○馮慶想 徐海波

（1.中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275；2.深圳大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣東 深圳 518060）

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是習(xí)近平親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，旨在建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。在“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三種貨幣、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”的大灣區(qū)系統(tǒng)中，“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)、港澳獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)和廣東改革開放對(duì)外窗口優(yōu)勢(shì)，為打造“一帶一路”重要支撐區(qū)域、國(guó)際科技創(chuàng)新中心、全球最具活力經(jīng)濟(jì)區(qū)、世界著名優(yōu)質(zhì)生活圈、“一國(guó)兩制”實(shí)踐示范區(qū)提供了重要支撐和強(qiáng)勁引擎。自《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）實(shí)施以來(lái)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)在加快港澳與內(nèi)地跨境整合、深度合作以及促進(jìn)國(guó)家對(duì)外開放事業(yè)等方面已取得不少成果，但也暴露了一些深層次矛盾。因此，在抓住粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中所面臨的突出問(wèn)題及其主要成因，以便適時(shí)調(diào)整政策方向，確保“一國(guó)兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的時(shí)代機(jī)遇

我國(guó)目前正處于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、地緣政治局部動(dòng)蕩的新形勢(shì)下，我國(guó)創(chuàng)造性提出構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為民族復(fù)興大業(yè)指明了實(shí)踐方向。正是在這一背景下，粵港澳大灣區(qū)已成為貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)[1]。

（一）粵港澳大灣區(qū)是新發(fā)展階段的大潮頭

隨著國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生根本性變化，黨中央敏銳洞察我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，精準(zhǔn)研判我國(guó)所處的歷史方位。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，“我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段”，這表明黨和國(guó)家事業(yè)已站在全新的歷史起點(diǎn)上，這個(gè)起點(diǎn)既承接了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的輝煌成果，又開啟了第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的壯麗篇章。正如習(xí)近平所言：“新發(fā)展階段是社會(huì)主義初級(jí)階段中的一個(gè)階段，同時(shí)是其中經(jīng)過(guò)幾十年積累、站到了新的起點(diǎn)上的一個(gè)階段?！盵2]從時(shí)間尺度看，新發(fā)展階段是從2021 年“十四五”規(guī)劃的起步之年至2050 年實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)這一歷史時(shí)期。從戰(zhàn)略視角看，新發(fā)展階段是社會(huì)主義事業(yè)螺旋式上升過(guò)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，抓住這個(gè)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，最大限度展示我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的韌性與活力，盡可能消解新發(fā)展階段中面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素，可為民族復(fù)興大業(yè)注入新動(dòng)能?；浉郯拇鬄硡^(qū)由多城市集聚化發(fā)展而成，及時(shí)捕捉了新發(fā)展階段下帶動(dòng)中國(guó)乃至世界高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)口潮頭。珠三角9市加上港澳特區(qū)的總面積達(dá)5.6 萬(wàn)平方公里、坐擁8000 多萬(wàn)人口，區(qū)域之間各種職業(yè)背景人才高頻流動(dòng)，不同社會(huì)制度的生產(chǎn)部門和消費(fèi)部門高效協(xié)作，催生龐大的經(jīng)濟(jì)體量和嶄新的合作模式。在新發(fā)展階段，粵港澳大灣區(qū)順勢(shì)而為，承載民族復(fù)興重任，為科技創(chuàng)新、體制改革、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、人才培育提供重要實(shí)驗(yàn)窗口，加速全球價(jià)值鏈的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）粵港澳大灣區(qū)是新發(fā)展理念的踐行者

