孟海英 姚洪斌

摘 要：不動產登記檔案在經濟社會發(fā)展中具有重要作用。本文結合智慧時代檔案管理的新要求，分析了服務能力建設的概念和基本遵循，認為其存在著治理體系建設不足、資源建設滯后、數(shù)據(jù)化管理不足、服務方式提速不夠等問題，需要從資源建設、服務能力建設、利用體系等方面加以改進。

關鍵詞：不動產登記檔案；服務能力；智慧時代

近年來，伴隨城市化進程的加快和改革的不斷深入，不動產登記工作量持續(xù)上漲，檔案數(shù)量呈幾何級數(shù)增長。不動產登記檔案作為產權的第一手資料，在權屬劃定、定紛止爭等方面發(fā)揮了不可替代的作用。智慧時代的到來對檔案服務能力和方式提出了更高的要求，如何運用新技術更好滿足群眾的需求也成為新的課題。本文從概念入手，分析其存在的不足，提出解決之策，以期為相關部門提供參考。

1 不動產登記檔案社會服務能力內涵與基本遵循

1.1 不動產登記社會檔案服務能力內涵

不動產登記檔案作為不動產確權的法律依據(jù)，在保障物權所有者的合法權益、保障物權轉移安全、進行社會發(fā)展史、城市建設史和地域文化研究等方面具有重要意義。不動產登記檔案服務能力是指通過不動產檔案的資源建設、利用體系建設和服務體系建設，向政府、社會和人民群眾提供有價值的服務，幫助其解決實際問題。檔案資源只有被社會利用才能彰顯其價值，否則不動產檔案只能是束之高閣的史料。檔案按服務能力的高低受資源是否豐富、數(shù)字化建設是否到位、服務手段是否現(xiàn)代化等因素的影響。

1.2 不動產登記社會檔案服務能力建設的基本遵循

一是要以群眾需求為導向。以群眾滿意為標準，以群眾利益為根本，聽取群眾在檔案服務方面的需求，緊緊圍繞群眾的需求在提升收集質量、服務方式改進、破解群眾辦證難等方面的問題上進行重點突破。比如，有的地區(qū)為積極化解歷史遺留問題，讓企業(yè)群眾不再“辦證難”，針對存在問題的手續(xù)建立了工作臺賬，認真梳理找準“癥結”，并進行分類處置，提高了檔案工作服務營商環(huán)境改善的能力。二是以科技助力服務轉型。按照《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求，“四個體系”建設是檔案服務能力建設的重中之重[1]，依靠傳統(tǒng)的理念和方式已滿足不了智慧時代群眾的新需求，必須與時俱進，以物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術推動檔案工作更快發(fā)展。比如，大數(shù)據(jù)平臺可以整合與不動產檔案相關的公安、市場監(jiān)管、民政等部門的信息，減少群眾辦理相關業(yè)務時需要提交的資料，提高辦事效率。三是轉變服務理念。過去檔案查詢群眾需攜帶完稅證明、不動產圖紙等一厚摞紙質資料，流程煩瑣、耗時長，群眾的獲得感幸福感不強。隨著政務服務轉型的不斷深入，堅持服務優(yōu)先，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，深入推動服務事項改革，加快提升服務質效成為新的發(fā)展方向。不動產檔案服務要緊跟政府改革步伐，探索“一組流程、一表申請、一窗受理、一次辦好”的集成服務新模式，以“數(shù)”為據(jù)，貫通“線上”與“線下”，逐步由“跑一次”向“零次跑”轉變。

2 智慧時代不動產登記檔案社會服務能力建設的不足

2.1 治理體系建設不足

不動產登記檔案管理在實踐中存在著一系列不足：一是管理體制不順暢。由于歷史原因，不動產登記檔案分散于國土資源、規(guī)劃、林業(yè)等部門，檔案管理模式不盡相同。機構改革后，國土資源部門整合了多個部門職能，集中管理土地、林業(yè)、房屋等不動產檔案。雖然近年來在資源整合和統(tǒng)一管理等方面做了一定探索，但是分割性、條塊化治理體制依然存在，管理效率質量較低。二是制度建設有缺失。《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》為不動產統(tǒng)一登記制度現(xiàn)代化提供了制度基礎，但是針對不動產登記檔案管理規(guī)定尚未出臺，阻礙了不動產登記檔案管理的標準化。同時，各地進行了不動產登記信息集成、優(yōu)化檔案服務，形成了一系列好做法、好經驗，亟待制度化總結提煉。

2.2 資源建設滯后

市場經濟條件下，不動產交易具有動態(tài)性特征。不動產登記檔案需要及時跟進房屋、林業(yè)等產權變化，確保產權人利益。但是，從實踐來看，不動產的房屋、土地等登記上落后于權屬變化，造成一系列法律糾紛。與此同時，智慧時代將新一代信息技術應用于資源建設過程，要求多元化的信息采集，實現(xiàn)為用戶提供智能化服務的要求。但是，基層不動產檔案門類單一，未能與相關部門建立有效聯(lián)系，難以滿足人民群眾快速查詢的需要。

