武廷會(huì)

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

基層治理現(xiàn)代化是中國(guó)式國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。中國(guó)是一個(gè)歷史悠久、疆域遼闊、人口眾多的超大規(guī)模國(guó)家,如何實(shí)現(xiàn)基層有效治理是一個(gè)歷久彌新的理論命題和現(xiàn)實(shí)議題。許多學(xué)者從歷史維度展開(kāi)的研究對(duì)當(dāng)代基層治理具有寶貴的借鑒意義。而在其中的所有理論分支中,“簡(jiǎn)約治理”無(wú)疑是極具影響力的一個(gè)分支。

“簡(jiǎn)約治理”是黃宗智提出的重要概念。費(fèi)孝通指出,在傳統(tǒng)中國(guó),官僚機(jī)構(gòu)只鋪設(shè)到縣級(jí),基層治理格局是中央權(quán)威自上而下的政治軌道與紳?rùn)?quán)自下而上的政治軌道交織并軌的“雙軌政治”格局[1]。黃宗智承接這一命題并指出,在官僚體制與基層社會(huì)的“接軌”處,基層治理是正式的官僚制度與非正式的鄉(xiāng)里制度協(xié)力運(yùn)作的“簡(jiǎn)約治理”過(guò)程。在這一過(guò)程中,基層治理中的大部分問(wèn)題能夠通過(guò)自治的方式尋求解決,具有“簡(jiǎn)約、高效”的特性[2]。

此后,關(guān)于簡(jiǎn)約治理的討論形成了兩條學(xué)術(shù)脈絡(luò)。第一條脈絡(luò)致力探尋傳統(tǒng)社會(huì)簡(jiǎn)約治理的社會(huì)基礎(chǔ)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,簡(jiǎn)約治理內(nèi)生于傳統(tǒng)中國(guó)“無(wú)為主義”的施政理念之中,是為了在基層社會(huì)穩(wěn)定性與基層申訴渠道暢通性之間實(shí)現(xiàn)平衡而形成的折衷策略[3];另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,簡(jiǎn)約治理是傳統(tǒng)中國(guó)在治理資源有限和治理能力不足制約下的“無(wú)奈之舉”[4]。無(wú)論是“無(wú)為主義”論抑或是“無(wú)奈之舉”論均認(rèn)同簡(jiǎn)約治理在基層治理中的有效性。因而,針對(duì)當(dāng)代基層治理中的“失效”問(wèn)題,產(chǎn)生了關(guān)于簡(jiǎn)約治理的第二條學(xué)術(shù)脈絡(luò),即關(guān)于在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中“重建簡(jiǎn)約治理”的討論。如何在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中挖掘鄉(xiāng)土社會(huì)中“非正式資源”的作用[5],發(fā)揮“非正式規(guī)范”和“非正式關(guān)系”的積極作用[6],從而避免因科層機(jī)構(gòu)的增設(shè)導(dǎo)致治理機(jī)制復(fù)雜化和治理能力低效化[7]等成為討論焦點(diǎn)。

簡(jiǎn)約治理是指在國(guó)家與社會(huì)的“接合”處,將科層體制的“正式機(jī)制”與基層社會(huì)的“非正式機(jī)制”有機(jī)融合,從而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約而高效的治理。簡(jiǎn)約且高效是簡(jiǎn)約治理的基本特征。在這里,“簡(jiǎn)約”有兩層含義:其一,組織的簡(jiǎn)約。政策“落地”不依賴科層組織的擴(kuò)張,而是通過(guò)非正式組織實(shí)現(xiàn)政策在基層社會(huì)的“扎根”。其二,成本的簡(jiǎn)約。非正式組織的運(yùn)行依賴于基層社會(huì)的“非正式資源”,其成員無(wú)需支付固定標(biāo)準(zhǔn)的薪水。就此而言,要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理,關(guān)鍵在于基層政府對(duì)基層社會(huì)中“非正式資源”的挖掘、動(dòng)員和統(tǒng)籌,從而實(shí)現(xiàn)科層組織和基層社會(huì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

