〔提? ?要〕聯(lián)合國(guó)通過(guò)建立包容性治理框架，制定網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，紓解網(wǎng)絡(luò)空間安全困境，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的協(xié)調(diào)性引領(lǐng)，已成為推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的主要場(chǎng)所。然而，對(duì)聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的角色，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家認(rèn)知不同。受大國(guó)戰(zhàn)略博弈影響，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程面臨激烈的制度競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范沖突。這說(shuō)明國(guó)際社會(huì)尚未確立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)空間秩序愿景，地緣政治競(jìng)爭(zhēng)有向網(wǎng)絡(luò)空間滲透的趨勢(shì)。各國(guó)應(yīng)踐行真正的多邊主義，加快聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全常設(shè)機(jī)制建設(shè)，提升聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范有效性，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中發(fā)揮更大作用。

〔關(guān) 鍵 詞〕網(wǎng)絡(luò)空間治理、聯(lián)合國(guó)、全球治理、國(guó)際秩序

〔作者簡(jiǎn)介〕張蛟龍，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院國(guó)際戰(zhàn)略研究所助理研究員

〔中圖分類號(hào)〕D81

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2023）6期0098-21

隨著全球數(shù)字化加速，人類社會(huì)的發(fā)展高度依賴網(wǎng)絡(luò)空間。由信息與通信技術(shù)（簡(jiǎn)稱信通技術(shù)）驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)成為現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家和非國(guó)家行為體惡意使用信通技術(shù)的范圍、規(guī)模、嚴(yán)重性和復(fù)雜性與日俱增，如何維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全成為全球治理的核心議題之一。聯(lián)合國(guó)已經(jīng)成為解決網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不平衡、理念不一致、規(guī)則不健全等全球網(wǎng)絡(luò)安全治理矛盾的主要平臺(tái)。評(píng)估聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程中的作用，對(duì)中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理、推動(dòng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體、維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系具有重要意義。

一、聯(lián)合國(guó)對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的協(xié)調(diào)性引領(lǐng)

為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)已建立諸多網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制，推動(dòng)達(dá)成了一系列網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范，促進(jìn)了全球網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定性，為世界各國(guó)和各類行為體參與全球網(wǎng)絡(luò)安全治理作出重大貢獻(xiàn)。

（一）建立多層多元的網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制

機(jī)制是治理的基礎(chǔ)，也是治理效果的保障。聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制主要分為三個(gè)層次：第一層是政府間談判機(jī)制，負(fù)責(zé)制定具有國(guó)際軟法功能的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范規(guī)則；第二層是多種行為體共同參與并分享經(jīng)驗(yàn)、專門知識(shí)及最佳實(shí)踐的論壇機(jī)制；第三層是聯(lián)合國(guó)本身能動(dòng)性引發(fā)的治理機(jī)制，旨在調(diào)和不同行為體的網(wǎng)絡(luò)空間治理訴求。聯(lián)合國(guó)通過(guò)舉辦全球峰會(huì)、設(shè)立主題論壇、任命工作組等多種方式，逐漸建立起多層次、多行為體參與共治的包容性全球網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制，起到了設(shè)置議程、促進(jìn)對(duì)話、凝聚共識(shí)的作用。

1.政府間談判機(jī)制

一是政府專家組。2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第53/70號(hào)決議，成立“從國(guó)際安全角度看信息和電信領(lǐng)域發(fā)展政府專家組”（GGE），目標(biāo)是探討網(wǎng)絡(luò)空間威脅以及國(guó)際合作。2004年至2021年，聯(lián)大成立了六屆GGE，形成了四份經(jīng)聯(lián)大審議通過(guò)的共識(shí)報(bào)告，成為聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的基礎(chǔ)。2021年GGE共識(shí)報(bào)告通過(guò)后，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政府間談判轉(zhuǎn)移到了不限成員名額工作組。

二是不限成員名額工作組。2018年，聯(lián)大通過(guò)第73/27號(hào)決議，設(shè)立“信息和通信技術(shù)安全和使用問(wèn)題不限成員名額工作組”（OEWG），不僅邀請(qǐng)所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)參加，還舉行了與行業(yè)、非政府組織和學(xué)術(shù)界的磋商會(huì)議。2020年12月，聯(lián)大第75/240號(hào)決議提出設(shè)立第二屆OEWG（2021—2025），確保包容、透明的聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政府間治理進(jìn)程的延續(xù)。2021年，OEWG達(dá)成第一份共識(shí)報(bào)告，為未來(lái)機(jī)制建設(shè)明確了方向。

三是不限成員名額特設(shè)政府間專家委員會(huì)（Open-ended Ad Hoc Intergovernmental Committee of Experts，OECE）。這一專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪問(wèn)題的談判機(jī)制源于2010年4月第12屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法大會(huì)通過(guò)的《薩爾瓦多宣言》。2010年12月，第65屆聯(lián)大通過(guò)第65/230號(hào)決議，成立對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪問(wèn)題進(jìn)行全面研究的不限成員名額政府間專家組（簡(jiǎn)稱網(wǎng)絡(luò)犯罪政府專家組），就網(wǎng)絡(luò)犯罪的立法、定罪、國(guó)際合作、預(yù)防等進(jìn)行研究討論。在此研究基礎(chǔ)上，2019年聯(lián)大第74/247號(hào)決議設(shè)立OECE，計(jì)劃在2024年2月之前起草一份新的網(wǎng)絡(luò)犯罪公約，并向第78屆聯(lián)大提交公約草案。相關(guān)談判于2022年1月啟動(dòng)，截至2023年5月已經(jīng)舉行了五次會(huì)議。

