□ 徐 維

一、引言

1993 年，《國家公務員暫行條例》[1]頒布實施，標志著公務員的人事管理從大一統(tǒng)的干部人事制度體系中分解出來，[2]將公務員考核作為專門一章。1994 年，《國家公務員考核暫行規(guī)定》[3]頒布實施，標志著全國開始正式推行公務員考核制度。

“據(jù)統(tǒng)計，1994 年全國各級行政機關(guān)參加考核的人員近513.5 萬人，占當年行政機關(guān)總?cè)藬?shù)的97.2%；其中被評為優(yōu)秀的近75 萬人，約占考核總數(shù)的14.6%；被評為不稱職的6 161 人，約占0.1%。1995 年參加考核的人員近522.5 萬人，占當年行政機關(guān)人數(shù)的98.9%；其中被評為優(yōu)秀的72 萬人，占13.8%；不稱職的4 806 人，占0.09%?！盵4]本文將系統(tǒng)梳理自1993 年《國家公務員暫行條例》頒布實施至今，我國當代公務員考核制度體系的健全完善，實施機制的規(guī)范有效，同時探討展望我國公務員考核制度的發(fā)展。

二、公務員考核制度體系的健全完善

三十年來，我國基本形成了以《中華人民共和國公務員法》為依據(jù)，以《公務員考核規(guī)定》[5]為主體，平時考核相關(guān)規(guī)范為補充，各?。▍^(qū)、市）考核實施細則或平時考核實施細則為輔助的公務員考核法規(guī)體系。具體來說，1993 年《國家公務員暫行條例》、2006 年施行的《中華人民共和國公務員法》[6]、2018 年新修訂的《中華人民共和國公務員法》[7]是公務員考核制度的依據(jù)。1994 年《國家公務員考核暫行規(guī)定》、2007 年《公務員考核規(guī)定（試行）》[8]、2020 年《公務員考核規(guī)定》是公務員考核制度規(guī)范的主體。2019 年《公務員平時考核辦法（試行）》[9]對公務員考核中的平時考核規(guī)范進行補充。除此之外，2007 年《公務員考核規(guī)定（試行）》、2019 年《公務員平時考核辦法（試行）》頒布實施之后，很多省份都結(jié)合各自實際，制定了公務員考核實施細則或平時考核實施細則。在這一套法規(guī)體系中，定期考核的實體規(guī)范不斷完善，程序規(guī)范不斷明確，平時考核的規(guī)范不斷細化。[10]①

（一）定期考核的實體規(guī)范不斷完善

定期考核的實體規(guī)范完善主要體現(xiàn)在考核維度和考核內(nèi)容上，在系統(tǒng)完備的考核法規(guī)制度體系下，“考什么”逐步明確且固定下來，成為公務員行為的具體指引。

1994 年《國家公務員考核暫行規(guī)定》仍然按照“德、能、勤、績”四個維度進行考核，但強調(diào)重點考核工作實績。公務員考核制度的功能和考核重點已經(jīng)由最初的政治審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵖冊u價。2006 年施行的《中華人民共和國公務員法》確立了“德、能、勤、績、廉”五個維度，改變了之前將“廉”歸入“德”中進行考核的做法。自此，我國公務員定期考核維度就一直確定為“德、能、勤、績、廉”。2018 年新修訂的《中華人民共和國公務員法》仍然按照五個維度考核，但強調(diào)重點考核政治素質(zhì)和工作實績。這是繼1994年《國家公務員考核暫行規(guī)定》強調(diào)考核工作實績之后，對政治素質(zhì)考核的一次回歸。2020年，中共中央組織部《公務員考核規(guī)定》進一步強調(diào)了對政治素質(zhì)的考核?？梢钥闯?，我國當代公務員考核的維度經(jīng)歷了從單一的政治審查到全面的工作實績考核，再到政治素質(zhì)與工作實績并重的方向轉(zhuǎn)變（見表1）。

表1 當代公務員定期考核的維度和具體內(nèi)容

明確的“德、能、勤、績、廉”考核維度包含了具體細致的考核內(nèi)容，主要體現(xiàn)為：“德”強調(diào)對職業(yè)道德的考核，“能”細化對履責能力的考核，“勤”突出對勤奮敬業(yè)的考核，“績”強化對工作實績的考核，“廉”完善對廉潔從政的考核，具體見表2。