然而,既有研究大多考察的是常態(tài)治理情境下的簡(jiǎn)約治理,少有研究將視角切換到危機(jī)情境。在危機(jī)情境中,鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力受到嚴(yán)峻考驗(yàn),既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮科層優(yōu)勢(shì)迅速調(diào)動(dòng)科層資源用于危機(jī)應(yīng)對(duì),也需要?jiǎng)訂T并激活鄉(xiāng)村社會(huì)中的非正式機(jī)制,打通危機(jī)應(yīng)對(duì)的“最后一百米”。那么,在危機(jī)治理過(guò)程中,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)非正式機(jī)制的動(dòng)員過(guò)程中,是否存在著簡(jiǎn)約主義邏輯?簡(jiǎn)約治理如何促進(jìn)鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)危機(jī)能力的提升?鄉(xiāng)村危機(jī)治理的簡(jiǎn)約主義實(shí)踐邏輯和運(yùn)作機(jī)理是什么?重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)和應(yīng)對(duì)是一種典型的危機(jī)情境,本文以安徽省L市H鎮(zhèn)疫情防控工作為情境基礎(chǔ),考察個(gè)案應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)踐邏輯,并基于簡(jiǎn)約治理視角對(duì)其進(jìn)行學(xué)理性總結(jié)。

二、分析框架建構(gòu)

從“重建簡(jiǎn)約治理”的相關(guān)討論來(lái)看,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的簡(jiǎn)約治理與傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理有著一致的基本特征,即簡(jiǎn)約的治理過(guò)程和高效的治理結(jié)果,但其運(yùn)作過(guò)程和實(shí)踐邏輯已有所不同。例如,傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理依靠鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)正式制度與非正式規(guī)則的聯(lián)結(jié),而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中的簡(jiǎn)約治理則依靠基層黨組織的統(tǒng)合引領(lǐng)[8]。因此,有必要在與傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理的比較中把握簡(jiǎn)約治理時(shí)代特征和運(yùn)行過(guò)程,為下文的分析提供具有解釋力的理論框架。

(一)簡(jiǎn)約治理的時(shí)代特征

1.治理目標(biāo):簡(jiǎn)約高效

在傳統(tǒng)社會(huì)中,基層治理的簡(jiǎn)約主義是以矛盾糾紛及其化解為中心展開(kāi)的,糾紛解決構(gòu)成了傳統(tǒng)基層治理的核心內(nèi)容[9]。而在當(dāng)代中國(guó),國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制將正式治理資源下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)的非正式環(huán)境之中,同時(shí)依托基層黨組織的統(tǒng)合引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)正式治理制度和非正式治理規(guī)則的積極互動(dòng)。因此,現(xiàn)階段的簡(jiǎn)約治理過(guò)程已經(jīng)超越糾紛調(diào)解的單一職能,實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村治理事務(wù)全面而廣泛的覆蓋。而且,簡(jiǎn)約治理服務(wù)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這一目標(biāo),即通過(guò)簡(jiǎn)約治理過(guò)程與治理現(xiàn)代化目標(biāo)的統(tǒng)合實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

2.治理形式:化繁為簡(jiǎn)

由于當(dāng)代社會(huì)具有復(fù)雜性,社會(huì)治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程[10],在治理過(guò)程中存在著技術(shù)失準(zhǔn)[11]、政策執(zhí)行偏差[12]等問(wèn)題。在簡(jiǎn)約治理模式下,通過(guò)充分發(fā)揮多元治理主體的能動(dòng)性和自主性,以及對(duì)正式和非正式的資源與制度的靈活運(yùn)用,構(gòu)建了基層政權(quán)體系和基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)外平衡機(jī)制,避免了國(guó)家正式治理資源單方面投入導(dǎo)致的治理要素內(nèi)卷化和治理效用邊際遞減問(wèn)題,在提升治理能力的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了治理形式上的“化繁為簡(jiǎn)”。

3.治理程序:靈活機(jī)動(dòng)

作為一種“理想類型”,科層治理在當(dāng)代社會(huì)治理尤其是基層治理中暴露出諸多缺陷,在面對(duì)高度復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和突發(fā)性的當(dāng)代社會(huì)治理事務(wù)時(shí)顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)和不兼容,過(guò)于追求科層治理反而極易導(dǎo)致形式主義、官僚主義和痕跡主義盛行[13]。簡(jiǎn)約治理憑借著對(duì)治理程序的靈活性調(diào)整,在形式上確保治理任務(wù)完成的同時(shí),積極尋求治理問(wèn)題的根源性解決,克服了科層治理的缺陷。當(dāng)然,這一靈活性調(diào)整是置于合法性框架之下的,以基層政府為代表的正式國(guó)家力量仍嵌入其中。