四是致命自主武器系統(tǒng)領(lǐng)域與新興技術(shù)相關(guān)的政府專家組。以信通技術(shù)為基礎(chǔ)的人工智能加速在軍事領(lǐng)域應(yīng)用，致命自主武器系統(tǒng)（LAWS）對(duì)國(guó)際安全以及戰(zhàn)爭(zhēng)倫理的影響受到國(guó)際社會(huì)的極大關(guān)注。與人工智能相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)武器引入聯(lián)合國(guó)裁軍進(jìn)程就成為了重要議題。2016年，聯(lián)合國(guó)《特定常規(guī)武器公約》（Convention on Certain Conventional Weapons，CCW）第五次審查大會(huì)決定建立不限成員名額的LAWS領(lǐng)域新興技術(shù)政府專家組（CCW-GGE），審查包括人工智能在內(nèi)的LAWS領(lǐng)域新興技術(shù)帶來(lái)的國(guó)際安全挑戰(zhàn)。 2023年CCW締約方會(huì)議決定繼續(xù)通過(guò)CCW-GGE探討LAWS領(lǐng)域新興技術(shù)的運(yùn)作框架，并發(fā)布了兩次會(huì)議的備忘錄。

2.多利益攸關(guān)方機(jī)制

聯(lián)大信息社會(huì)世界峰會(huì)（The World Summit on the Information Society，簡(jiǎn)稱WSIS）對(duì)聯(lián)合國(guó)構(gòu)建包容性的多利益攸關(guān)方網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制具有決定性意義。2002年聯(lián)大通過(guò)第56/183號(hào)決議，要求國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）牽頭召開WSIS。2003—2005年，WSIS先后通過(guò)了《日內(nèi)瓦原則宣言》《日內(nèi)瓦行動(dòng)計(jì)劃》《突尼斯承諾》《突尼斯議程》，確定了互聯(lián)網(wǎng)治理的11條行動(dòng)方針，形成了WSIS論壇和聯(lián)合國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）兩個(gè)多利益攸關(guān)方機(jī)制。

一是WSIS論壇。2006年WSIS授權(quán)成立論壇機(jī)制，由31個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合國(guó)信息社會(huì)小組負(fù)責(zé)組織，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)落實(shí)WSIS成果。作為《突尼斯議程》行動(dòng)方針C5的主要內(nèi)容，網(wǎng)絡(luò)安全一直是WSIS論壇的主要議題之一，主要關(guān)注能力建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)犯罪以及新興技術(shù)前沿等。WSIS委托ITU作為C5行動(dòng)方針的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，ITU于2007年啟動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)安全議程（Global Cybersecurity Agenda，GCA），作為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的國(guó)家合作框架。2022年，ITU理事會(huì)批準(zhǔn)GCA使用指南，不定期發(fā)布全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)，助力各國(guó)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全。

二是聯(lián)合國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理論壇。與WSIS論壇的重點(diǎn)是聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)安全議程協(xié)調(diào)不同，IGF主要推進(jìn)包括政府、非政府組織、企業(yè)、學(xué)術(shù)界等各類行為體間的對(duì)話交流和共識(shí)建構(gòu)。2022年IGF共舉行24場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)安全活動(dòng)，雖然它沒(méi)有決策功能，但每年通過(guò)IGF網(wǎng)絡(luò)安全最佳實(shí)踐論壇（BPF）促進(jìn)全球?qū)W(wǎng)絡(luò)安全最佳實(shí)踐的理解，并將這些理解輸送到GGE、OEWG等聯(lián)合國(guó)政府間談判機(jī)制中去。

3.聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)設(shè)立的一系列網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)機(jī)制，旨在協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間的不同戰(zhàn)略利益訴求，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程取得更大成果。2018年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯將網(wǎng)絡(luò)安全納入其裁軍議程“保護(hù)我們的共同未來(lái)”，成立數(shù)字合作高級(jí)別小組（UNHLPDC），發(fā)布報(bào)告《數(shù)字相互依存的時(shí)代》。在該報(bào)告基礎(chǔ)上，2020年6月秘書長(zhǎng)發(fā)布《數(shù)字合作路線圖》，提出改革IGF、建立“全球人工智能合作多方咨詢機(jī)構(gòu)”等網(wǎng)絡(luò)空間治理舉措。2021年，秘書長(zhǎng)任命技術(shù)特使，成立秘書長(zhǎng)技術(shù)特使辦公室，加強(qiáng)和統(tǒng)籌聯(lián)合國(guó)在數(shù)字空間領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)能力。同年9月，秘書長(zhǎng)發(fā)布《我們的共同議程》報(bào)告，提出改革聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)構(gòu)，推進(jìn)人工智能監(jiān)管，制定《全球數(shù)字契約》。2023年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)技術(shù)特使就《全球數(shù)字契約》的網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能等八個(gè)主題與國(guó)際社會(huì)不同行為體進(jìn)行協(xié)商，為未來(lái)峰會(huì)作準(zhǔn)備。

（二）多個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全議題形成了初步治理規(guī)范

在聯(lián)合國(guó)框架下的網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程中，規(guī)范建設(shè)取得了初步成果，各方就一些大的規(guī)范原則和框架達(dá)成了初步共識(shí)。

一是網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范。聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)累積共識(shí)的過(guò)程。2002—2010年間，聯(lián)大通過(guò)多份關(guān)于全球網(wǎng)絡(luò)安全文化的決議，確立了保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、尊重主權(quán)等一系列網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的基本要素。這些共識(shí)與要素后來(lái)成為GGE等聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政府間進(jìn)程共識(shí)的重要組成部分。聯(lián)大第70/237號(hào)決議將2015年GGE報(bào)告作為使用信通技術(shù)的指南，確立了網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范的四個(gè)支柱：11條非約束性《網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范》（簡(jiǎn)稱《行為規(guī)范》）、現(xiàn)存國(guó)際法適用性的共同理解、信任建設(shè)措施以及能力建設(shè)。這四個(gè)支柱成為后來(lái)GGE、OEWG等進(jìn)程制定網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際規(guī)范的主要框架。2021年GGE報(bào)告則對(duì)這四個(gè)支柱進(jìn)行了更加詳細(xì)的解釋，尤其是細(xì)化了11條《行為規(guī)范》。2021年OEWG報(bào)告重申了GGE報(bào)告所確立的網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范框架，也增添了新的構(gòu)成要素，包括細(xì)化網(wǎng)絡(luò)威脅、指派國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、制定能力建設(shè)具體原則等。第二屆OEWG（2021—2025）正在進(jìn)一步細(xì)化網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范框架，在國(guó)際法網(wǎng)絡(luò)空間適用問(wèn)題上尋找國(guó)際共識(shí)。

