□文/楊 茜

（常州工學(xué)院 江蘇·常州）

［提要］ 為了深耕科技領(lǐng)域的“放管服”改革，高校作為科研的主力軍，存在經(jīng)費(fèi)管理制度繁雜、管理部門權(quán)責(zé)不清晰、預(yù)算管理較為死板、經(jīng)費(fèi)使用效益不高、缺乏科學(xué)有效的績效評價機(jī)制等問題。本文以此為切入點，探討高校如何管好用好科研經(jīng)費(fèi)，為科研“松綁減負(fù)”，為科研人員的創(chuàng)新潛能和積極性加力，提升科研項目和資金管理效率，推動科技事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。我國一直以來堅持把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。近年來，我國全面部署科技體制改革，圍繞經(jīng)費(fèi)管理制度的探索不斷深入，先后出臺了一系列重大改革舉措，改革政策密度之高、力度之大、涉及面之廣前所未有。2021 年4 月在清華大學(xué)考察時，習(xí)近平提到，一流大學(xué)是主力軍和策源地，要勇于攻克“卡脖子”的關(guān)鍵核心技術(shù)，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，高校作為科技創(chuàng)新領(lǐng)域的重要陣地，如何最大限度地激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率和水平，以促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化是當(dāng)前面臨的重大課題。

一、高校經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及問題

（一）高校經(jīng)費(fèi)管理政策背景

1、中央層面。2019 年的政府工作報告中指出，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費(fèi)占比，開展項目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點，完善科技成果評價機(jī)制。這是繼“放管服”改革后的又一次重大政策指引。同年7 月，科技部等6 部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》。該意見允許項目承擔(dān)單位對某些費(fèi)用支出實行包干制，如國內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)和難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)等；對科研急需的設(shè)備和耗材，可不再走招投標(biāo)程序，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機(jī)制。2021 年7 月，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定了進(jìn)一步改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的六項措施。國務(wù)院辦公廳在同年8 月發(fā)布了關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見，給予科研人員更大的自主支配權(quán)。

2、地方層面。江蘇省委及人民政府曾在2018 年聯(lián)合出臺科技改革30 條，就深化科技體制機(jī)制改革結(jié)合江蘇實際，提出了一系列具體措施，涵蓋資金撥付和留用、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用范圍以及科研投入的綜合評價等。2020 年，江蘇省科技部、財政部等六部門共同制定《新形勢下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點舉措》，明確加快推進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的落實落地；對試驗設(shè)備依賴程度低和實驗材料耗費(fèi)少的基礎(chǔ)研究項目提高間接費(fèi)用比例。自2019 年以來，廣東、重慶等省市也陸續(xù)啟動了試點工作，涉及省級自然科學(xué)基金、自然科學(xué)青年基金、優(yōu)秀人才項目、杰出青年項目等。

縱觀中央及地方出臺的政策制度，體現(xiàn)了我國科研經(jīng)費(fèi)管理的大趨勢是簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)督。對于高校來說，改革的政策和文件雖然提供了方向和指引，但也暴露出一些矛盾和難題。

（二）高校經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

1、經(jīng)費(fèi)管理制度繁雜，缺乏實操性和針對性。國務(wù)院、科技部乃至各省市相關(guān)部門為了深入推進(jìn)科技體制改革，前后出臺了一系列科研經(jīng)費(fèi)管理的政策、管理辦法。不同的經(jīng)費(fèi)來源，有相應(yīng)的科研政策；不同類型的科研經(jīng)費(fèi)，管理政策也不一樣；部屬、省屬及地方高校的科研經(jīng)費(fèi)管理政策也不盡相同。這就導(dǎo)致高校財務(wù)人員出現(xiàn)“多頭管理”的難題，容易造成管理上的混淆，增加了內(nèi)部消耗，降低經(jīng)費(fèi)管理效率。

