章為

湖南省藥品檢驗檢測研究院

殷帥

湖南省藥品檢驗檢測研究院

馬愛進

北京工商大學(xué)食品與健康學(xué)院

黃海萍

湖南省藥品檢驗檢測研究院

黃佳穎

廣東省藥品檢驗所

胡斌*

湖南省藥品檢驗檢測研究院

尹偉成

湖南省藥品檢驗檢測研究院

近年來，商品過度包裝造成的社會資源浪費和環(huán)境污染問題越來越受到世界多個國家和地區(qū)的重視。黨中央、國務(wù)院高度重視商品過度包裝問題，指出治理商品過度包裝事關(guān)資源節(jié)約和環(huán)境保護，事關(guān)人民群眾切身利益，對生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳達峰碳中和具有重要意義。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實黨中央、國務(wù)院部署，加強商品過度包裝治理將是一項任重而道遠的任務(wù)。筆者以《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350—2021）實施為 契機，梳理過度包裝的定義、危害以及國內(nèi)外相關(guān)政策背景，并結(jié)合我國化妝品行業(yè)和監(jiān)管實際，提出相應(yīng)的監(jiān)管建議，以期為化妝品過度包裝治理工作提供參考。

一、過度包裝的定義和危害

1.過度包裝的定義

根據(jù)《包裝術(shù)語 第1部分：基礎(chǔ)》（GB/T 4122.1—2008），包裝為在流通過程中保護產(chǎn)品，方便儲運，促進銷售，按一定技術(shù)方法而采用的容器、材料及輔助物等的總體名稱。也指為了達到上述目的而采用容器、材料和輔助物的過程中施加一定方法等的操作活動[1]。包裝的功能有保護商品、美化產(chǎn)品、引導(dǎo)消費、提高附加值等。包裝的材質(zhì)則有玻璃瓶、塑料瓶、塑料袋、金屬容器、膠囊、軟管、真空和紙質(zhì)包裝等。包裝發(fā)展的趨勢是安全化、綠色化、智能化和個性化。根據(jù)全球第二大市場咨詢公司Markets and Markets 發(fā)布的報告，全球化妝品包裝市場規(guī)模到2025 年預(yù)計可達609 億美元，復(fù)合增長率（CAGR）為4.03%[2]。

國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會于2021 年8 月發(fā)布《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350―2021）[3]，明確了過度包裝定義：包裝空隙率、包裝層數(shù)、包裝成本超過要求的包裝。該標準在“要求”項下，從包裝空隙率、包裝層數(shù)和包裝成本3 個維度進一步細化標準規(guī)定，且在“判定規(guī)則”項下明確商品包裝有一項不符合“要求”規(guī)定的，則判定該商品的包裝為過度包裝。

2.過度包裝的危害

近年來，商品過度包裝現(xiàn)象層出不窮，尤其在節(jié)日期間，有些商品包裝華麗繁復(fù)，消費者打開才發(fā)現(xiàn)，在層層“套娃”的包裝下，商品本身只占很小一部分。商品過度包裝造成的危害，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。一是資源浪費。據(jù)研究表明，我國包裝廢棄物約占城市生活垃圾的30%～40%，在這些包裝廢棄物中，大部分是過度包裝產(chǎn)生的[4-5]。二是環(huán)境污染。難以降解的塑料包裝和各種重金屬，不僅污染土壤和水體，還給垃圾處理帶來難題。據(jù)統(tǒng)計，目前我國城市生活垃圾有超過1/3 是包裝性垃圾，包裝廢棄物體積占固體廢棄物的50%[6-7]。三是消費者利益受損。部分食品和化妝品企業(yè)設(shè)計和使用層數(shù)過多、空隙率過大、成本過高的包裝，并將包裝成本附加到消費者身上，損害了消費者的合法權(quán)益[8-9]。四是破壞市場經(jīng)濟秩序。部分企業(yè)只注重產(chǎn)品的外在而非產(chǎn)品本身的質(zhì)量，通過過度包裝抬高產(chǎn)品價格，導(dǎo)致惡性競爭，嚴重影響市場經(jīng)濟秩序。以上都與我國提倡發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會相違背。因此，商品過度包裝治理的工作刻不容緩。