二是網(wǎng)絡(luò)犯罪規(guī)范。2011年1月，網(wǎng)絡(luò)犯罪政府專家組授權(quán)聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室編撰《網(wǎng)絡(luò)犯罪問(wèn)題綜合研究報(bào)告（草案）》。草案于2013年初完成，對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪定義、類型、應(yīng)對(duì)措施等進(jìn)行了全面研究并提出了諸多建議，成為《聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》談判的規(guī)范基礎(chǔ)。2020年設(shè)立OECE的聯(lián)大第74/247號(hào)決議明確強(qiáng)調(diào)，在擬定新的網(wǎng)絡(luò)犯罪條約時(shí)應(yīng)充分考慮到現(xiàn)有國(guó)際規(guī)范，特別是網(wǎng)絡(luò)犯罪政府專家組的工作和成果。OECE已經(jīng)發(fā)布了合并談判文件，標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)犯罪規(guī)范制定進(jìn)程向前邁進(jìn)了一步。

三是網(wǎng)絡(luò)人權(quán)規(guī)范。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的決議成為聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的重要組成部分。2012年人權(quán)理事會(huì)通過(guò)關(guān)于在互聯(lián)網(wǎng)上增進(jìn)、保護(hù)和享有人權(quán)的第20/8號(hào)決議，確立國(guó)際人權(quán)法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用。在此之后，人權(quán)理事會(huì)先后通過(guò)了相同主題的第26/13號(hào)、47/L.22決議，要求各國(guó)根據(jù)國(guó)際人權(quán)義務(wù)解決互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題。2013年斯諾登事件發(fā)生后，聯(lián)大先后通過(guò)“數(shù)字時(shí)代的隱私權(quán)”等多項(xiàng)決議，要求所有國(guó)家尊重國(guó)際法，包括《憲章》和人權(quán)規(guī)范中規(guī)定的義務(wù)。2015年GGE共識(shí)報(bào)告確立的11條負(fù)責(zé)任國(guó)家行為規(guī)范中，第五條專門規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)人權(quán)規(guī)范，并在2021年GGE報(bào)告中進(jìn)行了細(xì)化。2021年OEWG共識(shí)報(bào)告中，有關(guān)“能力建設(shè)”部分也強(qiáng)調(diào)了尊重人權(quán)的重要性。

四是網(wǎng)絡(luò)新興技術(shù)規(guī)范。在OEWG談判過(guò)程中，各國(guó)積極商討新興技術(shù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的挑戰(zhàn)及國(guó)際合作方式。2021年聯(lián)合國(guó)教科文組織大會(huì)通過(guò)的《人工智能倫理問(wèn)題建議書》是聯(lián)合國(guó)框架下通過(guò)的首份人工智能國(guó)際規(guī)范。而新興技術(shù)在軍事領(lǐng)域引起的風(fēng)險(xiǎn)更受重視。CCW-GGE迄今達(dá)成了5份共識(shí)報(bào)告，促進(jìn)了成員國(guó)對(duì)人工智能在軍事國(guó)防領(lǐng)域影響等方面的共識(shí)。2019年，CCW締約方會(huì)議根據(jù)CCW-GGE報(bào)告，通過(guò)了11項(xiàng)指導(dǎo)原則，為人工智能等網(wǎng)絡(luò)新興技術(shù)在軍事領(lǐng)域的應(yīng)用確立了重要框架。聯(lián)合國(guó)CCW第六次審議大會(huì)上，中國(guó)提交了《中國(guó)關(guān)于規(guī)范人工智能軍事應(yīng)用的立場(chǎng)文件》，是CCW下首份關(guān)于人工智能安全治理問(wèn)題的立場(chǎng)文件。

（三）降低網(wǎng)絡(luò)空間秩序的不穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性

聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制有助于緩解網(wǎng)絡(luò)空間碎片化、陣營(yíng)化的趨勢(shì)，紓解網(wǎng)絡(luò)空間安全困境，緩和大國(guó)之間出現(xiàn)的數(shù)字冷戰(zhàn)勢(shì)頭。通過(guò)GGE、OEWG等聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制，確保大國(guó)間的高頻度和機(jī)制化互動(dòng)，聯(lián)合國(guó)推動(dòng)了大國(guó)雙邊之間的網(wǎng)絡(luò)外交，促進(jìn)了大國(guó)間信任措施的建設(shè)，降低了大國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)烈度。例如，2013年的GGE報(bào)告，確立了聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范討論的基本框架，推動(dòng)了美俄網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的緩和。同年，八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上，奧巴馬和普京簽署了一系列美俄在網(wǎng)絡(luò)空間建立信任措施的協(xié)議，涉及建立工作組和美俄總統(tǒng)熱線等。2015年中美兩國(guó)達(dá)成了一系列網(wǎng)絡(luò)空間共識(shí)，包括歡迎聯(lián)合國(guó)達(dá)成2015年GGE報(bào)告，建立中美高級(jí)專家小組，繼續(xù)推動(dòng)制訂國(guó)際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為準(zhǔn)則等。

聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程降低了網(wǎng)絡(luò)空間無(wú)政府狀態(tài)的負(fù)面效應(yīng)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)、各專門機(jī)構(gòu)等通過(guò)決議、舉行專題會(huì)議、設(shè)立專業(yè)論壇（如IGF）和多個(gè)政府間談判機(jī)制（如GGE、OEWG等）在不同層次上應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全議題。這些聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制本身就是在建立信任措施，因?yàn)樗鼈兺苿?dòng)了各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間威脅認(rèn)知、國(guó)家和其他行為體的負(fù)責(zé)任行為、國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間適用等議題上交流意見(jiàn)，達(dá)成多份共識(shí)報(bào)告，從而降低各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全上的信息不對(duì)稱，最終支持集體制定和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際規(guī)范。例如，在2023年3月舉行的第二屆OEWG（2021—2025）第四次實(shí)質(zhì)性會(huì)議上，各國(guó)對(duì)數(shù)字供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)、基于人工智能的網(wǎng)絡(luò)工具對(duì)國(guó)際安全的影響等議題進(jìn)行了詳細(xì)討論，提出了諸多建議，增加各國(guó)對(duì)彼此關(guān)切的理解。