2、管理部門權(quán)責(zé)不清晰，溝通不順暢。科研經(jīng)費(fèi)管理是一項跨部門的系統(tǒng)工作，涉及科研管理部門、財務(wù)處、資產(chǎn)處、審計處、各個二級學(xué)院等部門?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理部門一般負(fù)責(zé)項目立項，財務(wù)處則負(fù)責(zé)項目的具體核算，資產(chǎn)處負(fù)責(zé)科研設(shè)備的采購。在實際工作中，經(jīng)費(fèi)管理的諸多環(huán)節(jié)可能覆蓋多個部門，譬如預(yù)算編制、項目基礎(chǔ)信息變更、決算審核等，往往出現(xiàn)問題較多的是這些交叉環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)推諉、溝通不順的問題。各個相關(guān)部門針對科研經(jīng)費(fèi)都有不同的管理平臺，而這些系統(tǒng)之間大多沒有對接，信息難以共享，提高了管理成本，也易造成信息不對稱的問題，使得科研人員兩頭跑的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

3、預(yù)算管理較為死板、方法單一。在高校內(nèi)部，一般由科研管理部門負(fù)責(zé)收集科研人員的項目申報書及預(yù)算表，這中間存在兩個問題，一是科研管理部門提供的預(yù)算表內(nèi)容與財務(wù)處核算系統(tǒng)中的預(yù)算模塊不一致；二是科研人員對于預(yù)算表中的項目明細(xì)理解有偏差，填報的內(nèi)容與實際報銷內(nèi)容有時并不相同。

對于大部分科研人員來說，財務(wù)專業(yè)知識比較薄弱，在項目申報時準(zhǔn)確預(yù)估費(fèi)用的開展明細(xì)，難度頗大，這就導(dǎo)致了在項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)頻繁調(diào)整項目預(yù)算的現(xiàn)象。很多高校預(yù)算調(diào)整都是線下審批，無形之中浪費(fèi)了許多時間和精力，科研人員也是怨聲載道。

4、部分科研人員經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范，經(jīng)費(fèi)使用效益不高。在經(jīng)費(fèi)支出的過程中，部分科研人員喜歡鉆制度漏洞，通過校外人員勞務(wù)費(fèi)、外協(xié)費(fèi)用等名目虛報費(fèi)用，極個別人員甚至有虛開發(fā)票的違紀(jì)現(xiàn)象，變相轉(zhuǎn)移、套取科研經(jīng)費(fèi)。這些問題存在極大的財務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)重影響了科研活動的有效開展，科研資金使用效益也不高。

出現(xiàn)此類現(xiàn)象的原因是多方面的，一是科研人員自身法紀(jì)意識、責(zé)任意識淡??；二是學(xué)校的經(jīng)費(fèi)管理制度存在缺陷，過程管理和內(nèi)控管理不夠深入、全面；三是約束手段單一，對于經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范的現(xiàn)象少有控制和懲罰措施，“違規(guī)成本”較低。

5、缺乏科學(xué)、有效的績效評價機(jī)制?，F(xiàn)階段，科研績效評價體系尚處于摸索時期，我國大部分高校側(cè)重于事前、事中管理，未能建立完善的科研經(jīng)費(fèi)績效評價機(jī)制。

規(guī)劃與流程再造對預(yù)算績效目標(biāo)承諾的正向影響度有待提高，績效指標(biāo)與預(yù)算目標(biāo)以及學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)未達(dá)到高度一致?？蒲锌冃Э己藰?biāo)準(zhǔn)較為單一，現(xiàn)行做法通常以論文、專利數(shù)量等作為評價依據(jù)，激勵手段少，未充分發(fā)揮績效評價的激勵導(dǎo)向作用，“花錢必問效、無效必問責(zé)”理念根植不深，忽視科研經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出比，無法達(dá)到經(jīng)費(fèi)使用效率最大化。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)管理改革路徑

（一）因地制宜，促進(jìn)改革落地。缺乏指引的科研經(jīng)費(fèi)管理就像是斷了線的風(fēng)箏、失去舵的輪船。中央和地方陸續(xù)出臺了一系列科研改革政策，為深化改革和完善制度指明了方向，高校如何將這些改革紅利應(yīng)用于自身，是每個高校首先要考慮和解決的問題。

學(xué)?？筛鶕?jù)自身的實際，貫徹中央和地方的政策、文件，清理修改舊的科研管理制度，結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)的類別、特點制定規(guī)范化、專業(yè)化和流程化的制度體系，實行靶向管理，完善項目預(yù)算編制與調(diào)整，健全跟蹤督查機(jī)制，彌補(bǔ)當(dāng)前制度中的不足和漏洞，在提升制度執(zhí)行力和約束力的同時為科研工作者提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓“放管服”真正地落地、落實、落細(xì)。