4.治理主體:黨領(lǐng)群治

在傳統(tǒng)基層治理中,治理主體僅限于鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)約等“準(zhǔn)官員”。當(dāng)下的簡(jiǎn)約治理與此不同,而是致力于構(gòu)建以基層黨組織為核心的治理共同體。一方面,基層黨組織在走向群眾、深入群眾的同時(shí),也充分發(fā)揮著“政治統(tǒng)合”的功能,持續(xù)動(dòng)員和引導(dǎo)著群眾通過(guò)組織起來(lái)深入?yún)⑴c到治理過(guò)程之中[14];另一方面,在基層黨組織引領(lǐng)群眾組織化以及支撐組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的聯(lián)結(jié)機(jī)制上,又存在著大量跨越組織邊界且?guī)в星楦幸蛩氐慕M織關(guān)系[15]。這種具有充沛情感的組織化實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)了治理過(guò)程在行動(dòng)邏輯和價(jià)值邏輯上的統(tǒng)一,為形成充滿活力的協(xié)商共治格局提供了充分的主體條件。

(二)簡(jiǎn)約治理的運(yùn)行過(guò)程

基于對(duì)簡(jiǎn)約治理時(shí)代特征的把握,可以構(gòu)建一個(gè)理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的簡(jiǎn)約治理運(yùn)行過(guò)程的分析框架(圖1)。首先,在簡(jiǎn)約治理諸要素中,鎮(zhèn)村兩級(jí)基層黨組織居于核心地位。從簡(jiǎn)約治理的主體間關(guān)系看,基層黨組織在國(guó)家與社會(huì)之間發(fā)揮著“橋梁”作用,促進(jìn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)。從治理過(guò)程來(lái)看,基層黨組織統(tǒng)合靈活機(jī)動(dòng)的治理程序,在確保靈活性的同時(shí)賦予其合法性。而且黨組織始終牽引著治理形式的變化,避免科層治理導(dǎo)致的繁復(fù)性。其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極地探尋著鄉(xiāng)村社會(huì)中可使用的“非正式規(guī)則”和“非正式資源”,并且通過(guò)對(duì)治理程序的靈活調(diào)整,將這些“非正式規(guī)則”和“非正式資源”納入到治理程序的統(tǒng)一軌道之中。最后,在簡(jiǎn)約治理的運(yùn)行過(guò)程中,治理程序的“靈活機(jī)動(dòng)”和治理形式的“化繁為簡(jiǎn)”同步進(jìn)行,治理形式的簡(jiǎn)化確保了治理過(guò)程的簡(jiǎn)約,而治理程序的靈活性和機(jī)動(dòng)性則提高了簡(jiǎn)約治理處理復(fù)雜問(wèn)題的適用力,確保了治理效能的提升。二者并駕齊驅(qū)、協(xié)調(diào)互促,共同彰顯出簡(jiǎn)約治理的簡(jiǎn)約且高效的基本特征。

圖1 簡(jiǎn)約治理的運(yùn)行過(guò)程

立足于簡(jiǎn)約治理的時(shí)代特征和運(yùn)行過(guò)程,可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)下的簡(jiǎn)約治理在實(shí)踐中有兩個(gè)關(guān)鍵:第一,基層黨組織是當(dāng)下簡(jiǎn)約治理運(yùn)行過(guò)程的“起始點(diǎn)”,簡(jiǎn)約治理的實(shí)現(xiàn)需要黨組織“積極有為”的統(tǒng)合引領(lǐng),這也是與傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理最明顯的區(qū)別。第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)展動(dòng)員并在此基礎(chǔ)上有效利用“非正式規(guī)則”和“非正式資源”,是簡(jiǎn)約治理得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在不同的治理情境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員方式、態(tài)度以及取向有著明顯的區(qū)別。情境不同,鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)動(dòng)員的回應(yīng)邏輯也有所不同。

三、案例呈現(xiàn):安徽省L市H鎮(zhèn)疫情防控中的簡(jiǎn)約治理

(一)個(gè)案選取與資料來(lái)源

本文通過(guò)一項(xiàng)個(gè)案研究來(lái)推進(jìn)本文的分析。在個(gè)案的選取上,一般要確保個(gè)案的“典型性”[16]。一方面,突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件是一種典型的公共危機(jī),疫情期間的鄉(xiāng)村治理情境與本文所要研究的危機(jī)情境相契合;同時(shí),本文選取的H鎮(zhèn)是安徽省L市一個(gè)普通的人口流出型農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),在疫情期間面臨的問(wèn)題、開(kāi)展的治理實(shí)踐以及所使用的治理資源在鄉(xiāng)村中具有普適性。截至2022年6月最后一次調(diào)研,H鎮(zhèn)自疫情暴發(fā)起未出現(xiàn)過(guò)任何一例病例,可見(jiàn)其防控成效突出。