二、對(duì)聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中角色的不同認(rèn)知

由于所處發(fā)展階段和利益訴求的不同，各國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的角色持不同認(rèn)知，形成不同的國(guó)家集團(tuán)。但無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都認(rèn)識(shí)到推進(jìn)自身網(wǎng)絡(luò)安全利益、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間和平穩(wěn)定離不開聯(lián)合國(guó)。

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家戰(zhàn)略上降低聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的作用

長(zhǎng)期以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在全球治理體系中處于中心地位，是治理者，而發(fā)展中國(guó)家處于邊緣地位，是被治理者。以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家不愿放棄在國(guó)際秩序中的優(yōu)勢(shì)地位，其國(guó)際組織戰(zhàn)略由“全球模式”轉(zhuǎn)型為“俱樂(lè)部模式”，成員參與方式則由基于多元化的鼓勵(lì)加入轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)其戰(zhàn)略需求有條件準(zhǔn)入，戰(zhàn)略上降低聯(lián)合國(guó)作用，重構(gòu)所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的國(guó)際秩序，增強(qiáng)有利于西方國(guó)家的全球治理體系。

美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略倚重自身實(shí)力地位和聯(lián)盟體系，打壓其他國(guó)家，抑制聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用。不論是2022年發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略》、在其國(guó)務(wù)院成立網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字政策局，還是2023年發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，美國(guó)始終強(qiáng)調(diào)盟友體系在其網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略中的重要性，聯(lián)合國(guó)被放在無(wú)足輕重的地位。2022年4月，美國(guó)聯(lián)合60多個(gè)國(guó)家簽署并發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)未來(lái)宣言》，將網(wǎng)絡(luò)空間作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新疆域，搶占網(wǎng)絡(luò)空間治理主導(dǎo)權(quán)，挑起網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)抗。美國(guó)甚至對(duì)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)設(shè)立的技術(shù)特使辦公室保持高度警惕。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家作為現(xiàn)存全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的既得利益者，有意降低聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的作用，只是將聯(lián)合國(guó)視為向國(guó)際社會(huì)“教授”“自家?guī)鸵?guī)”的工具；而在治理路徑上，它們強(qiáng)調(diào)以多利益攸關(guān)方為主導(dǎo)，即以西方跨國(guó)科技企業(yè)為主體的私人監(jiān)管機(jī)制為主，不愿意將網(wǎng)絡(luò)安全治理置于聯(lián)合國(guó)體系下。2011年的“倫敦進(jìn)程”、2018年的《網(wǎng)絡(luò)空間信任與安全巴黎倡議》、“網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任行為的日內(nèi)瓦對(duì)話”等，都是西方國(guó)家試圖在聯(lián)合國(guó)體系外把持網(wǎng)絡(luò)安全全球治理話語(yǔ)權(quán)和規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的具體表現(xiàn)。北約先后發(fā)布兩份《塔林手冊(cè)》，七國(guó)集團(tuán)在數(shù)據(jù)合作、人工智能、國(guó)際法適用等網(wǎng)絡(luò)安全議題上建立諸多機(jī)制，提出統(tǒng)一立場(chǎng)。美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持多利益攸關(guān)方模式是為了鞏固現(xiàn)有西方國(guó)家在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷地位、在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理機(jī)制的主導(dǎo)角色，干涉發(fā)展中國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展的行動(dòng)自由。

（二）新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家主張聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中發(fā)揮核心平臺(tái)作用

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家群體性崛起，要求擴(kuò)大它們?cè)谌蛑卫眢w系中的話語(yǔ)權(quán)和代表性，維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系，實(shí)現(xiàn)真正的全球治理。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)能力與話語(yǔ)權(quán)處于弱勢(shì)的新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，聯(lián)合國(guó)是保障它們充分參與全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的最佳途徑，有效緩解了全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的民主赤字。

俄羅斯、中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家主張?jiān)诼?lián)合國(guó)框架下治理全球網(wǎng)絡(luò)安全。2021年俄羅斯發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)要在聯(lián)合國(guó)框架下制定一項(xiàng)全球公約，分配國(guó)家、社會(huì)和技術(shù)公司的角色和責(zé)任。2022年中國(guó)發(fā)布《攜手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體》白皮書，主張尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間和平、安全、穩(wěn)定，營(yíng)造開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境，堅(jiān)持多邊參與、多方參與，支持聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中發(fā)揮主渠道作用，構(gòu)建更加緊密的網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體。

聯(lián)合國(guó)為發(fā)展中國(guó)家充分參與全球網(wǎng)絡(luò)安全治理提供了最包容的平臺(tái)。從行為體參與數(shù)量上，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程經(jīng)歷了從少數(shù)國(guó)家參與到全體會(huì)員國(guó)參與的轉(zhuǎn)變。GGE成員國(guó)數(shù)量從第一屆的15個(gè)增加到第六屆的25個(gè)，而OEWG則面向聯(lián)合國(guó)全體會(huì)員國(guó)開放。對(duì)于處于全球網(wǎng)絡(luò)安全治理邊緣的非西方國(guó)家而言，聯(lián)合國(guó)是其最主要的網(wǎng)絡(luò)安全治理參與平臺(tái)。它們主張加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的作用，實(shí)行多邊主義治理模式，制定新的、符合國(guó)際現(xiàn)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范與規(guī)則，以便發(fā)展中國(guó)家能夠掌握網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，縮小南北數(shù)字鴻溝，實(shí)行受監(jiān)管的信息跨國(guó)流動(dòng)。

（三）不同集團(tuán)均認(rèn)可聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的合法性與權(quán)威性優(yōu)勢(shì)

