的現(xiàn)代化農(nóng)村模樣也越來越清晰。