本文使用的H鎮(zhèn)相關(guān)資料來(lái)源于筆者對(duì)H鎮(zhèn)的多次田野調(diào)查。在調(diào)研中,筆者親身經(jīng)歷了H鎮(zhèn)疫情防控工作部分過(guò)程并承擔(dān)了部分志愿者工作,發(fā)現(xiàn)H鎮(zhèn)在疫情防控中形成了一些正式制度以外的、內(nèi)生性的治理機(jī)制,在疫情防控中體現(xiàn)出簡(jiǎn)約治理邏輯,并且發(fā)揮了重要作用。案例資料的收集主要是通過(guò)參與式觀察、半結(jié)構(gòu)化訪談、查閱工作檔案和媒體信息,經(jīng)驗(yàn)材料的多渠道來(lái)源及其比對(duì)驗(yàn)證確保了經(jīng)驗(yàn)材料的客觀性和準(zhǔn)確性。

(二)情境素描:L市H鎮(zhèn)疫情防控中的簡(jiǎn)約治理實(shí)踐

2018年,H鎮(zhèn)被評(píng)選為安徽省鄉(xiāng)村治理示范點(diǎn)建設(shè)單位。在此期間,H鎮(zhèn)高度重視鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性、內(nèi)生性機(jī)制建設(shè),推動(dòng)各村結(jié)合村內(nèi)實(shí)際情況開(kāi)展自主創(chuàng)新,構(gòu)建因地制宜的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。疫情暴發(fā)后,H鎮(zhèn)各村既有的各項(xiàng)治理機(jī)制迅速響應(yīng)并運(yùn)作起來(lái),成為應(yīng)對(duì)疫情的重要制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)并發(fā)揮了重要作用。

以村規(guī)民約為核心的非正式制度體系為疫情防控提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村治理示范點(diǎn)建設(shè)中,H鎮(zhèn)將村規(guī)民約作為一項(xiàng)主抓工作,在全鎮(zhèn)范圍開(kāi)展了村規(guī)民約修訂,在各村建立起文本內(nèi)容貼合實(shí)際、配套實(shí)施制度能夠有效運(yùn)作的村規(guī)民約體系。從文本內(nèi)容看,可以將條款劃分為“倡導(dǎo)類規(guī)約”與“規(guī)制類規(guī)約”。倡導(dǎo)類規(guī)約通常以溫和表述引導(dǎo)村民積極踐行文明行為,而規(guī)制類規(guī)約則采用較嚴(yán)厲的措辭說(shuō)明本村禁止的行為。與村規(guī)民約條款本身相比,村規(guī)民約所配套的執(zhí)行制度在內(nèi)容上更加細(xì)致詳盡。在執(zhí)行制度中,一般會(huì)有關(guān)于如何執(zhí)行、由誰(shuí)執(zhí)行等具體問(wèn)題的明確規(guī)定。而且,執(zhí)行制度通常對(duì)規(guī)制類條款進(jìn)行詳細(xì)補(bǔ)充,明確說(shuō)明違反某則條款將會(huì)受到何種處罰。在修訂村規(guī)民約的程序上,H鎮(zhèn)嚴(yán)格遵循村民民主自治原則,充分調(diào)動(dòng)村民參與積極性,在確保村規(guī)民約符合法律規(guī)定的同時(shí),促進(jìn)全體村民就村規(guī)民約內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。

以村民理事會(huì)為核心的群眾自組織體系為疫情防控提供了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)的執(zhí)行與實(shí)施過(guò)程中,H鎮(zhèn)充分發(fā)揮群眾組織作用,并與當(dāng)?shù)氐淖谧逦幕瘋鹘y(tǒng)緊密聯(lián)系起來(lái)。在傳統(tǒng)社會(huì),在H鎮(zhèn)當(dāng)?shù)鼐劬拥闹饕帐暇薪ㄗ陟?、修族譜、立族規(guī)的傳統(tǒng),社會(huì)治理事務(wù)也基本由幾大家族頗有威望的長(zhǎng)者主持。H鎮(zhèn)將這一傳統(tǒng)充分運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理中,各村成立起由村內(nèi)德高望重、身體康健的老者擔(dān)任負(fù)責(zé)人的村民理事會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)督和引導(dǎo)村民們遵守各項(xiàng)制度,一旦出現(xiàn)違反規(guī)定的情況,也由該組織負(fù)責(zé)執(zhí)行相應(yīng)的規(guī)制措施。同時(shí),H鎮(zhèn)還將積分制度引進(jìn)到鄉(xiāng)村治理中,村民踐行參與公共事務(wù)、遵守村規(guī)民約等積分事項(xiàng),根據(jù)積分規(guī)則獲取相應(yīng)積分,積分的累計(jì)則與年終表彰、村集體福利等相掛鉤。積分制度的實(shí)施也由村民理事會(huì)負(fù)責(zé)。