聯(lián)合國(guó)具有的合法性優(yōu)勢(shì)能夠應(yīng)對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的復(fù)雜性。數(shù)字技術(shù)作為新科技革命的代表，對(duì)人類社會(huì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、社會(huì)互動(dòng)模式以及政治治理范式產(chǎn)生了全局性、復(fù)雜性影響。全球網(wǎng)絡(luò)安全治理必然需要一個(gè)綜合性、民主性和包容性的制度平臺(tái)。作為最具普遍性、權(quán)威性、代表性的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)是最恰當(dāng)?shù)钠脚_(tái)。聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的領(lǐng)導(dǎo)力增強(qiáng)，根源于其權(quán)威性和合法性，產(chǎn)生于其能動(dòng)性和包容性。聯(lián)合國(guó)為各國(guó)政府、其他國(guó)際組織和非政府組織充分參與全球網(wǎng)絡(luò)安全治理提供了最包容的平臺(tái)。聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程在促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作、化解分歧、提升國(guó)際法治方面發(fā)揮著其他國(guó)際機(jī)制難以取代的橋梁作用。聯(lián)大通過(guò)各類決議、設(shè)立GGE、OEWG等政府間網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，有助于降低國(guó)家適用國(guó)際法的主觀性、私益性和矛盾性。例如，聯(lián)大決議雖然沒(méi)有法律約束力，但其決議能夠影響國(guó)際規(guī)范內(nèi)容及其合法性，能夠影響國(guó)際習(xí)慣產(chǎn)生方式。

聯(lián)合國(guó)的權(quán)威性使其成為全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的規(guī)范制定者和倡導(dǎo)者。聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范成為地區(qū)多邊機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際組織參與全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的基礎(chǔ)性規(guī)范。聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)如ITU、聯(lián)合國(guó)教科文組織等也將GGE等機(jī)制中通過(guò)的共識(shí)報(bào)告作為它們制定相關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的重要參考。在《歐盟數(shù)字十年網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》中，歐盟將GGE共識(shí)報(bào)告確立的《行為規(guī)范》框架納入其戰(zhàn)略規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范（尤其是其中建立信任措施的相關(guān)條款）對(duì)降低網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)生沖突的可能性至關(guān)重要。東盟也在《東盟網(wǎng)絡(luò)安全合作戰(zhàn)略》（2021—2025）中制定了相關(guān)措施，推動(dòng)地區(qū)國(guó)家實(shí)施《行為規(guī)范》。

三、圍繞聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理的博弈

當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)正發(fā)生深刻復(fù)雜變化，全球秩序正在進(jìn)入轉(zhuǎn)折期。網(wǎng)絡(luò)空間秩序是全球秩序的重要組成部分，不同國(guó)家集團(tuán)圍繞權(quán)力博弈、制度偏好和價(jià)值觀的博弈日益激烈，竭力爭(zhēng)奪全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的主導(dǎo)權(quán)，試圖重塑于己有利的全球新秩序。

（一）不同集團(tuán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間秩序的認(rèn)知差異凸顯

西方國(guó)家認(rèn)為，現(xiàn)存網(wǎng)絡(luò)空間秩序是自由主義國(guó)際秩序下的產(chǎn)物，新興市場(chǎng)國(guó)家群體性崛起推動(dòng)了全球網(wǎng)絡(luò)空間的“非自由主義”發(fā)展，削弱了自由主義國(guó)際秩序。西方國(guó)家是網(wǎng)絡(luò)空間秩序建設(shè)中的“保守派”。它們主張現(xiàn)有國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，以現(xiàn)存西方國(guó)家制定的相關(guān)規(guī)范為主要規(guī)范，反對(duì)在網(wǎng)絡(luò)空間制定新國(guó)際條約，主張信息跨境自由流動(dòng)。西方大國(guó)基于信通技術(shù)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，試圖通過(guò)維護(hù)原有網(wǎng)絡(luò)空間治理安排，追求網(wǎng)絡(luò)空間的絕對(duì)行動(dòng)自由，維護(hù)對(duì)新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家尋求改革網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際秩序，以適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)格局。隨著技術(shù)傳播和創(chuàng)新，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、用戶、數(shù)據(jù)以及大的信通技術(shù)公司越來(lái)越多地產(chǎn)生于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家。它們認(rèn)為，應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架下制定全新的國(guó)際條約，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，監(jiān)管信息跨境流動(dòng)，構(gòu)建更加公平合理、開放包容的網(wǎng)絡(luò)空間新秩序。

兩種對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間秩序的根本性認(rèn)知差異在GGE和OEWG等機(jī)制中一再體現(xiàn)出來(lái)，使聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程緩慢，甚至停滯不前。例如，六屆GGE只產(chǎn)生了四份共識(shí)報(bào)告，其中2004年和2017年的GGE報(bào)告皆因各國(guó)在主權(quán)與人權(quán)、保護(hù)與開放等方面的分歧無(wú)疾而終。

（二）不同集團(tuán)之間的制度競(jìng)爭(zhēng)加劇

全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的制度競(jìng)爭(zhēng)反映了不同國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略利益的爭(zhēng)奪。西方降低聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的功能，并不代表其放棄對(duì)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制影響力的爭(zhēng)奪。從雙軌制到OEWG的制度化，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制的成員資格、授權(quán)和進(jìn)程主導(dǎo)權(quán)成為不同陣營(yíng)國(guó)家爭(zhēng)奪的對(duì)象。2017年由于各國(guó)無(wú)法就國(guó)際法的適用問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，GGE沒(méi)能向聯(lián)大提交報(bào)告。在此背景下，聯(lián)合國(guó)出現(xiàn)了兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全平行進(jìn)程。2018年，中俄等國(guó)在聯(lián)大提出了“國(guó)際安全背景下信息與電信領(lǐng)域發(fā)展”草案獲得通過(guò)，設(shè)立了OEWG。這遭到西方國(guó)家反對(duì)，因?yàn)镺EWG獲得了“在聯(lián)合國(guó)主持下定期開展機(jī)構(gòu)對(duì)話的可能性”以及對(duì)所有國(guó)家開放等GGE沒(méi)有的新授權(quán)，進(jìn)而可能在聯(lián)合國(guó)建立網(wǎng)絡(luò)安全治理常設(shè)機(jī)制。