表2 “德、能、勤、績、廉”的主要內(nèi)容及相關(guān)規(guī)定

（二）定期考核的程序規(guī)范不斷明確

比較分析1994 年《國家公務員考核暫行規(guī)定》、2007 年《公務員考核規(guī)定（試行）》以及2020 年《公務員考核規(guī)定》，可知定期考核的程序要求不斷明確和規(guī)范，具體見表3。具體表現(xiàn)為，“總結(jié)述職”階段明確了總結(jié)的依據(jù)、述職的范圍、述職的重點等；“民主測評”階段不再是“必要時可以”進行民主測評，而是直接要求在一定范圍內(nèi)進行民主測評；增加了“了解核實”的要求，明確了核實的方式以及根據(jù)需要聽取紀檢監(jiān)察機關(guān)意見；“審核評鑒”階段要求主管領(lǐng)導的評語“有針對性”；“確定等次”階段增加了公示的時間規(guī)定，完善了考核結(jié)果由公務員本人簽署意見的要求。

表3 公務員定期考核相關(guān)程序規(guī)定的比較分析表

（三）平時考核的規(guī)范不斷細化

平時考核的制度文本不斷出臺，明確并細化了公務員平時考核的功能、主體、內(nèi)容、周期、方法、等次等。平時考核作為加強公務員日常管理重要抓手的功能定位已明確。平時考核主體由所在機關(guān)擔任，黨委（黨組）與組織（人事）部門分別承擔主體責任和具體工作責任。平時考核的內(nèi)容依據(jù)公務員的職位職責和所承擔的工作任務來確定，是否完成日常工作任務、階段工作目標等是重點考核內(nèi)容。平時考核的周期可以靈活處理。機關(guān)可以根據(jù)工作性質(zhì)和隊伍特點，合理確定平時考核周期。平時考核方法多樣化。不同類別、層級和職位的公務員，其特點不同，職能職責和工作任務也有差異，機關(guān)可以設(shè)置差異化的考核指標，運用不同的考核方法。公務員平時考核結(jié)果分為好、較好、一般和較差4 個等次。

1993 年《國家公務員暫行條例》、1994年《國家公務員考核暫行規(guī)定》、2000 年《關(guān)于進一步加強國家公務員考核工作的意見》、2007 年《公務員考核規(guī)定（試行）》、2014 年《三部門關(guān)于深入開展公務員平時考核試點工作的通知》、2019 年《公務員平時考核辦法（試行）》、2020 年《公務員考核規(guī)定》是公務員平時考核工作開展的主要制度依據(jù)。從這些制度文本中不難發(fā)現(xiàn)平時考核的規(guī)范得以不斷細化，具體如圖1 所示。

三、公務員考核制度實施機制的規(guī)范有效

在系統(tǒng)完備的考核制度體系支撐下，公務員考核制度的實施亦取得了突出的成就。尤其是隨著公務員管理機制的不斷理順，②考核工作持續(xù)高位推進，考核制度內(nèi)容不斷回應實踐需要，考核相關(guān)權(quán)利救濟路徑得以明確。

（一）公務員考核工作持續(xù)高位推進

黨的十八大以來，習近平總書記多次對干部考核提出要求，具體見表4。尤為重要的是，習近平總書記提出了新時代好干部標準，強調(diào)要建立科學規(guī)范的干部考核評價體系。黨的十九大提出了新時代建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍的目標，這些標準和目標為建立科學規(guī)范的干部考核評價體系提供了基本遵循和具體要求。黨的二十大報告指出，完善干部考核評價體系，引導干部樹立和踐行正確政績觀，推動干部能上能下、能進能出，形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好局面。[11]

表4 黨的十八大以來習近平總書記關(guān)于干部考核的重要講話精神

（二）考核制度內(nèi)容調(diào)整持續(xù)回應實踐需要

三十年來，考核制度內(nèi)容調(diào)整持續(xù)回應實踐需要，比如考核等次設(shè)置根據(jù)實踐需要進行調(diào)整。1994 年《國家公務員考核暫行規(guī)定》中明確“考核結(jié)果分為：優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次”?？己藢嵺`中有很多單位反映希望增加基本稱職等次，為回應該訴求，1996年人事部的《關(guān)于實施國家公務員考核制度有關(guān)問題的補充通知》[12]明確了“關(guān)于合理確定考核等次問題”。雖然通知中明確了實際工作中仍然按照三個等次確定考核結(jié)果的做法要求，但對于考核結(jié)果介于稱職與不稱職的人員，給予3～6 個月的考驗期，考驗期滿后根據(jù)表現(xiàn)確定考核結(jié)果。這種做法既維護了法規(guī)的嚴肅性，也在實際上回應了希望增加基本稱職等次的要求。[2]2006 年施行的《中華人民共和國公務員法》將考核等次確定為四等，即增加了“基本稱職”這一等次，有效回應了實踐中對于增加“基本稱職”等次的需求。