二、國內(nèi)外限制商品過度包裝的政策要求

1.國際上過度包裝的相關(guān)政策和要求

國際上，多個國家和地區(qū)均結(jié)合其實際情況制定了多項監(jiān)管制度，形成法律、法規(guī)、標準相結(jié)合的監(jiān)管體系[10]。通過標準控制、明確企業(yè)主體責任和經(jīng)濟手段控制等方式，加大商品過度包裝治理力度。

在日本，中央政府層面通過制定并發(fā)布《促進包裝容器的分類收集和循環(huán)利用法》，鼓勵企業(yè)和群眾對包裝廢棄物進行分類收集和回收利用[11]。行業(yè)層面則出臺相應(yīng)包裝限制指引，要求銷售包裝內(nèi)的空余部分不得超過包裝體積的20%，包裝成本不應(yīng)超過銷售價格的15%。地方政府層面，東京發(fā)布的《商品禮盒包裝適當化細要》在包裝限制指引的基礎(chǔ)上，還要求商品與商品之間的間隙不大于1cm，商品與包裝箱內(nèi)壁之間的間隙不大于5mm。

在韓國，以立法強制規(guī)范包裝容積和包裝層數(shù)，規(guī)定商品過度包裝為違法行為，相關(guān)企業(yè)如不依照政府規(guī)定減少產(chǎn)品的包裝空間比例和層數(shù)，最高會被罰款300 萬韓元[12]。韓國出臺的《商品包裝方法及包裝材料等基準相關(guān)規(guī)則》中要求，化妝品（含洗滌類）包裝空間不得超過10%，化妝品的包裝不能超過兩層。

在歐盟，主要采用源頭控制模式，未對產(chǎn)品分門別類制定標準以及規(guī)定限量值。目前，歐盟正擬對現(xiàn)行包裝和包裝廢棄物指令94/62/EC（PPWD）進 行修訂，涉及的有關(guān)限制過度包裝的規(guī)定為：從2030 年開始，銷售包裝、分組和運輸包裝（包括電商包裝）的每個包裝單元的設(shè)計都應(yīng)使其重量、體積和包裝層數(shù)方面減少到確保其包裝功能的最小尺寸。包裝不得采取雙壁包裝、假底包裝、增加不必要的包裝層數(shù)等手段造成產(chǎn)品體積增加的假象設(shè)計，無法實現(xiàn)包裝功能的多余包裝類產(chǎn)品以后將禁止投入市場。

在德國，包裝管理的基本原則為“3R1D”原則，即包裝材料減量投入（reduce）、包裝材料再利用（reuse）、包裝材料可循環(huán)（recycle）、廢棄包 裝易分解（degradable）。此 外，德國還在商店施行抵押金制度，收取罐裝和瓶裝材料的包裝回收抵押，以達到節(jié)約能源和資源的目標[10]。

在丹麥、瑞典，通過對包裝進行納稅，限制過度包裝以及減少包裝廢棄物的產(chǎn)生[11]。

在美國，聯(lián)邦法律和各州的法律均有過度包裝的相關(guān)規(guī)定。其中，美國聯(lián)邦法律定義欺詐性過度包裝為包裝體積超過商品本身10%和包裝成本超過商品價值30%的包裝。