發(fā)展理念反映一個(gè)社會(huì)在選擇自身發(fā)展模式上所遵循的真理和價(jià)值尺度。只有科學(xué)的發(fā)展理念才能引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。習(xí)近平指出：“新發(fā)展理念闡明了我們黨關(guān)于發(fā)展的政治立場(chǎng)、價(jià)值導(dǎo)向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等重大政治問(wèn)題。”[3]可見，新發(fā)展理念不僅是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的開關(guān)把手，而且是影響政治發(fā)展模式的核心要素。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，符合世情、國(guó)情、民情及客觀規(guī)律，鋪墊了新階段我國(guó)新的發(fā)展思路。其中，“創(chuàng)新”為高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力源泉，“協(xié)調(diào)”破解發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)矛盾，“綠色”引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展的新趨勢(shì)，“開放”打通內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展的壁壘障礙，“共享”指向公平發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。這五方面雖各有側(cè)重，但其內(nèi)部是相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)整體，“回答了關(guān)于發(fā)展的目的、動(dòng)力、方式、路徑等一系列理論和實(shí)踐問(wèn)題”[3]，同時(shí)也意味著這五個(gè)方面必須協(xié)同發(fā)展，使之迸發(fā)合力，而不能孤立、片面倚重某一方面?；浉郯拇鬄硡^(qū)占據(jù)地理空間位置的先天優(yōu)勢(shì)，灣區(qū)內(nèi)各城市人口密集流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)鏈有序銜接、資源優(yōu)化整合，均嘗試突破單個(gè)城市界面而趨向整體抱團(tuán)發(fā)展，使得創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念能夠深入社會(huì)形態(tài)肌理。“九市兩區(qū)”依據(jù)各自角色定位，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)功能內(nèi)聚互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)錯(cuò)位嵌套，迸發(fā)新活力。同時(shí)，大灣區(qū)承載的厚重歷史文化，諸如廣府文化、潮汕文化、客家文化也都展現(xiàn)出內(nèi)在一致性，實(shí)現(xiàn)高度融合共生，以滋養(yǎng)新發(fā)展理念?？梢?，大灣區(qū)依托系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)，不斷在實(shí)踐中深化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、對(duì)外開放、共贏共享等理念內(nèi)涵，以打造高質(zhì)量發(fā)展的示范地。

（三）粵港澳大灣區(qū)是新發(fā)展格局的強(qiáng)引擎

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局相互交織的時(shí)代大背景下，習(xí)近平敏銳察覺國(guó)內(nèi)外發(fā)展新趨勢(shì)，深刻指明“國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)同國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)系客觀上早有調(diào)整的要求”[4]，并提出“構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”[2]。深入理解新發(fā)展格局的豐富意蘊(yùn)就必須首先確立自我的主體性地位，“唯有以國(guó)內(nèi)作為支撐，才能在世界發(fā)展大勢(shì)面前不失自我”[5]。中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)經(jīng)濟(jì)體，具備強(qiáng)大的內(nèi)需潛力和超大規(guī)模的市場(chǎng)腹地。因此，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在劇烈變化的世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。同時(shí)，新發(fā)展格局本質(zhì)上是動(dòng)態(tài)開放的，是要謀求高水平自立自強(qiáng)的同時(shí)開創(chuàng)國(guó)際合作共贏新局面，而非重走近代封閉、孤立、僵化的老路。換言之，中國(guó)對(duì)外開放的步伐不會(huì)停滯，而是會(huì)努力嘗試重構(gòu)全球協(xié)同發(fā)展新模式，尋找國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)循環(huán)的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)二者相互促進(jìn)與良性互動(dòng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)位處我國(guó)改革開放前沿陣地，也是我國(guó)“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略高地，在全國(guó)新發(fā)展格局中具有舉足輕重的地位。一方面，它對(duì)內(nèi)聯(lián)通區(qū)域，展示特色化的城市群品質(zhì)，引領(lǐng)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展；另一方面，它對(duì)外承接全球，體現(xiàn)國(guó)際化的時(shí)代氣息，成為內(nèi)循環(huán)與雙循環(huán)的極佳聯(lián)結(jié)點(diǎn)。同時(shí)，粵港澳三地多為外向型經(jīng)濟(jì)，既注重引進(jìn)高端技術(shù)、吸引國(guó)際人才，又善于強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大限度激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的潛能。作為我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局的新引擎，粵港澳大灣區(qū)正在奮力演變成“代表中國(guó)鏈接內(nèi)陸與海外市場(chǎng)的重要經(jīng)濟(jì)樞紐、代表國(guó)家參與全球治理和競(jìng)爭(zhēng)的世界級(jí)城市群、促進(jìn)東西方文化合作交流的窗口與國(guó)際交往中心”[6]11-12。

二、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的突出問(wèn)題

在黨和國(guó)家的大力支持下，粵港澳大灣區(qū)抓住重大的發(fā)展機(jī)遇，取得了重大成就，但隨著“一國(guó)兩制”實(shí)踐進(jìn)入深水區(qū)，其也面臨一些突出問(wèn)題，比如地域分割、強(qiáng)弱分化、信息孤島等。