新冠疫情暴發(fā)后,H鎮(zhèn)充分運(yùn)用村規(guī)民約和村民理事會(huì)這兩項(xiàng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制,在疫情防控工作中調(diào)動(dòng)了大量的非正式資源,展現(xiàn)出危機(jī)應(yīng)對(duì)的簡(jiǎn)約治理邏輯。疫情初期,如何把疫情科普知識(shí)、疫情防控政策知識(shí)迅速傳遞到所有村民之中是H鎮(zhèn)政府的重要任務(wù)。在堅(jiān)持程序合法、內(nèi)容合法的前提下,結(jié)合疫情防控需要,H鎮(zhèn)倡導(dǎo)各村通過(guò)微信群、QQ群、電話等媒體手段開(kāi)展“線上云會(huì)議”,對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行了新一輪修訂。村規(guī)民約修訂后,疫情防控相關(guān)措施被納入村規(guī)民約,實(shí)現(xiàn)了村規(guī)民約和疫情防控政策的聯(lián)動(dòng)與配合。這一做法在低成本、高效率地宣傳普及疫情防控相關(guān)知識(shí)的同時(shí),通過(guò)將處罰措施與違反疫情防控措施的行為進(jìn)行掛鉤,強(qiáng)化了疫情防控政策的執(zhí)行效力。

與此同時(shí),在H鎮(zhèn)政府的動(dòng)員下,村民理事會(huì)承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”的部分職能,在疫情防控中充分發(fā)揮了組織、動(dòng)員、引導(dǎo)和教育群眾的作用。村民理事會(huì)充分利用其“扎根”于鄉(xiāng)村社會(huì)的特性,通過(guò)人情、面子等非正式資源,迅速動(dòng)員了一大批村民參與疫情防控志愿活動(dòng),組建了一批富有公益精神的志愿者隊(duì)伍,積極參與到疫情防控值崗、疫情防控知識(shí)宣講、為居家隔離村民提供生活服務(wù)、動(dòng)員疫苗接種等活動(dòng),為疫情防控工作貢獻(xiàn)了重要力量。志愿者隊(duì)伍的壯大使得村民自組織隊(duì)伍呈現(xiàn)出不同于常態(tài)情境的“擴(kuò)大化”“平行化”特征。常態(tài)情境下,H鎮(zhèn)各村村民自組織隊(duì)伍以村民理事會(huì)為核心,主要由村內(nèi)德高望重的長(zhǎng)者負(fù)責(zé)、小部分積極熱心的群眾代表參與。在疫情防控中,隨著更加廣泛深入的群眾動(dòng)員,村民自組織隊(duì)伍吸納了更加多元化的社會(huì)主體,有些組織在后續(xù)的工作中發(fā)揮了不亞于村民理事會(huì)的作用。村民自組織的擴(kuò)大化和平行化發(fā)展,極大地增強(qiáng)了H鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)疫情的“韌性”,而這些組織大多提供的是志愿服務(wù),使得H鎮(zhèn)在疫情防控中節(jié)約了大量的成本。

四、半正式治理:鄉(xiāng)村危機(jī)應(yīng)對(duì)中的簡(jiǎn)約治理實(shí)踐邏輯

從H鎮(zhèn)疫情防控實(shí)踐來(lái)看,危機(jī)應(yīng)對(duì)中的各項(xiàng)內(nèi)生機(jī)制既依賴于鄉(xiāng)村社會(huì)的“非正式力量”,同時(shí)也與代表國(guó)家“正式力量”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻繁互動(dòng)。也就是說(shuō),內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會(huì)的危機(jī)治理機(jī)制在疫情防控中的運(yùn)作過(guò)程體現(xiàn)出簡(jiǎn)約治理特征,并且將鄉(xiāng)村社會(huì)的危機(jī)治理能力寓于“正式力量”與“非正式力量”相互交織互動(dòng)、協(xié)同融合的半正式運(yùn)作過(guò)程之中。本文將這一實(shí)踐邏輯概括為“半正式治理”。半正式治理具有簡(jiǎn)約而高效的基本特征,在降低治理成本的同時(shí)強(qiáng)化了鄉(xiāng)村社會(huì)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,但在實(shí)踐邏輯上與常態(tài)情境的簡(jiǎn)約治理有所差異。