在加拿大，法律規(guī)定，包裝內(nèi)空余空間過量，包裝與產(chǎn)品之間的空隙率過大，且是企業(yè)故意為之，則屬于欺詐性過度包裝[11]。

總的來看，上述國家和地區(qū)制定限制商品過度包裝的制度和措施，大致可歸為以下3 種情況：一是標準控制，主要對包裝容積、包裝空隙、包裝層數(shù)、包裝成本等設(shè)定限值標準；二是明確企業(yè)主體責任，一方面讓商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者承擔起包裝回收再利用與再處置的責任，另一方面督促生產(chǎn)經(jīng)營者采用包裝材料少、易回收的設(shè)計；三是采用經(jīng)濟手段控制，主要是通過征收垃圾清理費或包裝稅，引導(dǎo)消費者選擇簡單包裝。

2.我國過度包裝相關(guān)政策和要求

我國一直提倡節(jié)約環(huán)保和綠色發(fā)展?！稇椃ā返谑臈l第二款規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對浪費?！薄睹穹ǖ洹返谝痪幍谝徽碌诰艞l規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應(yīng)當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！本唧w到限制商品過度包裝層面，相關(guān)的法律主要有《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》。其中，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十八條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當遵守限制商品過度包裝的強制性標準，避免過度包裝?？h級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當按照各自職責，加強對過度包裝的監(jiān)督管理。”第一百零五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營者未遵守限制商品過度包裝的強制性標準的，由縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門或者有關(guān)部門責令改正；拒不改正的，處二千元以上二萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處二萬元以上十萬元以下的罰款。”[13]

梳理我國限制商品過度包裝相關(guān)政策、標準和要求，重點內(nèi)容詳見表1。現(xiàn)階段與化妝品行業(yè)相關(guān)工作要點如下[14]：一是將化妝品列為重點商品，依法嚴格查處生產(chǎn)、銷售過度包裝商品的違法行為；二是指導(dǎo)相關(guān)行業(yè)嚴格落實限制商品過度包裝強制性國家標準，杜絕過度包裝；三是根據(jù)化妝品行業(yè)包裝有關(guān)情況，研究國家標準在實施和執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，適時完善細化有關(guān)要求和相關(guān)措施；四是加強限制商品過度包裝法律、法規(guī)和標準的宣貫、培訓(xùn)和科普，將限制過度包裝納入行業(yè)自律規(guī)范、自律公約。

表1 我國限制商品過度包裝相關(guān)政策、標準和要求概況[3,14-16]

三、我國化妝品過度包裝治理的現(xiàn)狀

1.限制過度包裝相關(guān)標準

查閱相關(guān)國家標準，《限制商品過度包裝 通則》（GB/T 31268—2014）和《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350—2021）兩項國家標準可用于控制商品過度包裝。前者作為推薦性國家標準，主要規(guī)定了限制商品過度包裝的總則、包裝設(shè)計、包裝材質(zhì)和包裝成本等通用要求。后者作為強制性國家標準，規(guī)定限制食品和化妝品過度包裝的要求、檢測和判定規(guī)則，要求企業(yè)必須遵照執(zhí)行?！断拗粕唐愤^度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350—2021）于2021 年8 月發(fā)布，已于2023 年9 月1 日實施。相比2009 年版，現(xiàn)行版主要修訂了如下幾個方面[17-19]：一是包裝空隙率的計算。以商品銷售包裝體積、內(nèi)裝物體積和必要空間系數(shù)k代入公式計算包裝空隙率，并依據(jù)單件凈含量判定包裝空隙率是否符合要求。二是單件的定義。規(guī)定具有獨立包裝且凈含量標注明確的物品定義為單件，明確“單件”必備的兩個條件，即獨立包裝和標注凈含量。三是商品銷售包裝體積的測量方法。2009 年版中，商品銷售包裝體積按其外切最小長方體體積計算，對于不規(guī)則形狀包裝難以測定。現(xiàn)行版則采用儀器法、手動法和其他法3 種測量方法，適用范圍覆蓋各種形狀商品銷售包裝。四是包裝層數(shù)的計算?，F(xiàn)行版刪除初始包裝的定義，不再沿用2009年版將銷售包裝內(nèi)的初始包裝定義為第0 層的規(guī)定，并修訂了包裝層數(shù)的計算方式，規(guī)定直接接觸內(nèi)裝物的包裝為第一層，并依次類推。五是新增判定原則，商品包裝有一項不符合“要求”規(guī)定的，則判定該商品的包裝為過度包裝?！耙蟆表椣碌? 個維度中，包裝空隙率需符合標準中“表1 食品和化妝品包裝空隙率”的規(guī)定；化妝品包裝層數(shù)不應(yīng)超過四層；包裝成本為除直接與內(nèi)裝物接觸的包裝之外所有包裝的成本不超過產(chǎn)品銷售價格的20%[3]。