（一）港澳政策地位虛化，大灣區(qū)共同體意識(shí)未形成

《綱要》實(shí)施4 年多以來(lái)，粵港澳城市之間的行政與政策思路仍較明顯受制于以往港澳與內(nèi)地發(fā)展的舊思路。盡管中央提出支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，并順勢(shì)利用大灣區(qū)發(fā)展時(shí)機(jī)，出臺(tái)多項(xiàng)便利港澳居民在內(nèi)地發(fā)展的措施。然而，“二元區(qū)分、區(qū)別對(duì)待”的港澳治理慣性并沒(méi)有完全消除，“一國(guó)”體制之內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)形成的在觀念、規(guī)范與法規(guī)上的差異，依然可見之于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的具體環(huán)節(jié)之中。如有關(guān)部門在設(shè)置維穩(wěn)機(jī)制方面，對(duì)港澳居民在內(nèi)地的活動(dòng)方式與輿情動(dòng)態(tài)進(jìn)行特別關(guān)注。缺乏深度互信的大灣區(qū)共同體意識(shí)作為支撐，“大門開、小門不開”的城市流動(dòng)困境持續(xù)，所有促使港澳融入的努力都可能是被動(dòng)的角色規(guī)劃及消極的行為順從，以致港澳作為大灣區(qū)的成員角色趨向虛化，與中央賦予港澳的政策地位尚存差距。

（二）彼此重視跨境整合而忽視城市整合，區(qū)域一體化大市場(chǎng)尚未形成

在“一國(guó)兩制”框架下，粵港澳大灣區(qū)各城市間的社會(huì)分工與中心功能各有特色，目前基本形成了一套全面完整的產(chǎn)業(yè)制造鏈與價(jià)值配置系統(tǒng)，即廣州的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)、深圳的科技創(chuàng)新、香港的融投資、澳門的博彩旅游、東莞及惠州的高端制造。然而，受粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度不均衡影響，地方政府議價(jià)籌碼與宏觀調(diào)控能力有限，使得城市之間的互相整合、系統(tǒng)優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，從橫向整合、異質(zhì)整合到有機(jī)整合往往需要龐大且持續(xù)的公共財(cái)政支出。廣深港澳“四個(gè)重要城市”在跨區(qū)域整合向城市整合轉(zhuǎn)化方面之所以取得較大突破，與其整體實(shí)力及規(guī)模相近緊密關(guān)聯(lián)，而其他城市受限于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與資源稟賦，只能按照原有社會(huì)交往框架被動(dòng)或形式上融入大灣區(qū)城市主體間對(duì)話。因而，構(gòu)建“9+2”區(qū)域性大市場(chǎng)的政策預(yù)期，在部分城市更多停留于熱鬧的產(chǎn)業(yè)論壇探討層面，尚未形成可支撐其實(shí)踐的多方主體參與、成熟市場(chǎng)機(jī)制配套、適宜社會(huì)環(huán)境鋪墊的理想局面，一些形式大于實(shí)際的制度創(chuàng)新亦存在“新瓶裝舊酒”之嫌。

（三）地方政府之間以及官方民間的連接出現(xiàn)中斷或卡殼

《綱要》實(shí)施以來(lái)，各城市政府角色顯著強(qiáng)化，民間組織的跨境聯(lián)系也有所加強(qiáng)，港澳各類企業(yè)和非營(yíng)利組織也嘗試在大灣區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)或?qū)で蠛献?。但在地域?lián)系內(nèi)聚過(guò)程中，由于港澳和內(nèi)地的制度細(xì)則及話語(yǔ)方式不同，各政府主體之間以及官方民間的連接又出現(xiàn)某些中斷與停頓。例如，大灣區(qū)內(nèi)地城市與港澳議定的項(xiàng)目雙方不一定付諸實(shí)施或者只有單方面實(shí)施，即使是中央部委和港澳簽訂的合作項(xiàng)目，也存在實(shí)施過(guò)程中因職能部門缺乏配套實(shí)施細(xì)則而夭折的狀況。盡管粵港澳大灣區(qū)政府之間關(guān)系密切，但官方和民間組織或個(gè)人的關(guān)系卻仍較為疏遠(yuǎn)，尤其是各城市民間組織之間的對(duì)等溝通不受鼓勵(lì)，無(wú)機(jī)制平臺(tái)支撐，難以整合資源、共商大事、消除分歧，導(dǎo)致項(xiàng)目協(xié)議對(duì)投資的推動(dòng)力不足或官方政策惠商不惠民，使得港澳居民（尤其是年輕一代）感覺自己的生活和大灣區(qū)發(fā)展無(wú)關(guān)。由于粵港澳大灣區(qū)發(fā)展理念尚未深度融入港澳居民觀念之中，不少當(dāng)?shù)鼐用竦挠^感也只是“概念炒得很熱”，該現(xiàn)象不僅暴露投入巨大宣傳成本與現(xiàn)實(shí)收益相背離的困局，也反映出支撐大灣區(qū)發(fā)展的民意基礎(chǔ)尚需積淀植厚。

