高 磊 王靖雯 伏天媛

（中國(guó)人民銀行黑龍江省分行，黑龍江哈爾濱 150036；中國(guó)人民銀行綏芬河市支行，黑龍江綏芬河 157399）

一、公正轉(zhuǎn)型的概念及發(fā)展

“公正轉(zhuǎn)型”的概念是在20世紀(jì)70年代美國(guó)勞工運(yùn)動(dòng)的背景下產(chǎn)生的，旨在討論為從高碳經(jīng)濟(jì)體向低碳、氣候適應(yīng)性經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變的過(guò)程中保障工人生計(jì)所需的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施提供框架（E3G 2018）。自其被納入2015年《巴黎協(xié)定》序言以來(lái)，已經(jīng)演變并傳播到其他領(lǐng)域，從環(huán)境正義團(tuán)體到國(guó)際工會(huì)運(yùn)動(dòng)、國(guó)際組織和私營(yíng)部門。在國(guó)際層面，公正轉(zhuǎn)型是一個(gè)不斷發(fā)展的概念（見(jiàn)表1），盡管“公正轉(zhuǎn)型”的含義多種多樣，但從廣義上講，主要有兩個(gè)寬泛的定義：一個(gè)是建立在20世紀(jì)末美國(guó)勞工運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，即為了應(yīng)對(duì)環(huán)境運(yùn)動(dòng)有意放棄化石燃料相關(guān)活動(dòng)而失去生計(jì)的工人和社區(qū)應(yīng)該得到國(guó)家的支持（Eisenberg 2019）。另一個(gè)更廣泛的定義是指正義和公平必須成為向低碳世界轉(zhuǎn)型組成部分的概念，強(qiáng)調(diào)了不要像化石燃料驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)那樣，為了造福他人而繼續(xù)犧牲弱勢(shì)群體的福祉。國(guó)際勞工組織關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的概念是為了應(yīng)對(duì)氣候變化、污染和生物多樣性急劇下降等緊迫的環(huán)境挑戰(zhàn)，國(guó)家和企業(yè)需要向更綠色、更有彈性和氣候中性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型。

表1 公正轉(zhuǎn)型概念及發(fā)展的時(shí)間線梳理

二、支持公正轉(zhuǎn)型的國(guó)際實(shí)踐比較

（一）加大對(duì)公正轉(zhuǎn)型的政策支持

1.為公正轉(zhuǎn)型提供法律依據(jù)

德國(guó)《結(jié)構(gòu)強(qiáng)化法案》（2019）規(guī)定在2038年之前撥款400億歐元幫助煤炭地區(qū)完成淘汰。其中260億歐元通過(guò)聯(lián)邦計(jì)劃，140億歐元用于北萊茵-威斯特法倫州、勃蘭登堡州、薩克森州和薩克森-安哈爾特州的具體項(xiàng)目。該法案將支持對(duì)清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)和創(chuàng)新以及勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的投資，以期實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的多元化。美國(guó)《關(guān)于從以煤炭為基礎(chǔ)的電力能源經(jīng)濟(jì)公正轉(zhuǎn)型的法案》（2019），旨在制定政策支持受煤炭相關(guān)工作崗位流失影響的工人和社區(qū)，為受煤炭工業(yè)污染嚴(yán)重影響的社區(qū)提供機(jī)會(huì)?！妒共唤?jīng)濟(jì)的燃煤電廠證券化法案》（2019）規(guī)定將不經(jīng)濟(jì)的燃煤電廠證券化，以此作為加速其淘汰并為公正轉(zhuǎn)型活動(dòng)籌集額外資金的一種方式，允許公用事業(yè)公司將其剩余的燃煤電廠債務(wù)換成低利率的由納稅人支持的債券。菲律賓《綠色就業(yè)法案》（2016）將綠色工作定義為“有助于保護(hù)或恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量的就業(yè)”，通過(guò)激勵(lì)創(chuàng)造綠色就業(yè)機(jī)會(huì)的企業(yè)來(lái)促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)、創(chuàng)造體面的就業(yè)機(jī)會(huì)并增強(qiáng)抵御氣候變化的能力。該法案為創(chuàng)造綠色工作提供了具體的財(cái)政激勵(lì)措施，包括對(duì)技能培訓(xùn)、綠色工作研發(fā)的稅收減免以及免稅進(jìn)口可直接使用的資本設(shè)備。