2.3 數(shù)據(jù)化管理不足

在智慧時代，互聯(lián)網+、大數(shù)據(jù)為不動產登記帶來新的技術支持，“一網通辦”“不見面辦理”提升檔案利用效率[2]，但是也存在三方面問題：一是數(shù)據(jù)挖掘較為滯后。智慧檔案管理的核心是智能化，電子檔案等結構化數(shù)據(jù)既可以實現(xiàn)快速檢索，也可以通過數(shù)據(jù)挖掘進行分析和應用，進行大數(shù)據(jù)推送。不動產檔案管理數(shù)據(jù)化處于被動查詢階段，未能向目標用戶提供主動信息推送。二是檔案數(shù)據(jù)化標準不高。如前文所述，歸檔整合的不足限制了信息標準化，部門整合后檔案數(shù)據(jù)存在著格式不統(tǒng)一、信息化程度層次不齊、數(shù)據(jù)系統(tǒng)不兼容等問題，對提升信息化水平帶來了負面影響。三是信息共享推進力度不夠。與公安、民政、住建、公積金、大數(shù)據(jù)、教育等部門聯(lián)動，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享還未完全實現(xiàn)；不動產抵押登記、抵押注銷登記“全流程無紙化”“增量檔案電子化”在基層部門推進緩慢。

2.4 服務方式提速不夠

由于不動產登記檔案的特殊性和歷史原因，檔案信息化程度無法與數(shù)字時代要求同步，主要表現(xiàn)在：一是查詢方式較為單一，有的部門基于信息安全的考慮，還是以檔案室查閱和窗口查閱為主，未能實現(xiàn)全流程的線上辦理。二是信息化程度不高。前期進行數(shù)字化加工檔案資料存在著識別度不高、資料不全等問題，遠程異地查詢利用質量不高。由于質量不達標，造成與其他部門無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效銜接，檔案查詢需要在多個部門系統(tǒng)中切換，服務方式效率較低。

3 智慧時代不動產登記檔案社會服務能力建設的路徑

3.1 深化資源建設

不動產登記系統(tǒng)過去由各級政府獨立建設、分級管理、系統(tǒng)版本不同，造成辦理標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)質量不平衡等問題，影響了登記便利度和群眾體驗感。隨著全國范圍內不動產登記一體化系統(tǒng)的上線和應用，檔案資源得以有效整合。要以一體化系統(tǒng)協(xié)同推進檔案收集、歸檔工作。一是制定歸集清單。按照“一窗受理，并行辦理”要求，制定不動產登記業(yè)務的收集清單。公眾可以根據(jù)收集要求，將材料交于部門進行統(tǒng)一收集和數(shù)據(jù)化處理。貴州省制定《不動產登記申請資料收件清單》，對142項登記業(yè)務進行了明確，確保收集前段資料的完整性。二是加強數(shù)據(jù)整合。收集檔案資料一體化歸入不動產登記平臺，實現(xiàn)線下與線上同步、增量數(shù)字化與存量電子化同步，檔案收集整合系統(tǒng)始終處于開放狀態(tài)，達到“事項越多、資源越豐富”，有效避免資料不同步造成的法律問題。三是加強部門聯(lián)系。破解檔案資源單一、難以滿足公眾需求的問題，需要加強與民政、公安等部門的橫向聯(lián)系，適時開展檔案資源的互聯(lián)互通，提升檔案資源質量。

3.2 加強共享聯(lián)通

機構改革的目標是協(xié)同高效地提升政府效能。不動產登記檔案管理要樹立“大檔案”意識，強化不動產登記資源共享機制建設。一是建立標準化體系。要建立統(tǒng)一的信息資源標準規(guī)范，明確檔案分類標準和格式，有條件的單位可納入“三合一”制度規(guī)范，運用人工智能技術以二維碼做好不動產信息的識別。制定統(tǒng)一的編碼標準，提升檔案管理的科學性，要切實明確好檔案數(shù)據(jù)的結構、格式和模式，為資源貫通奠定基礎。二是加強平臺建設。依托信息化手段，與有關部門共同制定信息資源利用平臺的功能和標準，推動內部整合和縱向共享，構建按年代、類別、主體為模塊的網絡信息資源，搭建專題檔案數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)綜合存儲和管理。比如，信陽市自然資源局與大數(shù)據(jù)局牽頭，實現(xiàn)了與職能部門的政務數(shù)據(jù)共享互通，不動產登記業(yè)務實現(xiàn)“一網通辦”。依托市大數(shù)據(jù)局電子證照庫，生成不動產登記電子證書（證明），實現(xiàn)市直各部門、企業(yè)、群眾的自助查詢和下載應用。