再如，在考核實踐中，逐步實現(xiàn)平時考核與定期考核相結(jié)合。首先，平時考核的結(jié)果是年度考核等次的評定依據(jù)，也就是說，年度考核的等次要依據(jù)平時考核和年終考核情況綜合確定，且平時考核占的比重更大。甘肅省山丹縣平時考核情況在年度考核中所占權(quán)重不低于60%。[13]陜西省渭南市人力資源和社會保障局增加平時考核權(quán)重，將平時考核結(jié)果比重提高到年度綜合考核的85%。[14]其次，年度考核優(yōu)秀等次的確定要參考平時考核的結(jié)果，在規(guī)定比例內(nèi)優(yōu)先確定當年平時考核結(jié)果均為好等次的公務員。最后，平時考核結(jié)果不好的，年度考核可以直接確定為不好等次，“當年平時考核結(jié)果均為較差等次的，年度考核可以直接確定為不稱職等次”。[9]

除此之外，考核結(jié)果運用與職務職級并行制度密切結(jié)合。職級主要依據(jù)任職年限和級別，考核優(yōu)秀等次可縮短任職年限條件，同理年度考核基本稱職等次則會延長相應任職年限條件。[15]年度考核結(jié)果與晉升和待遇提升緊密聯(lián)系，極大提升了公務員對年度考核工作的重視程度，也激發(fā)了公務員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。[2]

（三）考核相關(guān)權(quán)利救濟路徑不斷明確

我國公務員考核相關(guān)人事爭議的主要處理手段是行政手段，具體救濟方式為復核、申訴、控告。1993 年頒布的《國家公務員暫行條例》明確了復核、申訴、控告三種救濟渠道。1995 年頒布的《國家公務員申訴控告暫行規(guī)定》進一步明確了申訴控告制度，同時詳細規(guī)定了可以申請復核或提出申訴的具體人事處理決定，其中就包括了“年度考核定為不稱職”，[16]但不能不經(jīng)申請復核直接向有管轄權(quán)的機關(guān)提出申訴。也就是說，公務員對“年度考核定為不稱職”不服的，必須通過復核程序提起申訴。

2018 年修訂的《中華人民共和國公務員法》第九十五條的規(guī)定，改變了可以申請復核或提出申訴的具體人事處理決定，主要變化為：1.“行政處分”變更為“處分”；2.“辭退”變更為“辭退或者取消錄用”；3.“降職”保持不變；4.“年度考核定為不稱職”變更為“定期考核定為不稱職”。除此之外，還增加了免職，申請辭職、提前退休未予批準，不按照規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇。同時還明確，公務員對包括“定期考核定為不稱職”等涉及本人的人事處理決定不服的，也可以不經(jīng)復核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴。

可以看出，除復核、申訴的具體人事處理決定范圍呈現(xiàn)擴大趨勢之外，更重要的是，復核作為提起申訴的前置程序被取消，這樣更加有利于考核相關(guān)權(quán)利的救濟。

四、公務員考核制度的未來發(fā)展

除了系統(tǒng)完備的考核制度體系與規(guī)范有效的考核制度實施機制，三十年來，我國公務員考核制度的發(fā)展趨勢也不斷清晰明朗。主要體現(xiàn)為，在“以人為本”的考核理念影響下，考核主體更加專業(yè)且多元化，考核手段獲得技術(shù)加持，考核內(nèi)容更加適應時代發(fā)展。

（一）“以人為本”的考核理念將推動形成自我管理模式

首先，公務員群體是政府治理的主體，不同的政府治理重點直接影響考核理念，進而體現(xiàn)在考核制度的導向上。比如，“職責明確、依法行政的政府治理體系”客觀上要求權(quán)責法定，要求提升公務員的依法行政能力，在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)，依照法定的程序，承擔法定的責任。