2.設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型

加拿大工人轉(zhuǎn)型中心為加拿大西部和東部的經(jīng)濟(jì)多元化提供技能發(fā)展計(jì)劃和推進(jìn)項(xiàng)目，既有煤礦開(kāi)采業(yè)務(wù)，也有燃煤發(fā)電站。在2020-2021年之前設(shè)立1.5億加元（1.13億美元）的專項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施基金，以支持受影響社區(qū)的優(yōu)先項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)多元化。法國(guó)巴黎金融中心制定了公正轉(zhuǎn)型的路線圖，自2019年氣候金融日專門討論公正轉(zhuǎn)型這一主題以來(lái)，“明日金融”已將其作為優(yōu)先事項(xiàng)之一。通過(guò)與企業(yè)進(jìn)行建設(shè)性對(duì)話，制定參與政策，幫助他們將公正轉(zhuǎn)型納入企業(yè)戰(zhàn)略，同時(shí)考慮到工人面臨的關(guān)鍵問(wèn)題（包括社會(huì)對(duì)話、培訓(xùn)、能力和重新分類措施）以及供應(yīng)鏈管理問(wèn)題。蘇格蘭公正轉(zhuǎn)型委員會(huì)為金融和投資如何確保“氣候行動(dòng)的好處得到廣泛分享，而成本不會(huì)給脆弱地區(qū)和群體帶來(lái)不公平的負(fù)擔(dān)”提供建議，包括未來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)、北海石油和天然氣部門以及低碳供暖和基礎(chǔ)設(shè)施的融資。

（二）為公正轉(zhuǎn)型提供財(cái)政支持

1.制定國(guó)家發(fā)展計(jì)劃

加拿大政府通過(guò)煤炭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型計(jì)劃為依賴煤炭的工人和社區(qū)提供大量資金支持。政府設(shè)立了4000萬(wàn)加元的煤炭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型基金為煤炭工人提供幫助，包括退休計(jì)劃、搬遷援助計(jì)劃和煤電轉(zhuǎn)型學(xué)費(fèi)券；社區(qū)方面，通過(guò)煤炭社區(qū)轉(zhuǎn)型基金和區(qū)域經(jīng)濟(jì)支持計(jì)劃（CARES）向受煤炭淘汰影響的市政當(dāng)局和原住民提供幫助。美國(guó)政府啟動(dòng)了機(jī)會(huì)、勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)振興伙伴關(guān)系計(jì)劃（POWER）（2015），通過(guò)對(duì)煤炭社區(qū)的投資，包括對(duì)工人、新工作機(jī)會(huì)、遺留成本和新煤炭技術(shù)的投資，解決煤炭衰退的影響，國(guó)會(huì)每年向該計(jì)劃撥款5000萬(wàn)美元，利用跨機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有聯(lián)邦發(fā)展計(jì)劃，有效地針對(duì)美國(guó)各地的轉(zhuǎn)型。法國(guó)政府啟動(dòng)了生態(tài)轉(zhuǎn)型合同計(jì)劃（CTE）（2018）以支持依賴化石燃料的地區(qū)向低碳和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。CTE計(jì)劃呼吁不同的公共和私營(yíng)地方利益相關(guān)者共同設(shè)計(jì)項(xiàng)目、籌集資金，促進(jìn)地方能源和生態(tài)轉(zhuǎn)型并支持受影響或弱勢(shì)群體。

2.推行燃料補(bǔ)貼改革

摩洛哥的燃料補(bǔ)貼改革和可再生能源投資使其被譽(yù)為氣候領(lǐng)域公正轉(zhuǎn)型的“典型代表”。將化石燃料補(bǔ)貼支出從2011年的約420億迪拉姆（52億美元）減少到2016年的107億迪拉姆（11億美元），并將節(jié)省的資金重新投資于創(chuàng)造可持續(xù)就業(yè)機(jī)會(huì)并提高該國(guó)能源獨(dú)立性的可再生能源項(xiàng)目。埃及政府于2014年7月首次實(shí)施大范圍補(bǔ)貼改革，降低了化石燃料的補(bǔ)貼并提高了廣泛消費(fèi)的石油產(chǎn)品價(jià)格，包括汽油（上漲78%）、柴油（上漲64%）和煤油（上漲64%），旨在幫助縮小預(yù)算赤字并釋放財(cái)政空間，以解決失業(yè)率上升和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的問(wèn)題。西班牙政府于2020年末關(guān)閉煤炭開(kāi)采業(yè)務(wù)，并將采礦補(bǔ)貼重新用于重組煤炭開(kāi)采區(qū)。該政策是政府、工會(huì)和行業(yè)之間達(dá)成協(xié)議的結(jié)果，將2.5億歐元的投資直接用于受災(zāi)地區(qū)來(lái)解決煤礦關(guān)閉對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的不利影響，包括促進(jìn)創(chuàng)造就業(yè)項(xiàng)目發(fā)展和支持相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的措施。