(一)半正式治理的微觀機(jī)制

1.黨組織引領(lǐng):危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程的情理統(tǒng)合

與傳統(tǒng)“無(wú)為而治”的簡(jiǎn)約治理不同,當(dāng)代的簡(jiǎn)約治理是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下形成的“積極有為”的治理方式,基層黨組織在其中發(fā)揮著“政治統(tǒng)合”的作用[17]。在疫情防控中,H鎮(zhèn)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、行政村黨支部、自然村黨小組三級(jí)黨組織的縱向聯(lián)動(dòng),一方面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村黨員充分運(yùn)用村規(guī)民約和村民理事會(huì)做好宣傳、教育和服務(wù)工作,形成了應(yīng)對(duì)危機(jī)的共識(shí)和合力,另一方面將“人民至上”的充沛情感注入實(shí)踐過(guò)程,以黨建引領(lǐng)的“合情”賦予了這一過(guò)程中“正式制度”與“非正式規(guī)則”交織融合的“合理性”與“合法性”。比如,H鎮(zhèn)各村村民理事會(huì)對(duì)村民進(jìn)行倡導(dǎo)、規(guī)勸時(shí),他們往往傾向于著重聲明其自身的老黨員身份,也往往更容易獲得村民的認(rèn)同。由此可見(jiàn),基層黨組織的統(tǒng)合引領(lǐng)在簡(jiǎn)約治理過(guò)程中往往具有強(qiáng)大的情感力量。

2.全過(guò)程民主:危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程的集體協(xié)同

H鎮(zhèn)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的民主原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是協(xié)商民主的全過(guò)程應(yīng)用。村規(guī)民約的制定與修訂均經(jīng)村民共同參與討論、草擬和表決,尤其是疫情防控期間新增的、動(dòng)態(tài)變化的條款,盡管由于疫情原因無(wú)法廣泛召開(kāi)線下協(xié)商會(huì)議,各村依然通過(guò)線上“云會(huì)議”確保村民對(duì)相關(guān)條款的知曉和認(rèn)同,這體現(xiàn)出具有鮮明目標(biāo)導(dǎo)向、追求話語(yǔ)表達(dá)正當(dāng)性的“可治理式民主”[18],實(shí)現(xiàn)了民主過(guò)程與危機(jī)治理過(guò)程的融合。二是民主過(guò)程與結(jié)果的透明化與可視化。各村均設(shè)有“疫情期間村規(guī)民約管理公示欄”,定期對(duì)村規(guī)民約修訂執(zhí)行、積分激勵(lì)與違規(guī)懲戒信息進(jìn)行公示。H鎮(zhèn)在危機(jī)應(yīng)對(duì)全過(guò)程中對(duì)民主原則的踐行,確保了危機(jī)應(yīng)對(duì)措施貫徹集體意志而非個(gè)人意志,在民主自治中增強(qiáng)了防控措施的合法性,同時(shí)也使村民集體在理念與行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)最大限度的協(xié)同一致,保障了危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的有效性。

3.融合交互:危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的垂直式聯(lián)動(dòng)

在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,H鎮(zhèn)形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村”的縱向垂直聯(lián)動(dòng)式疫情防控組織體系。從表淺的層面來(lái)看,村規(guī)民約等非正式規(guī)則在某種程度上成為政府行政權(quán)力非正式運(yùn)作的工具。實(shí)質(zhì)上,這是簡(jiǎn)約治理在危機(jī)情境下的合理變化。這是由于國(guó)家與鄉(xiāng)土社會(huì)在危機(jī)情境下治理目標(biāo)具有同質(zhì)性。在疫情防控中,H鎮(zhèn)政府與村民所期望和追求的均是最大程度避免疫情擴(kuò)散和降低疫情影響,常態(tài)情境下二者之間的分歧和爭(zhēng)端被“激活鄉(xiāng)村應(yīng)急能力”這一共同任務(wù)目標(biāo)消解。這反映出在危機(jī)治理“最后一公里”中國(guó)家權(quán)力的行政控制與鄉(xiāng)土社會(huì)自主性之間以目標(biāo)導(dǎo)向的互動(dòng)型適配邏輯[19]。