其次，行政機關(guān)績效管理變革終將沿著民主化、體系化、科學化的方向繼續(xù)完善，這一發(fā)展方向的變化會帶來對內(nèi)部成員考核理念的變化。行政機關(guān)績效管理的民主化客觀上要求公務員考核更加注重公眾參與的廣度和深度等，行政機關(guān)績效管理的體系化客觀上要求公務員考核的目標設(shè)定更加強調(diào)以公眾滿意為導向，行政機關(guān)績效管理的科學化客觀上要求公務員考核的結(jié)果更加突出全面、準確和有效。

最后，近年來，我國新生代群體進入公務員隊伍，逐漸成為公務員群體的主力軍。新生代公務員更加重視內(nèi)心的自由和工作的體驗感，敢于創(chuàng)新，也敢于挑戰(zhàn)權(quán)威。工作價值觀和行為表現(xiàn)的特征體現(xiàn)在考核制度上，就是考核制度的人性假設(shè)基礎(chǔ)發(fā)生變化，客觀上要求秉持更加符合新生代公務員群體特征、更加關(guān)注被考核對象的工作體驗的“以人為本”的考核理念。

政府治理的重點、行政機關(guān)績效管理的方向、被考核對象的群體特征，這些影響考核理念發(fā)生變化的因素，都集中指向了一個發(fā)展方向，那就是考核將越來越“以人為本”?！耙匀藶楸尽敝傅氖且宰鳛檎卫硎芤鎸ο蟮娜恕罕姙楸?，以作為行政機關(guān)績效管理內(nèi)部行動者的人——公務員為本，以具體的被考核對象為本。自我管理是一種符合知識工作者特質(zhì)的人性化的管理方式，由此也是更能為組織產(chǎn)生績效的管理模式。[17]以考核推動培養(yǎng)以責任和貢獻為導向的自我管理模式，從而促進組織績效的提升，這就是“以人為本”考核理念的主要作用機制。

（二）專業(yè)且多元的考核主體將更有利于發(fā)揮考核作用

建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務員隊伍是新時代公務員工作的鮮明主題。主體的專業(yè)化主要體現(xiàn)為考核機構(gòu)的專門化和能力素質(zhì)的專業(yè)化，多元化則主要體現(xiàn)為對群眾參與的廣度及深度的拓展。

考核隊伍能力素質(zhì)的專業(yè)化趨勢主要體現(xiàn)在兩個方面。一是考核隊伍對考核指標的理解更加深刻，更符合制度設(shè)計的初衷。近年來，公務員考核指標體系的覆蓋面越來越廣泛，往往會涉及多個領(lǐng)域以及公務員職責的方方面面?？己岁犖樵陂_展考核工作之前，考核工作組織部門通常會對考核人員進行培訓，講解考核指標的具體標準和要求，為形成科學合理的評價奠定基礎(chǔ)。培訓之后的考核人員，對考核指標的設(shè)計、指標含義以及指標預期實現(xiàn)的目標會有更加深刻的理解，其主觀偏好對考核客觀性、公正性的影響會弱化，在一定程度上可以避免考核的簡單化。二是考核隊伍的考核工作責任意識更強，行為更加規(guī)范。實踐中，考核工作責任追究制度的建立有助于明確考核工作人員的職責和義務，嚴肅追究考核工作失誤、人為改變考核結(jié)果以及影響考核結(jié)果等行為的后果，強化考核工作人員的責任意識，嚴格把關(guān)考核工作人員的政治素質(zhì)、工作能力和紀律意識等情況，規(guī)范考核行為。

實踐中，不少地方在擴大群眾參與主體、優(yōu)化群眾參與方式、規(guī)范參與程序、細化評價指標、強化結(jié)果運用等方面[18]進行了一些探索。比如，有的地方優(yōu)化群眾參與方式，在考核的過程中，注重信息化技術(shù)的運用，創(chuàng)新信息公開、線上問卷、網(wǎng)上評議等方式，便利人民群眾的參與；同時運用大數(shù)據(jù)、云計算等手段匯總并分析群眾意見，提升政績考核的效率與考核結(jié)果的科學性。又如，有的地方加快建立群眾參與的規(guī)范化程序，對群眾意見的收集方式、收集之后如何處理、群眾的異議反饋等程序作出制度化的規(guī)定，避免群眾參與過程中出現(xiàn)徇私舞弊。再如，有的地方在結(jié)果運用中，強化群眾意見所占的權(quán)重，將群眾評價與干部獎懲切實掛鉤，真正使人民群眾的“好差評”成為干部的“正衣鏡”、政績的“度量衡”，真正發(fā)揮群眾意見的“篩子”作用，選拔出能扛重活、打硬仗、創(chuàng)實績的優(yōu)秀干部。