與此同時(shí)，美國(guó)為了與中俄引領(lǐng)的OEWG競(jìng)爭(zhēng)，向聯(lián)大提交“國(guó)際安全背景下促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為”的提案，并獲得通過(guò)，組建第六屆GGE。第六屆GGE的名稱已從原來(lái)的“信息和電信領(lǐng)域發(fā)展”變?yōu)椤巴七M(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為”，顯示美西方國(guó)家要在聯(lián)合國(guó)專注推進(jìn)“網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為”規(guī)范框架，而不是建立聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全常設(shè)機(jī)制或是談判新的網(wǎng)絡(luò)安全法律文書。在談判過(guò)程中，為了抑制聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用，西方國(guó)家堅(jiān)決反對(duì)OEWG機(jī)制化。在聯(lián)大2020年圍繞建立第二屆OEWG機(jī)制展開討論的階段，西方國(guó)家甚至施加程序性壓力，對(duì)草案第一條進(jìn)行了單獨(dú)表決。從西方國(guó)家組建新的GGE到反對(duì)OEWG的機(jī)制化，其目的都是削弱聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的核心作用，防止西方國(guó)家塑造網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范規(guī)則的能力受到限制。

新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家主張將OEWG作為網(wǎng)絡(luò)安全治理唯一平臺(tái)，而西方國(guó)家只愿將OEWG作為對(duì)GGE規(guī)范的社會(huì)化機(jī)構(gòu)。隨著OEWG成為聯(lián)大唯一設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范談判機(jī)制，且在聯(lián)合國(guó)設(shè)立單一機(jī)制處理網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題的趨勢(shì)得到越來(lái)越多國(guó)家的支持，西方國(guó)家又向聯(lián)大提交設(shè)立具有不同授權(quán)的新提案，意在反對(duì)OEWG作為聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理常設(shè)平臺(tái)。2020年10月，在OEWG起草報(bào)告的過(guò)程中，歐美提出《促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行動(dòng)綱領(lǐng)》（PoA）提案，核心是它們要主導(dǎo)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全制度建設(shè)，以取代GGE和OEWG，對(duì)非國(guó)家行為體更加開放，以與OEWG競(jìng)爭(zhēng)。而在2021年3月OEWG第三次實(shí)質(zhì)性會(huì)議期間，圍繞“定期機(jī)構(gòu)對(duì)話”的討論最激烈，因?yàn)檫@將決定未來(lái)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全談判機(jī)制的走向。西方國(guó)家在會(huì)議期間要求OEWG授權(quán)任期結(jié)束后引入PoA機(jī)制。2022年11月，盡管中俄等國(guó)反對(duì)，聯(lián)大仍通過(guò)決議，提出在OEWG的授權(quán)任期于2025年結(jié)束后將PoA作為永久性、包容性、行動(dòng)導(dǎo)向的機(jī)制。

聯(lián)合國(guó)內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)安全制度競(jìng)爭(zhēng)從OEWG和PoA授權(quán)內(nèi)容和范圍的不同可見(jiàn)一斑。最重要的不同是PoA的授權(quán)范圍比OEWG窄，限制了聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的功能空間。因?yàn)镻oA主要是為了落實(shí)“網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家負(fù)責(zé)任行為”規(guī)范框架，一些新的網(wǎng)絡(luò)安全議題無(wú)法被納入。這實(shí)際上就排除了一些新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家提出的要為網(wǎng)絡(luò)空間制定新的有約束力的國(guó)際規(guī)范的可能性。另外，OEWG對(duì)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的強(qiáng)調(diào)只在“能力建設(shè)”一部分中提到，而繼承GGE的PoA規(guī)范框架中第五條專門論述了網(wǎng)絡(luò)人權(quán)，可能為西方國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施“信息干政”提供正當(dāng)性。這種制度競(jìng)爭(zhēng)仍在OEWG談判中繼續(xù)，2025年OEWG授權(quán)結(jié)束后才能決定競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。

（三）不同集團(tuán)競(jìng)逐憲法性規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間適用的解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)

網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性、國(guó)際規(guī)范生成規(guī)律以及各國(guó)不同的利益考量，致使聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理面臨嚴(yán)重的規(guī)范沖突。在規(guī)范制定上，西方國(guó)家通過(guò)七國(guó)集團(tuán)、北約等排他性俱樂(lè)部建立符合自身偏好的網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范，試圖充當(dāng)國(guó)際規(guī)范的倡導(dǎo)者，壟斷對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》等憲法性國(guó)際規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間的解釋權(quán)，以鞏固自身在網(wǎng)絡(luò)空間的有利地位。新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)新興領(lǐng)域，應(yīng)在聯(lián)合國(guó)框架下制定新的國(guó)際規(guī)范，其內(nèi)容需體現(xiàn)包括降低“信息干政”風(fēng)險(xiǎn)、縮小南北數(shù)字鴻溝在內(nèi)的訴求。這兩種不同的觀點(diǎn)是聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全進(jìn)程產(chǎn)生規(guī)范沖突的根本原因。

一是憲法性規(guī)范如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間。當(dāng)前的國(guó)際法律秩序是以《聯(lián)合國(guó)憲章》（簡(jiǎn)稱憲章）為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，憲章是國(guó)際法普遍性的根本體現(xiàn)，而網(wǎng)絡(luò)規(guī)范制定離不開對(duì)憲章的解釋。西方國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家圍繞憲章適用性問(wèn)題的第一個(gè)沖突點(diǎn)是在開戰(zhàn)正義方面，各國(guó)爭(zhēng)論的是憲章中的自衛(wèi)權(quán)、武裝攻擊、主權(quán)等在網(wǎng)絡(luò)空間如何定義。西方國(guó)家傾向于在網(wǎng)絡(luò)空間擴(kuò)大解釋自衛(wèi)權(quán)，降低網(wǎng)絡(luò)空間中觸發(fā)國(guó)家自衛(wèi)權(quán)的武裝攻擊門檻。美國(guó)在2015年發(fā)布了與《塔林手冊(cè)》相呼應(yīng)的《美國(guó)國(guó)防部戰(zhàn)爭(zhēng)法手冊(cè)》，擴(kuò)大解釋了網(wǎng)絡(luò)空間自衛(wèi)權(quán)，允許其受到網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí)以任何方式（包括常規(guī)武器）作出反應(yīng)。2016年，七國(guó)集團(tuán)發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)空間原則和行動(dòng)》，將網(wǎng)絡(luò)攻擊和武裝攻擊等同起來(lái)，以激活《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條關(guān)于自衛(wèi)權(quán)的條款，為使用傳統(tǒng)武力進(jìn)行反擊尋求合法性。此后，西方國(guó)家一直在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理談判中堅(jiān)持在網(wǎng)絡(luò)空間擴(kuò)大自衛(wèi)權(quán)的規(guī)范解讀。然而，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家主權(quán)，不能任意擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)空間的自衛(wèi)權(quán)觸發(fā)條件，反對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間軍事化。俄羅斯認(rèn)為使用武力不是對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的合法回應(yīng)。古巴認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)攻擊不等同于武裝攻擊，因此在這種情況下不應(yīng)行使自衛(wèi)權(quán)。