4.兼收并蓄:危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的可持續(xù)執(zhí)行

“非正式運(yùn)作”往往會(huì)為政策執(zhí)行偏差和不可持續(xù)等問(wèn)題創(chuàng)造生長(zhǎng)空間。在疫情防控中,隨著自組織隊(duì)伍擴(kuò)大,這一問(wèn)題更是不容忽視。在H鎮(zhèn)的實(shí)踐中,村民理事會(huì)的領(lǐng)銜者大多是老黨員,確保了自組織在黨組織的引領(lǐng)之下運(yùn)行。同時(shí),自組織的領(lǐng)銜者往往在鄉(xiāng)村社會(huì)中具有很高的威望,他們?cè)趯?shí)踐中向村民作出示范和表率,也能夠感召村民積極響應(yīng)倡導(dǎo)。此外,適度的物質(zhì)與精神激勵(lì)增進(jìn)了自組織成員的獲得感,增強(qiáng)了其履責(zé)動(dòng)力。通過(guò)這些舉措,H鎮(zhèn)各村在危機(jī)應(yīng)對(duì)中實(shí)際上形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)正式與非正式的多元主體的兼收并蓄,實(shí)現(xiàn)了各種治理主體的協(xié)調(diào)配合,使鄉(xiāng)村治理內(nèi)生性機(jī)制的危機(jī)治理功能得以踐行并在危機(jī)情境下迸發(fā)出強(qiáng)大的治理能量。

(二)半正式治理的實(shí)踐特征

對(duì)半正式治理微觀機(jī)制的梳理有助于理解危機(jī)應(yīng)對(duì)中簡(jiǎn)約治理的基本結(jié)構(gòu)。相較于常態(tài)情境的簡(jiǎn)約治理,危機(jī)應(yīng)對(duì)中的半正式治理既有“變化”,也有“不變”。因此,要深入理解半正式治理的實(shí)踐邏輯,尤其是其中發(fā)生“變化”的部分,在分析其基本結(jié)構(gòu)以外,還需要立足于其實(shí)踐過(guò)程,在與常態(tài)情境簡(jiǎn)約治理實(shí)踐過(guò)程的比較中,把握其不同于常態(tài)情境中簡(jiǎn)約治理的實(shí)踐特征。

第一,在半正式治理實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員具有整體性。在常態(tài)情境下的簡(jiǎn)約治理實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)針對(duì)特定的治理任務(wù)對(duì)具體的社會(huì)群體展開(kāi)動(dòng)員。但在危機(jī)情境下,治理任務(wù)的緊急性、危機(jī)后果的嚴(yán)重性以及治理資源的有限性重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的態(tài)度和方式。為了迅速和有效應(yīng)對(duì)危機(jī),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向?qū)︵l(xiāng)村社會(huì)的全面、整體的動(dòng)員。同時(shí),基層黨組織在危機(jī)應(yīng)對(duì)中對(duì)“情”與“理”的統(tǒng)合為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體動(dòng)員提供了情理基礎(chǔ),協(xié)商民主的全過(guò)程運(yùn)用成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體動(dòng)員的有效工具,在危機(jī)應(yīng)對(duì)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建的垂直式聯(lián)動(dòng)組織體系以及危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的融合交互與兼收并蓄特征,也進(jìn)一步增進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的能力。

第二,在半正式治理實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)治理過(guò)程介入具有深入性和強(qiáng)力性。在常態(tài)情境的簡(jiǎn)約治理中,一旦一項(xiàng)任務(wù)轉(zhuǎn)交至非正式組織,科層組織通常不再作過(guò)多干涉,僅提供必要幫助。但在危機(jī)情境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)了對(duì)非正式規(guī)則和非正式組織的介入和管理。比如,在H鎮(zhèn)的實(shí)踐中,不同于常態(tài)情境下村規(guī)民約的修訂程序,一些疫情防控相關(guān)的村規(guī)民約條款,往往是由H鎮(zhèn)政府提議再經(jīng)由民主程序評(píng)議通過(guò),而非完全出于村民的自發(fā)建構(gòu)。但正如前文所述,這種介入程度的加深和介入力度的加強(qiáng),實(shí)際上是簡(jiǎn)約治理在危機(jī)情境下的自我適應(yīng)性轉(zhuǎn)變,其最終目的是服務(wù)于“有效應(yīng)對(duì)危機(jī)”這一治理目標(biāo)?？梢钥吹?在半正式治理中,盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)治理過(guò)程介入具有深入性和強(qiáng)力性,但危機(jī)應(yīng)對(duì)中國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)是一種融合交互關(guān)系而非國(guó)家權(quán)力單向度滲透鄉(xiāng)村社會(huì)[20],政府并不試圖在其中發(fā)揮主導(dǎo)或控制作用,其目的主要在于對(duì)民主過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行把關(guān)和審核,避免危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中違反法律與不合情理的情況發(fā)生。