（三）擴(kuò)大公正轉(zhuǎn)型的融資支持

1.國(guó)際組織和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的融資支持

國(guó)際勞工組織和倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院于2022年發(fā)布了“公正轉(zhuǎn)型融資工具”。該工具承認(rèn)，金融機(jī)構(gòu)可能處于接受公正轉(zhuǎn)型的不同階段，需要側(cè)重于銀行和機(jī)構(gòu)投資者，并為金融部門行為者提供切入點(diǎn)，將社會(huì)考慮因素結(jié)構(gòu)性納入其應(yīng)對(duì)氣候轉(zhuǎn)型的方法（即如何公正地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型）。亞洲開(kāi)發(fā)銀行在聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第二十七次締約方大會(huì)上啟動(dòng)了公正轉(zhuǎn)型支持平臺(tái)，為亞行支持發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)援助，從戰(zhàn)略上規(guī)劃、實(shí)施和資助公正轉(zhuǎn)型，并增加向凈零轉(zhuǎn)型的收益。該平臺(tái)將有助于建立包容和公平的環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)亞洲及太平洋地區(qū)的凈零排放，同時(shí)最大限度地提高氣候行動(dòng)的性別、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)成果。多邊發(fā)展銀行最近將重點(diǎn)放在發(fā)展政策融資上，這為直接融資提供了另一個(gè)渠道，目的是通過(guò)政策和體制行動(dòng)方案實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、共同增長(zhǎng)和減貧。這些行動(dòng)包括加強(qiáng)公共財(cái)政管理，改善投資環(huán)境，解決改善服務(wù)提供的瓶頸問(wèn)題，以及使經(jīng)濟(jì)多樣化。其中，世界銀行與日本國(guó)際協(xié)力事業(yè)團(tuán)（JICA）和法國(guó)開(kāi)發(fā)署（AFD）一起將氣候變化發(fā)展政策融資擴(kuò)展到印度尼西亞，以支持其政府發(fā)展低碳、氣候適應(yīng)性增長(zhǎng)道路。

2.設(shè)立公正轉(zhuǎn)型基金

歐盟公正轉(zhuǎn)型機(jī)制通過(guò)規(guī)定國(guó)家共同融資，為其管轄下尋求經(jīng)濟(jì)多元化或重新轉(zhuǎn)型的地區(qū)提供贈(zèng)款（例如支持中小企業(yè)的生產(chǎn)性投資、新公司的創(chuàng)建、研發(fā)、工人的技能提升和再培訓(xùn)、求職者援助計(jì)劃、提前退休計(jì)劃），歐盟2021-2027年預(yù)算和歐洲復(fù)蘇計(jì)劃加上自愿捐款（金額共計(jì)175億歐元）。澳大利亞國(guó)家重建基金旨在通過(guò)貸款、股權(quán)投資和擔(dān)保等形式為可持續(xù)、高價(jià)值的就業(yè)創(chuàng)造多樣化的經(jīng)濟(jì)體系。優(yōu)先領(lǐng)域包括可再生能源和低碳技術(shù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的增值以及其他扶持能力投資。歐盟投資旨在利用歐盟擔(dān)保預(yù)算（262億歐元，用于撬動(dòng)3720億歐元的公共和私人投資）的私人投資擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)投資、綠色增長(zhǎng)和就業(yè)，以及從新冠肺炎疫情中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。通過(guò)支持受影響最嚴(yán)重的領(lǐng)土和工人來(lái)減輕綠色轉(zhuǎn)型的不利影響，并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。通過(guò)支持受影響最嚴(yán)重地區(qū)經(jīng)濟(jì)的多樣化和現(xiàn)代化，緩解轉(zhuǎn)型對(duì)就業(yè)的負(fù)面影響。