三、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)存在問(wèn)題的主要成因

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中呈現(xiàn)的突出問(wèn)題不僅是外部客觀環(huán)境因子所誘發(fā)，同時(shí)也是內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等因素共同所致。

（一）粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)障礙難以消除

生產(chǎn)要素涉及勞動(dòng)力、土地、資源、信息、技術(shù)等方面的空間組合與時(shí)序配置，提升流轉(zhuǎn)效率、降低流轉(zhuǎn)成本是投入生產(chǎn)的社會(huì)資源能否順利轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展的政策目標(biāo)之一，就是通過(guò)制度創(chuàng)新打通物流、人流、資金流、信息流的脈絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“大灣區(qū)從垂直融合轉(zhuǎn)換為水平融合、從‘前店后廠’模式升級(jí)為‘并船出?！Ｊ健盵7]312-313。就目前情況看，物流最為暢通，“物質(zhì)資本配置總體上有效率”[8]，而專業(yè)人才、中小企業(yè)、功能團(tuán)體各種主體活動(dòng)，在標(biāo)準(zhǔn)使用、資格認(rèn)證、程序?qū)徟?、信息共享等方面仍或多或少存在顯性或隱性區(qū)隔。城市群并不單單是一定空間范圍內(nèi)城市的組合，關(guān)鍵在于城市群區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、要素流動(dòng)自由化、設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)均等化等，尤其人才一體化更是基礎(chǔ)和關(guān)鍵[9]。粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)要素的互聯(lián)互通，在不同的貨幣、法例、關(guān)稅等客觀壁壘面前尚未發(fā)揮出其應(yīng)有的潛力。“一國(guó)”之下的“兩制”作為一種共時(shí)態(tài)存在，意味著橫向轉(zhuǎn)換成本不僅僅是一筆經(jīng)濟(jì)賬，還可能疊加潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)?！案郯氖聞?wù)敏感”在大灣區(qū)內(nèi)地城市似乎已形成政治默契或社會(huì)共識(shí)，使得不少地方的決策主體謹(jǐn)小慎微，甚至互不對(duì)話、閉門造車，導(dǎo)致政策越多流動(dòng)障礙越多、地方差異越大，這種局限性在不同程度上束縛著粵港澳大灣區(qū)前進(jìn)的步伐。

（二）粵港澳大灣區(qū)城市之間行政壁壘難以打破

行政成本不僅是政府機(jī)構(gòu)行使管理職能、提供公共服務(wù)所需消耗的資源，而且包括各地政府主體之間活動(dòng)交往所產(chǎn)生的支出。中國(guó)內(nèi)地行政主體差序布局，權(quán)能分明，遵循垂直的科層體制運(yùn)作。按照現(xiàn)有行政級(jí)別劃分，除了廣東省政府與港澳特區(qū)政府具備平等協(xié)商資質(zhì)，其余各城市政府處于行政下位（即決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離）。珠三角各城市與港澳特區(qū)溝通大灣區(qū)具體議題與商討執(zhí)行事務(wù)細(xì)節(jié)過(guò)程中，并無(wú)直接話事權(quán)，需要損耗行政效率和信息成本而中轉(zhuǎn)至省級(jí)單位決斷。況且，大灣區(qū)內(nèi)地城市有各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和“小算盤”，出于地方保護(hù)與利益權(quán)衡，往往并無(wú)實(shí)質(zhì)性及持續(xù)性動(dòng)力，為港澳參與大灣區(qū)發(fā)展提供一路綠燈。同時(shí)，內(nèi)地城市政府注重任期績(jī)效現(xiàn)實(shí)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃戰(zhàn)略性的平衡，港澳特區(qū)政府更類似西方技術(shù)官僚體，更多關(guān)注當(dāng)前任期內(nèi)的事務(wù)處置，并無(wú)為下任提供政策謀劃的政治責(zé)任，二者的政治思維、行政方式往往不在同一頻道。此外，“粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規(guī)則各行其是”[10]，目前尚無(wú)專門性的粵港澳大灣區(qū)法律法規(guī)對(duì)各城市行政主體貫徹落實(shí)《綱要》進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。