第三,在半正式治理實(shí)踐中,鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員的回應(yīng)具有“強(qiáng)自主性”特征。無(wú)論是何種治理情境,鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員均有所回應(yīng),這是簡(jiǎn)約治理得以實(shí)現(xiàn)的前提。不過(guò),在常態(tài)情境下,大部分村民及村民自組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)是一種“弱自主性回應(yīng)”,他們或是囿于面子、人情等被動(dòng)回應(yīng),或是基于理性選擇不回應(yīng),僅有少部分“積極分子”表現(xiàn)為“強(qiáng)自主性回應(yīng)”。在危機(jī)情境下,鄉(xiāng)村社會(huì)的“強(qiáng)自主性回應(yīng)”從少部分人擴(kuò)散到大部分人。這是H鎮(zhèn)村民自組織在疫情防控中呈現(xiàn)擴(kuò)大化和平行化發(fā)展趨勢(shì)的重要原因。這是因?yàn)樵谖C(jī)情境下,許多常態(tài)情境中的矛盾和不一致被暫時(shí)擱置,有效應(yīng)對(duì)危機(jī)成為科層組織和鄉(xiāng)村社會(huì)的共同目標(biāo)?；谶@一共同目標(biāo),許多在常態(tài)情境下難以動(dòng)員或是無(wú)法利用的“非正式資源”得到充分挖掘和使用,參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的非正式機(jī)制持續(xù)發(fā)育,為危機(jī)應(yīng)對(duì)的半正式治理提供了充分的治理資源保障和組織制度支撐,有效增進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的內(nèi)生能力。

五、結(jié)論與討論

本文通過(guò)考察安徽省L市H鎮(zhèn)疫情防控中以村規(guī)民約為代表的“非正式規(guī)則”和以村民理事會(huì)為代表的“非正式組織”的實(shí)踐過(guò)程,發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性治理機(jī)制及其實(shí)踐在危機(jī)情境下往往呈現(xiàn)為一種簡(jiǎn)約主義的“半正式治理”過(guò)程,并且在鄉(xiāng)村危機(jī)治理過(guò)程中發(fā)揮重要作用。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入并不試圖實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張或建立總體性政治支配關(guān)系,而是通過(guò)將正式制度帶入非正式規(guī)則之中,在提升行政效率和治理效能的同時(shí),以正式制度克服非正式規(guī)則的弊端,使非正式規(guī)則和組織的治理功能能夠在合法、合理的邊界之內(nèi)實(shí)現(xiàn)“軟硬兼施”,從而確保危機(jī)治理中的半正式運(yùn)作過(guò)程方向不會(huì)偏離治理能力提升這個(gè)總體目標(biāo)。另一方面,作為簡(jiǎn)約治理最突出的特征,村民自治體現(xiàn)于半正式治理的全部過(guò)程并構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性動(dòng)力,通過(guò)村民自治過(guò)程構(gòu)建約束與激勵(lì)相輔相成的治理機(jī)制,村民的自主性、自覺(jué)性和積極性得到發(fā)掘和培育,從而使得鄉(xiāng)村社會(huì)擁有充分的回應(yīng)力以在危機(jī)情境下激活自我調(diào)節(jié)能力和自我運(yùn)轉(zhuǎn)能力。

本文的研究對(duì)于如何利用鄉(xiāng)村社會(huì)既有的內(nèi)生性機(jī)制構(gòu)建簡(jiǎn)約、高效的基層危機(jī)治理體系具有一定的啟示意義。此外,本文重申了簡(jiǎn)約治理這一極富生命力的本土理論的時(shí)代意義。當(dāng)下基層治理在正規(guī)化、行政化和程式化進(jìn)程中逐漸陷入困境,簡(jiǎn)約治理很可能為擺脫這一現(xiàn)實(shí)困境、實(shí)現(xiàn)超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供理論支撐。本文也存在著一定的局限性。當(dāng)代社會(huì)的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性特征,在其他類型鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)中,簡(jiǎn)約治理能否有效發(fā)揮作用?簡(jiǎn)約治理是否呈現(xiàn)其他的實(shí)踐邏輯?這些問(wèn)題仍有待進(jìn)一步研究。