第二個(gè)沖突點(diǎn)是交戰(zhàn)正義如何在網(wǎng)絡(luò)空間適用。具體表現(xiàn)在國(guó)際人道法是否適用于網(wǎng)絡(luò)空間，必要性、區(qū)分性、相稱性等原則如何適用等，這些問(wèn)題尚無(wú)國(guó)際共識(shí)。北約率先發(fā)布《塔林手冊(cè)》等，主張國(guó)際人道法完全適用于網(wǎng)絡(luò)空間，試圖搶占網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)規(guī)則制定權(quán)。發(fā)展中國(guó)家反對(duì)將國(guó)際人道法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，認(rèn)為一旦國(guó)際人道法自動(dòng)適用于網(wǎng)絡(luò)空間，將使網(wǎng)絡(luò)空間軍事化和在任何領(lǐng)域訴諸沖突合法化。2021年GGE報(bào)告在這一問(wèn)題上仍然處于模糊的擱置狀態(tài)，指出國(guó)際人道法僅適用于武裝沖突局勢(shì)，需要進(jìn)一步研究這些原則如何以及何時(shí)適用。在2023年OEWG談判中，國(guó)際人道法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性討論占據(jù)主導(dǎo)地位，上文提到的這兩種分歧仍然存在。

第三個(gè)沖突點(diǎn)是推出新的網(wǎng)絡(luò)犯罪國(guó)際規(guī)范的必要性。西方國(guó)家反對(duì)制定“聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約”，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)犯罪規(guī)范已經(jīng)存在，即2001年達(dá)成的《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》，現(xiàn)在的任務(wù)是將其“國(guó)際化”，不需要制定新的國(guó)際規(guī)范?！毒W(wǎng)絡(luò)犯罪問(wèn)題綜合研究報(bào)告（草案）》一直無(wú)法通過(guò)就是這種抵制的表現(xiàn)。然而，一些新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家要求推出新的國(guó)際規(guī)范，以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的新變化。2019年聯(lián)大決定啟動(dòng)“聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約”的談判后，西方國(guó)家也并沒(méi)有嚴(yán)肅對(duì)待。歐盟在2020年發(fā)布的《歐洲數(shù)字十年網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》中堅(jiān)稱，不需要任何新的、聯(lián)合國(guó)層面的網(wǎng)絡(luò)犯罪規(guī)范，因?yàn)槁?lián)合國(guó)層面的談判可能會(huì)擴(kuò)大分歧，阻礙有效的網(wǎng)絡(luò)犯罪國(guó)際合作。網(wǎng)絡(luò)犯罪規(guī)范的沖突源于西方國(guó)家與中俄等國(guó)在主權(quán)保護(hù)與人權(quán)保護(hù)的平衡取舍方面存在根本分歧，具體表現(xiàn)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、司法協(xié)助、數(shù)字證據(jù)等方面，這在2023年OECE第五次會(huì)議上表現(xiàn)得尤為明顯。

二是如何落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范。這種沖突的實(shí)質(zhì)是圍繞網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范有效性的主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。雖然西方國(guó)家不愿意在聯(lián)合國(guó)制定有約束力的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范，但卻強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的有效性。換言之，它們既要壟斷網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的解釋權(quán)，也要主導(dǎo)這些規(guī)范的實(shí)施權(quán)。西方國(guó)家試圖主導(dǎo)歸因、問(wèn)責(zé)、制裁這些具體議題的規(guī)范制定。例如，美國(guó)企圖通過(guò)北約、五眼聯(lián)盟、歐美貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)（TTC）等將美國(guó)主導(dǎo)的歸因標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化，搶占網(wǎng)絡(luò)歸因主導(dǎo)權(quán)。有評(píng)論指出，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)范的最重要貢獻(xiàn)，是為西方國(guó)家對(duì)不遵守網(wǎng)絡(luò)空間“規(guī)則”的國(guó)家采取共同行動(dòng)提供正當(dāng)性。這是西方國(guó)家持續(xù)在聯(lián)合國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范談判的動(dòng)力所在。2019年9月，美國(guó)及其盟友在聯(lián)合國(guó)發(fā)表了《關(guān)于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為的聯(lián)合聲明》，開始就所謂對(duì)違反網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范的國(guó)家“集體追責(zé)”展開協(xié)商。然而，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持歸因僅僅是指向性的，無(wú)直接證據(jù)歸因不應(yīng)被允許。鑒于這種分歧，2021年OEWG報(bào)告和GGE報(bào)告均強(qiáng)調(diào)指控網(wǎng)絡(luò)攻擊來(lái)源需要證實(shí)，呼吁謹(jǐn)慎歸因。

四、推動(dòng)聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中發(fā)揮更大作用

面對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的諸多矛盾，開放、包容的聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理進(jìn)程最符合國(guó)際社會(huì)整體利益，有望獲得更大的發(fā)展動(dòng)力。