三、對(duì)我國(guó)公正轉(zhuǎn)型的啟示

（一）做好公正轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)

金融管理部門應(yīng)探索制定一套描述“公正性”的指標(biāo)體系傳導(dǎo)給金融機(jī)構(gòu)，用于衡量其轉(zhuǎn)型計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中“公正”要素的落實(shí)程度。在制定指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)考慮不同的客戶群體以及銀行的區(qū)域和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)敞口。指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)可參考南非的“公正能源轉(zhuǎn)型投資計(jì)劃”，將“就業(yè)機(jī)會(huì)”和“就業(yè)培訓(xùn)”人數(shù)設(shè)為關(guān)鍵指標(biāo)。要求金融機(jī)構(gòu)在貸款投放模型設(shè)計(jì)中以及在篩選、盡職調(diào)查和決策過(guò)程中，考慮到“轉(zhuǎn)型行業(yè)在崗職工人數(shù)”“工人尋找替代工作機(jī)會(huì)的人數(shù)”，尤其是“煤炭轉(zhuǎn)型行業(yè)失業(yè)人數(shù)”等指標(biāo)來(lái)評(píng)估公正轉(zhuǎn)型的質(zhì)量和失業(yè)給社會(huì)帶來(lái)的影響。確保在與利益攸關(guān)方協(xié)商的基礎(chǔ)上制定公正轉(zhuǎn)型辦法，尋求流程的一致性和可操作性，特別是信貸審批和風(fēng)險(xiǎn)管理政策，以及針對(duì)弱勢(shì)人群和受影響地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專門設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品。

（二）加強(qiáng)財(cái)政與金融政策的協(xié)同

一方面通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持受鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能帶來(lái)民生和債務(wù)問(wèn)題的地區(qū)，設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)基金用于工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和安置下崗職工，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金用于生態(tài)修復(fù)和培育新產(chǎn)業(yè)。另一方面設(shè)立金融支持的公正轉(zhuǎn)型基金以定向支持公正轉(zhuǎn)型。這方面可借鑒“歐盟公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”，利用公正轉(zhuǎn)型基金、贈(zèng)款和公共部門貸款機(jī)制三大支柱，支持10個(gè)低收入成員國(guó)改善能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施、提高能源效率等做法，設(shè)立側(cè)重于公正轉(zhuǎn)型的基金，用于支持受低碳轉(zhuǎn)型影響較大的地區(qū)減輕綠色轉(zhuǎn)型的不利影響。

（三）利用碳定價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公平治理

能源轉(zhuǎn)型的過(guò)程伴隨著由碳污染治理而導(dǎo)致的成本上升，需要按照“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”或者“污染者付費(fèi)”的原則思考能源轉(zhuǎn)型的成本由誰(shuí)來(lái)買單。通過(guò)直接對(duì)二氧化碳排放計(jì)價(jià)，將碳排放負(fù)外部性反映在商品或要素價(jià)格中，增加溫室氣體排放的成本來(lái)鼓勵(lì)污染者減少使用化石能源，解決二氧化碳和其他溫室氣體排放的外部性問(wèn)題，形成“排放者付費(fèi)”的公平碳治理機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)化碳交易工具最大程度激發(fā)市場(chǎng)主體的減排積極性，從而降低社會(huì)減排的總成本鼓勵(lì)生產(chǎn)、消費(fèi)決策向低碳、零碳方向轉(zhuǎn)變。

（四）建立支持公正轉(zhuǎn)型的激勵(lì)機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該為高排放企業(yè)努力實(shí)現(xiàn)“公正轉(zhuǎn)型”提供激勵(lì)機(jī)制，例如，為企業(yè)提供利率優(yōu)惠來(lái)幫助其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，尤其是支持相關(guān)社會(huì)指標(biāo)的改善。延長(zhǎng)商業(yè)銀行的授權(quán)，使其明確承諾支持中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)向有彈性的凈零經(jīng)濟(jì)的公正轉(zhuǎn)型。通過(guò)分配資本建立支持“綠色”企業(yè)的擔(dān)保基金，向商業(yè)銀行和其他私人和公共金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，并向這些機(jī)構(gòu)的客戶提供次級(jí)貸款，以通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)交易來(lái)調(diào)動(dòng)融資，為各地區(qū)的中小企業(yè)提供投資機(jī)會(huì)。