2.消費者認知情況

2023 年3 月，中國消費者協(xié)會發(fā)布《商品過度包裝問題研究及消費者感知調(diào)查報告》，雖未單獨針對化妝品，但其結(jié)果對于分析消費者對化妝品過度包裝的認知具有一定的可參考性。調(diào)查結(jié)果顯示[20]：一是對商品過度包裝定義和判別標準的認知，只有34.0%的消費者了解過度包裝的準確定義，而僅有7.8%的消費者熟悉商品過度包裝的判別標準。二是對商品過度包裝危害的認知，51.4%的消費者感知過度包裝問題比較多，34.3%的消費者認為買到過疑似過度包裝商品，其中43.5%的消費者被迫支付了不必要的包裝成本。三是對商品過度包裝的維權(quán)認知，買到疑似過度包裝商品的消費者中只有14.7%的消費者進行了投訴維權(quán)，在投訴維權(quán)的消費者中有69.5%表示對維權(quán)過程和結(jié)果滿意。以上3個方面的數(shù)據(jù)進一步說明消費者對商品過度包裝的認知存在盲點和難點，有的放矢加大對消費者教育引導(dǎo)和科普宣傳十分有必要。

3.化妝品過度包裝治理情況

為細化落實關(guān)于限制過度包裝政策，目前我國開展了一系列加強化妝品過度包裝的治理工作，主要包括以下幾個方面[5]。

一是健全化妝品過度包裝治理的標準體系和法律體系。強制性國家標準《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350―2021）的發(fā)布與實施，明確了化妝品過度包裝違法行為的判定依據(jù)，《固體廢物污染環(huán)境防治法》中有關(guān)違反限制商品過度包裝的強制性標準的罰則規(guī)定，則為相關(guān)監(jiān)管部門提供執(zhí)法依據(jù)。

二是化妝品過度包裝日常監(jiān)管工作、專項整治行動的開展與典型案例的通報。自國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強商品過度包裝治理的通知》以來，各級人民政府結(jié)合當?shù)貙嶋H情況分別出臺“進一步加強商品過度包裝治理若干措施”，明確要求強化執(zhí)法監(jiān)督，對重點經(jīng)營場所和重點生產(chǎn)企業(yè)進行專項抽查檢查，查處化妝品等重點商品的過度包裝違法行為。市場監(jiān)督管理部門定期公布的商品過度包裝執(zhí)法典型案例中，涉及化妝品過度包裝的主要是包裝空隙率的問題。