（一）踐行真正的多邊主義，維護(hù)聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的核心地位

推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理，離不開對(duì)聯(lián)合國(guó)權(quán)威和地位的維護(hù)。大國(guó)能否維護(hù)聯(lián)合國(guó)的核心地位，能否堅(jiān)持真正的多邊主義，對(duì)聯(lián)合國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的功能空間起著關(guān)鍵作用。正如GGE、OEWG、PoA等聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制所展現(xiàn)的，大國(guó)權(quán)力關(guān)系動(dòng)態(tài)一定程度上決定著聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全制度安排架構(gòu)（平臺(tái)數(shù)量及其關(guān)系、任務(wù)授權(quán)、行為體參與數(shù)量與類型等），決定著網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范演進(jìn)速度（什么時(shí)候達(dá)成共識(shí)），決定著網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的有效性。

充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理中的潛能，需要世界各國(guó)維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系。當(dāng)前，美國(guó)等將網(wǎng)絡(luò)空間視為大國(guó)博弈的新領(lǐng)域，紛紛加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)外交能力建設(shè)，發(fā)布網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，將價(jià)值觀沖突和自身戰(zhàn)略利益置于網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定性和統(tǒng)一性之上，在網(wǎng)絡(luò)空間硬件（數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施）方面實(shí)行“脫鉤”戰(zhàn)略，在網(wǎng)絡(luò)空間軟件（規(guī)范規(guī)則）方面依賴自身主導(dǎo)的國(guó)際機(jī)制制定網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范，排擠聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的政府間磋商模式，削弱聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理的有效性。國(guó)際社會(huì)應(yīng)堅(jiān)持以聯(lián)合國(guó)為核心平臺(tái)的全球網(wǎng)絡(luò)安全治理體系。各國(guó)應(yīng)秉持共商共建共享理念，創(chuàng)新合作模式，捍衛(wèi)和提高聯(lián)合國(guó)的權(quán)威與作用，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)安全治理體系向著更加公正合理有效的方向改革完善。

（二）加快聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全常設(shè)機(jī)制建設(shè)，提升聯(lián)合國(guó)的引領(lǐng)力

建立開放包容、授權(quán)廣泛的聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全常設(shè)機(jī)制。OEWG2023年的年度進(jìn)展報(bào)告（簡(jiǎn)稱年度報(bào)告）確立了未來(lái)網(wǎng)絡(luò)安全常設(shè)機(jī)制的要素：由國(guó)家牽頭、由聯(lián)合國(guó)主持的單一軌道的常設(shè)機(jī)制，向聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)報(bào)告，促進(jìn)開放、安全、穩(wěn)定、無(wú)障礙、和平和可互操作的信通技術(shù)環(huán)境，以GGE和OEWG以往報(bào)告的共識(shí)協(xié)議作為工作基礎(chǔ)，能夠根據(jù)各國(guó)的需要以及技術(shù)環(huán)境的發(fā)展而演進(jìn)等。與此同時(shí)，年度報(bào)告也列出了未來(lái)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制的不同方案，供以后的會(huì)議討論。新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家應(yīng)加大對(duì)OEWG進(jìn)程的參與，在未來(lái)常設(shè)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置、行為體類型等多方面提出自身訴求，努力在未來(lái)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制中增強(qiáng)自身話語(yǔ)權(quán)，提高聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的主渠道地位。

加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)與區(qū)域性組織和非政府行為體的合作。區(qū)域性組織和非政府行為體已經(jīng)成為全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的重要組成部分。聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制應(yīng)通過(guò)制度化安排加強(qiáng)與它們的互動(dòng)，提升聯(lián)合國(guó)在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理體系中的地位，利用其合法性和包容性優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)引領(lǐng)力。第六屆GGE和OEWG都組織了與非盟、歐盟、美洲國(guó)家組織、歐安組織等區(qū)域性組織的一系列磋商。OEWG、PoA和IGF都體現(xiàn)出聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理機(jī)制中多利益攸關(guān)方與多邊治理模式的混合與妥協(xié)特征。未來(lái)的聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)更好地設(shè)計(jì)與區(qū)域性組織、非政府行為體的互動(dòng)方式，不斷提升聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全進(jìn)程的包容性和代表性。

（三）把握聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)范建設(shè)主方向，提升網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范有效性

堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)和平與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的國(guó)際規(guī)范建設(shè)主方向。無(wú)論圍繞網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的爭(zhēng)論如何激烈，主權(quán)規(guī)范與和平規(guī)范都是國(guó)際社會(huì)的共同訴求，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)規(guī)范是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和平的根本途徑。只有維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間和平，人類才能真正利用信通技術(shù)帶來(lái)的利益。和平是促進(jìn)開放、安全、穩(wěn)定、無(wú)障礙和可互操作的信通技術(shù)環(huán)境的前提和基礎(chǔ)。如果不堅(jiān)持這兩個(gè)規(guī)范建設(shè)方向，只會(huì)加劇網(wǎng)絡(luò)空間武器化趨勢(shì)，促使網(wǎng)絡(luò)空間的所有要素都成為新的武器，并導(dǎo)致更多的行為體參與到網(wǎng)絡(luò)沖突中來(lái)。各國(guó)政府應(yīng)遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨與原則，和平利用網(wǎng)絡(luò)，以和平方式解決爭(zhēng)端。

建立網(wǎng)絡(luò)軍控國(guó)際機(jī)構(gòu)，提高聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的有效性。網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性之一是其開發(fā)和使用的門檻較低，網(wǎng)絡(luò)行為的透明度低、虛擬性和跨國(guó)性強(qiáng)，導(dǎo)致參與的行為體較多，技術(shù)溯源難度大，難以確定國(guó)家和非國(guó)家行為體是否遵守網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范。無(wú)法衡量對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的遵守情況，削弱了聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的有效性，也降低了各國(guó)繼續(xù)推動(dòng)規(guī)范建設(shè)的動(dòng)力。因此，可以參照核武器等軍控領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的實(shí)體性國(guó)際機(jī)構(gòu)，履行第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督與核實(shí)機(jī)制，開展溯源行動(dòng)，為判斷網(wǎng)絡(luò)攻擊等事件的性質(zhì)提供依據(jù)。這一機(jī)構(gòu)的建立，長(zhǎng)遠(yuǎn)看也有助于推動(dòng)自愿性的聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范向具有政治約束力和法律約束力的網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際法轉(zhuǎn)變。

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】