（三）技術(shù)加持的考核手段將助力實現(xiàn)考核的公正性

從公務員考核來看，考核手段的電子化、信息化和網(wǎng)絡化成為主要發(fā)展趨勢。目前，大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡化、信息化技術(shù)已廣泛運用于考核制度的實施過程中。

公務員考核的電子化、信息化和網(wǎng)絡化將原有的人工化、紙質(zhì)化、定期化考核方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮踊?、常態(tài)化、全程化的新型公務員考核方式，為公務員的考核實施提供了技術(shù)、平臺和流程支持，從管理方式上實現(xiàn)了由結(jié)果管理向過程管理和行為管理的轉(zhuǎn)變，為規(guī)范政府行為，尤其是公務人員的公務行為提供了保障。在公務員考核中，將大數(shù)據(jù)嵌入政府人力資源激勵模塊，用數(shù)據(jù)說話，以克服過往考核中可能出現(xiàn)的主觀臆斷的評判以及有失公允的偏見。

（四）注重政治素質(zhì)的考核內(nèi)容將有助于細化考核的重點

一個時期有一個時期的歷史使命和任務，一代人有一代人的歷史擔當和責任。[19]新時代的公務員肩負著新時代的歷史使命，歷史使命的要求落實到具體的行動上，就是公務員的行為規(guī)范要求，同時也是公務員考核的重點內(nèi)容。2018 年修訂的《中華人民共和國公務員法》在考核重點中增加了對政治素質(zhì)的考核，新時代細化公務員考核工作的一個重要要求，就是落實政治素質(zhì)考核。

從趨勢看，首先，公務員政治素質(zhì)考核的制度供給將不斷完善，推動公務員政治素質(zhì)考核工作的全面發(fā)展，主要體現(xiàn)為整體性闡釋政治素質(zhì)、跟進式研判政治素質(zhì)、總結(jié)式推廣實踐經(jīng)驗。其次，公務員政治素質(zhì)考核的方式將不斷完善，主要體現(xiàn)為細化落實分類考核、推廣運用近距離考核、注重普及全面考核。最后，公務員政治素質(zhì)提升的內(nèi)生動力將不斷激發(fā)，主要體現(xiàn)為強化整改政治素質(zhì)考核，強化選人用人政治把關(guān)，運用考核結(jié)果來激發(fā)干部自我提升的內(nèi)生動力，并通過導向作用來推動公務員隊伍建設(shè)。

經(jīng)過三十年的發(fā)展，我國公務員考核制度的發(fā)展取得了較大的成就，明確了制度發(fā)展的方向。我們期望，在完善的制度框架和科學的制度運行機制支撐下，未來我國公務員考核制度的發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)更大的突破。

注釋：

① 2018 年新修訂的《中華人民共和國公務員法》在考核方式上增加了專項考核，此處我們不予討論。需要注意的是:專項考核、平時考核、定期考核的結(jié)果銜接在考核實踐中逐步引發(fā)注意。有學者認為，這種銜接可以通過兩種方式實現(xiàn)，“一是專項考核的成績直接作為常規(guī)考核中相關(guān)考核指標的成績；二是將專項考核的成績作為常規(guī)考核中的加分或減分項目?！眲⒏Ｔ?公務員行為規(guī)范中的責任機制建構(gòu)——邁向公務員行為的規(guī)則之治，法律出版社2015 年版，第756 頁。

② 2008 年，國家公務員局成立。組建國家公務員局是中央根據(jù)新的形勢發(fā)展要求作出的重大決策，對推動公務員考核制度的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。2008 年，人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部，同時組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。至此，基本上形成了組織部門管理領(lǐng)導干部，人力資源和社會保障部以及國家公務員局管理非領(lǐng)導干部公務員的格局。2018 年，國家公務員局并入中央組織部，不再保留單設(shè)的國家公務員局。這是公務員管理體制的歷史性變革。中央組織部對外保留國家公務員局牌子，統(tǒng)一管理公務員錄用調(diào)配、考核獎懲、培訓和工資福利等事務。這樣，公務員管理的機制進一步理順，領(lǐng)導干部和非領(lǐng)導干部公務員的管理實現(xiàn)了統(tǒng)一。