三是化妝品過度包裝政策的宣貫與解讀?！断拗粕唐愤^度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350―2021）發(fā)布后，相關(guān)監(jiān)管部門通過一圖多解、專家公益講座和培訓(xùn)等形式對限制化妝品過度包裝強制性國家標準進行宣貫和解讀?！?023 年全國標準化工作要點》則明確規(guī)定2023 年的標準化工作包括修訂限制商品過度包裝通則；修改完善食品化妝品限制過度包裝標準；加強限制商品過度包裝標準實施宣貫培訓(xùn)，出臺標準解釋；開展標準實施情況統(tǒng)計分析試點[21]。2023年9 月發(fā)布的《〈限制商品過度包裝要求 食品和化妝品〉國家標準及第1 號修改單問答》，對標準實施中遇到的有關(guān)問題進行釋疑解惑?；卮鸬?6 個問題中有8 個涉及化妝品。在適用范圍方面，進一步明確境內(nèi)生產(chǎn)銷售和境外進口的化妝品均適用于本標準，出口產(chǎn)品不適用本標準，贈品和非賣品也不適用本標準；在術(shù)語定義方面，進一步明確了標準中銷售包裝、綜合商品、單件等的含義；在包裝層數(shù)計算方面，明確網(wǎng)兜、抽屜式包裝等算作一層；在包裝空隙率計算方面，進一步明確包裝的提手、扣件、綁繩等計入包裝體積；在化妝品類別歸屬方面，明確國內(nèi)生產(chǎn)的化妝品可按銷售包裝標注的生產(chǎn)許可證編號、產(chǎn)品名稱、執(zhí)行標準、配料表等信息綜合判定所屬商品類別。進口商品按中文標簽標注的產(chǎn)品名稱、配料表等信息綜合判定所屬商品類別。面膜屬于“一般液態(tài)單元或膏霜乳液單元”，其k值取9。在判斷“配套電動工具”和“配套工具”方面，明確“配套電動工具”和“配套工具”均指使用產(chǎn)品時必須使用的工具，產(chǎn)品和工具缺一不可。

四、治理化妝品過度包裝展望

我國作為化妝品消費大國，化妝品過度包裝的治理工作任重而道遠[22]，筆者基于前文所述，對后續(xù)開展化妝品過度包裝治理工作，展望如下。

1.法律法規(guī)和政策層面

通過制定可持續(xù)發(fā)展綠色包裝的政策，從源頭解決化妝品過度包裝問題。密切關(guān)注國際有關(guān)限制商品過度包裝的動態(tài)，并結(jié)合我國國情，完善健全我國限制商品過度包裝的法律法規(guī)，如限制商品過度包裝管理和處罰的政策等。充分發(fā)揮地方政府的主動性、積極性，支持鼓勵有條件的地方制修訂限制商品過度包裝地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

2.標準層面

充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、新媒體等多種渠道進行《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350―2021）的宣貫工作，一方面使企業(yè)更好地了解和執(zhí)行標準，另一方面提高消費者知曉率和參與度，從而推進標準的落地實施。持續(xù)加強標準體系的建設(shè)，以新版《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》實施為契機，針對標準執(zhí)行中存在的問題，進一步完善標準，支撐行業(yè)發(fā)展。

3.監(jiān)管層面

深入調(diào)研化妝品行業(yè)過度包裝現(xiàn)狀，摸底統(tǒng)計化妝品過度包裝治理的成效。加強日常管理和監(jiān)督檢查，重視化妝品過度包裝治理，可通過組織開展化妝品過度包裝治理專項工作形式，加大對重點品種、重點時段、重點場所、重點區(qū)域監(jiān)管力度。探索有效銜接的監(jiān)管執(zhí)法機制，進一步發(fā)揮化妝品過度包裝治理的部門協(xié)同作用。加大政策宣傳和引導(dǎo)，可通過“化妝品安全科普宣傳周”等科普宣傳渠道，大力宣傳限制商品過度包裝的政策和標準，鼓勵消費者綠色消費，購買簡約包裝商品，自覺抵制過度包裝商品。做好一線監(jiān)管人員的限制化妝品過度包裝的培訓(xùn)工作，為依法依規(guī)依標監(jiān)管做好技術(shù)儲備。

4.企業(yè)層面

企業(yè)要嚴格落實執(zhí)行限制商品過度包裝強制性標準，落實企業(yè)主體責任。注重推行包裝領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，聚焦以減少浪費、避免過度包裝為目標的新設(shè)計、新材料、新工藝的研發(fā)和應(yīng)用。提高包裝廢棄物的回收水平和增加包裝可循環(huán)、可重復(fù)利用，并通過激勵手段促進消費者參與舊包裝重復(fù)利用或是回收行動中。