（二）完善預(yù)算管理，逐步實行“包干制”。在“放管服”的改革背景下，鑒于科研活動具有靈感瞬間性、不可預(yù)見性等特點，高校的科研經(jīng)費(fèi)管理實行“剛?cè)岵?jì)”的模式更加符合科研規(guī)律。貫徹“簡約過程控制，嚴(yán)肅違規(guī)處理”的理念，給科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算松綁，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)，進(jìn)一步精簡合并預(yù)算費(fèi)用明細(xì)，并借助數(shù)據(jù)收集、信息處理等優(yōu)勢實現(xiàn)線上經(jīng)費(fèi)預(yù)算的動態(tài)管理。

經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力不做“減法”，科研人員的創(chuàng)新和積極性就難有“加法”。為了最大限度地激勵科研工作者，經(jīng)費(fèi)包干制的應(yīng)用值得推廣。高校可建立以信任為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制，“放權(quán)、松綁、減負(fù)”，充分相信和尊重科研人員，由項目負(fù)責(zé)人自主決定項目經(jīng)費(fèi)的使用?？蒲薪?jīng)費(fèi)包干制包括用途包干和使用包干。即項目經(jīng)費(fèi)據(jù)實報銷，不再編制預(yù)算，支出也不設(shè)置科目和具體比例。項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，簽字報銷都由項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。但是包干制不等于“一包了之”，有“減法”，必然有與之配套的“加法”。加強(qiáng)財會與審計的日常監(jiān)督，對科研經(jīng)費(fèi)使用中出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)行為嚴(yán)格問責(zé)，建立個人“負(fù)面清單”，完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高監(jiān)督檢查效率，并實時預(yù)警提示，將管理寓于服務(wù)之中。

（三）通過業(yè)財融合，打造科研大數(shù)據(jù)平臺。大數(shù)據(jù)時代，為了打破信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，最大限度地避免信息不對稱問題，業(yè)財融合已然是大趨勢。業(yè)財融合需要利用財務(wù)管理模式、現(xiàn)代信息技術(shù)，以科研項目的“全生命”周期為主線，理順科研經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)的內(nèi)在邏輯，梳理到款認(rèn)領(lǐng)、預(yù)算編制與調(diào)整、經(jīng)費(fèi)報銷、項目結(jié)題、經(jīng)費(fèi)決算與監(jiān)督、科研經(jīng)費(fèi)信息公開等流程，加以改進(jìn)和優(yōu)化，以智能化、信息化為目標(biāo)，引入“互聯(lián)網(wǎng)+財務(wù)”的思路，實現(xiàn)人員、項目、財務(wù)、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)的集成、共享，搭建科研財務(wù)管理一體化平臺。

創(chuàng)建校內(nèi)一體化信息共享平臺，并連接校外業(yè)務(wù)的相關(guān)系統(tǒng)，是實現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理便捷化、提升科研人員服務(wù)體驗的重要環(huán)節(jié)。其中，校內(nèi)模塊涉及多個部門，包含科研、財務(wù)、人事、資產(chǎn)、審計等；校外模塊涉及單位包括銀行、稅務(wù)、財政、政采及其他平臺供應(yīng)商等。增加兩大模塊，一是科研人員和財務(wù)助理溝通交流版塊；二是財務(wù)、審計與日常監(jiān)督版塊，從而實現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)交流互通。讓業(yè)務(wù)信息通過一體化系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)化為財務(wù)數(shù)據(jù)，形成科研項目前端管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、固定資產(chǎn)管理、人事管理與審計系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)各相關(guān)部門對科研項目的動態(tài)監(jiān)督管理。

（四）完善業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)部門間溝通。業(yè)財一體化平臺使財務(wù)管理和項目管理互相融入、緊密結(jié)合，包括科研經(jīng)費(fèi)到款流程、科研經(jīng)費(fèi)報銷流程、科研設(shè)備申購流程和科研經(jīng)費(fèi)結(jié)題流程等。針對流程繁瑣、時效緩慢的問題，優(yōu)化科研資金流通路徑，壓縮中間不必要的環(huán)節(jié)，改“串聯(lián)”方式為“并聯(lián)”方式，即項目立項和資金撥付同時推進(jìn)，申請書簽訂和資金下達(dá)同時辦理，單線變兩線，減少資金在途時間，提升資金流傳速度。