（三）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部軟硬件結(jié)構(gòu)性矛盾難以調(diào)和

粵港澳大灣區(qū)各城市現(xiàn)代化程度高低決定了內(nèi)部軟硬件配置的差距與分化。大灣區(qū)內(nèi)地城市人口基數(shù)大、分布不均勻、流動(dòng)頻率高。其中，江中肇等城市的海陸空運(yùn)能力尚在補(bǔ)短板，廣深基建設(shè)施相對(duì)成熟，虹吸效應(yīng)顯著，但也未能滿足整體發(fā)展需求。港澳人口基數(shù)小、分布集中、活動(dòng)空間狹窄，硬件設(shè)施僅能夠承載本地居民需求。然而，自“個(gè)人游”政策實(shí)施以來(lái)，內(nèi)地游客流量逐漸超過(guò)港澳社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷，已引發(fā)系列社會(huì)摩擦與局部負(fù)面效應(yīng)。若按照大灣區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城市之間生活圈互嵌疊合，港澳軟硬件設(shè)施及社會(huì)群體心理未必能夠承受大灣區(qū)內(nèi)地城市人口流動(dòng)壓力。況且港澳基建成本優(yōu)勢(shì)與施工效率，遠(yuǎn)不及大灣區(qū)內(nèi)地城市，面對(duì)這些客觀要素制約，港澳社會(huì)將長(zhǎng)期或多或少存在一些鴕鳥政策與屬地管理心態(tài)，在社會(huì)制度區(qū)隔的“擋箭牌”下，持續(xù)強(qiáng)化服務(wù)虛擬經(jīng)濟(jì)的基建設(shè)施，選擇性忽視實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨境人口流動(dòng)所需軟硬件配套以及社會(huì)心理建設(shè)，使得對(duì)接大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾尖銳。

四、加速推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的策略與路徑

機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存是社會(huì)辯證發(fā)展的一種表現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中呈現(xiàn)問(wèn)題不可避免，關(guān)鍵是作為決策者、參與者如何在反思中探求解決問(wèn)題的方法。

（一）理順大灣區(qū)發(fā)展目標(biāo)及政策思路

隨著內(nèi)地參與全球化進(jìn)程持續(xù)深入，港澳在大灣區(qū)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)一盤棋的市場(chǎng)份額與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不斷削弱，不少內(nèi)地城市政府或地方?jīng)Q策者都認(rèn)為港澳角色并不那么重要。即使大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略嘗試優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局，但目前港澳及大灣區(qū)內(nèi)地城市的角色地位與過(guò)往區(qū)域合作模式并未呈現(xiàn)顯著差異。未來(lái)港澳是繼續(xù)充當(dāng)大灣區(qū)發(fā)展的制度套利者與“超級(jí)聯(lián)系人”的特殊角色，或是和大灣區(qū)內(nèi)地城市趨向同質(zhì)、只是灣區(qū)一體化的一名成員？進(jìn)言之，大灣區(qū)發(fā)展的最終目標(biāo)只是經(jīng)濟(jì)層面的深度整合，或是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等全面融合？不同的目標(biāo)指向應(yīng)配套不同的政策思路。前者屬于市場(chǎng)主導(dǎo)型，類似歐盟模式，中央制定共同的市場(chǎng)規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，城市政府配合規(guī)則及消除其執(zhí)行壁壘，由企業(yè)主體、社會(huì)組織和城市居民自主選擇流動(dòng)、定居、投資與創(chuàng)業(yè)等。后者屬于行政主導(dǎo)型，中央與地方政府都要做規(guī)則“加法”，強(qiáng)勢(shì)介入大灣區(qū)社會(huì)多個(gè)切面，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益調(diào)配、引導(dǎo)政治取向趨同、實(shí)現(xiàn)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)通約。不管采用何種政策思路，都要避免“城市本位”發(fā)展思維束縛大灣區(qū)整體性功能的發(fā)揮?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市“9+2”能夠大于11 的前提條件是，以“灣區(qū)整體”思維謀劃發(fā)展。大灣區(qū)建設(shè)的未來(lái)價(jià)值不在于城市間功能同質(zhì)化，而在于城市間錯(cuò)位發(fā)展的互補(bǔ)性、協(xié)同發(fā)展的互促性、開放發(fā)展的便捷性。

