高思遠

（全國人大社會委，北京，100032）

議事規(guī)則是人大專委會履職的基本依據(jù)。2018 年，十三屆全國人大一次會議決定設(shè)立社會建設(shè)委員會。全國人大社會委組建后，為依法履行職責(zé)、有序開展工作，起草制定了《十三屆全國人大社會委議事規(guī)則》。2023 年，新一屆社會委成立后，修改形成了《十四屆全國人大社會委議事規(guī)則》。這兩個議事規(guī)則，根據(jù)憲法和法律，借鑒吸收全國人大各專委會的會議制度，結(jié)合社會委工作實際，對人大專委會議事規(guī)則進行了有益的理論和實踐探索。

一、全國人大社會委議事規(guī)則的主要內(nèi)容

全國人大社會委議事規(guī)則以委員會全體會議、主任委員辦公會議、部分組成人員參加的專題會議等3 個會議類別為主體結(jié)構(gòu)，規(guī)范了委員會議事的原則、內(nèi)容和程序。

《十三屆全國人大社會委議事規(guī)則》共5 章、23條。第一章為總則，明確制定議事規(guī)則的依據(jù)；明確社會委行使職權(quán)和討論決定職責(zé)范圍內(nèi)的事項，應(yīng)充分發(fā)揚民主，堅持民主集中制。第二章為委員會全體會議。第三章為主任委員辦公會議。這兩章分別規(guī)范了兩類會議的召集、主持、出席、請假、列席、議程、日程、會議材料、議題范圍、報告和紀要等。第四章為表決，明確表決方式、表決通過比例、表決通過議案的辦理和報告。第五章為附則，明確經(jīng)主任委員辦公會議或者主任委員同意，可召開由部分組成人員出席或者參加的委員會會議，學(xué)習(xí)、交流或者研究、討論專項議題和專項工作。

《十四屆全國人大社會委議事規(guī)則》在原有議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，增加了3 條、修改了11 條，主要涉及四個方面。一是關(guān)于總則。明確制定議事規(guī)則的目的；明確堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持和發(fā)展全過程人民民主等基本原則。二是關(guān)于會議議題。根據(jù)全國人大組織法，對照社會委職責(zé)，進一步規(guī)范委員會全體會議和主任委員辦公會議研究、審議或決定的事項。三是關(guān)于發(fā)言和表決。第四章由“表決”修改為“發(fā)言和表決”。明確會議發(fā)言的主題和形式；完善表決方式，為民主、高效開展工作提供依據(jù)。四是關(guān)于文字表述。參照有關(guān)法律，調(diào)整個別文字、刪除部分表述，以求更加精確、更貼近實際。

經(jīng)過5 年實施和最新修改，全國人大社會委議事規(guī)則更加成熟、更加適用，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成了新的經(jīng)驗，為在更高層面上規(guī)范人大專委會議事前進了一步。

二、制定全國人大專委會統(tǒng)一的議事規(guī)范

人民代表大會制度是中國式代議制?！白h”的規(guī)則集中體現(xiàn)政權(quán)性質(zhì)和政權(quán)組織形式。全國人大各專委會是憲法和全國人大組織法明確設(shè)立的、最高國家權(quán)力機關(guān)的重要組成部分。這使得其議事規(guī)則不同于其他工作制度，也不同于“一府一委兩院”有關(guān)部門的會議制度，而是與全國人大及其常委會的議事規(guī)則相貫通的、保障人民民主和依法治國的重要制度。在人民代表大會制度框架下，制定統(tǒng)一的全國人大專委會議事規(guī)范十分必要、切實可行。

關(guān)于必要性：當前，全國人大各專委會的會議制度，在效力上，屬于內(nèi)部規(guī)范性文件，與專委會制定的其他工作制度相同，難以確立議事規(guī)則履職基本依據(jù)的地位。在內(nèi)容上，專委會議事的會期制度、議題范圍、發(fā)言、表決和請假等，有待進一步研究完善。例如，各類會議召開的頻次和時間如何量化，哪些事項必須由委員會全體會議審議和表決，提交全體會議的議案是否必須先由主任委員辦公會通過，等等。在執(zhí)行上，各專委會自行制定的議事規(guī)則，缺乏監(jiān)督和約束機制，部分條款難以得到落實，民主議事的效果有待提升，委員會作用和制度優(yōu)勢的發(fā)揮還不夠充分。這些問題，亟待統(tǒng)籌研究，以法治方式從根本上集中解決。