學(xué)校通過構(gòu)建多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，建立數(shù)據(jù)共享、信息互通、管理同步的一站式服務(wù)系統(tǒng)，使科研項目實現(xiàn)立項審批、合同簽審、預(yù)算編制與調(diào)整、采購招投標(biāo)與審核、財務(wù)報銷、審計監(jiān)管的集成管理。各個相關(guān)部門日常管理時應(yīng)及時更新網(wǎng)站的信息內(nèi)容，以實現(xiàn)信息資源及時、有效共享，消除部門之間信息不對稱、管理不協(xié)調(diào)的局面。

科研經(jīng)費(fèi)管理人員要時刻關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)的紅利政策，深化學(xué)習(xí)不斷研究，通過編制報銷指南和手冊、創(chuàng)建財務(wù)智能問答、舉辦培訓(xùn)講座等方式，線上和線下結(jié)合講解相關(guān)政策，加強(qiáng)制度宣傳。落實科研財務(wù)助理制度，給科研人員提供專業(yè)化的服務(wù)和指導(dǎo)，讓科研助理做好科研工作者的參謀和后援，節(jié)約時間成本和管理成本。

（五）建立健全有效的科研績效評價體系?？蒲许椖靠冃гu價是一種新型的預(yù)算管理工具，其主要目的是通過對資金使用效果的評價，尋找在決策、資金投入和管理中存在的問題，并予以相應(yīng)的調(diào)整和完善，提升資金使用效率和效益，確保實現(xiàn)績效目標(biāo)。

財務(wù)治理應(yīng)當(dāng)與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相統(tǒng)一，通過預(yù)算項目庫建設(shè)將財務(wù)治理觸角深入業(yè)務(wù)前端。將預(yù)算管理與內(nèi)控管理相結(jié)合，明確各類項目的申報權(quán)限和辦理程序，系統(tǒng)優(yōu)化審批流程，嵌入包括經(jīng)辦人、本部門審核、歸口部門審核、分管校長審核、預(yù)算審核等5 個基本流轉(zhuǎn)步驟。為了破解預(yù)算項目與核算項目一對多、多對一、多對多的情況，針對不同類型業(yè)務(wù)管理模式結(jié)合項目特色創(chuàng)新申報方式，在二級單位預(yù)算申報采用定向發(fā)布、固定活動支出模板的模式，在學(xué)科建設(shè)、基礎(chǔ)研究等重點方向，采用一個項目多經(jīng)費(fèi)來源的模式，提供個性化的支持和保障。

績效目標(biāo)是建設(shè)項目庫、編制部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行單位可分類分項對照計劃找重點、尋差異，歸口部門依照年度工作要點去偽存真、求同存異，預(yù)算管理部門依據(jù)規(guī)劃核定績效目標(biāo)的真實完整及有效性，預(yù)算執(zhí)行單位、歸口部門和預(yù)算管理部門分別采用自評、業(yè)務(wù)條線考核、學(xué)校綜合評價。表1 所示的是科研績效評價體系中決策、管理和績效的相關(guān)指標(biāo)。績效指標(biāo)共建共享，指標(biāo)可比可測，允許動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)規(guī)劃、預(yù)算和績效三者的高效互動。（表1）

表1 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效指標(biāo)體系一覽表

高校應(yīng)逐步形成與績效目標(biāo)審核、評估評價相銜接的評審模式。加強(qiáng)項目勘查和調(diào)研，確?！把垡姙閷崱?，深化校內(nèi)各部門的協(xié)同，理順科研經(jīng)費(fèi)體制機(jī)制，確?？冃гu審與評價工作質(zhì)量。按照“評審一類項目，推動規(guī)范一項工作”思路，充分發(fā)揮工作“做實”和“節(jié)支”效能。進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算行為、優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化成本意識、改進(jìn)預(yù)算管理績效，為學(xué)校預(yù)算安排、政策完善和管理提供參考依據(jù)。學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃才得以落地，從而可基于未來規(guī)劃推動全面預(yù)算管理的實施。