（二）促進(jìn)大灣區(qū)城市深度合作和相關(guān)制度改革

粵港澳深度合作是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的必經(jīng)階段。以往基于生產(chǎn)要素互補(bǔ)的合作模式已難以產(chǎn)生新的制度資源，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展要超越過(guò)去的粵港澳合作協(xié)議框架、向縱深層面發(fā)掘新的效應(yīng)，關(guān)鍵在于城市關(guān)系的協(xié)調(diào)和相關(guān)制度的改革。后疫情時(shí)代，大灣區(qū)城市局部產(chǎn)業(yè)必然面臨重新洗牌，藉此時(shí)機(jī)，“9+2”各個(gè)城市不能再僅依靠政策性保護(hù)而有選擇地推動(dòng)某些城市功能的發(fā)展（即所謂中心功能定位），而是要在共同致力構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的軟硬件環(huán)境過(guò)程中，進(jìn)一步開放市場(chǎng)，拆除大灣區(qū)內(nèi)部地方保護(hù)性行政壁壘，統(tǒng)一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和產(chǎn)品、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（例如食品安全監(jiān)管、公共場(chǎng)所消防要求、工商反壟斷、專業(yè)資格互認(rèn)辦法），實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的重新布局，支持中小企業(yè)疫后重建。此外，大灣區(qū)相關(guān)制度改革要以創(chuàng)新制度構(gòu)建、居民自由流動(dòng)為導(dǎo)向。在普惠民生領(lǐng)域，促進(jìn)協(xié)同防范重大疫情、應(yīng)對(duì)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、實(shí)現(xiàn)公共福利跨區(qū)域攜帶都是迫切需要突破的制度性瓶頸。在社會(huì)交往方面，降低民心相通工程成本、提升自由流動(dòng)便捷性，加快大灣區(qū)社會(huì)整合進(jìn)程。例如，在大灣區(qū)內(nèi)地城市某些區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，探索“二元一體”的新型港澳居民管理辦法；逐步減免粵港澳大灣區(qū)城市之間手機(jī)跨區(qū)域通話、網(wǎng)絡(luò)流量的漫游費(fèi)用等等。

（三）構(gòu)建央地制度化協(xié)商機(jī)制及官民常態(tài)化溝通平臺(tái)

粵港澳大灣區(qū)是構(gòu)建內(nèi)地與港澳命運(yùn)共同體的示范模板，應(yīng)由國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等多元主體共同參與推動(dòng)。倘若大灣區(qū)發(fā)展只是依靠政府與精英的單向推動(dòng)，而廣大市民對(duì)此冷感或參與意愿低下，大灣區(qū)未來(lái)發(fā)展效果可想而知。因此，中央、灣區(qū)城市政府和民間社會(huì)之間的位置與關(guān)系需要進(jìn)一步疏通?；浉郯拇鬄硡^(qū)的政策定位是國(guó)家戰(zhàn)略，而非以往區(qū)域性合作，要從頂層設(shè)計(jì)層面優(yōu)化管理組織與溝通機(jī)制，消除官本位思想，還權(quán)讓利于社會(huì)、市場(chǎng)主體。建議“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)一步細(xì)化權(quán)力邊界與劃分職能范圍，逐步下放涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域合作事項(xiàng)的決策權(quán)能，選取廣州或深圳設(shè)立秘書處或聯(lián)絡(luò)處，充當(dāng)粵港澳大灣區(qū)的事務(wù)仲裁者、信息傳遞者與組織協(xié)調(diào)者，推動(dòng)“9+2”各城市政府部門主管或重要職能部門直接協(xié)商，如此既可提升中央拍板決策效率，打破灣區(qū)城市間的信息孤島與地方保護(hù)主義，又可促進(jìn)大灣區(qū)城市政府在平等協(xié)商過(guò)程中相互學(xué)習(xí)與借鑒對(duì)方的制度規(guī)則與處事方式。此外，政府和民間組織之間也要建立制度化對(duì)話機(jī)制，大灣區(qū)建設(shè)需要民間多方力量的積極參與，要充分發(fā)揮民間組織服務(wù)社區(qū)居民的功能，支持半官方及民間大灣區(qū)交流機(jī)構(gòu)、組織、平臺(tái)搭建，使之成為政府與社會(huì)之間互動(dòng)的橋梁，提升港澳居民的參與感與獲得感。