3.3 創(chuàng)新服務模式

一是加強自助服務模式擴展。自助服務模式能夠有效緩解線下查詢壓力。自助模式可借助人臉識別技術進行身份驗證，從而提供查詢服務；也可通過身份證進行查詢，用戶通過輸入身份證號、短信驗證碼，通過微信、微博、官網、APP等自主進行查詢。檔案出證下載要融入二維碼技術，保證檔案的真實性。比如，河南省推行不動產登記業(yè)務網上辦，辦事企業(yè)和群眾可依托一體化政務服務平臺辦理的不動產檔案查詢等政務服務事項，同時可通過河南省不動產登記網上一窗辦事平臺、不動產登記中心微信便民登記平臺、豫事辦APP等多種渠道24小時在線辦理，通過減時限，減材料，減跑動，群眾網上辦理和大廳辦理一樣方便快捷。二是加強政策宣傳。要推動不動產登記檔案管理政策宣講進社區(qū)、進群眾，開展不動產登記知識宣講。重點講解業(yè)務辦理流程以及常態(tài)化開展的預約、延時服務，“互聯(lián)網+不動產登記”等檔案服務舉措，講解不動產權檔案的多種途徑。要常態(tài)化開展不動產登記檔案下沉社區(qū)服務，把“窗口”的專業(yè)服務搬到群眾“家門口”，讓群眾“零距離”獲得高效便民的不動產登記檔案服務。

3.4 強化安全建設

一是落實檔案信息標準。要按照《檔案法》《數(shù)據(jù)安全法》等的要求，把安全建設放在檔案全流程管理的關鍵位置，提高檔案資源的保密級別，確保服務和安全雙提升。運用好電子文件“雙套制”成果，紙質檔案作為重要副本，要采取措施妥善保管好。二是加強互通環(huán)節(jié)安全建設。數(shù)據(jù)安全互聯(lián)互通中面臨的重要挑戰(zhàn)，需要采取綜合的技術和管理措施保護數(shù)據(jù)的完整性、機密性和可用性。要強化風險意識，對于個人數(shù)據(jù)要分類處理，根據(jù)敏感程度分配適當?shù)脑L問權限，只有授權人員才能訪問和處理敏感數(shù)據(jù)。要應用區(qū)塊鏈技術加強流通數(shù)據(jù)安全建設，區(qū)塊鏈技術可以運用到檔案數(shù)據(jù)查詢利用的全過程中，并且可以跟蹤數(shù)據(jù)流通，使得數(shù)據(jù)交易更加透明、安全與高效。三是強化安全防護能力。要轉變防護理念，全面落實推進安全底線，安全體系要從以網絡為中心向以身份為中心轉變，從而對用戶、設備進行全面、動態(tài)的訪問控制。要著力在安全認證、安全監(jiān)測、漏洞掃描、應用防護等方面堵塞漏洞，提升防護能力。

3.5 優(yōu)化管理體系

一是明確部門職責。著力優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌推進不動產統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一權屬登記、統(tǒng)一平臺使用，著力解決檔案管理職能職責不清、體制機制不順、多頭分散管理等問題[3]。二是提升檔案管理人員素質。不動產登記涉及群眾個人隱私和利益，要加強管理人員的法制教育和思想政治教育，夯實思想底線和紀律紅線。要持續(xù)優(yōu)化干部隊伍建設，積極吸納具有計算機、檔案學、通信技術背景的專業(yè)人才加入管理隊伍，培養(yǎng)一專多能的管理隊伍。常態(tài)化開展信息技術、技能培訓等，讓檔案管理人員在學習和實踐中找差距和不足。持續(xù)加強作風建設，發(fā)揚檔案人優(yōu)良作風，培養(yǎng)職業(yè)道德，發(fā)揮工匠精神。三是加強資金支持力度。維護不動產登記檔案的完整與安全，能夠有效保護和利用不動產登記檔案，保護不動產權利人合法權益，保障不動產登記有序開展，是經濟社會平穩(wěn)發(fā)展的重要方面。主管部門要充分認識其重要性，把檔案管理納入財政支持計劃，在系統(tǒng)建設與維護、數(shù)字化加工、平臺搭建等方面給予財政支持，為檔案管理智慧化奠定堅實物質基礎。

結語

不動產登記檔案管理是做好不動產統(tǒng)一登記制度的重要方面，是維護人民群眾根本利益的重要抓手，在推動管理方式提質增效顯得尤為關鍵。近年來，不動產登記檔案管理工作取得了突出成績，服務效率提高，群眾的幸福感和滿意度顯著提升，迎來了前所未有的發(fā)展機遇。但是面對新一代信息化大潮，不動產檔案管理也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。要順應智慧時代新要求，著力加強平臺建設和服務能力提升，打造群眾身邊的檔案館，優(yōu)化查詢流程，提高安全防范能力，促進不動產檔案登記工作高質量發(fā)展。

參考文獻

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[2]徐堯丹.J省民生檔案利用服務存在的問題及對策研究[D].揚州：公共管理學院，2022：51.

[3]周鑫.駱惠寧主持召開省委深改委第十一次會議[N].生活晨報，2019（08）：16.

（作者單位：吉林市不動產登記中心；長白朝鮮族自治縣住房管理中心）