關(guān)于可行性：雖然各專委會職責(zé)領(lǐng)域不同，工作方法有所差異，但是議事的基本原則、主要內(nèi)容、程序規(guī)范存在一致性和共通性，具備制定統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)條件。首先是法律基礎(chǔ)。2021年全國人大議事規(guī)則修正，2022 年全國人大常委會議事規(guī)則第2 次修正，完善了人大議事的整體規(guī)范，進一步明確了涉及各專委會的事項。其次是理論基礎(chǔ)。長期以來，各方面對人大專委會工作和制度開展了深入持續(xù)研究，提出了一系列健全完善議事規(guī)則的真知灼見。還有實踐基礎(chǔ)。全國人大10個專委會全部制定了議事規(guī)則或者包含會議制度的工作規(guī)則，在數(shù)十年的施行和修改中，形成了比較適用的條文和慣例。

建議：參照全國人大組織法把“各專門委員會”作為一章的做法，適時修改全國人大議事規(guī)則，對專委會議事進行專章規(guī)范，為各專委會制定內(nèi)在統(tǒng)一、各具特色的具體議事規(guī)則提供法律依據(jù)。

三、全國人大各專委會議事規(guī)范的主要原則

全國人大各專委會的議事規(guī)范無論是統(tǒng)一的，還是分散的，都應(yīng)當與其性質(zhì)、地位、職能和特點相匹配，遵循四個原則。

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中央人大工作會議指出，人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體。十二屆全國人大首次設(shè)立專委會分黨組，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)專委會工作。專門委員會議事規(guī)則應(yīng)明確將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為基本原則之一，保證黨的理論、路線、方針政策和決策部署在專委會具體工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。

二是堅持民主集中制。民主集中制是我國國家機構(gòu)的組織和活動原則。議事規(guī)則在組織層面，要體現(xiàn)自覺接受全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，通過請示報告、初步審議、提出建議等，服務(wù)全國人大及其常委會科學(xué)民主決策。在活動層面，要保證專委會組成人員對會議信息和工作情況的充分掌握，保證專委會組成人員意見的充分表達，保證辦事機構(gòu)對會議表決通過事項的落實和反饋。通過制度設(shè)計，規(guī)范專委會集體行使職權(quán)，集體研究、集體決策、集體推動各項工作。

三是緊扣法定職責(zé)和法定程序。全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、立法法、監(jiān)督法等法律，明確了“各專門委員會的工作”。例如，組織起草法律草案和其他議案草案，承擔全國人大常委會監(jiān)督工作的組織實施，辦理或者督促辦理代表建議、批評和意見，進行調(diào)查研究，開展對外交往等。這些工作的部署、推進、成果都需要舉行多種形式的會議進行研究、審議、表決，部分內(nèi)容還要提請全國人大及其常委會審議。委員會各類會議應(yīng)以法定的工作職責(zé)和工作程序為主體，保障專委會依法依程序行使職權(quán)。

四是緊扣經(jīng)常性和專業(yè)性特點。作為全國人大的常設(shè)工作機構(gòu)，專門委員會成立的主要目的就是在全國人大閉會期間，開展經(jīng)常性、專業(yè)性工作。議事規(guī)則應(yīng)明確各類會議的召開頻次，明確對組成人員出席會議的要求，明確專題會議召開的范圍和報告制度，明確人大代表、專家學(xué)者、有關(guān)部門、辦事機構(gòu)列席會議制度，發(fā)揮專委會人才聚集、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，確保高效率、高質(zhì)量履職。

2024 年，是全國人大成立70 周年。立足現(xiàn)實，全國人大專委會的制度建設(shè)還存在一些短板和弱項。瞻望前途，在人民代表大會制度這一堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排下，在人民群眾日益增長的民主和法治需要下，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標要求下，完善全國人大專委會議事規(guī)則勢在必行，也必將推動專委會在民主法治建設(shè)中發(fā)揮更加顯著的功效。